Memoire Online - Contribution à la mise en Å“uvre de la politique nationale de sécurité et de santé au travail dans l'administration publique béninoise

Tuteur de Stage Directeur de MémoireDr. Yacoubou IMOROU Dr. Raouf PEREIRA

L'ÉCOLE NATIONALE D'ADMINISTRATION ET DE MAGISTRATURE N'ENTEND DONNER AUCUNE APPROBATION, NI IMPROBATION AUX OPINIONS ÉMISES DANS CE MÉMOIRE. CES OPINIONS DOIVENT ÊTRE CONSIDÉRÉES COMME PROPRES A LEUR AUTEUR.

Dédicaces

Pour tous les sacrifices consentis en ma faveur et pour lesquels vous avez été si souvent peu récompensés. Recevez à travers ce travail, l'expression de ma profonde gratitude.

REMERCIEMENTS

Ø Dr. PEREIRA Raouf, notre maitre de mémoire pour avoir accepté de suivre ce travail, pour son précieux encadrement ;

Ø Dr. IMOROU Yacoubou, notre tuteur de stage pour sa disponibilité et sa collaboration permanente ;

Ø Marie Marthe, Antinot, Micheline, mes parents, pour leur indéfectible soutien, que longévité leur soit donnée afin qu'ils puissent jouir du fruit de leurs multiples efforts et sacrifices ;

Ø Gertrude, Josée, Jonathan, Mario JOSEPH et toute la communauté haïtienne au Benin pour votre affection et vos encouragements;

Ø tous ceux qui, de près ou de loin, ont contribué à la réalisation de ce travail.

Liste des sigles

Liste des tableaux

Tableau N° 1 : Tableau de regroupement des problèmes par centres d'intérêts.

Tableau N° 2 : Tableau de bord de l'étude «Contribution à la mise en oeuvre de la Politique Nationale de Sécurité et de Santé au Travail dans l'administration publique béninoise ».

Tableau N^o3 : L'absence de service de santé au travail au sein de l'administration publique.

Tableau N^o4 : L'inexistence d'un mécanisme de gestion des risques professionnels dans l'administration publique et les collectivités locales.

Tableau n^o5 : L'insuffisance des ressources humaines (médecins du travail et inspecteurs du travail).

Liste des figures

Graphique n^o1 relatif aux causes de « l'absence de service de santé au travail au sein de l'administration publique ».

Graphique n^o2 relatif aux causes de « L'inexistence d'un mécanisme de gestion des risques professionnels dans l'administration publique et les collectivités locales ».

Graphique n^o3 relatif aux causes de « l'insuffisance des ressources humaines qualifiées (médecins du travail et inspecteurs du travail) ».

Glossaire de l'étude

Administration : ensemble des services et des agents groupés sous l'autorité des ministres ou plus spécifiquement, placés sous une même direction pour l'exécution d'une tâche administrative déterminée.

Fonctionnaires : personnes soumises aux dispositions de la loi n° 86-013 du 26 février 1986 portant statut général des Agents Permanents de l'Etat. Il s'agit des personnes qui, nommées dans un emploi permanent, sont titularisées dans un grade de la hiérarchie des administrations publiques, des services de l'Etat, des collectivités locales et des établissements publics à caractère social, culturel et scientifique.

Hygiène du travail : science qui permet de prévoir, d'identifier, d'évaluer et de maîtriser les facteurs et les contraintes propres au travail.

Protection : action d'aider une personne de manière à la mettre à l'abri d'une menace, d'un danger, des mauvais traitements physique ou moral.

Santé au travail : science pluridisciplinaire chargée de la protection de l'Homme au travail contre tous les agents préjudiciables à sa santé. Elle regroupe aussi bien les règles d'hygiène, de sécurité que celles de médecine du travail.

Sécurité et santé au travail : ensemble de dispositions qui concourent à un état de bien être physique, psychique et social du salarié sur les lieux de travail.

Résumé

La Fonction Publique est l'organe exécutif de l'Etat. A ce titre, elle est chargée de la mise en oeuvre de la politique fixée par le gouvernement. Sa productivité dépend de la sécurité et de la santé de chacun de ses agents. L'objectif principal que poursuivi la sécurité et la santé au travail est de protéger les travailleurs contre les agents préjudiciables à leur santé. Cependant, la santé au travail n'a pas reçu suffisamment d'attention de la part des pouvoirs publics particulièrement celle des agents publics de l'Etat.

Ainsi, pour aborder ce problème, nous avons fixé des objectifs. D'abord, établir l'importance de la mise en oeuvre de service de santé au travail dans l'administration publique, ensuite déterminer les freins de la mise en place d'un mécanisme de gestion des risques professionnels dans l'administration publique et les collectivités locales, enfin déterminer les conditions permettant de développer les ressources humaines qualifiées en sécurité et santé au travail (Inspecteurs du travail et Médecins du Travail). Pour atteindre ces objectifs, nous avons émis des hypothèses qui ont été testées et vérifiées au moyen d'enquêtes basées sur un questionnaire et un guide d'entretien. Ce qui nous a permis, par rapport á ces différents problèmes identifiés, de proposer des éléments de solutions appropriées a chaque problème. Ces solutions sont la mise en place de service de santé dans l'administration publique, l'instauration d'un mécanisme de gestion des risques professionnels dans l'administration publique et les collectivités locales et enfin le recrutement des médecins et inspecteurs du travail et la promotion de leur formation.

SOMMAIRE

CHAPITRE I : Du cadre institutionnel de l'étude au ciblage de la problématique de SST dans l'administration publique béninoise

Paragraphe I : Choix de la problématique de sécurité et de santé au travail dans l'administration publique béninoise et appréciation de sa pertinence

Paragraphe II : Spécification de la problématique de sécurité et de santé au travail dans l'administration publique béninoise et vision globale de sa résolution

CHAPITRE II : Du cadre théorique aux conditions de mise en oeuvre de la politique nationale de sécurité et de santé au travail dans l'administration publique béninoise

SECTION II : Présentation des données, vérification de la pertinence des hypothèses et conditions de mise en oeuvre des solutions proposées

Paragraphe II : Approches de solutions et conditions de mise en oeuvre de la politique de sécurité et de santé au travail

INTRODUCTION

Jouir d'un état optimal de bien-être physique, mental et social dans son travail est l'objectif que poursuivi la Santé au Travail.

Le travail, en tant qu'activité socialement utile, contribue grandement à la réalisation d'un individu. Cependant, il ne devrait pas être une source de maladie qui va l'empêcher de vivre pleinement sa vie. Aujourd'hui, les maladies professionnelles et les accidents du travail causent de grandes souffrances et pertes humaines. Leur coût économique est très élevé. Pourtant, les problèmes de sécurité et de santé au travail n'attirent pas vraiment l'attention des pouvoirs publics. Mais les conséquences des risques professionnels ont un coût aussi bien pour les travailleurs, l'employeur, que pour la société toute entière. La santé au travail n'est pas seulement un capital qu'il faut protéger mais, elle doit être considérée comme un objectif stratégique pour lequel le travail est une ressource et l'être humain est enjeu de développement. Pour la protéger, une bonne politique de prévention doit être mise en oeuvre parce que la santé au travail se gagne au quotidien dans tous les lieux de travail.

En effet, la santé au travail est l'un des axes de l'Agenda du Travail décent de l'OIT qui consiste à développer la protection sociale des travailleurs via la mise en place de normes internationales et l'assistance technique aux gouvernements et aux partenaires sociaux. Elle s'est penchée sur la question particulièrement á travers la convention n^o 155 sur la sécurité et la santé des travailleurs qui prévoit qu'une politique de santé et sécurité soit définie et mise en application. Cette politique doit s'appliquer á toutes les branches d'activité y compris celles du secteur public.

Le Bénin, dans sa constitution du 11 Décembre 1990 en son article 15 dispose : «Tout individu a droit à la vie, à la liberté, à la sécurité et à l'intégrité de sa personne ». Selon cet article nul n'est autorisé à porter atteinte à la vie de l'autre et l'autorité publique doit protéger les individus contre les menaces ou les risques d'atteinte à la vie, à l'intégrité physique de la personne humaine. En dépit de cette disposition constitutionnelle, la sécurité et la santé au travail ne constituent pas encore une priorité pour l'État.

En effet, la sécurité et santé au travail est l'une des attributions du Ministère chargé du Travail et les principes fondamentaux de son exercice sont contenus dans la loi n° 98-004 du 27 janvier 1998 portant Code du travail en République du Bénin. Son champ d'application ne concerne que les travailleurs des secteurs privé et parapublic. Ceux du secteur public n'en font pas partie. Les agents publics sont régis par le statut général des Agents Permanents de l'État (APE) dans lequel aucune disposition relative á la santé et sécurité au travail n'a été définie. Pourtant, dans leur milieu de travail, ils doivent faire face aux multiples risques liés aux conditions de travail (postures de travail, exposition aux facteurs physiques, chimiques, biologiques et psychosociaux).

Le Gouvernement béninois, à travers le Ministère du Travail, de la Fonction Publique, de la Réforme Administrative et Institutionnelle, chargé du Dialogue Social, a élaboré depuis 2007 le document cadre de politique nationale de sécurité et santé au travail qui priorise la prévention des risques professionnels. Il prend en compte toutes les catégories de travailleurs y compris ceux du secteur public.

Cependant, jusqu'á ce jour, rien n'est fait pour améliorer les conditions de travail des agents publics. C'est ce qui nous á amené á réfléchir sur le thème «Contribution á la mise en oeuvre de la politique nationale de sécurité et de santé au travail dans l'administration publique béninoise ». Cette mise en oeuvre contribuera à réduire les facteurs de risques qui handicapent les efforts de production. Ceci induira un meilleur rendement au travail, un accroissement de la productivité et une meilleure compétitivité de l'administration publique béninoise.

Notre travail s'articule autour de deux chapitres. Dans le premier chapitre, nous faisons la description du cadre institutionnel de la DGT, puis, nous procédons au ciblage de la problématique. Et le second chapitre présente le cadre théorique de l'étude et les conditions de mise en oeuvre des solutions que nous proposons.

Chapitre I :

Du cadre institutionnel de l'étude au ciblage de la problématique de SST dans l'administration publique béninoise

Nous avons effectué notre stage dans l'une des structures publiques de l'Etat qui est la Direction Générale du Travail. Cette dernière, pour mener á bien les objectifs qui lui sont assignés, se divise en plusieurs directions et chaque direction se subdivise en services. Chaque service a une mission bien déterminée (section 1) qui, pour l'exercer, peut faire face á des obstacles (section II).

SECTION I : Cadre physique de l'étude et observation de stage

La présentation du cadre physique de l'étude fera la description de chaque direction et les différentes tâches qui leur sont attribuées (paragraphe I) Etat des lieux de la Direction de la Santé au Travail (paragraphe II)

Paragraphe 1 : Présentation de la structure d'accueil du stage

Selon l'arrêté N^°331/MTPF/DC/SGM/DGT/DNT/SRT, du 10 juillet 2007 portant attributions, organisation et fonctionnement de la Direction Générale du Travail (DGT), ses principales attributions sont:

Ø la conception et l'élaboration des textes législatifs, règlementaires et conventionnels en matière du travail, de main d'oeuvre et de sécurité sociale ;

La Direction Générale du Travail (DGT) comprend quatre (4) directions techniques à savoir :

Pour que ces différentes directions puissent remplir leur fonction, elles se subdivisent en plusieurs services.

