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EPIGRAPHE
« Qu'un tel homme ne s'imagine pas qu'il recevra
quelque chose du Seigneur »
`' Jacques : 1 :7 ''
DEDICACE
A vous mes respectables parents Daudet MAKUSA et Henriette
SIMA-NGOY pour m'avoir montré le chemin de l'école et pour les
sacrifices consentis pour mes études universitaires à travers vos
soutiens tant matériels que financiers ;
A vous mes frères Aimé MAKUSA, Daudet MAKUSA
et l''unique soeur Miss MAKUSA pour votre contribution qui a
été un grand appui pour l'achèvement fin de ce
deuxième cycle ;
A toi Maman Henriette SIMA-NGOY pour votre
hospitalité envers nous y compris vous soutiens moraux, matériels
et financiers ;
A vous mes oncles Faustin BOLA, José LUFA et Jean
pierre BOMPEMA pour vos divers encouragement.
= Dinhar MAKUSA KITUNGU
=
REMERCIEMENTS
Après un long effort, des peines, des épreuves,
des sacrifices et privations, nous voici au terme de nos études
universitaires.
A cet effet, c'est pour nous un honneur que de nous
acquitté d'un agréable devoir, celui d'exprimer notre profonde
gratitude à tous ceux qui, de loin ou de près, ont
contribué à l'élaboration et à la
matérialisation de cette oeuvre.
Nos remerciements les plus sincères s'adressent
à notre directeur, le professeur Sylvain SHOMBA KINYAMBA pour avoir
accepté la direction de ce travail, malgré ses multiples
occupations. Sa rigueur scientifique, son savoir-faire, sa compétence et
son expérience ont fait de ce travail un outil nécessaire pour
notre épanouissement scientifique.
Notre reconnaissance s'adresse également au Chef de
travaux Gabriel Kamba, le rapporteur de ce travail dont les remarques, les
suggestions et les conseils n'ont pas manqué d'enrichir cette
dissertation.
Nos remerciements s'adressent enfin à tous nos
enseignants de sciences politiques et administratives qui ont concouru, d'une
manière ou d'une autre, à notre formation.
Nous n'oublions pas des compagnons des luttes
c'est-à-dire des camarades Etudiants, avec qui nous avons
traversé de dur moment des cinq années à
l'Université de Mbandaka. Il s'agit de : Hugues IKOMO BITALO,
Dieu-merci ILANGA EMPOMPO, Ben LONGA BALONGOLI, Jean Pierre AHUMBISIKA, Martin
MALOBA NZUNGERE et Pamela BWANGA MALIE.
Il en est de même des frères, amis et
connaissances : Angel Wandongi « mon amour », N'SA
BOOKE Godefroid, Patrick LINGANA, AG. MAMBANGA CHANTAL, EKOMBO BEROS, EKOMBO
Alfred, EKOMBO Vincent, IKIFA Reagan, NATOKO Bénard, Roger EKOFO, Anivhe
NKANGA, M. Moustapha ASIKOTI, sans oublier Ruth BOLA, Aimegel MAKUSA, Sarah
MAKUSA, Angel MBOYO, Audrey KITUNGU et Plamédi NTANDO.
Que tous ceux dont les noms ne figurent pas sur cette liste et
qui nous ont apporté le moindre soutien trouvent ici nos sentiments de
vive reconnaissance, lesquels restent gravés dans notre coeur.
= Dinhar MAKUSA KITUNGU =
LES SIGLES ET ABREVIATIONS
RDC : République démocratique du Congo
ETD : Entité territoriale
décentralisée
OIT : Organisation internationale du travail
PNUD : Programme des Nations Unies pour le
Développement
EAD : Entité administrative
décentralisée
NTIC : Nouvelles Technologies de l'Information et de la
Communication
FP : Fonction Publique
GPFP : Groupe Projet Fonction Publique
COPAP : Commission Permanente de l'Administration
publique
OCEP : Observatoire du Code d'Ethique Professionnel
UNIMBA : Université de Mbandaka
FSSAP : faculté des sciences sociales,
administratives et politiques.
INTRODUCTION GENERALE
L'administration publique de la République
Démocratique du Congo connait un dysfonctionnement devenu pathologique
et même chronique. Ceci est la conséquence de l'éloignement
de l'administration par rapport aux administrés, ainsi que d'une
mauvaise répartition géographique des effectifs des Agents et
Fonctionnaires de l'Etat due à la centralisation de la gestion du
personnel dans de la Fonction Publique. C'est pour sortir de cette
sous-administration publique et promouvoir le développement que des
réformes sont initiées.
Depuis l'année 2004, le gouvernement congolais s'est
engagé dans le processus de la réforme de son Administration
publique, auquel les objectifs principaux suivant ont été
assigné :
? développer ses capacités de gestion en vue de
la rendre plus apte à assurer ses missions de service public ;
? moderniser la gestion de ses ressources humaines et
améliorer leurs conditions de travail ;
? promouvoir la bonne gouvernance et l'éthique
professionnelle1(*).
Pour atteindre ses objectifs, les opérations de
diagnostic de l'Administration publique, de définition des
différents axes de réforme ; l'élaboration d'un
chronogramme des actions à engager, d'évaluation des coûts,
ont été envisagées.2(*)
Ainsi, la maîtrise des effectifs et de la masse
salariale, la revue du cadre juridique par élaboration ont
été retenus comme axes prioritaires. Des structures ont
été érigées pour réaliser point par point
les objectifs et axes de la réforme.
Et pourtant toutes les réformes de l'Administration
publique qu'a connue la République Démocratique du Congo ont
été motivées par le souci d'en modifier la condition
sociologique et économique du personnel de l'Etat, et de promouvoir les
entités administratives, les vrais acteurs de développement.
De façon générale, l'objectif de ces
réformes demeure confus, hésitant entre l'amélioration
technique de la production et de la rentabilité de l'Administration
publique et la transformation radicale et globale de l'organisation politique
sociale de l'Etat.
1. REVUE DE LA
LITTERATURE
N'étant pas le premier dans l'étude des faits
sous examen, la revue de la littérature nous permet de dégager ce
qu'a été les résultats des études
antérieures sur ce thème. Car, il faut le souligner, des
chercheurs se sont déjà, chacun dans sa particularité,
penchés directement ou indirectement sur l'étude de
l'Administration publique, sur ses mutations et ses survivances.
Dans cette étude, nous présentons ceux auxquels
nous avons eu accès et qui cadrent avec notre sujet d'étude.
Parmi les auteurs dont nous avons parcouru les oeuvres, il y a
notamment :
v LOFO BOFIA BANGALA3(*) qui s'est penché sur la problématique de
la dépolitisation de l'Administration publique Zaïroise, depuis le
24 avril 1990 jusqu'à la fin du régime Mobutisme. Il s'est agi,
dans son étude, d'évaluer le niveau de dépolitisation de
l'Administration en fonction des promesses faites par le Chef de l'Etat le
Maréchal MOBUTU, dans son discours prononcé, le 24 avril 1990
à la cité de la N'SELE. Il conclut à l'issue de cette
étude que vaines ont été les tentatives de
dépolitisation et que l'Administration publique demeurait encore
politisée.
v De son côté, BAKABATE EWALE4(*) a axé son étude
sur la question de la réunification de l'Administration pendant la
transition politique en République Démocratique du Congo.
Au-delà de sa particularité, l'auteur a reconnu que, la
réunification connaissait des difficultés liées au
schéma politique mis en place par le système de
« 1+4 », lequel est à l'origine de la
méfiance mutuelle entre les anciens belligérants.
v MBULU EHAMBA5(*) dans « l'Administration publique à
l'épreuve de l'idéologie politique révolutionnaire du RCD
dans l'Administration de l'hôtel de ville de Kisangani », pour
sa part, a prouvé que l'endoctrinement n'a pas eu d'impact sur la lutte
contre la corruption, le clientélisme, le népotisme, il finit
dans cette étude en concluant que la fusion des fonctionnaires urbains
et les cadres politico-administratifs a produit des effets nocifs notamment sur
les autorités urbaines, la formation et l'embrigadement forcés
des fonctionnaires aux structures du mouvement.
v Théodore TREFONT6(*) dans son étude qui établit un lien entre
l'Etat, les fonctionnaires et les usagers, constate le fossé entre la
richesse du Congo et la pauvreté de sa population. Selon lui,
l'Administration publique congolaise est en faillite dans la mesure où
ses Fonctionnaires torpillent les règles en rigueur. Il reconnait en
outre que la constitution de 2006 confond la décentralisation à
la déconcentration et que ses fonctionnaires sont recrutés par
voie de copinage.
v MUKOKA N'SENDA7(*) a émis l'hypothèse selon laquelle une
bonne réforme serait celle qui s'attaque aux anomalies de
l'Administration. Il conclut que des maux qui gangrènent
l'Administration publique sont le déficit des valeurs morales et du sens
de responsabilité. D'où la réforme, la vraie serait
d'ordre moral, assise sur la prise en compte des conditions des Agents de
l'Administration publique.
La confrontation de ces travaux sur l'Administration publique,
nous a permis de réaliser deux paliers de recherche sur l'Administration
publique. Si la première étude est axée sur le diagnostic
de l'Administration, c'est-à-dire, les maux, les faiblesses et
l'évaluation de la conjointure Administrative, la deuxième, elle,
porte sur la thérapeutique dans l'Administration ; celle-ci inclut
les travaux sur la réforme, les modifications, les changements devant
porter sur les personnels de l'Etat.
