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L'effet de standstill des droits fondamentaux dits de la
deuxième génération vu par le juge constitutionnel
belge
Richard TSHIENDA MUAMBI
Licencié en droit de l'Université de
Kinshasa
Directeur : Sébastien VAN
DROOGHENBROECK
En vue de l'obtention du diplôme de
Master complémentaire en droits de
l'homme
Année académique 2011-2012
DEDICACE
A mes deux amours :
· Agnès, mon
épouse &
· Marie-Danielle Véronique,
ma fille pour les sacrifices consentis durant ma longue absence de la
maison.
Vous êtes ma source d'énergie et de courage.
REMERCIEMENTS
Au terme de notre master complémentaire en droit de
l'homme, qu'il nous soit permis de nous acquitter d'un agréable
devoir : celui de remercier tous nos formateurs, Professeurs de trois
universités qui forment l'Académie Louvain à savoir :
Université Catholique de Louvain, UCL, les Facultés
Universitaires Notre Dame de la Paix de Namur, FUNDP et les Facultés
Universitaires Saint-Louis, FUSL pour la qualité des enseignements,
à la fois théorique et pratique, dont nous avons
bénéficié tout au long de cette année
académique qui s'achève. Qu'ils trouvent tous au travers ces mots
notre gratitude.
Aussi, tenons-nous à exprimer notre reconnaissance
à Monsieur Sébastien Van Drooghenbroeck, notre Professeur de
dimensions collectives des droits de l'homme et l'inspirateur de la
présente étude. Le caractère vivant de son enseignement,
sa rigueur scientifique ainsi que sa maîtrise inouïe des questions
qui touchent à l'actualité jurisprudentielle du droit
international des droits de l'homme ont forcé notre admiration.
Nos remerciements vont également en direction des corps
scientifique et administratif des Facultés Universitaires Saint-Louis
pour leur dévouement et leur disponibilité sans faille. Une
pensée particulière à l'Assistant F. Krenc qui nous a
assuré des séances de monitorat de systèmes de protection
des droits de l'homme et à Mesdames Moens, De Haan et Eloy pour avoir
rendu notre séjour agréable au sein de notre Alma Mater.
Nous ne saurons clore notre propos sans remercier d'abord nos
frères Greg, Médard, Edward et Pierrot qui ne se sont jamais
lassés de nous apporter leur appui chaque fois que nous en avions besoin
et le plus souvent, aux moments décisifs de notre vie en Belgique ;
ensuite mon ami Olivier Sergie Bokobo et sa tendre compagne Wina Ekomu pour
l'amitié sans pareille qu'ils n'ont cessé de nous
témoigner et enfin nos camarades de promotion avec lesquels nous avons
passé de bons moments et tissé des liens forts d'amitié,
nous pensons singulièrement à Teresa, Delphin, Barira, Sarima,
Carlos, Alvine, Pascal, Alfonsina, Stefani, Armand, Emilio, Fred, Severin,
Félicien, Cristina etc. Qu'ils trouvent ici toute notre
amitié.
Richard TSHIENDA MUAMBI
ABREVIATIONS
DESC Droits économiques, sociaux et culturels
Pidesc Pacte international relatif aux droits
économiques, sociaux et culturels
Doc. parl., Document parlementaire
SPAQuE Société Publique d'Aide à la
Qualité de l'Environnement
ISSeP l'Institut scientifique de service public
SOMMAIRE
DEDICACE
i
REMERCIEMENTS
ii
ABREVIATIONS
ii
SOMMAIRE
ii
INTRODUCTION
2
Chapitre I : l'obligation de
standstill dans le domaine des droits economiques,.........4
sociaux et culturels
Section Ière :
L'obligation de standstill : Notions
2
Section 2ème La Nature
juridique de l'obligation de standstill
2
chapitre ii : la cour constitutionnelle et
l'obligation de standstill déduite de.........11
l'article 23 alinéa 3, 2°et 4° de la
constitution belge
Section Ière : Le
droit à l'aide sociale
2
Section 2ème : Le
droit à la protection d'un environnement sain
2
CONCLUSION
2
BIBLIOGRAPHIE
2
I.