A. La Direction des Normes du Travail (DNT) et la Direction des Relations Professionnelles (DRP)

La Direction des Normes du Travail assure la promotion des droits fondamentaux en matière du travail, propose la ratification des conventions de l'Organisation Internationale du Travail, prépare les dossiers de soumission des normes internationales nouvellement adoptées. Elle élabore les textes législatifs et règlementaires en matière de travail et centralise toutes documentations et informations concernant la réglementation nationale et internationale du travail. Elle comprend cinq (05) services dont :

- le Service de la Documentation et de l'Information sur les Normes du Travail (SDINT) ;

- le Service de la Promotion de la Lutte contre le Travail des Enfants (SPLCTE).

La Direction des Relations Professionnelles (DRP), Selon l'article 21 de l'arrêté ci-dessus cité, anime les relations entre les pouvoirs publics et les syndicats d'employeurs et de travailleurs par la promotion du dialogue social. Elle contrôle les conditions générales du travail dans les entreprises privées et semi-publiques régies par le code du travail. Elle comprend un secrétariat et quatre (04) autres services qui sont :

Ø le service des relations interprofessionnelles (SRI) qui est chargé essentiellement :

- de l'étude des projets de règlement intérieur introduits par les employeurs disposant d'une ou plusieurs entreprises sur le territoire national ;

- de l'étude des projets de convention collectives et accords d'établissements et de la procédure de négociation de ces conventions collectifs et accords d'établissements.

Ce service est animé par deux agents, le chef service et un stagiaire. Ce bureau est très encombré par des anciens dossiers qui dégagent de la poussière. On peut dire que ces employés sont exposés á des risques professionnels et un manque de personnel.

Ø le service de médiation et de l'inspection du travail (SMI) est chargé particulièrement :

- de l'étude des conditions générales de travail dans les entreprises semi-publiques et privées ;

Considérant les différentes attributions de ce service, les agents sont soumis á une pression de travail génératrice de stress.

Ø Le service de la main d'oeuvre et de la statistique du travail s'occupe principalement :

- de la collecte, de la compilation et de la publication de la statistique du travail.

Le local qui abrite ce service est très étroit, mal ventilé et la non étanchéité des parois explique la présence de moisissures causées par l'humidité, donc l'exposition á des facteurs de risques dont la poussière et l'humidité.

B. La Direction de la Sécurité Sociale et de la Mutualité (DSSM) et la Direction de la Santé au Travail (DST)

La Direction de la Sécurité Sociale et de la Mutualité (DSSM) élabore et assure le suivi de la mise en oeuvre de la politique de l'Etat en matière de sécurité sociale, conçoit, en liaison avec le Comité National d'Orientation de la Prévoyance Sociale, un programme d'extension de la sécurité sociale.

Elle suit l'élaboration, l'exécution et l'évaluation des différents projets de sécurité sociale et coordonne l'activité des mutuelles de sécurité sociale pour les travailleurs du secteur informel et les travailleurs indépendants. Cette Direction comprend un secrétariat et trois (03) services que sont :

Cette direction comprend un seul agent qui doit s'occuper l'ensemble des tâches. Donc, il y a un manque de personnel.

La Direction de la santé au travail (DST) est chargée de la conception et de l'élaboration des avant-projets de texte en matière de santé au travail et du suivi de la politique nationale de santé au travail.

Elle s'occupe de l'étude des conditions de santé au travail, de la recherche en santé au travail et de l'éducation des travailleurs, et des employeurs en matière de santé au travail. Elle coordonne au plan national des activités des Comités d'Hygiène et de Sécurité.

La Direction de la Santé au Travail (DST) est composée d'un secrétariat et de cinq (05) autres services à savoir :

b) le Service de la Documentation et de l'Information en Santé et Sécurité au Travail (SDI/SST) ;

d) le Service de la Coordination des Activités des Comités d'Hygiène et de Sécurité (SCA/CHS) ;

e) le Secrétariat Permanent de la Commission Nationale de Sécurité et Santé au Travail (SP-CNSST).

La DGT assure aussi le Secrétariat Permanent du Comité National d'Orientation de la Prévoyance Sociale (PNOPS). Elle est dirigée par un Directeur Général nommé par décret pris en conseil des Ministres.

Aux termes de l'article 57 de l'Arrêté n° 331/MTFP/DC/SGM/DGT/DNT/SRT, portant attributions, organisation et fonctionnent de la Direction Générale du Travail, il est chargé d'assurer une coordination de proximité des activités des directions techniques relevant de son autorité. Elle est placée sous l'autorité directe du Secrétaire Général du Ministère.

Paragraphe II : Etat des lieux de la Direction de la Santé au Travail

Les observations découlant de notre stage (A) nous permettent de procéder á l'inventaire des atouts et des faiblesses et de dresser le tableau des différentes problématiques identifiées (B).

A. Observations sur le fonctionnement des services de la Direction de la santé au Travail

Chaque service de la DST présente des spécificités et des problèmes particuliers en fonction des tâches qui lui sont assignées.

Le Service de l'Hygiène et de la Sécurité au Travail (SHST) est chargé d'évaluer les facteurs de nuisances physiques et chimiques en milieu de travail. Ces facteurs sont essentiellement le bruit, les températures, l'humidité relative, la concentration de poussière dans l'air.

A cet effet, les appareils de mesure ci-après sont utilisés. Il s'agit du sonomètre pour l'évaluation quantitative du bruit, du psychromètre à fronde et du thermo-hygromètre pour la mesure de la températures sèche, humide et de l'humidité relative, du détecteur de poussière, du dosimètre pour la détection des rayonnements ionisants.

Ce service s'occupe aussi de la programmation des activités d'évaluation des conditions de travail dans les entreprises en ce qui concerne l'organisation du travail, la sécurité des machines, les postures de travail, la manutention, la cartographie des risques professionnels.

Le SHST est animé par un agent qui exécute toutes les tâches qui sont du ressort de ce service. Ce seul agent est sur le point d'aller à la retraite et ceci peut entraîner la fermeture de ce service. Nous pouvons donc conclure à un manque de personnel et á une surcharge de travail.

Ø Observations liées au fonctionnement du Service de la Documentation et de l'Information en Sécurité et Santé au Travail (SDI/SST).

Le SDI/SST est chargé de la gestion de la documentation. Cette documentation est très diversifiée car elle est composée de nombreux ouvrages abordant la question de la sécurité et de la santé au travail dans la plupart des secteurs d'activités ainsi que des recueils de textes juridiques nationaux et internationaux. Il devrait s'occuper aussi de la rédaction et de la publication des lettres d'information en matière de Sécurité et de Santé au travail, de la création de supports de collecte d'informations en Sécurité et Santé au Travail, la gestion de la base de données sur la Sécurité et la Santé au travail, malheureusement, il ne dispose pas d'un système informatisé de gestion de la documentation. Ceci constitue une entrave à la réalisation d'une base de données en la matière. Ce service n'est pas fonctionnel á cause du non recrutement d'un documentaliste formé.

Le Service de la Coordination des Activités des Comités d'Hygiène et de Sécurité (SCA/CHS) est chargé de la coordination des Comités d'Hygiène et de Sécurité (CHS) au sein des entreprises sur le plan national.

La réussite des activités du SCA/CHS dépend des actions entreprises par les Directions Départementales du Travail et de la Fonction Publique, qui agissent au niveau opérationnel. En effet, le SCA/CHS est chargé de centraliser les programmes d'activités des CHS.

Pour ce faire, les CHS doivent faire parvenir leur programme d'activités au niveau de ce service par le biais des Directions Départementales du Travail et de la Fonction Publique. En effet, le rôle assigné aux CHS est de promouvoir la sécurité et la santé au travail au sein des entreprises par la prévention des risques professionnels dans tous les secteurs régis par le code du travail. Cependant jusqu'à ce jour, ils sont inexistants dans le secteur public en dépit des nombreux risques que courent les agents de l'Etat. En matière de santé et de sécurité au travail, le secteur privé est beaucoup plus avancé que le secteur public.

La loi N° 98-004 du 27 Janvier 1998 portant code du travail en République du Benin dispose en son article 187 : « Un comité d'hygiène et de sécurité est obligatoirement créé dans tout établissement ou entreprise assujetti au présent code ». Pour la Fonction Publique, il n'y a aucune disposition relative á la santé et la sécurité au travail.

Le décret N° 2007-410 du 31 août 2007 portant approbation du document cadre de la Politique Nationale de Sécurité et Santé au Travail en République du Benin, affirme que malgré les multiples actions menées dans ce domaine, la non couverture des fonctionnaires constitue un problème majeur á l'effectivité de la promotion de la sécurité et santé.

Donc nous pouvons affirmer qu'il y a une inexistence d'un mécanisme de gestion des risques professionnels dans l'administration publique et les collectivités locales.

Ce service propose aussi, des formations en matière de sécurité et de santé au travail pour les CHS. Mais les Inspecteurs du Travail admettent que ces formations ne sont pas suffisantes pour couvrir toutes les entreprises. En outre, il faut faire remarquer que les formations ne sont pas seulement du ressort des Inspecteurs du Travail.

C'est aussi une obligation des employeurs afin que les membres des CHS remplissent efficacement leur rôle. Mais les employeurs ne font pas de cette prescription une nécessité. Donc il y a un manque de formation et d'information en matière de sécurité et santé au travail pour les employeurs et les membres du CHS.

Ø Observations liées au fonctionnement du Service de la Médecine au Travail (SMT)

Le Service de la Médecine du Travail (SMT) est chargé de l'étude des rapports d'activités des services de santé au Travail des entreprises et du suivi de leurs activités.

Pour le secteur privé et parapublic, le code du travail béninois, en son article 194, dispose que : « Tout chef d'entreprise ou d'établissement doit organiser un service de santé au travail au profit des travailleurs qu'il emploie...ce service consiste á surveiller les conditions d'hygiène et de sécurité au travail de l'entreprise, les risques de contagion et l'état de santé du travailleur, de son épouse et de ses enfants et á prendre les mesures de prévention appropriées en même temps qu'á assurer les soins médicaux nécessaires en conformité aux dispositions de la présente section ».

C'est une obligation pour l'employeur de garantir la santé à ses travailleurs tout en prenant des mesures préventives pour empêcher la survenance des accidents du travail et des maladies professionnelles.

Toutefois, pour le secteur public, le texte qui régit les Agents Permanents de l'Etat (APE) reste muet sur ce sujet. Aucun texte réglementaire ne prévoit la création d'un tel service dans la Fonction Publique. Nous pouvons conclure donc à une absence de service de santé au travail au sein de l'administration publique. Cette situation constitue un véritable frein à la réalisation du rapport annuel sur la situation de la santé au travail au Bénin.