Notre étude se trouve à cheval entre ces deux
axes dans la mesure où, elle évalue les acquis de la
réforme et identifie les ratés devant faire l'objet de la
poursuite d'étude. Telle est la spécificité de notre
étude consacrée à l'Administration publiques
Congolaise.
2. Problématique
On entend par la problématique «l'ensemble des
idées qui spécifient la position du problème
suscité par le sujet d'étude.8(*) »
Elle peut aussi être définie comme étant
« l'ensemble des orientations hypothèses et des
problèmes envisagés dans une théorie, dans une recherche.
La problématique est l'approche ou la perspective théorique que
l'on décide d'adopter pour traiter le problème posé par la
question de départ.9(*) »
L'Impact de la Réforme de l'Administration publique sur
le Personnel de l'Etat est la substance de l'objet de notre étude.
Le problème qui a suscité la question de
départ de cette recherche est le dysfonctionnement de l'Administration
publique qui est devenu pathologique et même chronique comme nous l'avons
souligné au début de ce travail, alors qu'elle n'a pas toujours
été dans cet état.
En effet, le 30 juin 1960, lors de l'accession de la
République Démocratique du Congo à la souveraineté
internationale, les fonctionnaires jouissaient d'une bonne réputation,
l'Administration publique arrivait à remplir avec une efficacité
certaine de ses missions. Les voies de communication, par exemple,
étaient fonctionnaire, la poste et le téléphone
opérationnels, les budgets des provinces arrivaient à la
destination et les personnels de l'Etat étaient bien payés
à travers tout le territoire national10(*).
Notre pays a éprouvé successivement des guerres
civiles, ruineuses, des tyrannies déshumanisantes, la dégradation
de l'autorité, le naufrage communautaire, une déstabilisation
armée et une catastrophe humanitaire sans précédent, mais
nos acteurs politico-administratif sont parvenus à maintenir le pays.
Il ne nous appartient pas de juger le comportement et la
responsabilité des uns et des autres, mais il est incontestable que les
acteurs politiques n'assument pas leurs responsabilités pour faire face
aux grands défis de la reconstruction du pays. Après plusieurs
tentatives infectieuses, une réforme de l'Administrative Publique a
débuté vers l'année 2004. Cette réforme visait
à rendre de nouveau fonctionnelle l'Administration publique Congolaise
qui souffrait de très nombreux maux.
En effet, l'Administration publique souffre de certaines tares
liées au système politique, à la
désuétude de ses moyens juridiques, à la
vétusté de ses moyens matériels ainsi qu'à un
vieillissement de son personnel. Elle est appelée à s'occuper de
l'action sociale d'un Etat. Pour qu'elle devienne un organe de technique
efficace au service de la communauté, elle a besoin de fonctionner avec
des cadres publics compétents ayant l'esprit d'initiative, le sens de la
responsabilité et de l'intérêt général.
Cependant, une observation attentive des services
administratifs publics renseigne que, depuis le déclenchement du
processus de cette réforme, les mêmes maux dont a souffert
l'administration publique persistent, l'amélioration des conditions
socio-économiques de son personnel, la dotation et la modernisation des
moyens matériels de travail et la régularité salariale
sont jusque-là des ambitions chimériques et illusoires, que la
réforme n'est pas parvenue à réaliser en faveur du
personnel de l'Etat dans l'Administration publique d'une part et de ses usages
d'autre part.
L'inadéquation entre les objectifs poursuivis et les
résultats obtenus par la réforme soulève le
problème de l'incidence réelle de cette réforme autour de
laquelle nous nous posons les questions suivantes :
Ø Qu'est ce que la réforme a changé
l'Administration Publique congolaise ?
Ø Quel est l'Impact de la réforme en faveur du
personnel de l'Etat ?
Tels sont les propos interrogatifs autour auxquels tournera
cette investigation.
3. Hypothèse
L'hypothèse est une proposition de réponse
à une question posée11(*).
Elle peut être aussi définie comme une
réponse qui doit établir une vision provisoire du problème
entre les faits sociaux dont le rapport constitue le problème et en
indiquant la nature de ce rapport12(*).
Pour tenter de répondre provisoirement aux questions
posées ci-haut, nous pensons que la réforme serait potentielle et
non effective et qu'elle n'aurait pas encore été manifeste en
faveur du personnel de l'Etat.
4. Choix et
Intérêt du Sujet
Le choix de ce sujet n'est pas le fait du hasard
l'étude de la réforme de l'administration publique a
été depuis longtemps l'une des préoccupations en sciences
administratives et politiques.
L'étude que nous menons revêt un
intérêt à la fois scientifique, pratique et personnel
· Une contribution scientifique à la science
administrative sur l'efficacité de l'action administrative peut servir
de source d'inspiration aux études postérieures. D'où son
intérêt scientifique ;
· Une contribution pratique en ce sens qu'elle se
propose comme un instrument d'exécution et d'évaluation pour les
autorités politico-administratives et des structures de la
réforme en leur suggérant des indicateurs d'évaluation des
axes de réforme. D'ù son intérêt pratique ;
· Une utilité personnelle, car elle se veut un
reflet de nos capacités à concrétiser les notions acquises
pour la réalisation d'un travail scientifique. C'est à juste
titre que Louisette NADAUD précise que « la recherche ne
remplirait pas convenablement son rôle, si les connaissances acquises
n'étaient pas utilisées partout où elles se
révèlent nécessaires.13(*) »D'où son
intérêt personnel.
5. Méthode et
Techniques
a. Méthode
Dans le souci d'atteindre l'explication de l'Impact de la
Réforme dépassant ainsi la simple description, nous avons
été amenés à utiliser la méthode
stratégique.
Cette approche stratégique cherche à comprendre
lesrègles de jeux, la répartition des ressources et le
comportement stratégique des acteurs qui possèdent plus au moins
d'autorité et qui manifestent leurs appuis ou leurs oppositions pour
adopter une perspective globale.
Elle commande une certaine façon de recueillir les
données concrètes, elle s'intéresse donc essentiellement
à la stratégie et au comportement des acteurs vis-à-vis de
leurs idées pour améliorer les conditions sociales.
A la suite de Michel CROZIER14(*), l'acteur stratégique est celui dont le
comportement contribue à structurer un champ, c'est-à-dire
à construire des régulations. On cherche à expliquer la
construction des règles et le construit social à partir des jeux
des acteurs empiriques, calculateurs et intéressés.
Ces acteurs sont dotés de rationalité,
même si elle est limitée. Ils sont autonomes et rentrent en
interaction dans un système qui contribue à structurer leurs
jeux.
Cette méthode, nous a été utile dans la
mesure où une réforme, en tant qu'acte Administratif, se
déploie avec interactions qui lui impriment un mouvement progressif.
Ainsi, ses objectifs entrent en opposition avec notamment les
intérêts des acteurs de l'administration, les animateurs et les
règlements de l'administration publique.
Cette contradiction qui grippe la réforme en entrainant
une léthargie conduit à une contre-réforme.
b. Techniques
Les objectifs poursuivis par cette dissertation se
présentent de la manière suivante :
· Vérifier les effets de la réforme de
l'Administration publique Congolaise ;
· Identifier les acquis de la réforme en faveur de
personnel de l'Etat.
La Réformation de l'Administration publique, une action
publique a, comme l'une des actions prioritaires du gouvernement que l'Etat met
en oeuvre pour changer ou améliorer les conditions
socio-économiques, la qualité etla performance du travail.
Aussi, pour collecter nos données, nous avons dû
recourir aux techniques de recherche entendues comme outils, instruments qui
permettent de couvrir les différentes données sur un fait.
Elles nous ont été imposées par l'objet
de notre étude. Nous avons, par conséquent, fait l'usage à
une série de technique à savoir : l'observation directe,
l'entretien libre et l'analyse documentaire.
I. L'Observation directe
Cet outil est engagé pour autant que nous
nousretrouvons nous-mêmes à Mbandaka, siège de la Division
Provinciale de la Fonction Publique, où nous avons pu observer l'Impact
de la Réforme de l'Administration publique sur le comportement du
personnel de l'Etat.
II. L'Entretien libre
Cette technique nous a permis, grâce aux questions
préparées à l'avance, de recueillir les opinions de nos
enquêtés en rapport avec l'impact de la Réforme de
l'Administration publique sur le comportement du Personnel de l'Etat.
III. L'Analyse documentaire
Cet outil, nous a permis de fouiller la littérature
existante afin de poser le problème de la réforme à la
lumière des recherches antérieures.
6. Délimitation du
sujet
Tout travail scientifique nécessite une
délimitation du champ d'investigation dans le temps et dans l'espace
pour permettre au chercheur de travailler en profondeur.
Sur le plan temporel, ce travail est circonscrit sur une
période allant de 2004 à 2008. Cet intervalle de temps se
justifie par le fait qu'il nous aide à mesurer l'impact de la
réforme de l'administration publique durant la transition en
République Démocratique du Congo.
Sur le plan spatial, notre dissertation a comme univers
d'enquête la ville de Mbandaka. Le choix de ce milieu d'étude est
essentiellement dû à l'accessibilité aux données des
installations de la Division Provinciale de la Fonction Publique dans la ville
de Mbandaka.