Ce rapport annuel n'étant pas fiable, il est difficile de prendre des mesures de prévention qui amélioreraient les conditions de travail de ces travailleurs qui se trouvent exposés à cette situation.

Le SMT assure également la formation des acteurs sociaux (employeurs et travailleurs) en matière de sécurité et de santé au travail. Ce service est animé par un seul agent qui a plusieurs autres obligations, par conséquent, nous pouvons souligner une insuffisance de personnel particulièrement de Médecins du Travail et à un surcroît de charge de travail.

Le SMT s'occupe aussi de l'étude des dossiers de demande d'agrément des services de santé au travail des entreprises et de ceux des médecins du travail.

Il assure également la réalisation d'expertise et autres examens médicaux en santé au travail et la visite médicale d'aptitude pour apprentis et travailleurs expatriés.

Le Secrétariat Permanent de la Commission Nationale de Sécurité et Santé au Travail (SP-CNSST) a pour rôle l'étude des questions relatives à l'hygiène et à la sécurité en milieu de travail. A ce titre, elle est chargée d'émettre toutes suggestions et tous avis sur la règlementation en matière de sécurité et de santé au travail ainsi que sur l'orientation et la mise en application de la politique nationale de prévention des risques professionnels.

Par ailleurs, elle doit assurer la coopération avec toutes les structures intervenant dans le domaine de la sécurité et de la santé au travail comme c'est prévu dans le document cadre de Politique Nationale de Sécurité et de Santé au travail.

Certaines insuffisances sont communes à tous les services de la DGT comme l'exiguïté, le mauvais aménagement et l'encombrement des locaux, l'instabilité du courant électrique, la mauvaise ventilation des bureaux, le manque de motivation du personnel, le stress au travail.

Nous avons aussi constaté une ambiance de travail chaleureuse et conviviale, une disponibilité des Inspecteurs du Travail malgré leurs nombreuses attributions ; il existe une véritable collaboration entre les Inspecteurs du Travail de cette direction car ils visent les mêmes objectifs et ont un sens du professionnalisme ; le cadre de travail est calme et un dévouement total des Inspecteurs du Travail chargés de cette direction.

L'analyse du fonctionnement de ces directions nous a permis de faire des constats issus de nos observations de stage que nous avons regroupés selon qu'il s'agisse de forces ou de faiblesses pour la DGT.

B. Inventaire des forces et faiblesses et leur regroupement par centres d'intérêt

L'état des lieux relatif à notre sujet de recherche se résume en un ensemble de forces et faiblesses qui se regroupent par centres d'intérêt en vue du choix de la problématique de l'étude et de la formulation du sujet.

Ø réalisation des visites médicales d'aptitude pour les apprentis et les travailleurs expatriés ;

Ø Le manque de Ressources Humaines (Médecins du travail et Inspecteurs du travail ;

Ø L'insuffisance des séances de formation et d'information au profit des partenaires sociaux et des membres des CHS ;

Ø l'inexistence d'un mécanisme de gestion des risques professionnels dans l'administration publique et les collectivités locales;

Suite á cet inventaire, nous avons regroupé les faiblesses par centres d'intérêt (Tableau 1)

Tableau n^o1 : Tableau de regroupement des problèmes par centres d'intérêts

Centres d'intérêt	Problèmes spécifiques	Problèmes généraux	Problématiques
Risques psychosociaux	Manque de motivation du personnel ; Surcharge mentale ; Stress lié au travail.	Surcharge et stress au travail	Problématique des risques psychosociaux en milieu du travail
Ressources Humaines	Manque de Ressources Humaines ; Manque de formation et d'information pour les employeurs et les membres du CHS.	Besoins en ressources humaines	Problématique du renforcement des capacités du personnel de la DST
Conditions de travail	Exiguïté et mauvais aménagement des locaux ; Encombrement des bureaux ; Instabilité du courant électricité ; Manque d'aération dans les bureaux	Environnement de travail et travail sur l'écran de visualisation	Nécessité de la bonne application des mesures d'hygiène et de sécurité à la DGT.
Politique de Santé et sécurité au travail	Absence de services de santé au travail au sein de l'administration publique; Inexistence d'un mécanisme de gestion des risques professionnels dans l'administration publique et les collectivités locales ; Insuffisance de ressources humaines qualifiées (Inspecteurs du travail et Médecins du Travail) ; Exposition á des risques professionnels.	Absence d'un mécanisme de gestion de la sécurité et de la santé au travail	Contribution á la mise en oeuvre de la Politique nationale de santé et de sécurité au travail dans l'administration publique béninoise

SECTION II- Ciblage de la problématique de l'étude

L'appréciation du champ de l'étude passe par le choix de la problématique (paragraphe I) et un aperçu global de sa résolution (paragraphe II)

Paragraphe I : Choix de la problématique de la SST dans l'administration publique béninoise et appréciation de sa pertinence

En choisissant l'une de ces problématiques (A) nous sommes en mesure d'apprécier son importance dans le monde du travail.

A. Choix de la problématique

Selon notre observation issue du lieu de stage, nous avons identifié quatre (04) problématiques :

Ø nécessité de la bonne application des mesures d'hygiène et de sécurité au travail à la DGT;

Ø contribution á la mise en oeuvre de la politique nationale de sécurité et de santé au travail dans l'administration publique béninoise.

La performance de la DGT repose sur la résolution de chacune de ces problématiques. Cependant, tous n'ont pas la même importance. Donc nous allons procéder à leur suppression successive tout en précisant l'utilité de leur résolution.

Pour la première problématique identifiée qui est relative à la « problématique des risques psychosociaux en milieu du travail », elle constitue l'un des principaux facteurs de risques dans le monde du travail. Les risques psychosociaux sont subtils et très dévastateurs. Cependant, ce problème ne relève pas de notre compétence aussi n'aurons-nous pas assez d'éléments pour l'aborder dans le cadre de ce mémoire.

S'agissant de la deuxième problématique qui se rapporte à la « problématique du renforcement des capacités du personnel de la DST », elle n'est pas spécifiquement liée à la structure. C'est un problème d'envergure nationale. Par conséquent, l'aborder ne permettrait pas d'en cerner tous les contours.

Quant à la troisième problématique qui est la « nécessité de la bonne application des mesures d'hygiène et de sécurité au travail à la DGT », elle se rapporte au respect des mesures normatives, légales et réglementaires en matière de sécurité et santé au travail pour une meilleure prévention des risques professionnels. Cette protection est assurée par le droit du travail qui est un droit protecteur du travailleur et un droit évolutif. Il reconnait au travailleur le droit á une protection contre la survenance du risque lié á son travail et les moyens de le prévenir, afin de lui assurer la santé au travail. Cependant, ce thème ne fera pas l'objet de notre étude.

La quatrième problématique est relative à la « contribution mise en oeuvre de la politique nationale de sécurité et santé au travail dans l'administration publique béninoise ».

En effet, le comité mixte OIT/OMS en 1950 définit « La santé au travail comme une activité multidisciplinaire qui a pour but de promouvoir et de maintenir le plus haut degré de bien-être physique mental et social des travailleurs dans toutes les professions ; de prévenir tout dommage causé á la santé de ceux-ci par les conditions de travail...»^1(*). Tout ceci traduit l'étroite relation qui existe entre la santé et le travail. Le travail peut avoir un effet négatif ou positif sur la santé, alors que l'état de santé du travailleur, lui, se répercute sur son travail et sa productivité. De ce fait, il importe, pour répondre de façon adéquate á ces besoins, de définir une politique de santé et de sécurité au travail qui constituerait l'ensemble des solutions adaptées aux principales questions soulevées dans l'analyse de la situation existante.

D'où, le choix de ce thème qui est « contribution á la mise en oeuvre de la politique nationale de sécurité et de santé au travail dans l'administration publique béninoise » dont nous apprécions la pertinence.

B- Appréciation de la pertinence de la problématique

La santé au travail est la source du développement de toute société. Elle fait partie des droits fondamentaux de l'homme.

L'article 3 de la déclaration universelle des droits de l'homme proclamée en 1948, stipule : « tout individu a droit á la vie, á la liberté et á la sûreté de sa personne ». Dans son préambule, la constitution de l'OIT déclare que « la protection des travailleurs contre les maladies générales ou professionnelles et les accidents du travail » est une condition préalable a « une paix durable ».

Comme le préconisent les instruments internationaux relatifs aux droits humains, certains Etats comme le Canada et la France, ont introduit des réglementations légales dans leur ordre juridique relatives á la santé et á la sécurité au travail. A l'instar de ces Etats, le pouvoir public béninois, conscient que la bonne santé de sa population est une ressource majeure pour le développement social, économique et individuel, dispose dans sa constitution du 11 décembre 1990 en son article 8 que « la personne humaine est sacrée et inviolable. L'Etat a l'obligation absolue de la respecter et de la protéger. Il lui garantit un plein épanouissement. A cet effet il assure á ses citoyens légal accès á la santé ...». L'expression « sacrée » montre le niveau de considération pour la personne humaine qui est par ailleurs inviolable, donc ne doit pas subir des atteintes indues. Si cette disposition n'est pas admise par tous, l'Etat a néanmoins l'obligation de respecter et de protéger sans faille la personne humaine. Donc, il doit garantir á tous les travailleurs des conditions de travail sûres et saines, qu'ils exercent leur activité dans les champs, les bureaux ou autres lieux de travail. C'est dans cette optique que le législateur béninois a adopté le 27 janvier 1998 la loi 98-004 portant code du travail en République du Benin qui régit le secteur privé et parapublic.

En effet, le chapitre IV du titre IV de cette loi est intitulée : "de la sécurité et de la santé au travail, des services sociaux des entreprises"^2(*).

Néanmoins, ces dispositions visent á protéger les travailleurs certes, mais ayant un statut bien déterminé. Car l'article 2, paragraphe 2 du code ci-dessus-cité stipule : « Sont exclues du champ d'application du présent code, les personnes nommées dans un emploi permanent d'un cadre d'une administration publique ».

Par ailleurs, la loi N^o86-013 du 26 Février 1986 portant statut général des APE, modifiée par la décision-loi N^o 89-006 du 12 Avril 1989 et la loi N^o2004-27 du 31 janvier 2005, ne prévoit aucune disposition relative á la santé et la sécurité au travail des fonctionnaires. En effet, les dispositions de ladite loi ne portent que sur le recrutement, le déroulement des carrières, les droits et devoirs des fonctionnaires, le régime disciplinaire, la cessation temporaire et définitive de fonction des agents permanents de l'Etat. Aucune disposition relative aux mesures de sécurité et de santé au travail n'a été clairement définie au plan national au sens des conventions N^o 161 sur les services de santé au travail et N^o 155 sur la sécurité et la santé des travailleurs pour les fonctionnaires.

Cependant, la fonction publique est l'organe chargé de la mise en oeuvre de la politique de l'Etat. Elle est comme un exécutant, chargé d'appliquer les orientations fixées par les détenteurs du pouvoir politique. Elle constitue le bras séculier sur lequel il se repose. Si L'Etat veille à ce que les travailleurs des secteurs régis par le code du travail soient bien protégés, pourquoi ceux du secteur public en sont écartés ?