7. Difficultés
rencontrées
La réalisation d'une oeuvre scientifique ne pourrait
certainement être possible qu'aux prix d'évidents frais. Dans le
cas d'espèce, nous pouvons citer entre autres, ceux relatifs au
déficit de nos possibilités financières pour couvrir les
dépenses y afférentes, d'une part, et ceux relatifs à
l'accessibilité à l'information, d'autre part.
Pour surmonter toutes ces difficultés, nous avons fait
recours à nos connaissances pour obtenir les moyens financiers et nous
avons été en contact avec certains membres du personnel de la
Division Provinciale de la Fonction Publique de la province de l'Equateur qui
nous ont livré quelques informations qui cadrent avec notre sujet
d'étude.
Chapitre premier :
DISCUSSION TERMINOLOGIQUE ET ETAT DES LIEUX DES
REFORMES DE L'ADMINISTRATION PUBLIQUE EN RD CONGO
Ce premier chapitre a une portée générale
et théorique. En tant que tel, il a pour préoccupation de cerner
le sens ou la signification des concepts en usages dans cette
étude ; c'est l'objet de la première section. Il s'agit
également dans ce chapitre de dégager le domaine d'étude
dans lequel celle-ci s'inscrit.
Section I :
Définition des Concepts de Base
I.1. Impact
L'Impact est un mot utilisé dans de nombreux
domaines ; par exemple ceux des sciences de l'informatique ou de la
gestion et finances.
L'Impact est une mesure des effets tangibles et intangibles,
positifs et négatifs qu'un incident, un changement, un problème
ou un mouvement a ; ou pourrait avoir, sur son environnement.15(*)
Le mot impact est d'utilisation récente en
Français, il ne figure pas dans les dictionnaires anciens. Par
extension, le mot est utilisé pour désigner les
conséquences « éventuellement indirects et ou
différées dans l'espace et dans le temps » d'un
évènement, d'un processus, d'une activité, d'une
infrastructure.16(*)
En commerce et gestion, l'Impact concerne les effets sur les
affaires d'une organisation, notamment sur les niveaux de service convenus et
attendus, les concurrents, le marché et les clients. On distingue les
effets ou conséquences attendus et effets inattendus d'un
évènement sur le projet, sur l'actif informationnel ou sur
l'environnement, et qui peut influer sur l'atteinte des objectifs de
l'organisation.17(*)
En Français, l'Impact correspond souvent aux effets
négatifs ; les pertes financières induites, et plus
généralement à l'impact sur les objectifs fondamentaux de
l'organisation, tous n'étant pas traduisibles en termes
financiers.18(*)
Pour nous, l'Impact est entendu comme les incidences ou les
conséquences nées d'une action, d'un processus ou d'un
accident.
I.2. Réforme
Selon Ruban L.19(*), la réforme est une modification et une
réorganisation des structures d'une manière
générale.
Selon Jean Benoit20(*), la réforme est un repensement de
l'organisation et des missions d'une structure de manière à
l'adopter à un contexte politique, économique et social en pleine
mutation.
Il convient donc de retenir que, la réforme est une
modification intervenue dans le rôle, les missions et des objectifs d'une
structure dans le but de la rendre efficace.
I.3. Administration
publique
Selon la cité WIKIPEDIA21(*) « toute instance gouvernementale est une
administration publique. Il s'agit généralement d'un
gouvernement, d'un Etat, d'institution ou de l'établissement public qui
instaurent des politiques publiques, offre des services non marchands ou vend
des biens et services marchands à titre accessoires. C'est en effet, un
ensemble des unités institutionnelles dont la fonction principale est de
produire des services non marchands ou d'effectuer des opérations de
redistribution du revenu et des richesses nationales. Elles tirent la majeure
partie de leurs ressources de contribution obligatoires ».Le secteur
des administrations publiques comprend les administrations publiques
centrales ; les administrations publiques locales et les administrations
de sécurité sociale.22(*)
Au sens fonctionnel ou matériel, l'Administration
publique a pour but la réalisation des besoins d'intérêt
général et cela d'une manière
désintéressé.
Au sens organique, l'on désigne l'ensemble des organes
et du personnel qui ont pour fonction la conduite et l'exécution des
tâches publiques.23(*)
L'Administration publique est donc l'ensemble des structures
du personnel et des moyens que l'Etat met au service de la population en vue de
la fourniture de certaines prestations nécessaires.
I.4. Le Personnels de
l'Etat
Dans le langage courant, ce mot désigné
l'ensemble du personnel de l'Administration publique24(*). Et cela sans distinction.
Mais en réalité cet ensemble renferme plusieurs
catégories.
Ainsi, cet ensemble est compose des catégories
suivantes : Agent de l'Etat, Fonctionnaire de l'Etat, Agent temporaire,
Agent du secteur privé exerçant les activités publiques,
journalier etc.
Par ailleurs, il existe une nuance sur la notion d'Agent de
l'Etat et Fonctionnaire de l'Etat. Un Agent public de l'Etat, ces sont des
Agents contractuels sont employé à des taches soit technique,
soit occasionnelles en fonctions de l'évolution des activités de
l'administration publique. Tandis que, un Fonctionnaire de l'Etat est une
personne physique travaillant, sous certaine juridiction ou dans un cadre
inter-gouvernement au sein de l'administration publique, et qui est
régie par un statut.25(*)
Nous disons que, Agents de l'Etat et Fonctionnaire de l'Etat
ces sont des personnes physiques employées et nommées par une
personne publique dans un emploi temporaire et permanent, et titularisés
à son poste dans un grande de la hiérarchie administrative.
Section II : Etat des
lieux des Reformes de l'Administration publique en RD Congo
II.1. Contexte
Général
Depuis la deuxième république, par la
proclamation de la suprématie du militantisme sur la maîtrise des
activités administratives de l'Etat, par ce principe a durablement
installé les germes du déclin que vont progressivement
connaître l'administration publique et le pays tout entier.26(*)
Mais ayant pris conscience de la nécessité de
disposer d'une administration publique fonctionnelle, le gouvernement a, en
1972, lancé, sans concertation avec les Agents et Fonctionnaires de
l'Etat, jugés principaux responsables des dysfonctionnements de
l'Administration publique ou plutôt facteur capital de blocage potentiel
de la réforme de celle-ci, une première réforme
général de l'appareil de l'Etat. Les grandes orientations de
cette réforme ont été la décentralisation de la
gestion de ressources humaines.
Et aussi la suppression de la dualité entre le parti
unique et l'Administration publique. Il en est résulté une
politisation de cette dernière ainsi que la désignation, dans les
fonctions dirigeantes de l'Administration publique, de jeunes cadre
fraîchement sortis des universités mais, fort malheureusement
inexpérimentés.27(*)
En 1981, le gouvernement constatant l'échec de la
réforme de 1973, lançait une deuxième réforme
nationale qui revenait sur la décentralisation de la gestion des
ressources humaines considérée comme l'une des principales causes
des dysfonctionnements de l'Administration publique. Un nouveau statut des
fonctionnaires est adopté, et vient renforcer la centralisation de
l'organisation étatique.28(*)
Aucun dispositif d'appui au démarrage de la
réforme n'était cependant mis en place. Les ordonnances
d'application du nouveau statut n'étaient prise, pour partie,
qu'à parti de 1982, les structures organiques n'étaient pas
revues, les attributions et procédures de travail conservées en
l'état et le Ministère de la Fonction Publique, nouvelle
crée en remplacement de la Commission Permanente de l'Administration
publique « COPAP », qui fonctionnait pendant la gestion
décentralisée, héritait d'attributions identiques à
celles de la COPAP.29(*)
Jugeant l'échec des réformes de 1972 et 1981, le
Ministre de la Fonction Publique notait en 2004 que les causes des
échecs étaient à la rechercher notamment dans l'absence
d'une vision globale à moyen et long termes, rendant les réformes
partielles et dans les résistances internes dues à la
non-participation et à non implication des personnels de l'Etat suite au
manque de la gestion des ressources humaines.
II.2 Types des Réformes
Administratives
En science Administrative en ce qui concerne la classification
des réformes, nous avons trois « 3 » types de
réforme administrative à savoir :
La réforme Institutionnelle ;
La réforme Brutale ;
La réforme Expérimentale.
2.1 La Réforme
Institutionnelle
Elle prend l'Administration d'une manière constante et
permanente, il s'agit de mettre sur pied des institutions qui sont
perçues sous une dynamique et non réfugiée dans ses
structures et ses habitudes ; celle-ci permet de résoudre une crise
des institutions et de porte des remèdes à des impressions
psychologique entre l'Administration et les Administres.
2.2 La Réforme
Brutale
Elle porte sur une transformation immédiate et
unilatérale envidant, ainsi de matérialisation d'un projet par
l'action de groupe de pression ou interne et externe. La réforme brutale
rand des mutations invisibles des pressions du changement d'un régime,
et le décideur n'aura plus le temps de calme les tensions.
2.3 La Réforme
Expérimentale
Cette réforme s'applique souvent aux hommes
responsables, autrement dit les acteurs de la réforme. Et ces acteurs
veulent toujours avoir une unité nationale «paix » ;
cette réforme expérimentale consiste à donnée
à un Etat la possibilité de collecter les ressources et de
garantir la vie sociale de sa population.
Chapitre
deuxième
ORGANISATION ET ATTRIBUTION DU MINISTERE DE LA FONCTION
PUBLIQUE
Section I : Structure
du Ministère
Le Ministère de la Fonction Publique dispose d'une
structure ayant une forme pyramidale. Et elle se subdivise en trois
catégories tels que ; de commande, collaboration et
exécution.