C'est dans cette optique que l'Etat béninois a élaboré un document cadre de politique nationale de sécurité et de santé au travail dans lequel tous les travailleurs sont pris en compte. Cependant, jusqu'á ce jour, ce document n'est pas encore mis en application. Or, une administration forte, performante et compétitive, repose sur la bonne santé de ses agents. D'où l'intérêt de l'Etat à assurer la sécurité et la santé de ses agents.

C'est ce qui nous a amené á réfléchir sur ce thème « contribution á la mise en oeuvre de la politique nationale de sécurité et de santé au travail dans l'administration publique béninoise ».

Paragraphe II : Spécification de la problématique et vision globale de résolution

Le choix de la problématique (A) nous permettra de dégager la vision globale de résolution (B).

A. Spécification de la problématique de la SST dans l'administration publique béninoise

Pour mieux cerner cette problématique, il convient de la scinder en problème général et en problèmes spécifiques. Aussi, sont-ils ceux retenus dans la perspective de protéger les fonctionnaires contre les risques liés á leur emploi.

Le problème général est la non protection des fonctionnaires contre les risques liés á leur emploi. Il peut se manifester sous plusieurs formes qui constituent les problèmes spécifiques que sont :

Ø absence de service de santé au travail au sein de l'administration publique;

Ø inexistence d'un mécanisme de gestion des risques professionnels dans l'administration publique et les collectivités locales ;

Ø Insuffisance de ressources humaines qualifiées (Inspecteurs du travail et Médecins du Travail, préventeurs, ingénieurs en sécurité et santé au travail).

Ces trois problèmes constituent le squelette sur lequel se repose la mise en oeuvre de la politique de santé au travail dans l'administration publique dont leurs résolutions auront pour conséquence l'amélioration de la santé de tous les fonctionnaires et l'accroissement de leur productivité.

B. Vision globale de résolution de la problématique

La solution à cette problématique permettra d'avoir une administration capable d'exécuter les objectifs du gouvernement. La problématique étant déjà formulée et spécifiée, il convient de déterminer les moyens appropriés pour parvenir á sa résolution.

Les risques professionnels constituent une menace pour la santé de tout travailleur, un défi pour les Etats qui se trouvent en proie à ce fléau universel. En effet, la maitrise des risques professionnels passe d'abord par une bonne politique de prévention qui doit être mise en place par des structures données. Ces structures auront pour rôle de surveiller les conditions d'hygiène et de sécurité au travail dans les entreprises. Car, l'amélioration des conditions de travail, en favorisant le bien-être des agents, est un élément essentiel d'une gestion moderne et dynamique des ressources humaines. La finalité est la meilleure qualité du service public.

2. Inexistence d'un mécanisme de gestion des risques professionnels dans l'administration publique et les collectivités locales

L'instauration d'un dispositif relatif á la sécurité et la santé au travail, dans lequel l'élément de base est l'homme au travail, permettra de protéger les agents de l'Etat contre les facteurs de risques présents dans l'environnement de travail.

3. Manque de ressources humaines qualifiées en matière de sécurité et de santé au travail (Inspecteurs du travail et Médecins du Travail)

Les professionnels de la santé au travail ont un rôle important à jouer d'une part sur le plan du savoir et des connaissances, et d'autre part, sur le plan de la mise en pratique de principes de prévention. Ils permettront de faire le diagnostic précoce des maladies professionnelles.

Cette vision globale de résolution nous guide á la formulation des objectifs et hypothèses de l'étude d'une part et á la revue de littérature d'autre part.

Du cadre théorique de l'étude aux conditions de mise en oeuvre de la PNSST dans l'administration publique béninoise

Le cadre théorique constitue la base de toute réalisation d'une étude d'ordre scientifique. Ce chapitre est consacré á la présentation du cadre théorique (Section I) et les conditions des solutions proposées (Section II).

SECTION I- Cadre théorique et méthodologique adoptée

Avant de définir la méthodologie que nous allons adopter (paragraphe II), nous formulons les objectifs et hypothèses de notre étude puis nous faisons le point des connaissances sur les problèmes en résolution (paragraphe I)

Paragraphe I : Formulation des objectifs, hypothèses et revue de littérature

Cette partie est consacrée á la formulation des objectifs et hypothèses de recherche (A) et á la revue de littérature de chaque hypothèse formulée (B).

A. Formulation des objectifs et hypothèses de recherche

La formulation des objectifs relatifs á chaque problème (1) nous permet de déterminer les causes et les hypothèses qui en découlent (2).

Les objectifs qui sont formulés sont relatifs au problème général et aux problèmes spécifiques.

Contribuer à la mise en oeuvre de la politique nationale de Sécurité et de Santé au Travail dans l'administration publique béninoise pour une meilleure productivité.

· établir l'importance de la mise en oeuvre de service de santé au travail dans l'administration publique (objectif spécifique n^o1)

· déterminer les freins de la mise en place d'un mécanisme de gestion des risques professionnels dans l'administration publique et les collectivités locales (objectif spécifique n^o2)

· déterminer les conditions permettant de développer les ressources humaines qualifiées en matière de sécurité et santé au travail (Inspecteurs du travail et Médecins du Travail) (objectif spécifique n^o3).

2. Causes et hypothèses relatives aux problèmes en résolution et réalisation du tableau de bord

Dans cette partie, nous déterminons les causes qui sont supposées être à la base de chaque problème spécifique et nous formulons l'hypothèse à partir de la vraie cause.

a) cause et hypothèse relative au problème spécifique n^°1 qui est l'absence de service de santé au travail au sein de l'administration publique :

Durant la période de notre stage rotatoire qui s'est déroulé à la DGT, nous avons pu remarquer la nécessité de mettre en place un système de prévention contre les facteurs de risques qui sont présents dans l'environnement de travail. Ces facteurs peuvent être physiques, chimiques, biologiques ou psychologiques. Certains agents sont exposés á des facteurs de risques tels que l'éclairage insuffisant, la poussière, le stress. Par contre, l'administration publique n'a pas connu une approche visant la protection des fonctionnaires contre les risques professionnels. En dehors de quelques droits de congés pour raison de santé accordés aux fonctionnaires à travers le statut général de la fonction publique, la santé et sécurité au travail n'ont pas reçu la place qu'elles méritent à l'instar des autres pays.

En effet, au Bénin, le cadre juridique de la carrière des fonctionnaires en se référant principalement à la Loi N° 86-013 du 26 février 1986 portant Statut Général des APE, on constate que le contenu de ce texte ne reflète pas la volonté d'une prévention des risques professionnels dans l'Administration publique.

En cas d'accidents du travail ou de maladies professionnelles, ils n'ont droit qu'à une prise en charge qui couvre les 4/5 des frais médicaux et d'hospitalisation dans les centres de santé agréés par l'Etat. Les frais pharmaceutiques sont entièrement à la charge des fonctionnaires.

Cependant, toute atteinte à la santé d'un travailleur risque de nuire à l'exécution de ses tâches. Mais qu'est ce qui justifie ce manquement de la part de l'Etat ? Une hypothèse peut être émise, la faible priorité donnée aux soins préventifs. Car en voulant assurer une réparation aux salariés, la sécurité sociale a eu un effet négatif, caractérisé par la faiblesse de la politique de prévention. Ainsi nous formulons notre hypothèse « la faible priorité donnée à la prévention est à la base de l'absence de service de santé au travail dans l'administration publique ».

b) Cause et hypothèse relatives á l'inexistence d'un mécanisme de gestion des risques professionnels dans l'administration publique et les collectivités locales :

Le droit à des conditions de travail sûres et salubres a été la préoccupation de nombreux instruments internationaux. Le pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, en ces articles 6 et 7b reconnaît à tous les travailleurs le droit à des « conditions de travail justes et favorables ». Il ne doit pas subir du fait de son travail une quelconque détérioration de sa santé. Il a l'obligation, á la fin de son contrat de travail, d'être en l'état qui était le sien à l'embauche. Sa protection contre les risques professionnels doit être assurée car les conséquences de ce phénomène se traduisent par des souffrances humaines et des coûts économiques énormes. Ils appauvrissent parfois les travailleurs et leur famille, réduisent la productivité et la capacité de travail et entrainent des dépenses en santé pour l'Etat. C'est pourquoi, la mise en place d'un tel système ne devrait pas être considérée comme une charge, mais au contraire comme un investissement, indispensable pour promouvoir l'économie et le développement. Donc, le travailleur est le moteur de l'économie nationale, et ce moteur doit être entretenu pour demeurer en bon état de marche. Ce bon état de marche ne dépend que de l'existence d'un dispositif en matière d'hygiène et de sécurité au travail. Or, ce dispositif n'existe pas dans l'administration publique. La cause qui justifie ce problème peut être soit le manque de volonté des pouvoirs publics soit le manque de moyens matériels financiers et humains.

Donc l'hypothèse est « l'inexistence d'un mécanisme de gestion des risques professionnels dans l'administration publique et les collectivités locales est dû au manque de volonté des pouvoirs publics ou au manque des ressources humaines, matérielles et financières ».

c) Cause et hypothèse spécifique n^°3 relatives à l'insuffisance des ressources humaines qualifiées (médecins du travail et inspecteurs du travail) :

Les causes qui supposent être á la base de l'insuffisance des ressources humaines est le manque de personnel (médecins et inspecteurs du travail) formé dans ce domaine ou le non recrutement des médecins et inspecteurs du travail dans la fonction publique.

Pour le fonctionnement d'un système de gestion des risques professionnels, les ressources humaines suffisantes et bien formées s'avèrent être indispensable. Elles doivent être constituées l'une des tâches prioritaires pour tout État qui désire de faire de la Sécurité et de Santé au Travail une réalité.

Elles doivent être des personnes orientées principalement vers la prévention afin d'apporter des solutions simples et efficaces pour maitriser les risques professionnels.

Pour la Fonction Publique, l'Inspection Générale des Services et Emplois Publics, institué auprès du Ministère de la Fonction Publique, du Travail et de la Réforme Administrative, par le décret N° 97-608 du 12 décembre 1997, est un organe de contrôle et d'inspection. Elle a également pour mission de veiller à l'amélioration du rendement des services de l'Etat, au respect des dispositions législatives et réglementaires régissant la fonction publique. Cependant, ce service ne s'occupe pas de la sécurité et de la santé des agents publics. Pourquoi ne pas élargir son champ de contrôle ? Mettre á la disposition de ce service des ressources humaines et matérielles nécessaires ? Le cas échéant, il faudra penser á des formations spécialisées en matière de sécurité et de santé au travail.

Par manque de motivation, « À l'heure actuelle l'Inspection du travail se vide de ses agents, certains partent volontairement pour cause de non satisfaction, tandis que d'autres partent pour faire valoir leur droit à la retraite. Si rien n'est fait, qu'il n'y aurait plus bientôt d'Inspecteurs, car l'Inspection se meurt à cause du manque de personnel pour assurer l'effectivité de l'application des dispositions relatives au travail »^3(*).

De ce fait, l'hypothèse est que l'insuffisance des ressources humaines qualifiées est due au non recrutement des médecins et inspecteurs du travail dans l'administration publique.Tableau N⁰2 : Tableau de bord de l'étude

Niveau d'analyse

Problématique

Objectifs de l'étude

Causes (supposées être á la base des problèmes)

Hypothèses

Niveau général

Problème général

La non protection des fonctionnaires en matière des risques liés á leur emploi

Objectif général

Contribuer á la mise en oeuvre de la politique de SST dans la fonction publique béninoise

Niveaux spécifiques

Problème spécifique n^o1

Absence de service de santé au travail au sein des administrations publiques;

Objectif spécifique n⁰ 1

Etablir l'importance de la mise en oeuvre de service de santé au travail

Cause supposée n°1

la faible priorité donnée á la préventiondes risques professionnels dans l'administration publique

Hypothèse spécifique n°1

la faible priorité donnée á la prévention des risques professionnels est á la base de l'absence des services de santé au travail dans l'administration publique

Problème spécifique n^o2

Inexistence d'un système qui s'occupe des conditions d'hygiène et de sécurité au travail dans les administrations de L'État.

Objectif spécifique n⁰ 2

Déterminer les freins de la mise en place d'un tel système et proposer des démarches pour son implantation.

Causes supposées n°2

Le manque de volonté des pouvoirs publics et le manque des ressources humaines, matérielles et financières.

Hypothèse `spécifique n°2

l'inexistence d'un système'' qui s'occupe des conditions d'hygiène et de sécurité au travail est dû au manque de volonté des pouvoirs publics et au manque des ressources humaines, matérielles et financières

Problème spécifique n^o3

Insuffisance des ressources humaines qualifiées (Médecins et inspecteurs du travail)

Objectif spécifique n⁰ 3

Déterminer les conditions permettant de développer les ressources humaines en sécurité et santé au travail

Causes supposées n°3

l'insuffisance des médecins du travail et le non recrutement des médecins du travail dans la fonction publique

Hypothèse spécifique n°3

l'insuffisance et le non recrutement des médecins du travail dans la fonction publique justifient le manque de personnel soignant dans ce domaine

B. Présentation de la revue de littérature

La revue de littérature permet, dans le cadre de toute recherche ou écrit scientifique, de s'assurer, au préalable, de l'état des connaissances acquises sur le sujet ou le domaine abordé. De ce fait, ce paragraphe fera l'état de nos connaissances par rapport á chacune de ces hypothèses.

1. Revue de littérature relative á l'absence de service de santé au travail au sein de l'administration publique

L'un des objectifs fixés par l'Organisation Internationale du Travail (OIT) depuis sa création même, en 1919 est la protection de la santé des travailleurs. De ce fait, elle a élaboré un ensemble conséquent d'instruments internationaux et de documents d'orientation destinés à assister les mandants dans le renforcement de leurs capacités en vue de prévenir et de gérer les risques et les dangers sur le lieu de travail. Ainsi, a-t-elle adopté la convention N^o161 et la recommandation N^o 171 sur les services de santé au travail, 1985. Le principe de cette norme est de favoriser la santé physique et mentale de tous les travailleurs en maintenant un milieu de travail sûr et salubre et bien adapté par un service préventif. A cet effet, au thème de l'article 1^er de cette convention : «L'expression services de santé au travail désigne un service investi de fonctions essentiellement préventives et chargé de conseiller l'employeur, les travailleurs et leurs représentants dans l'entreprise en ce qui concerne:

De nos jours, de nombreuses voix s'élèvent pour dénoncer et refuser les atteintes à la santé survenues à l'occasion du travail. Sur le banc des accusés, toujours et encore on range la prévention. Les réflexions, les négociations^5(*), les articles^6(*) se multiplient, tous unanimes, sur la "grande panne" de la prévention et la nécessité de la développer. Mais qu'est ce que la prévention ? Beaucoup d'écrivains se sont penchés sur ce sujet.

Ainsi, Pierre GOGUELIN en 1996 ^7(*)précisait que la prévention, du latin praevenir (c'est á dire prendre les devants) est « l'acte par lequel on prend les devants sur un événement possible afin de l'empêcher de se produire et de diminuer les effets négatifs de cet événement au cas où on ne peut être certain de l'empêcher». L'auteur introduit différents degrés dans la prévention. On distingue d'abord la volonté d'empêcher l'événement de se produire puis ensuite la volonté de diminuer les effets négatifs de cet événement dans l'hypothèse où il n'est pas neutralisé.

Cette définition « multi- graduelle » est d'ailleurs à rapprocher de celle retenue par l'OMS, qui distingue 3 types de prévention. La prévention primaire vise á éliminer ou á réduire les facteurs susceptibles d'altérer la santé des individus, la prévention secondaire ensuite qui consiste á dépister les altérations de la santé déjà réalisées ou en puissance, et la prévention tertiaire qui se recoupe avec la médecine des soins et vise á limiter les séquelles et incapacités.

D'autres auteurs tels que HUET (J-A) ET RIVIERE (J.)^8(*)définissent la prévention comme «l'ensemble des mesures prises par la collectivité en vue de protéger les individus contre les maladies, accidents et nuisances de toutes sortes qui entravent les conditions naturelles de la vie ou raccourcissent sa durée». Prévenir est donc plus qu'anticiper ou prévoir c'est voir avant et agir avant c'est à dire que l'employeur a l'obligation de préserver la santé physique et mentale des travailleurs par la mise en place de moyens de prévention appropriés. Il incombe également à chaque travailleur de prendre soin, en fonction de sa formation et selon ses possibilités, de sa sécurité et de sa santé ainsi que de celles des autres personnes concernées du fait de ses actes ou de ses omissions au travail.

Au Bénin, la loi 98-004 adoptée le 27 janvier 1998 portant code du travail en République du Benin qui régit le secteur privé et parapublic prévoit en ses articles 194 et suivants l'organisation d'un service de santé au travail en entreprise au profit des travailleurs. Toutefois, la prévention ne peut pas á elle seule, résoudre tous les problèmes que posent la santé au travail. C'est tout un système qui devrait être mis en place.

2. l'inexistence d'un mécanisme de gestion des risques professionnels dans l'administration publique et les collectivités locales

Être en « bonne santé » au travail, c'est un enjeu quotidien. En effet, tous les jours, il se passe des choses dans le travail qui peuvent s'avérer favorables ou non à la santé. Chaque jour, de nombreux travailleurs sont amenés à exercer leur métier dans des conditions de travail qui mettent leur santé, voire leur vie et celle d'autres, en danger. Ces conditions de travail, notamment l'impact de l'activité professionnelle sur la santé et la sécurité des travailleurs, sont au coeur des questions sociales.

Sur le plan international, l'OIT en 1981 définit : « le terme santé en relation avec le travail, ne vise pas seulement l'absence de maladie ou d'infirmité. Il inclut aussi les éléments physiques et mentaux affectant la santé directement liés á la sécurité et á l'hygiène du travail». C'est dans cette optique qu'elle a adopté :

Ø convention N° 148 sur le milieu de travail (pollution de l'air, bruit et vibrations), en 1977 ;

Ø la convention N° 187 sur le cadre promotionnel de la sécurité et la santé au travail, adoptée en 2006 ;

Ø la convention N° 155 sur la sécurité et la santé des travailleurs en 1981^9(*) qui s'applique á toutes les branches d'activités économiques et á tous les travailleurs.

Cette dernière définit le lieu de travail comme étant tous les endroits ou les travailleurs doivent se trouver ou se rendre du fait de leur travail et qui sont placés sous le contrôle direct ou indirect de l'employeur. Elle prescrit à tout Etat membre l'ayant ratifiée de définir, mettre en application et réexaminer périodiquement une politique nationale cohérente en matière de sécurité, de santé des travailleurs et de milieu de travail.

Cette politique a pour objet de prévenir les accidents et les atteintes à la santé, qui résultent du travail, ou qui surviennent au cours du travail, en réduisant à un minimum les causes des risques inhérents au milieu de travail, dans la mesure où cela est raisonnable et pratiquement réalisable. Avec cette dernière phrase on se demande, est ce qu'il aura vraiment une protection pour ces pauvres travailleurs ? N'est ce pas la une dissimulation internationale ?

Sur le plan national, il existe des dispositions législatives et réglementaires nationales portant sur la santé et sécurité au travail. Ainsi, la Constitution béninoise du 11 décembre 1990 reconnaît l'importance des règles d'hygiène et de sécurité à travers ses articles 27 et 30^10(*). La loi N° 98-004 du 27 janvier 1998 portant Code du travail en République du Bénin prévoit au titre IV, Chapitre IV, Section I, des dispositions sur la sécurité et santé au travail pour le secteur privé et parapublic.

Pour la fonction publique, le Fonds National de Retraite du Bénin a été créé par l'Ordonnance N° 63 PR. du 29 décembre 1986 pour liquider et servir les prestations attribuées en application avec les dispositions de la Loi N° 86-014 du 26 Septembre 1986, portant Code des Pensions Civiles et Militaires de Retraite en République Populaire du Bénin. Ces prestations se résument aux pensions d'ancienneté et aux pensions proportionnelles ou la solde de réforme.

Il existe, par ailleurs, un régime de prise en charge de la maladie géré par le Ministère des Finances et de l'Economie, destiné aux fonctionnaires (en activité ou à la retraite), son conjoint, les enfants de moins de 20 ans et les orphelins de moins de 21 ans. Ceux ci jouissent d'une prise en charge des soins octroyés dans les hôpitaux publics, en cas de nécessité, sur présentation d'un bulletin délivré par leurs services. Les prestations sont couvertes à hauteur de 80 % soit 4/5ème, excepté les soins de spécialité. Le fonctionnaire bénéficie également de l'évacuation sanitaire. Les frais liés à l'évacuation sanitaire sur l'étendue ou à l'extérieur du territoire national sont pris en charge à 100 % par le budget national.

Le décret N° 95-387 du 28 Novembre 1995 portant régime des indemnités à allouer aux évacués sanitaires devant suivre des soins à titre externe à l'étranger et le Décret N° 2005-834 du 30 Décembre 2005 portant réglementation des évacuations sanitaires en République du Bénin, définissent les conditions dans lesquelles on procède à l'évacuation sanitaire, détermine les personnes bénéficiaires, décrit la procédure de l'évacuation sanitaire et fixe les droits et les obligations du malade évacué.

Enfin, l'arrêté N° 22/MFPTRA/DC/SGM/DT/SST du 19 avril 1999 portant mesures générales d'hygiène et de sécurité au travail, dispose que l'employeur doit offrir aux travailleurs de bonnes conditions de travail et une bonne ambiance des lieux de travail ; il doit également assurer à chaque travailleur, compte tenu de son activité et des endroits où il doit effectuer son travail, une bonne hygiène au travail.

Certains auteurs se sont également penchés sur la question de la santé et sécurité au travail.