La première catégorie est réserve au
grade de commandement là il s'agit de : Secrétaire
Général, Directeur, Chef de Division et Chef de Bureau. La
deuxième catégorie constitue de grade de collaboration des agents
et fonctionnaires de l'Etat tels que : Attache de Bureau de
première classe, Attache de Bureau de deuxième classe et Agent de
Bureau de deuxième classe. La troisième catégorie est
attribuée au grade d'exécution des agents et fonctionnaires de
l'Etat qui sont : Agent de Bureau de deuxième classe, Agent
Auxiliaire de première classe, Agent Auxiliaire de deuxième
classe et huissier.
Section II :
Attributions du Ministère
II.1. Le Ministre
Le ministre est le responsable de son département
« Ministère ». Il applique le programme du
gouvernement dans son ministère sous la direction et la coordination du
premier ministre. Il statut aux dispositions légaux de la constitution
de la Rd congo.
II.2. Le Secrétariat
Général
Le Secrétariat Général du
Ministère de la Fonction Publique est dirigé par deux
Secrétaires Généraux qui sont :
Le Secrétaire Général chargé du
personnel Actif ;
Le Secrétaire Général chargé du
personnel Passifs.
Le Secrétariat Général du
Ministère de la Fonction Publique est composé des
différents services qui sont divisés en Direction, Division et
Bureau. Le Secrétaire Général est chargé de
commander, contrôler, coordonner et superviser toutes les
activités dans le Ministère. Et ce dernier est nommé par
une ordonnance présidentielle, le Secrétaire
général est le patron de l'Administration publique.
II.3. La Direction
La Direction est dirigée par un Directeur qui est
chargé de contrôle et de superviser toutes les activités de
la Direction. Dans le Ministère de la Fonction Publique, on trouve les
directions suivantes ;
? Les services généraux ;
? Les services de formation, contrôle des effectifs et
de la paie ;
? Les services juridiques et du contentieux ;
? Les services d'organisations et dotations ;
? Les services de la documentation et archive ;
? Les centres informatiques et gestion du second degré
du personnel de l'EPSP ;
? Les services d'inspection ;
? Les services des formations, promotions et recrutements
? Les services sociaux.
II.4.La Division
Cette structure est dirigée par un chef de Division. Ce
dernier est chargé de contrôler et superviser les activités
des différents bureaux qui la composent.
Le Bureau est composé des Agents et les Fonctionnaires
de l'Etat ayant les différents grades ci-après :
1. Attache de bureau de première classe ;
2. Attache de bureau de deuxième classe ;
3. Agent de bureau de première classe ;
4. Agent de bureau de deuxième classe ;
5. Agent Auxiliaire de première classe ;
6. Agent Auxiliaire de deuxième classe ;
7. Huissier.
Section III : Gestion
du Personnel dans la Fonction Publique
III.1. L'Affectation Spatiale
du Personnel
La gestion du personnel de l'Etat entraine un autre
problème, celui de l'affectation spatiale du personnel de l'Etat. En
effet, la géographique des effectifs dans l'administration publique
congolaise révèles que près de 40% des fonctionnaires de
l'Etat sont concentrés à kinshasa la capital.30(*)
Au niveau provincial, la grande partie des Agents et
Fonctionnaires de l'Etat se trouve dans les grandes villes,
particulièrement dans les chefs-lieux des provinces. Par
conséquent, les Administrations locales souffrent d'un manque criant du
personnel qualifié, alors qu'on parle de pléthore au niveau de
l'Administration centrale.
Cette situation est due au fait que, le Ministère de la
Fonction Publique ne prend pas les besoins réels des Agents et
Fonctionnaires de l'Etat dans une entité territoriale donnée.
L'affectation et la mutation du personnel de l'Etat dans une entité
donnée doivent être déterminée par ;
ü La situation socio-économique ;
ü La dimension géographique ;
ü Les spécificités culturelles.31(*)
Par exemple : dans une entité géographique
entendue, il faut que le Ministère de la Fonction Publique affecte un
effectif réel des Agents et Fonctionnaires de l'Etat conformément
à la loi du statut du personnel de carrière des services publics
de l'Etat, pour que l'action administrative soit exercée dans toutes les
régions.
III.2. Titularisation de Grade
et Emploi
2.1. Grade
L'article 66 du statut du personnel de carrière des
services publics de l'Etat dispose que les promotions de grade ne peuvent avoir
pour objet que de pouvoir à la vacance d'emploi budgétairement
prévu dans les limites des cadres organiques.
Pour qu'un Agent ou un Fonctionnaire de l'Etat soit
gradé, l'article 66 du statut précise que, les candidats à
la promotion doivent remplir les conditions suivantes :
1. Avoir accompli 3 ans d'ancienneté au moins dans le
grade immédiatement inférieur au grade de promotion ;
2. Avoir obtenu au moins l'appréciation
« Bon » lors des trois (3) dernières
cotations ;
3. Avoir participé avec succès et s'être
classé en ordre utile à un concours organisé pour le
passage d'une catégorie à une autre.
La promotion dans la première catégorie de grade
est accordée par le président de la république et les
promotions aux grades des deuxièmes catégories et les
troisièmes catégories sont octroyées par le Ministre de la
Fonction Publique sur proposition des services publics ou des
départements intéressés.
L'octroi d'une promotion en grade donne droit au traitement
initial du grade conféré ; toutefois, si l'agent jouit
déjà d'un traitement supérieur à celui que
donnée la titularisation de grade, il conserver ce traitement. Mais, il
aura une augmentation de prime à son égard.
2.2. Emploi
Selon le statut.32(*) Les emplois auxquels sont affectés les agents
se divisent en emploi de commandement, de collaboration et de
l'exécution. Les Agents et Fonctionnaires de l'Etat sont affectés
aux différents emplois par le président de la république,
le président du conseil législatif, les chefs de
départements, par le gouverneur de province et par les responsables des
différents services du parti et des autres services publics de
l'Etat.
Un Emploi est considéré comme vacant lorsqu'il
n'est pas occupé par un agent revêtu du grade qui y correspond. Il
est considéré comme provisoirement disponible lorsque son
titulaire est momentanément absent ou empêché.
Ainsi, toutefois, lorsqu'un emploi de la première
catégorie est déclaré vacant, un agent du grade
immédiatement intérieur par rapport au titulaire est
désigné pour assumer l'intérim. Il est
déclaré provisoirement disponible.
Section IV :
Déroulement de la Carrière du Personnel de l'Etat
IV.1. Le Recrutement
Le recrutement s'effectue soit pour combler des emplois
vacants, car il peut s'avère que tous les emplois
budgétisés ne sont pas pourvus, soit pour pouvoir aux emplois
nouvellement crées. Il se fait selon le principe d'égalité
qui régit l'accès à la fonction publique à travers
le concours de recrutement. Il permet d'apprécier la formation et
aptitudes du candidat pour l'ensemble des emplois qu'il sera susceptible
d'exercer tout au long de sa future vie professionnelle. Les épreuves du
concours ont un caractère assez général et la
professionnalisation est très souvent effectuée en aval du
recrutement.33(*)
Le recrutement d'un nouveau agent de l'Etat se fait suivant
dans le cadre légal et réglementaire en occurrence le statut du
personnel de carrière des services publics. En intégrant un des
corps de la fonction publique, un agent ou un fonctionnaire de l'Etat peut se
trouver placé dans diverses positions dont la première est celle
de l'activité.
IV.2. Différentes
positions des Fonctionnaires
La situation d'un fonctionnaire à un moment
donné de sa carrière est également affectée par la
position qu'il occupe, soit en activité, en détachement, la mise
en disposition et la suspension. Cette exigence de position se
réfère à la relation dans laquelle le fonctionnaire se
trouve, à une période donnée de sa carrière, avec
son corps, avec son cadre d'activité normale.34(*)
2.1. Activité
Dans la Fonction Publique. L'activité est la position
d'un fonctionnaire qui exerce effectivement les fonctions afférentes
à l'emploi qui lui est attribué. Elle est constatée par
une affectation à accomplir au sein du service. Les congés et
éventuellement les absences avalisées par l'autorité
hiérarchiquement supérieure afin que le fonctionnaire effectue sa
formation professionnelle ou son perfectionnement. Dans le cadre de
l'activité ; le statut du personnel de l'Etat prévoit
normalement les différentes congés tels que : la maladie ou
l'infirmité, la maternité, de circonstance, etc.....
2.2. Détachement
Souvent en rd Congo, les personnels de l'Eta sont
détachés, lorsqu'il a une position d'un personnel qui est
autorisé à suspendre l'exercice de ses fonctions en vue d'occuper
momentanément, pour un motif d'intérêt public, un emploi
non prévu dans les cadres organiques des administrations de l'Etat.
Le détachement place le fonctionnaire hors de son cadre
d'origine ; son motif exclusif est l'intérêt de la
collectivité, il permet à l'administration publique d'apporter
une aide occasionnelle en personnel qualifié et aux institutions de
détachement. Le détachement donne aux fonctionnaires qui en
bénéficient la possibilité d'aller exercer leurs fonctions
une autre administration.