J. Pélissier, A. Supiot et A. Jeammaud,^11(*) 2004 ont abordé le domaine de l'hygiène et de la sécurité au travail, en mettant l'accent sur la notion de prévention des risques professionnels. Selon, un arrêt rendu par la cour de cassation en France, le 28 février 2002, le juge estime que « en vertu du contrat le liant á son salarié, l'employeur est tenu envers celui-ci d'une obligation de sécurité de résultat...», c'est á dire ce qu'on attend de l'employeur c'est protéger la santé de ses travailleurs. Il ne suffit pas de clamer haut et fort le devoir de l'employeur, il faut qu'il soit traduit par des faits.

MOUTON J.P., 2006^12(*), lui, est parti des coûts engendrés par les accidents de travail pour enfin appeler les patrons à améliorer la sécurité de leur entreprise. « Tous les accidents ont un coût pour l'entreprise », affirme-t-il.

Améliorer la santé et la sécurité au travail consiste à améliorer globalement l'état de santé de la population. Car, le travail doit être un moyen de se construire une bonne santé et non une source d'insécurité et de maladie. Améliorer les conditions de travail, en particulier la santé au travail, contribue à améliorer l'état de santé général des populations et à augmenter leurs ressources, ce qui contribue à leur développement.

3. Revue de littérature relative à l'insuffisance de ressources humaines qualifiées (Inspecteurs du travail et Médecins du Travail)

Pour pouvoir appréhender et maîtriser l'ensemble des facteurs de risques dans le milieu du travail, il faut une approche pluridisciplinaire qui regroupe la psychologie du travail, la physiologie, l'hygiène du travail, la médecine, l'ergonomie et l'inspection du travail.

Cette notion d'approche pluridisciplinaire n'est pas nouvelle. L'Organisation Mondiale de la Santé (OMS) défend cette approche qui nécessite que les membres de l'équipe (ou du service) de santé au travail soient formés de manière adéquate. Le Comité mixte OIT/OMS de la médecine du travail a publié en 1981, un rapport sur l'éducation et la formation en matière de médecine du travail, de sécurité et d'ergonomie^13(*).Cette équipe de santé au travail regroupe les spécialistes de ce domaine et son efficacité dépendra non seulement des compétences des représentants de diverses disciplines mais aussi de leurs capacités à travailler ensemble et à partager leurs connaissances.

Au sein d'une telle équipe, l'hygiéniste du travail joue un rôle de « liant » entre les différents experts. Son objectif est le même que celui du médecin du travail puisqu'il vise à maintenir les travailleurs en parfaite santé, dans un environnement professionnel ne présentant pas de risques inacceptables. L'ergonome, lui, il partage ses préoccupations et ses compétences, lorsqu'il s'agit d'appréhender les facteurs de l'environnement professionnel qui se trouvent à la frontière entre les risques pour la santé (domaine de l'hygiène du travail) et le confort qui peut altérer non seulement le bien-être et la santé du travailleur, mais aussi ses performances et sa capacité de travail.

Paragraphe II -Méthodologie adoptée : approche théorique et empirique

Pour contribuer à la mise en place de la politique de sécurité et de santé au travail dans la fonction publique, une méthodologie basée sur une approche théorique (A) et une approche empirique (B) sera adoptée.

A. Approche théorique

La mobilisation de la documentation s'est avérée nécessaire pour bien cerner une étude scientifique. Elle est effectuée dans quelques bibliothèques notamment : le centre de documentation de la Direction de la Santé au Travail (DGT), l'INFOSEC, l'OFPA.

Cette approche a permis de disposer de plus amples données sur les causes des problèmes en résolution et de les étudier à partir des hypothèses théoriques émises. Elle permet de fixer les seuils de décision pour la validation des hypothèses. Ainsi, la logique qui guidera le diagnostic de l'étude est que nous retiendrons comme cause qui se révèlerait être à la base du problème, si elle a un taux d'appréciation supérieur ou égal à 50%.

B. Approche empirique

Une approche empirique est celle qui s'appuie sur les observations et non sur une théorie élaborée. Dans le cas d'espèce, elle nous permettra d'indiquer la méthode d'enquête que nous entendons utiliser pour l'identification des causes réelles se trouvant à la base des problèmes retenus, de mettre en relief les objectifs de la collecte des données, l'échantillonnage, la spécification des données ainsi que les techniques de dépouillement et la présentation des résultats.

L'objectif poursuivi par notre enquête est de collecter les données relatives aux causes des problèmes identifiés afin de procéder à la vérification de nos hypothèses de base. De façon concrète, les enquêtes nous permettront de savoir si :

Ø l'absence de service de sécurité et de santé au travail est due à la faible priorité donnée à la prévention.

Ø l'inexistence d'un mécanisme de gestion des risques professionnels dans l'administration publique et les collectivités locales a pour cause le manque de volonté des pouvoirs publics ou le manque des ressources humaines, matérielles et financières ou y-a-t-il d'autres raisons ?

Ø le non recrutement des médecins et inspecteurs du travail ou l'insuffisance du personnel formé dans ce domaine se trouve á la base de l'insuffisance des ressources humaines qualifiées.

C'est la fraction représentative de la population étudiée. De ce fait, pour mieux cerner la question de la protection des fonctionnaires en matière de sécurité et de santé au travail, nous avons pris comme échantillon des fonctionnaires de la DGT et ceux du Ministère du Travail, de la Fonction Publique, de la Réforme Administrative et Institutionnelle, chargé du Dialogue Social. Ils constituent la population cible définie pour notre enquête, dont nous avons choisis 60 personnes comme échantillon.

Le questionnaire et le guide d'entretien élaborés permettront de recueillir les données afin de vérifier si les causes que nous avons identifiées lors de la formulation de nos hypothèses sont justes.

Le dépouillement se fera de façon manuelle mais les données quantitatives seront présentées au moyen du tableur Excel. Cependant, afin de pouvoir vérifier les hypothèses spécifiques, seules les questions fondamentales de chaque rubrique du questionnaire seront analysées. Ces questions se présentent ainsi qu'il suit :

Ø Qu'est ce qui explique selon vous l'absence de service de santé au travail au sein de l'administration publique ?

Ø Quelles sont les causes de l'inexistence d'un mécanisme de gestion des risques professionnels dans l'administration publique et les collectivités locales?

Nous présentons, après avoir fait le dépouillement, les données recueillies sous forme de graphiques afin de faire ressortir les diverses tendances relatives à ces problèmes et les conditions de leur mise en oeuvre.

SECTION II : De la présentation des données et vérification de la pertinence des hypothèses aux conditions de mise en oeuvre des solutions proposées

Dans cette section, nous procédons à la présentation et á l'analyse des données recueillies en vue d'établir un diagnostic (paragraphe 1) avant de définir les conditions de mise en oeuvre des solutions que nous proposons (paragraphe 2).

Paragraphe 1: Etablissement du diagnostic par la présentation et l'analyse des données.

Etablir le diagnostic de l'étude, implique l'analyse des données recueillies à l'issue de l'enquête et des entretiens. Les résultats obtenus permettront de conclure le bien-fondé ou non des hypothèses de l'étude.

Ces résultats seront alors présentés relativement à chaque problème spécifique. Mais, il importe au préalable de relever les limites de ces données afin d'avoir une perception juste de leur portée. Ainsi, avant de procéder à la vérification des hypothèses formulées (B), nous présenterons puis analyserons les données recueillies (A).

A. Réalisation de l'enquête et analyse des données

Au cours de notre travail de recherche, nous avons eu à faire face à de nombreux obstacles. Cependant, nous avons pu les surmonter tous. Et n'ont aucun impact sur la fiabilité des données recueillies pour la réalisation de cette étude.

a. Conditions de réalisation : difficultés de l'enquête et limites des données

Les questionnaires ont été distribués sur le lieu de travail à des fonctionnaires. Si certains agents y ont trouvé une opportunité d'exprimer leur point de vue sur les problèmes que nous avons identifiés, d'autres par contre ont répondu négligemment au questionnaire ou refuse catégoriquement de le recevoir. En ce qui concerne la collecte, nous n'avons pas pu récupérer tous les questionnaires distribués. Ainsi, sur soixante (60) questionnaires, nous n'avons recueilli que cinquante-six (56). Car bon nombre des enquêtés estiment qu'ils n'ont pas de temps pour remplir le questionnaire à cause de leur occupation professionnelle. Toutefois, il faut signaler que ces quelques difficultés rencontrées n'ont pas empêché d'atteindre l'objectif fixé. Elles n'affectent en rien les résultats recueillis qui nous permettront de vérifier la pertinence des hypothèses préalablement formulées.

b. Présentation des données relatives l'absence de service de santé au travail au sein de l'administration publique

Nous allons présenter et analyser ici les résultats d'enquêtes par rapport à l'absence de service de santé au travail au sein de l'administration publique. A cet effet, rappelons que la question se rapportant à ce problème dans le questionnaire était : « Qu'est ce qui explique selon vous l'absence de service de santé au travail au sein de l'administration publique ? ». A ce titre, les avis sont consignés dans le tableau et le graphique ci-après :

Tableau n^o3 : L'absence de service de santé au travail au sein de l'administration publique

Graphique n^o1 relatif aux causes de « l'absence de service de santé au travail au sein de l'administration publique »

En ce qui concerne le tableau n^o1, illustré par le graphique n^o1, en les analysant on peut remarquer que 71,43% des personnes interrogées considèrent la faible priorité donnée à la prévention comme la cause probante du problème, tandis 28,57% d'elles trouvent d'autres causes à ce problème.

2. Présentation et analyse des données relatives aux problèmes spécifiques n° 2 et 3

a. Présentation et analyse des données relatives au problème spécifique n^o2 « l'inexistence d'un mécanisme de gestion des risques professionnels dans l'administration publique et les collectivités locales ».

Tableau n^o4 : L'inexistence d'un mécanisme de gestion des risques professionnels dans l'administration publique et les collectivités locales

Graphique n^o2 relatif aux causes de « L'inexistence d'un mécanisme de gestion des risques professionnels dans l'administration publique et les collectivités locales »

Le tableau illustré par le graphique ci-dessus montre que 67,86% des personnes interrogées ont retenu comme cause le manque de volonté des pouvoirs publics ; 23,21% le manque de ressources humaines, matérielles et financières ; 8,93% ont estimé qu'il y a d'autres raisons,

b. Présentation et analyse des données relatives à l'insuffisance des ressources humaines qualifiées (médecins du travail et inspecteurs du travail)

Tableau n^o5 : L'insuffisance des ressources humaines (médecins du travail et inspecteurs du travail)

Graphique n^o3 relatif á l'insuffisance des ressources humaines (médecins du travail et inspecteurs du travail)

B. Interprétation des données et vérification des hypothèses

Cette partie est consacrée à l'interprétation des résultats issus de la collecte des données pour déterminer le niveau de vérification des hypothèses (1) avant de présenter les éléments du diagnostic (2).

Il consiste à comparer le taux auquel les causes ont été validées au taux retenu dans le seuil de décision. Cette dernière étant fixé 50% c'est à dire les hypothèses seront considérées comme vrai si elles sont supérieures ou égales à 50%.

a. Degré de vérification des hypothèses relatives aux problèmes spécifiques n° 1 et 2

Le graphique n°1 nous permet de constater, par rapport au problème spécifique n°1, que la faible priorité donnée à la prévention (71,43%) est la cause de l'absence de service de santé au travail au sein de l'administration publique. Tandis que 28,57% des enquêtés pensent qu'il y a d'autres raisons qui sont à la base de ce problème. Selon le principe qu'on s'est fixé, nous pouvons conclure que la faible priorité donnée à la prévention est la cause fondamentale de l'absence de service de santé au travail au sein de l'administration publique. Donc, la première hypothèse est vérifiée.

Le graphique n° 2 nous montre que certains enquêtés, soient (23,21%), pensent qu'il y a un manque de ressources humaines, matérielles et financière. D'autres, soient (8,93%) estiment que cela peut s'expliquer par d'autres raisons. Entre autre cause, nous pouvons citer le manque de volonté des pouvoirs publics. Cette dernière a été reconnu comme la base principale de ce fléau, soient (67,86%) des enquêtés. De ce fait, cette hypothèse est vérifiée.

b. Degré de vérification des hypothèses liées au problème spécifique n° 3

Avec le graphique n° 3, on peut noter la prépondérance de ceux qui pensent que c'est le non recrutement des médecins et inspecteurs du travail (55,36%) qui explique ce problème. Par contre, d'autres (soient 44,64%) pensent plutôt que ce problème est dû á l'insuffisance du personnel (médecins et inspecteurs du travail) formé dans ce domaine. Nous constatons que la cause dû à l'insuffisance du personnel (médecins et inspecteurs du travail) formé dans ce domaine n'a pas été retenu par les enquêtés. C'est plutôt le non recrutement des médecins et inspecteurs du travail. A cet effet, nous concluons que la deuxième hypothèse a été vérifiée.

Elle nous permet de dégager les causes réelles retenues pour les problèmes identifiés.

a. L'absence de service de santé au travail au sein de l'administration publique est due à la faible priorité donnée à la prévention ;

b. l'inexistence d'un mécanisme de gestion des risques professionnels dans l'administration publique et les collectivités locales est liée au manque de volonté des pouvoirs publics ;

c. le non recrutement des médecins et inspecteurs du travail est la cause de l'insuffisance des ressources humaines (médecins du travail et inspecteurs du travail).

Les différentes données recueillies et les analyses nous permettent de déceler les véritables causes des divers problèmes identifiés dans le cadre de ce travail. De ce fait, leurs causes étant connues, il faut déterminer leurs solutions et leurs conditions de mise en oeuvre pour pouvoir répondre favorablement.

Paragraphe II- Approches de solutions et conditions de mise en oeuvre de la politique nationale de la sécurité et de santé au travail

Connaissant les causes liées à un problème, il est plus facile de déterminer leurs solutions et leurs conditions d'exécution. Les approches de solutions que nous allons proposer, sont relatives aux problèmes spécifiques identifiés dans le cadre de notre étude.

A. Les approches de solutions

Les différents problèmes identifiés dans le cadre de notre étude, requièrent chacun des solutions particulières. Toujours dans le souci d'éradiquer les causes réelles révélées par le diagnostic, nous suggérons des approches de solutions.

1. Approches de solutions relatives au problème de l'absence de service de santé au travail au sein de l'administration publique

a. Mise en place de service de santé au travail au sein de l'administration publique

La mise en place de service de santé au travail dans l'administration publique a un rôle essentiellement préventif. Ce dernier consiste à mener un ensemble d'actions qui visent la préservation de la santé de chacun des agents sur le lieu du travail et la conservation à l'individu de toutes ses capacités. Ces actions, pour améliorer le bien-être et les conditions de travail, doivent répondre au plan suivant :

ü lutter contre les altérations de la santé des travailleurs liées aux risques professionnels et aux mauvaises conditions de travail,

1) une approche collective qui vise les installations, les équipements, les ambiances, le management, l'organisation du travail, la formation ;

2) et/ou une approche individuelle qui prévoit un suivi médical, une analyse de l'activité, et une approche ergonomique.

C'est-à-dire une approche globale du salarié à son poste et dans son environnement de travail. Cependant, il faut aussi promouvoir une culture de prévention.

La culture préventive de sécurité et de santé au travail est définie selon les termes de la Conférence Internationale du Travail de juin 2005 comme « une culture où le droit à un milieu de travail sûr et salubre est respecté à tous les niveaux, où les gouvernements, les employeurs et les travailleurs s'emploient activement à assurer un milieu de travail sûr et salubre par la mise en place de système de droit, de responsabilités et d'obligations bien définis et où le principe de prévention se voit accorder la plus haute priorité»^14(*).

Cette culture préventive de sécurité et de santé est une méthode qui s'appuie sur un ensemble de caractéristiques et de pratiques communes, porteuses d'améliorations et de progrès, parmi lesquelles on peut citer :

ü Une direction bien tracée et un engagement clair à l'égard des normes de sécurité et de santé au travail ;

ü une promptitude à tirer des enseignements lors de la survenance des accidents.

Elle consistera à porter l'attention sur trois points : prévenir les risques à la source, fixer les obligations de résultat aux employeurs et aider les entreprises à améliorer leurs systèmes de gestion de la sécurité. Pour la développer et la maintenir, il faut avoir recours à tous les moyens disponibles pour améliorer la prise de conscience générale, la connaissance et la compréhension des concepts de danger et de risque, ainsi que de la manière de les prévenir et de les maîtriser.

Cette cellule sera dirigée par un psychologue du travail à qui les fonctionnaires peuvent se confier à titre anonyme ou pas. Elle veillera à prévenir le stress au travail, le harcèlement moral ou sexuel et le mal-être au travail. Elle fonctionnera suivant un horaire ou l'heure de chaque direction sera fixée tout en tenant compte de la priorité du moment.

Le succès de cette politique de prévention repose sur un engagement résolu, permanent. Elle doit aussi comprendre une définition claire des rôles et des compétences de tous les partenaires engagés dans sa réalisation.

2. Approches de solutions au problème de l'inexistence d'un mécanisme de gestion des risques professionnels dans l'administration publique et les collectivités locales

Gérer signifie prendre des décisions. La gestion du risque dans le domaine de la santé et de la sécurité au travail, consiste donc à prendre des décisions sur la base d'informations appropriées, de manière à maintenir le risque à un niveau acceptable et garantir ainsi des conditions de travail adéquates et le respect de l'environnement. Il ne peut y avoir de gestion sans un cadre et un objectif bien définis.

Ce cadre peut être nommé comité d'hygiène et de sécurité au travail (CHS)^15(*) ou comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT)^16(*) comme en France. Mais, quelque soit la dénomination qu'on peut attribuer à ce système, il aura pour objectif d'étudier les conditions d'hygiène et de sécurité au travail, veiller à l'application des dispositions législatives et réglementaires, et des consignes concernant l'hygiène et la sécurité, participer à l'identification et à la gestion de manière cohérente des nuisances à l'intérieur et à l'extérieur de l'administration.

Une ferme détermination des dirigeants est indispensable pour assurer une véritable sécurité et santé aux fonctionnaires. Il faut que les autorités politiques, à divers niveaux, prennent conscience que la santé au travail n'est pas seulement l'affaire du secteur privé. Pour cela, il serait bien qu'on sente dans les faits que la prévention des risques liés aux emplois publics constitue une priorité pour l'autorité politique.

3. Approches de solutions au problème de l'insuffisance des ressources humaines (médecins du travail et inspecteurs du travail)

Les ressources humaines constituent les piliers de la mise en oeuvre de la politique de santé et de sécurité au travail. Pour cela on doit promouvoir le recrutement des médecins et inspecteurs du travail.

Dans le domaine de la SST, les capacités adéquates permettent d'anticiper le plus en amont possible les effets des accidents du travail et des maladies professionnelles. Promouvoir le recrutement de personnels dans ce domaine, est une condition préalable à l'identification des différents facteurs de risques présents dans le milieu du travail. Il permet aussi le développement de stratégies cohérentes et pertinentes et à la mise en oeuvre d'un système de santé et de sécurité au travail. Pour faciliter la prise en charge des agents publics, il faut que l'Etat organise le recrutement des médecins et inspecteurs du travail dans l'administration. Et aussi promouvoir la formation des médecins du travail.

Créer un climat qui attire les médecins et inspecteurs du travail, tout en prévoyant un salaire adéquat pour ceux qui viennent d'être recrutés ou qui faisaient déjà partie du système. En dehors des primes, qui doivent être régulièrement versées aux médecins et inspecteurs du Travail et qui constituent des avantages matériels, ils doivent bénéficier aussi des avantages moraux. Ainsi, un système de récompense devra être mis en place. Il permettra aux médecins ou inspecteurs, qui dans l'exercice de ses fonctions s'est particulièrement distingué par son dévouement et par sa contribution à l'accroissement du rendement de l'administration, de recevoir une récompense. En effet, la récompense est un don que l'on fait à quelqu'un en reconnaissance d'un service rendu ou d'une bonne action.

Elle engendre chez celui qui la reçoit une certaine satisfaction pour mieux produire.

B. Stratégies nécessaires à adopter pour la mise en oeuvre des solutions

Ces stratégies constituent les préalables nécessaires pour que les solutions proposées puissent avoir les effets escomptés. Elles se traduisent par des recommandations à l'égard Ministère du Travail, de la Fonction Publique, de la Réforme Administrative et institutionnelle, chargé du dialogue social (A), aux organisations syndicales des fonctionnaires, de l'Etat, puissance publique (B).

1. Recommandations à l'endroit du Ministère du Travail, de la Fonction Publique, de la Réforme Administrative et institutionnelle, chargé du dialogue social

La mise en oeuvre et le succès de cette politique repose sur le Ministère de la Fonction Publique, du Travail et de la Réforme Administrative. Il doit prendre des mesures législatives et réglementaires pour la mise en place de services de santé au travail et instaurer un mécanisme de gestion des risques professionnels au sein de l'administration publique béninoise, comme c'est déjà le cas de quelques ministères tels que « le Ministère des Finances et de l'Economie et le Ministère des Affaires Etrangères, l'administration de la Police Nationale »^17(*). Avec une ferme volonté de la part des pouvoirs publics, ceux-ci peuvent être réalisés.

2. Recommandation á l'endroit des organisations syndicales des fonctionnaires

Il est souhaitable qu'ils mettent la santé au travail au coeur de leurs priorités et motivent leurs adhérents à s'impliquer avec détermination dans les diverses actions de sensibilisation sur l'importance de la sécurité et de l'hygiène au travail.

Des cadres de concertation peuvent être créés à cet effet pour permettre aux fonctionnaires de donner leur point de vue sur les problèmes de santé auxquels ils sont confrontés. Il serait intéressant que les organisations syndicales des fonctionnaires inscrivent la sécurité et la santé au travail dans la fonction publique au coeur de leurs revendications.

La mise en oeuvre de cette politique nécessite la mobilisation de ressources matérielles et financières. Cette mobilisation constitue la base essentielle de sa réussite. Pour retrouver les fonds :

Ø L'Etat et les collectivités locales devront inscrire des crédits suffisants au niveau de leurs budgets pour la promotion de la sécurité et la santé au travail ;

Ø l'Etat, employeur des fonctionnaires, devra inscrire des crédits suffisants pour la sécurité et la santé au travail de cette catégorie de travailleurs.