2.3. Mise en
Disponibilité
Dans la fonction publique, la mise en disponibilité est
octroié à un personnel de l'Etat sous réserve des
certaines conditions. Dans d'autre cas, la mise en disponibilité est un
droit accordé sur demande d'un personnel et sous réserve des
nécessités du service ; en cas des études ou
recherches présentant l'intérêt général, et
la durée de la mise en disponibilité pour un personnel de l'Etat
est généralement déterminée d'avance.
2.4. Suspension
La suspension d'un fonctionnaire est définie par
l'article 30 du titre 1èr du statut du personnel de
carrière des services publics de l'Etat. Au terme de cette disposition,
un fonctionnaire est suspendu en cas de faute grave commise par lui, qu'il
s'agisse d'un manquement à ses obligations professionnelles ou d'une
infraction de droit commun ; l'auteur de cette faute peut être
suspendu par l'autorité ayant le pouvoir disciplinaire qui saisit, sans
délai, le conseil de discipline.35(*)
Le fonctionnaire suspendu conserve son traitement,
l'indemnité de résidence, le supplément familial de
traitement et les prestatations familiales obligatoires. Sa situation doit
être définitivement réglée dans le délai de
trois moins.
Si, à l'expiration de ce délai, aucune
décision n'a été pas prise par l'autorité
hiérarchique ayant le pouvoir disciplinaire pour
réhabilité le fonctionnaire, l'intéressé est
automatiquement rétabli dans sa fonction.
Section V :
Mobilité du Personnel de l'Etat
La mobilité est la possibilité pour un
fonctionnaire de changer d'affectation sans pour autant passer par une
démission ou un licenciement. En effet, il n'était pas possible
de suivre une carrière sans envisager de bouger ; on conçoit
que la chose serait d'une part peut motivante pour les fonctionnaires, et
d'autre par de facteur de rigidité d'un fonctionnaire dans la gestion du
personnel.36(*)
V.1. Avancement en Grade
Selon le statut du personnel de carrière des services
publics de l'Etat, l'avancement en grade ne peut avoir pour objet que de
pouvoir à la vacance d'un emploi budgétairement prévus
dans les limites des cadres organiques. Le Fonctionnaire de l'Etat qui doit
être avancé en grade doive remplir les conditions
suivantes :
? Avoir accomplir3 ans d'ancienneté au moins dans le
grade immédiatement inférieur au grade de promotion ;
? Avoir obtenu au moins la cotation d'appréciation
« Bon » lors des trois dernières cotations ;
? Avoir participé avec succès et être
classé en ordre utile à un concours organisé pour le
passage d'une catégorie à une autre.
L'avancement en grade concerne un changement de grade à
l'intérieur du même corps ou du cadre d'emploi dans lequel est
affecté le personnel de l'Etat. Hormis quelques exceptions de grade
unique, les corps ou cadres d'emploi contiennent 2 à 4 grades en
général.
V.2. Mutation
Conformément au statut qui régit le personnel de
l'Etat, les fonctionnaires ont la possibilité de changer de poste par
voie de mutation, ou même de services pour un temps limité dans
une autre administration.
En effet ; il existe deux raisons pour lesquelles un
fonctionnaire peut être muté, ce soit parce qu'il le demande, soit
parce que l'Administration le décide. Dans le premier cas, dès
qu'un poste est libre, publicité en est faite, et les fonctionnaires
intéresses se manifestent selon les formes et les délais
prescrit.
L'Administration procède alors à la
sélection entre les candidats, soit par un entretien, soit en faissant
appel à des critères parfois très en cadres. Dans le
second cas, l'Administration peut procéder à une mutation
d'office, soit en matière disciplinaire, soit pour améliore la
gestion des ressources humaines.
La mutation relève d'une prérogative de
l'Administration que d'une décision du fonctionnaire, bien qu'elle
puisse modifier la carrière, la progression d'un fonctionnaire.
V.3. Rétrogradation
Dans la gestion du personnel de l'Etat, la
rétrogradation est connue comme une mesure administrative à
l'encontre d'un fonctionnaire qui fait preuve d'incompétence ou
d'incapacité au travail.
La rétrogradation est une sanction consistant en un
déclassement hiérarchique changement de poste ou une perte de
responsabilité accompagnée d'une baisse de
rémunération. Elle peut aussi être mise en oeuvre non pas
en tant que sanction, mais pour pallier l'insuffisance professionnelle du
salarié à son poste actuel.
Chapitre
troisième
LE PERSONNEL DE L'ETAT DANS LA REFORME DE 2004
Contexte Général
La refondation de l'appareil administratif de l'Etat et la
mobilisation des agents et cadres autour de cette action nécessitent la
formulation claire des objectifs opérationnels et concrets tenant compte
à la fois des ressources humaines et financières disponibles et
des facteurs de l'environnement. Ces objectifs ne peuvent être
dégagés qu'à partir d'un diagnostic général
de la situation des problèmes actuels auxquels est confrontée
l'Administration publique.
En ce qui concerne la réforme administrative de 2004 en
République Démocratique du Congo, ses orientations et les
principes de base ont été donnés par le gouvernement
à l'issue d'un atelier sur la réforme organisé au centre
catholique Nganda en novembre 2002, à Kinshasa.
Dans le document « INFOS GPFP N°4 du 23
novembre 2007 »37(*), de l'unité de communication interne et
externe de Groupe Projet Fonction Publique, nous notons que l'objectif
visé par cette réforme est de doter la République
Démocratique du Congo d'une Administration publique moderne et
performante, en vue de sa contribution à la refondation de l'Etat
congolais et la reconstruction du pays concrètement, il s'agit
de :
Mettre sur pied une administration publique saine, moderne
et performante, capable d'assumer les missions régaliennes de l'Etat et
de contribuer au développement économique du pays ;
Susciter l'émergence d'un nouveau type d'agent et
fonctionnaire de l'Etat, bien formé et efficace, bref
revalorisé ;
Promouvoir la bonne gouvernance et éthique
professionnelle au sein des services publics de l'Etat.
Section I : Etat de
lieu de l'Administration publique avant la Réforme de 2004
Avant d'opérer le choix des objectifs
véritablement stratégiques, il faut diagnostiquer la cause
profonde du malaise de l'Administration publique, préalable à la
réforme administrative.
En quise de diagnostic, les auteurs du document du cadre
stratégique de la réforme de l'Administration publique de mai
2007, relèvent la situation préoccupante de notre administration
en 8 constats résumés ci-après :
1. Le Statut du personnel de carrière des services
publics de l'Etat n'est plus adapté à l'évolution
institutionnelle récente : car le statut ne tient pas compte de la
situation actuelle de la vie sociale des Agents et Fonctionnaires de l'Etat
dans tous ses aspects tels que : l'âge exigé pour
accéder à la fonction publique, à la retraite, le
traitement etc..... ;
2. L'Absence d'un véritable régime de protection
sociale et même de toute politique sociale en faveur de personnel de
l'Etat : suite au manque d'une politique d'assurance sociale après
la prestation de la carrière des Agents et Fonctionnaires de l'Etat dans
les services publics de l'Etat ;
3. Le Manque d'éthique professionnelle et le non
respect des procédures et les textes légaux et
réglementaires : cela se traduit par des comportements immoraux des
agents de l'Etat au sein de l'administration publique, notamment ; la
corruption, le détournement, le clientélisme etc.... ;
4. L'inefficacité du système d'information et de
communication ; cette situation s'explique par le manque d'une
communication politique entre les acteurs politique et
l'administration ;
5. Les mauvaises conditions de travail des agents et
fonctionnaires de l'Etat sont réelles et vraies : cela est dû
à la mauvaise répartition des équipements de travail ou
à la non dotation des nouveaux équipements de travail ;
6. La désorganisation administrative, la mauvaise
définition des missions, des attributions et fonctions au
tâche : cette désorganisation s'expliquée par le non
respect du cadre organique du fonctionnement de l'Administration publique par
des agents et fonctionnaires de l'Etat ;
7. Le système de contrôle n'est pas
opérationnel ; suite à la faiblesse de l'Etat et le non
suivie au sein de la Fonction Publique ;
8. La gestion des ressources humaines est
déficiente : la gestion des ressources humaines est
négligée et abandonnée par la politique de notre pays.
Section II : Les
Grandes lignes de la Réforme de 2004
II.1. Présentation des
Acteurs de la Réforme
Une conviction partagée entre le Gouvernement et les
partenaires au développement pour matérialiser cette idée,
le Gouvernement a sollicité le concours des partenaires au
développement dans le but d'entreprendre des études pour une
réforme en profondeur de l'Administration publique. Cette réforme
a eu comme acteur le Gouvernement et ses partenaires au
développement.
Les crises qui ont secoué la République
Démocratique du Congo ont eu des répercussions assez sensibles
sur le fonctionnement de l'Administration publique. L'état de lieux a
relevé des graves dysfonctionnements au sein de cette administration.
Face à cette situation, il a été jugé opportun de
mettre en place une nouvelle réforme de l'Administration publique
congolaise.
1.1. Le Gouvernement de la
République
Le Gouvernement de la république a, dans ce cadre, fait
de la réforme de son Administration publique une de ses priorités
par les biais des Ministères de la Fonction Publique, du Plan, des
Finances, du Budget et de l'Intérieur qui, sont, à la fois, les
concepteurs et exécutants de la réforme. Les rôles de
chaque Ministère dans cette réforme se présentent de la
manière suivante :
1. Ministère de la Fonction Publique : c'est le
ministère pilote chargé de l'élaboration d'un cadre
stratégique en matière de la réforme de l'Administration
publique. Il met l'accent sur la mise en oeuvre des mesures répondant
aux besoins des usagers des services publics de l'Etat afin d'améliorer
l'efficacité en déconcentrant les responsabilités et en
modernisant l'appareil administratif.
2. Ministère du Plan : son rôle dans le
processus de la mise en oeuvre de la réforme était la
planification, la programmation et l'opérationnalisation des actions.
3. Ministère des Finances : il a joué un
rôle important dans l'exécution de la réforme
administrative par la détermination de besoins financiers et dans
l'orientation des opérations budgétaires, afin de préparer
des plans financiers et des stratégies nécessaires à la
gestion financière équilibrée pour répondre aux
besoins de la réforme.
4. Ministère du Budget : le ministère du
budget occupe une place importante dans le processus d'élaboration d'une
action publique de l'Etat. En effet, le ministère établie les
documents budgétaires nécessaires pour financer la réforme
de l'administration publique et assurer la mise en oeuvre et le suivi de
l'exécution du budget, de son contrôle et son évolution
pour garantir la réussite de la réforme.
5. Ministère de l'Intérieur : son apport
était celui d'assurer l'identification, l'encadrement et le recensement
du personnel de l'Etat sur toute l'étendue du territoire national.
Ce qui nous donne le schéma ci-dessus :
Schéma
Interministériel d'Orientation Stratégique et Arbitrage de la
Réforme
Premier Ministre
251651584
251657728
251663872251662848251661824251660800251659776251658752
Ministère de l'Intérieur
251654656Ministère du Budget
251655680Ministère du Plan
251656704Ministère des Finances
251653632Ministère de la Fonction
Publique
251652608
Ce schéma, nous fait remarquer comment, le Gouvernement
de la république, par les biais de ses ministères, parvient
à concevoir et à exécuté la réforme de
l'administration publique comme étant un acte prioritaire de
gouvernement pour accomplir ses missions.
1.2. Le Programme des
Nations -unies pour le Développement « PNUD »
Le PNUD38(*), à travers le programme de la gouvernance
s'est joint aux partenaires en vue d'accompagner le processus. Il sied de
préciser que, bien que le programme de gouvernance initié par
l'Etat congolais pour révisé la réforme administrative ait
démarré en février 2008, le projet d'appuie à la
réforme est devenu opérationnel à partir du dernier
trimestre 2008.
2.1. Objectif du PNUD
Ce projet de l'appui de la réforme administrative
concourt à l'amélioration des performances de l'administration et
des institutions publiques, l'augmentation de la transparence dans la gestion
des actions publiques et l'introduction du principe de reddition des comptes au
sein des services publics.
A travers ce projet, le PNUD accompagne le processus de la
mise en oeuvre de la réforme de l'Administration publique en Rd congo
tel que prôné par le cadre stratégique de la réforme
de 2004. Le projet est structuré autour des activités principales
qui sont les suivantes :
? L'appui à la réforme de l'Administration
publique ;
? La rationalisation des structures ;
? L'appuie à la gestion des ressources
humaines ;
? L'appuie à la collecte des données relatives
aux administrations ciblées ;
? Le renforcement de la performance des administrations
provinciales et locales.
1.3. Le Royaume de la
Belgique
En 2004, la Belgique39(*)a lancé un programme d'appuie à la
réforme de l'Administration publique de la République
Démocratique du Congo, l'objectif de ce programme était de doter
le pays d'une administration apte à remplir les tâches des
services publics d'un Etat moderne. C'est ainsi qu'elle a appuyé la
réforme initiée en Rd congo.
Section III : Mise en
oeuvre de la Réforme de 2004
III.1. Lancement de la
Réforme
L'Administration publique de la Rd congo est entrée
dans une phase de son histoire avec le processus de la réforme en cours
avec ses différents axes identifies dont celui du recensement qui a
permis de réaliser la photographie réelles de la situation des
ressources humaines oeuvrant au sein des services publics de l'Etat et
rémunérés par le trésor public.
La réforme a débuté en 2003 par des
missions d'étude ayant abouti en février et mars 2004 à
l'élaboration du premier cadre stratégique de la réforme
de la Fonction Publique en République Démocratique du Congo.
III.2. Les Axes de la
Réforme
Pour apporter des solutions à cet état des lieux
désastreux, sept axes de la réforme ont été
retenus. Il s'agit de :
a) La réforme du cadre juridique et des régimes
de protection sociale, par l'élaboration des projets de statuts
général, statuts particuliers et statuts
spéciaux ;
b) La maîtrise des effectifs et de la mase salariale qui
comporte deux volets : le recensement général du personnel
de l'Etat et la mise à la retraite ;
c) La rationalisation des structures des emplois et des
effectifs, il s'agit bien de définir l'adéquation entre les
missions et les moyens ;
d) La valorisation des ressources humaines qui comprend :
le renforcement des capacités, la promotion sociale et la conception
d'une nouvelle politique salariale ;
e) La promotion de l'éthique, de
l'intégrité et de la déontologie professionnelle par
l'observation du code d'éthique professionnelle
« OCEP » ;
f) Le dispositif ou le plan de communication qui tend à
la recherche de l'adhésion de tout le personnel de l'Etat au processus
de la réforme ;
g) La promotion d'une approche de qualité ; elle
est liée à l'amélioration de la productivité des
services publics de l'Etat.40(*)
Il y a lieu de préciser que, face aux
difficultés liées principalement au financement de tous ces axes
dépendant essentiellement de l'appui financier intérieur, le
cadre stratégique de la réforme dans sa phase 1 a
été revu à un nouveau cadre stratégique. Le nouveau
cadre stratégique a été élaboré, et les
axes ont été reformulés.
Il faut également signaler que, l'axe relatif à
la rationalisation des structures des emplois et des effectifs, connaît
une évolution sur le plan des études sectorielles
réalisées par le groupe projet fonction publique avec le
financement de la coopération technique Belge.
III.3. Structure de la
Réforme
L'état de mise en oeuvre de la réforme de
l'Administration publique de l'Etat, selon KITA MASANDI,42(*)renseigne qu'il existe deux
modes de structure pour la réforme de l'Administration publique de la
République Démocratique du Congo. Il s'agit de :
1. Structures de Pilotage ;
2. Structures Opérationnelles.
III.3.1 Structures de
Pilotage
En ce qui concerne les structures de pilotage, la
réforme est pilotée par un dispositif institutionnel à
deux niveaux, le premier niveau est politique avec la commission
interministérielle de pilotage de la réforme de l'Administration
publique et le second niveau est technique avec le comité technique de
la réforme de l'Administration publique.
III.3.2 Structures
Opérationnelles
Les structures opérationnelles sont les
suivantes :
Ø Le Groupe Projet Fonction publique ;
Ø Les Cellules de la Réforme des
Ministères de Pilotage tels que : la Fonction Publique, Plan,
Finance, Budget et Intérieur ;
Ø Les Cellules thématiques de réforme par
groupe des Ministères constitués en domaines qui
s'apparentent.43(*)
Ces deux groupes des structures ont été
instituées par le décret loi n°03-125 du 13 Novembre 2004
Section IV : Condition
Socio-économique du Personnel de l'Etat
L'article 39 du Statut du personnel de carrière des
services publics de l'Etat, prévoit des avantages
socio-économiques dont bénéficient les Agents et
Fonctionnaires de l'Etat en cours de carrière, notamment :
ü Le Traitement de base qui comprend : le traitement
initiale et acquis ;
ü Le Logement ;
ü Les Soins de Santé ;
ü Le Transport.
IV.1. Rappel de la situation
Salariale du Personnel
Selon l'article 38 du statut du personnel de carrière
des services publics de l'Etat, tout Agent ou Fonctionnaire de l'Etat a droit
à une rémunération. Elle comprend le traitement et les
primes. La rémunération est taxable, elle est payée par
mois, on distingue le traitement initial et celui d'acquis.
Le traitement initial est celui qui est attaché au
grande dont l'Agent est revêtu. Le traitement acquis est le traitement
initial majoré des augmentations annuelles découlant de
l'avancement de grade.
Les traitements initiaux du personnel de carrière des
services publics de l'Etat sont fixés par le règlement. Il peut
être accordé avec d'autres avantages tels que : la prime
d'intérim, la prime pour prestation supplémentaire, la prime de
diplôme, les frais de représentation et la prime de bourse.
Cependant, il faut préciser que certains agents et
fonctionnaire de l'Etat de la Division Provinciale de la Fonction Publique de
l'Equateur, ne bénéficient pas de ces avantages, car ils ne sont
pas mécanisés, c'est-à-dire non payé et non
primés. Or, la réforme avait tout prévu notamment
l'amélioration et la modernisation de la gestion des ressources
humaines ; mais jusqu'à présent, elle reste confuse autour
de la mécanisation et de l'augmentation du traitement de base des Agents
et Fonctionnaires de l'Etat.
IV.2. Dispositions en
matière de Logement
Au terme de l'article 43 du statut du personnel de
carrière des services publics de l'Etat prévoit que, les agents
et fonctionnaires de l'Etat qui ne sont pas logé gratuitement par son
service bénéficient d'une indemnité conséquente de
logement liquidée mensuellement avec sa rémunération. Le
taux de l'indemnité de logement est fixé par voie de
règlement d'administration revu périodiquement en fonction du
coût réel de loyer sur le marché.44(*)
Mais, bien que les Agents et Fonctionnaires de l'Etat
jusqu'à présent bénéficient les avantages qu'octroi
leur patron, cette indemnité de logement ne correspond pas à la
réalité actuelle de condition environnementale des Agents et
Fonctionnaire de l'Etat dans leur lieu d'habitation.