Les collectivités locales pourraient aussi, par des actions concrètes, contribuer à la mise en oeuvre de la politique de sécurité et de santé instituée par l'Etat. Elles devraient inscrire les questions de sécurité et de santé au travail au nombre de leurs principales priorités.

En dehors des collectivités locales, les Organisations Non Gouvernementales peuvent, par des actions d'information et de sensibilisation, contribuer à la mise en oeuvre de la politique nationale de sécurité et de santé au travail.

Il existe, au Bénin, trois associations de professionnels en sécurité et santé au travail ; il s'agit de l'Association Béninoise de Sécurité et de Santé au Travail (ASBESST) qui regroupe les médecins intervenant dans les entreprises, l'Association des Médecins Spécialistes en Santé au Travail (AMESST) et de l'Association Béninoise des Infirmières et Infirmiers en santé au Travail (ABIIST). Ces trois organisations défendent les intérêts des professionnels de la santé au travail et assurent la formation continue de leurs membres

Niveau d'analyse	Problématique		Objectifs de l'étude	Causes (supposées être á la base des problèmes)	Hypothèses	Eléments du diagnostic	Approches de solution
Niveau général	Problème général La non protection des fonctionnaires en matière des risques liés á leur emploi		Objectif général Contribuer á la mise en oeuvre de la politique de SST dans la fonction publique béninoise
Niveaux spécifiques	1	Problème spécifique n^o1 Absence de service de santé au travail au sein des administrations publiques;	Objectif spécifique n⁰ 1 Etablir l'importance de la mise en oeuvre de service de santé au travail	Cause supposée n°1 la faible priorité donnée á la prévention des risques professionnels dans l'administration publique	Hypothèse spécifique n°1 la faible priorité donnée á la prévention des risques professionnels est á la base de l'absence des services de santé au travail dans l'administration publique	Eléments du diagnostic L'absence de service de santé au travail au sein de l'administration est dû à la faible priorité donnée à la prévention	Accorder plus de la priorité à la prévention
	2	Problèmes spécifique n^o2 Inexistence d'un mécanisme de gestion des risques professionnels dans l'administration publique et les collectivités locales.	Objectif spécifique n⁰ 2 Déterminer les freins de la mise en place d'un tel système et proposer des démarches pour son implantation.	Causes supposées n°2 Le manque de volonté des pouvoirs publics et le manque des ressources humaines, matérielles et financières.	Hypothèse spécifique n°2 l'inexistence d'un système qui s'occupe des conditions d'hygiène et de sécurité au travail est dû au manque de volonté des pouvoirs publics et au manque des ressources humaines, matérielles et financières	Eléments du diagnostic L'inexistence d'un mécanisme de gestion des risques professionnels est lié au manque de volonté des pouvoirs publics	Instaurer un mécanisme de gestion des risques professionnels
	3	Problème spécifique n^o3 l'insuffisance des ressources humaines (médecins du travail et inspecteurs du travail)	Objectif spécifique n⁰ 3 Déterminer les conditions permettant de développer les ressources humaines en sécurité et santé au travail	Causes supposées n°3 l'insuffisance des médecins du travail formé et le non recrutement des médecins du travail dans la fonction publique	Hypothèse spécifique n°3 l'insuffisance et le non recrutement des médecins du travail dans la fonction publique justifient l'insuffisance des ressources humaines (médecins du travail et inspecteurs du travail)	Eléments du diagnostic l'insuffisance des ressources humaines (médecins du travail et inspecteurs du travail) est dû au non recrutement des médecins et inspecteurs du travail	Recruter les médecins et inspecteurs du travail et promouvoir leur formation

Conclusion

La santé au travail occupe aujourd'hui un rang très élevé sur l'échelle des priorités internationales. Elle est devenue un élément essentiel de la problématique du développement économique. Jusqu'ici sous-estimée, une amélioration notable de la situation sanitaire est devenue un préalable indispensable pour permettre aux pays en développement de rompre le cycle de la pauvreté. Il est généralement reconnu qu'il existe une corrélation entre la santé au travail et le développement d'une société. L'état de santé d'une personne exerçant une activité peut être influencé positivement ou négativement le développement d'un pays. Ainsi, le véritable développement du Benin se repose sur la mise en oeuvre d'une bonne politique de sécurité et de santé au travail, où toutes les catégories de travailleur sont confondues (Publics/privés).

Toutefois, le problème de la santé au travail n'est pas le seul mal qui mine la fonction publique. Bien d'autres études encore devraient être menées pour trouver les solutions appropriées aux différentes problématiques identifiées au cours de cette étude.

BIBLIOGRAPHIE

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Arrêté N° 008/MFPTRA/DC/SGM/DS/SST du 10 Février 2000 portant attribution des médecins inspecteurs du travail.

Arrêté N° 331/MTFP/DC/SGM/DGT/DNT/SRT du 10 juillet 2007 portant attributions, organisation et fonctionnement de la DGT.

Décret N° 59-222 du 15 Décembre 1959 portant règlement sur la rémunération, les indemnités et avantages matériels divers alloués aux fonctionnaires des administrations et Etablissements Publics de l'Etat.

Décret N° 2005-834 du 30 Décembre 2005 Portant réglementation des évacuations sanitaires en République du Bénin ;

Décret N° 2006-408 du 10 août 2006 portant attributions, organisation et fonctionnement du Ministère du Travail et de la Fonction Publique ;

Décret N° 2006-627 du 04 Décembre 2006 portant réorganisation des organes de contrôle et d'inspection de l'Administration Publique en République du Bénin.

Loi N° 90-32 du 11 décembre 1990 portant Constitution de la République du Bénin;

Loi N° 86-013 du 26 février 1986 portant Statut Général des Agents Permanents de l'Etat ;

Loi N° 86-014 du 26 Septembre 1986, portant Code des Pensions Civiles et Militaires de Retraite en République populaire du Bénin ;

Loi N° 98-004 du 27 janvier 1998 portant Code du travail en République du Bénin;

Convention N° 187 de l'OIT sur le cadre promotionnel pour la sécurité et la santé au travail adoptée le 15 Juin 2006 ;

Convention N° 155 de l'OIT sur la santé et la sécurité des travailleurs en milieu de travail, adoptée le 22 Juin 1981 ;

Convention N° 161 de l'OIT sur les services de santé au travail, adoptée le 26 juin 1985

Recommandation N° 197 sur le cadre promotionnel pour la sécurité et santé au travail

Document cadre de politique nationale de sécurité et de santé au travail en République de Bénin

ANNEXES

Guide d'entretien á l'endroit des agents publics béninois pour une mise en oeuvre de la politique nationale de sécurité et de santé au travail dans l'administration.

Dans le cadre de la réalisation de notre mémoire de fin de formation en premier Cycle en Administration du travail et de la sécurité sociale á l'Ecole d'Administration et de Magistrature (ENAM), nous avons recours à vous pour nous éclairer sur la mise en oeuvre de la politique de sécurité et de santé au travail dans la fonction publique.

Ainsi, en vue de nous informer de vos difficultés et vos attentes sur la question et de participer à son amélioration, nous vous prions de bien vouloir apporter votre contribution à la réalisation de cette étude

Nous vous remercions d'avance pour les réponses que vous voudriez bien apporter à ces différentes questions.

1. Question relative á l'absence de service de santé au travail au sein de l'administration publique;

§ Pensez- vous qu'on peut prévenir les risques professionnels dans la fonction publique ?

§ Qu'est ce qui explique selon vous l'absence de service de santé au travail au sein des administrations publiques ?

2. Question relative á l'inexistence d'un mécanisme de gestion des risques professionnels dans l'administration publique et les collectivités locales

§ Pensez-vous qu'il est nécessaire de mettre en place un système de santé et de sécurité au travail

§ L'instauration de ce service est-il nécessaire pour votre santé et votre sécurité ?

Selon vous, quelles sont les causes de l'inexistence d'un mécanisme de gestion des risques professionnels dans l'administration publique et les collectivités locales

...................................................................................................................................................................................................................................................

3. Question relative l'insuffisance de ressources humaines qualifiées (Inspecteurs du travail et Médecins du Travail

§ Insuffisance de ressources humaines qualifiées (Inspecteurs du travail et Médecins du Travail) dû :

· á l'insuffisance du personnel (médecins et inspecteurs du travail) formé dans ce domaine

Selon vous quelles mesures doit-on prendre pour assurer aux fonctionnaires une meilleure protection contre les facteurs de nuisance à la santé dans les administrations publiques Béninoises ?

Table des matières

* ²loi 98-004 du 27 janvier 1998 portant code du travail en République du Benin, p.47

* ³Mémoire Gerald Adébisi ABIOLA «Contribution á l'amélioration de la productivité de l'inspection du travail au Benin, janvier 2008 » p. 45

* ⁴ Article 1^er de la convention 161 sur les services de santé au travail, 1985

* ⁵ANACT,prévention des risques professionnels :les points de vue des partenaires sociaux, réseau éditions, ANACT, 2000

* ⁶ Voir par exemple, DEMILLE (E), conseil supérieur de prévention, la grande panne, le journal des médecins du travail, mars-avril 2002,p1.

* ⁷ GOGUELIN (P), La prévention des risques professionnels, Que sais-je ?no 3082, Paris : PUF, 1996, 127p

* ⁸HUET(J-A.) et RIVIERE (J.), Une politique de prévention, Paris : SDMS Editeurs, 1964

* ⁹la liste des conventions en matière de sécurité et de santé au travail n'est pas exhaustive

* ¹⁰L'article 27 dispose que toute personne a droit à un environnement sain, satisfaisant et durable et a le

Devoirde le défendre. L'Etat veille à la protection de l'environnement et l'article 30 reconnaît à tous les

citoyens le droit au travail et s'efforce de créer les conditions qui rendent la jouissance effective et paisible de ce droit

* ¹¹ PELISSIER, (J.), SUPIOT (A.), JEAMMAUD (A.), 2004, «Droit du travail», 22ème édition, Paris

* ¹³ Organisation Mondiale de la Santé (1981). Education et formation en matière de médecine du travail, de sécurité et d'ergonomie. 8ème rapport du Comité mixte OIT/OMS de la Médecine du travail. Série de Rapports techniques 663, Genève.

* ¹⁴ OIT. Rapport (IV) du BIT.93ème session 2005 Cadre promotionnel pour la sécurité et la santé au travail. P.7

* ¹⁶Introduction à l'hygiène du travail, série protection de la santé des travailleurs n^o6, p.6

* ¹⁷Mémoire de Hermine VIGAN «Problématique de la sécurité et de la santé au travail au Benin » 2005, Cotonou, p.42

Contribution à la mise en Å“uvre de la politique nationale de sécurité et de santé au travail dans l'administration publique béninoise

CONTRIBUTION A LA MISE EN OEUVRE DE LA POLITIQUE NATIONALE DE SECURITE ET DE SANTE AU TRAVAIL DANS L'ADMINISTRATION PUBLIQUE BENINOISE