IV.2. Dispositions en
matière des soins de Santé
Selon le statut,45(*) les soins de santé des agents et
fonctionnaires de l'Etat sont à la charge du trésor public. Les
frais médicaux, les soins de santé chirurgicaux,
obstétricaux, dentaires et hospitaliers ainsi que les médicaments
et les appareils d'orthopédie et prothèse dentaire
exceptées, nécessités par l'état de santé de
l'agent, de son épouse et des enfants entrant en ligne de compte pour
l'octroi des allocations familiales.
Les Agents qui sont soumis au statut,
bénéficient des soins de santés qu'octroi le trésor
public. Cependant, il faut souligner le fait que, les agents de l'Etat ne
bénéficient pas des soins de santé de qualité comme
la réforme le prévoit dans le cadre d'amélioration de la
qualité de ces soins en faveur de personnel de l'Etat. Cette situation
s'explique par le manque des équipements sanitaires de qualité,
et le mal payement des médecins et les infirmiers dans les
hôpitaux.
IV.4. Transport
La gratuité du transport est assurée à
l'agent pour tous ses déplacements de service. Cette gratuité se
traduit soit par la mise à la disposition de l'agent d'un titre ou d'un
moyen de transport, soit par l'octroi d'une indemnité
compensatoire.46(*)
L'indemnité de transport au sein de la Fonction
Publique en Rd congo se caractérise par un coût de vie,
c'est-à-dire certains agents et fonctionnaires de l'Etat dans certaines
villes du pays bénéficient les indemnités de frais de
transport qui sont majoré par rapport aux autres villes du pays. Cela
s'explique par la réalité des conditions de vie sociale de ces
villes. Et ces villes sont : Kinshasa, Lubumbashi et Matadi, dans les
restes villes du pays les indemnités de transports des agents et
fonctionnaires de l'Etat restent toujours précaire. Pour éviter
cela, l'Etat lui-même s'organise de dopter les moyens de transport aux
services publics de l'Etat. Le personnels de l'Etat dans la Divisions
Provinciale de la Fonction Publique de l'Equateur n'ont pas un moyen de
transport qui assure leur déplacement de service, mais la réforme
avait prévue de moderniser les équipements de travail au sein des
services publics de l'Etat.
Section V : Evaluation
de la Réforme de l'Administration publique
V.1. Résultats attendus
de la Réforme
On peut évaluer la réforme de l'administration
publique par rapport à ses résultats et à ses objectifs.
Les résultats attendus de la réforme de l'Administration publique
se résument de la manière suivante :
A. Le nouveau cadre juridique de l'Administration publique est
adopté et appliqué ;
B. Les structures, les emplois et les effectifs des
ministères et services publics clés sont rationalisés et
plus performants ;
C. Les processus de travail ainsi que les règles et
procédures administratives sont revues ;
D. La politique nationale des nouvelles technologies de
l'information et de la communication « NTIC » ;
E. Un système de gestion des ressources humaines
modernes et informatisé ;
F. Un système d'évaluation des performances est
développé et fonctionnel ;
G. La loi organique et le cadre juridique de l'Administration
Provinciale sont élaborés, adoptés et
fonctionnel ;
H. Les structures de l'administration provinciale et locale
sont rationalisée et les procédures et processus de travail
modernisés.
Il est à signaler que, tous les résultats
attendus n'ont pas encore été réalisés. De
même que, les conditions socio-économiques du personnel de l'Etat
ne sont pas toujours améliorées dans tous ces aspects, il est
mieux précisé que même l'opération du recensement
des agents et fonctionnaires de l'Etat qui constitue un outil pour la
maîtrise de l'effectif réel des agents et fonctionnaires de l'Etat
n'a pas abouti à son résultat suite à la transformation de
l'opération de recensement au recrutement des nouveaux agents et
fonctionnaires de l'Etat.
Conclusion
Les objectifs poursuivis dans ce travail étaient de
vérifier l'impact de la réforme de l'Administration publique
congolaise et d'identifier les acquis de la réforme en faveur des Agents
et Fonctionnaires de l'Etat.
Nous somme partis de l'hypothèse que la réforme
au sein de l'Administration serait potentielle et non effective et qu'elle
n'aurait encore produit aucun effet en faveur des Fonctionnaires de l'Etat.
Pour la vérification de ces hypothèses, nous
avons fait recours à la méthode stratégique qui nous a
permis de saisir la réforme entant qu'acte administratif se
déployant avec des contradictions entre les intérêts des
acteurs de l'administration, son règlement et son personnel. Ces
contradictions impriment un mouvement à la réforme.
Cette méthode a été soutenue par des
techniques de l'observation directe, l'analyse documentaire et l'entretien
libre. Notre population a été constituée des
fonctionnaires de la Division Provinciale de la Fonction Publique de l'Equateur
avec qui nous avons eu l'honneur de nous s'entretenir et d'enquêter sur
l'impact de la réforme de l'Administration publique vis-à-vis des
Agents et Fonctionnaires de l'Etat. A lumière de tous ces
résultats, il est donné de constater que tous les objectifs
initiaux assignés à la réforme n'ont pas encore
étaient atteints.
La responsabilité de cette lenteur serait
partagée parles autorités congolaises. Néanmoins, les
efforts fournis par le Gouvernement de la République Démocratique
du Congo prouvent à suffisance que dans les jours à venir
l'Administration congolaise aboutira avec sa réforme.
Soulignons que, la réforme administrative congolaise ne
pourra être effective qu'avec la reconstruction du territoire national.
Pour la République Démocratique du Congo, c'est un défi de
grande envergure car les années de guerre ont renforcé la
fragmentation du territoire.
Enfin, loin de nous la prétention d'avoir abordé
tous les aspects touchant à la réforme administrative au Congo,
nous estimons pourtant, avec modestie, que ce travail est une contribution
à l'analyse administrative de la réforme. Ainsi, certains aspects
légèrement abordés dans ce travail pourront constituer de
nouvelles ouvertures à d'autres chercheurs désireux de poursuivre
des études approfondies dans le domaine de la réforme
administrative, en particulier, et de la réforme, en
général.
Bibliographie
I. Ouvrages
1. DIUMAS UMBU M.R : La Réforme de
l'Administration publique de la Rd Congo : leçons et travers du
passé, Paris éd., 2000
2. GOOD J. William, Methods in social, New-York,
éd. , 1980.
3. Gref DURCY, Guide de travaux universitaires en
recherche scientifique, éd
4. GROZIER M., L'acteur et le Système, Paris,
éd. 1977
5. Université de Genève, éd. 2000
6. Karl Marx, Le Capital, Londres, éd. 1849
7. SHOMBA KINYAMBA.S, Méthodologie et
Epistémologie de la Recherche Scientifique, Kinshasa, éd.
2013.
II. Textes Juridiques
1. Statut du personnel de carrière des services publics
de l'Etat.
III. Notes de cours
1. ILUKU KULUFA D., Institutions Administratives du
Congo, cours inédit, G2 SPA, Unimba, 2012-2013.
2. PIDIKA.D, Fonction Publique, cours inédit,
L2 SPA, Unimba, 2015-2016.
3. SHOMBA KINYAMBA.S, Méthodologie de la Recherche
Scientifique, cours inédit G1 SPA, Unimba, 2011-2012.
IV. Travaux Académiques
1. BAKATAPE E., La Problématique de la
Réunification de l'Administration publique pendant la période de
la transition en Rd Congo, Mémoire L2 SPA, UNIKIS, 2005
2. LOFO BOFIA.B, La Dépolitisation de
l'Administration publique Zaïroise, Mémoire L2 SPA, UNIKIS,
1994
3. MBULA EHAMBE, Administration publique a
l'épreuve de l'idéologie Politique, Mémoire L2 SPA,
UNIKIS, 2001
V. Dictionnaire Anonyme
1. Dictionnaire Larousse, inédit 2009
VI. Revues
1. MUKOKO N'SENDA, « Quelle réforme pour
l'Administration ? », in Analyse sociale, vol. 3,
n°1, Kinshasa, 1986.
2. TREFONT T., « Récit populaire de
Lubumbashi », in : collection Cahiers Africains, Paris,
éd. 2007.
3. KOMBOYETILO J., « La Sous-Administration
Territoriale en RD. Congo : état de lieu et
perspective », revue pyramide, Paris, 2005.
4. KITA MASANDA, « Réforme de
l'Administration publique en Rd Congo », Kinshasa, 2002.
5. MPINGA KASENDA et Gould, « Vision du
Ministère de la Fonction Publique sur la réforme de
l'Administration publique », Kinshasa, 2004.
6. NADAUD Louisette, les Ressources Alimentaires, in du
service Français de RSA, N°10, Paris, 1988.
7. NAINE S., « Cadre stratégique de la
réforme de la Fonction Publique en Rd Congo. Programme de l'Action
prioritaire », 18-24 mai, Kinshasa 2004.
8. BENOITA.J., La Réforme Administrative et la
Réforme de l'Etat en France, thème et variation de l'esprit de
réforme de 1815 à nos jours, Paris, 2002.
9. Ruben Laurent, la Réforme de l'Etat regard sur
l'actualité, n°277, Paris, 2002
VII. Internet
1.
http://fr.wikipedia.org/wiki/r%l3/a9/réforme
2.
http://www.cain.infor/revue-Afriquecontemporaine2008-3page-95-html
VIII. Autres Documents
1. Cadre stratégique de la réforme de
l'Administration publique du Ministère de la Fonction Publique,
Kinshasa, 2004.
2. Message officiel du Royaume de la Belgique pour le
processus de la réforme de l'Administration publique en RD Congo,
Kinshasa 2005.
3. Rapport annuel du PNUD, pour l'accompagnement de
processus de la réforme de l'Administration publique en Rd Congo,
Kinshasa, 2007.
TABLE DES MATIERES
INTRODUCTION GENERALE
3
1. REVUE DE LA LITTERATURE
2
2. Problématique
5
3. Hypothèse
8
4. Choix et Intérêt du
Sujet
8
5. Méthode et Techniques
9
a. Méthode
9
b. Techniques
11
6. Délimitation du sujet
12
7. Difficultés
rencontrées
13
Chapitre I : DISCUSSION TERMINOLOGIQUE
ET ETAT DE LA REFORME DE L'ADMINISTRATION PUBLIQUE CONGOLAISE
14
Section I : Définition des
Concepts de Base
14
I.1. Impact
14
I.2. Réforme
15
I.3. Administration publique
16
I.4. Le Personnels de l'Etat
17
Section II : Etat des lieux des
Reformes de l'Administration publique en RD Congo
18
II.1. Contexte Général
18
II.2 Types des Réformes
Administratives
20
2.1 La Réforme Institutionnelle
20
2.2 La Réforme Brutale
20
2.3 La Réforme
Expérimentale
20
Chapitre II : ORGANISATION ET
ATTRIBUTION DU MINISTERE DE LA FONCTION PUBLIQUE
22
Section I : Structure du
Ministère
22
Section II : Attributions du
Ministère
22
II.1. Le Ministre
22
II.2. Le Secrétariat
Général
23
II.3. La Direction
23
II.4. La Division
24
Section III : Gestion du Personnel
dans la Fonction Publique
24
III.1. L'Affectation Spatiale du
Personnel
24
III.2. Titularisation de Grade et
Emploi
26
2.1. Grade
26
2.2. Emploi
27
Section IV : Déroulement de la
Carrière du Personnel de l'Etat
28
IV.1. Le Recrutement
28
IV.2. Différentes positions des
Fonctionnaires
28
2.1. Activité
29
2.2. Détachement
29
2.3. Mise en
Disponibilité
30
2.4. Suspension
30
Section V : Mobilité du
Personnel de l'Etat
31
V.1. Avancement en Grade
31
V.2. Mutation
32
V.3. Rétrogradation
33
Chapitre III : LE PERSONNEL DE L'ETAT
DANS LA REFORME DE 2004
33
Section I : Etat de lieu de
l'Administration publique avant la Réforme de 2004
35
Section II : Les Grandes lignes de la
Réforme de 2004
37
II.1. Présentation des Acteurs de la
Réforme
37
1.1. Le Gouvernement de la
République
37
Schéma Interministériel
d'Orientation Stratégique et Arbitrage de la Réforme
39
1.2. Le Programme des Nations -unies pour
le Développement « PNUD »
39
2.1. Objectif du PNUD
40
1.3. Le Royaume de la Belgique
40
Section III : Mise en oeuvre de la
Réforme de 2004
41
III.1. Lancement de la Réforme
41
III.2. Les Axes de la Réforme
41
III.3. Structure de la Réforme
43
III.3.1 Structures de Pilotage
43
III.3.2 Structures
Opérationnelles
43
Section IV : Condition
Socio-économique du Personnel de l'Etat
44
IV.1. Rappel de la situation Salariale du
Personnel
44
IV.2. Dispositions en matière de
Logement
45
IV.2. Dispositions en matière des
soins de Santé
46
IV.4. Transport
47
Section V : Evaluation de la
Réforme de l'Administration publique
47
V.1. Résultats attendus de la
Réforme
47
Conclusion
50
Bibliographie
52
* 1 Carde stratégique
du Ministère de la Fonction Publique, Kin, 2004, P.17
* 2 Idem ; P.19
* 3 LOFO BOFIA B. la
Dépolitisation de l'Administration publique Zaïroise,
Mémoire de Licence en SPA/FSSAP/UNIKIS, 1994 inédit.
* 4 BAKABATE E. la
problématique de la réunification de l'Administration publique
pendant la période de transition en RD Congo, Mémoire de Licence
en SPA/FSSAP, UNIKIS inédit.
* 5MBULU EHAMBE,
L'Administration publique à l'épreuve de l'idéologie
politique, Mémoire de Licence en SPA, FSSAP, UNIKIS, 2001
inédit
* 6Théodore TREFONT T.,
« Récit populaire de Lubumbashi », in :
collection CAHIERS AFRICAINS, MRAC, Paris, Tervuren, 2007.
* 7 MUKOKA N'SENDA,
« Quelle réforme pour l'Administration? », in
Analyse sociale, Vol.3 n°1, Kinshasa, 1986.
* 8 SHOMBA, K.S.,
Méthodologie de la recherche scientifique, cours inédit,
G2 SPA, UNIMBA, 2012-2013, p. 14.
* 9 GREF DUCREY P., Guide
des travaux universitaires en recherche scientifique, Université de
Genève, Octobre 2000
* 10 DIUMASUMBU MUKANGA
Raphael, La réforme de l'Administration publique de la RD
Congo : leçons et travers du passé, Paris, 2000,
p.12
* 11 Good William ; Methods
in social, New York, 1980, P.16
* 12 SHOMBA Sylvain,
Méthodologie et épistémologie de la recherche
scientifique, KIN, 2013 P.4
* 13NADAUD Louisette,
« les ressources alimentaires », in Revue du service
Français de RSA, N°10, Janvier-Février. 1988,
PP.29-30
* 14 M.CROZIER, L'acteur et
le système, Paris le seul, 1977.
* 15 MUKOKA N'SENDE ;
Quelle réforme pour l'Administration ? In Analyse sociale, Vol-3,
n°1, Kin, 1986
* 16 Idem, Op.
Cité. ; Kin, 1986, Vol-3
* 17Karl MARX, le Capital,
Londres, 1849, P.40
* 18Dictionnaire la Rousse,
inédit 2009 ; P.14
* 19Ruben Laurent, la
réforme de l'Etat, regard sur l'actualité n°277, janvier
2002, P.11-21
* 20Jean Benoit ANDRE,
réforme Administrative et réforme de l'Etat en France,
Thème et variations de l'esprit de réforme de 1815 à nos
jours, Paris, 2002, P.48
* 21Http : //
fr.wikipedia.org/wiki/R%L3/A9 réforme
* 22CT ILUKU Donatien, cours
Institution Administrative du Congo, inédit, Unimba, G3 SPA, FSSAP,
2013-2014, P.20
* 23Idem op.cit. P.21
* 24Dictionnaire la Rousse,
inédit 2009 ; P.17
* 25Http :
//www.cain.info/revue-Afrique-contemporaine-2008-3 page-95-html.
* 26MPINGA KASANDA et
Gould ; Vision du Ministère de la Fonction Publique sur la
réforme de l `Administration publique, Kinshasa, 2004, P.107
* 27MPINGA KASANDA et
Gould ; Vision du Ministère de la Fonction Publique sur la
réforme Del `Administration publique, Kinshasa, 2004, P.117
* 28Idem. P.120
* 29NAINE S. ; Cadre
stratégique de la réforme de la Fonction Publique en Rd congo
« Programme d'Action Prioritaire 18-24 mois, Kinshasa 2004
* 30Jéthro
KOMBOYETILO ; la sous-Administration territoriale en Rd congo, état
de lieux et perspectives, revues pyramide, Paris, 2005, P.100-101
* 31Jéthro
KOMBOYETILO ; Op. cit, P. 134
* 32 Statut du personnel de
carrière des services publics de l'Etat, article 18, Kinshasa, 1981
* 33 Prof Didier PIDIKA, note
de cours de la Fonction Publique, L2 SPA/Science Administrative, Unimba, 2016,
P.16
* 34 Idem ; Op. Cite,
P.23
* 35 Article 3O du titre
1èr du statut du personnel de carrière des services publics de
l'Etat
* 36Prof Didier PIDIKA ;
Op. Cite, 17
* 37 DIUMAS UMBA
MUKANGA : la réforme administrative de la RD congo leçon et
travers du passé, Afrique contemporaine, 2008, P.95
* 38 Rapport annuel du PNUD,
pour l'accompagnement de processus de la réforme de l'Administration
publique en rd Congo, Kin, 2007
* 39 Message officiel du
Royaume de la Belgique pour le processus de la réforme de
l'administration publique, Ambassadeur de la Belgique, Kin, 2005, P.14
* 4041 KITA MASANDA,
réforme de l'administration publique en rd congo, octobre 2002, KIN,
P.120
* 42 Idem, Op. Cité,
Kin, P.120
* 43 KITA MASANDI ; Op.
Cité, octobre 2002, Kin, P.130
* 44 Article 43 su statut du
personnel de carrière des services publics de l'Etat
* 45 Idem, article 42
* 46 Article 30 du
statut ; Op. Cite