OUVRAGES
2
II.
ARTICLES
2
A. TEXTES
JURIDIQUES
2
B.
JURISPRUDENCES
2
IV. AUTRES SOURCES
2
INTRODUCTION
On a l'habitude de distinguer, au sein de l'ensemble des
droits de l'homme, actuellement consacrés ou discutés, trois
« générations » ou catégories. Cette
dernière expression n'est pas dépourvue d'ambigüité,
car elle pourrait donner à penser que, certains droits sont
subordonnés aux autres et revêtiraient une importance
moindre1(*).
Si l'on a pu dire que les droits sociaux constituent une
deuxième génération de droits de l'homme, cela a
finalement été avant tout dans une optique chronologique. La
notion de droits de l'homme est unique, et, comme l'a écrit le
poète de la lumière du soleil, elle « se divise et
demeure entière ainsi que l'amour maternel »2(*).
L'évolution historique des droits de l' homme a mis en
lumière que la protection et le respect de la dignité humaine ne
peuvent être assurés que par une protection renforcée non
seulement des droits civils et politiques mais également, et surtout,
des droits économiques, sociaux et culturels.
Comme l'affirme Jacques Fierens, les droits
économiques, sociaux et culturels (ci-après : DESC) sont
avant tout destinés à donner à chacun les moyens de la
liberté. Ce sont les droits qui permettent à l'homme de demander
à la collectivité dont il relève la protection de la
santé, l'emploi, l'instruction, les éléments d'un niveau
de vie décent. Leur noyau dur est constitué par le droit du
travail, le droit à la sécurité sociale et à l'aide
sociale, et le droit à des conditions d'existence décentes.
C'est la raison pour laquelle les DESC sont devenus,
aujourd'hui, la préoccupation de la société civile
elle-même3(*).
Il importe, néanmoins, de souligner que la question de
l'exigibilité et de la justiciabilité se pose en lien avec la
nature et la portée particulière des droits économiques,
sociaux et culturels.
Rappelons ici que la justiciabilité d'un droit ne veut
pas dire reconnaissance du bien-fondé de toute plainte
déposé à ce sujet. Elle indique plutôt la
possibilité d'obtenir qu'un organe indépendant et impartial
examine une violation alléguée d'un droit. En d'autres termes,
elle exige qu'une telle plainte ne soit pas exclue à priori. Le
résultat final d'un procès dépend du fond de l'affaire et,
le cas échéant, des preuves administrées. Même si
l'organe indépendant et impartial déclare une plainte recevable,
il peut décider que le plaignant a tort du point de vue soit du droit,
soit des faits4(*).
Ceux qui affirment que les droits économiques, sociaux
et culturels ne sont pas justiciables ont tendance à supposer que le
contenu de ces droits et les obligations qu'ils imposent sont toutes
très semblables. Or, l'analyse des droits économiques, sociaux et
culturels généralement reconnus conduit à penser le
contraire ; en effet, les devoirs qu'ils imposent diffèrent, l'Etat
devant, notamment :
· octroyer certaines libertés ;
· assumer des obligations à l'égard de
tiers ;
· adopter des mesures ou aboutir à un
résultat particulier5(*).
Pour surmonter, en tout ou partie, cette critique
formulée contre les DESC, nous avons exploré une piste, parmi
tant d'autres, qui nous a permis de tempérer un tant soit peu le
discrédit dans lequel ceux-ci sont classiquement plongés. Il
s'agit, en effet, de l'obligation de standstill qui, occupe une place de choix
dans la liste des mécanismes pouvant assurer une effectivité des
droits sociaux fondamentaux.
Apprivoisée avec les droits-créances
consacrés par le Pacte international relatif aux droits
économiques, sociaux et culturels et l'article 23 de la constitution
belge, l'obligation de standstill serait enfin là pour enrayer la
spirale infernale du marché, en interdisant de revenir sur ce qui avait
été6(*).
Pour les besoin de ce travail, nous définissons
l'obligation de standstill, à la suite de Hugues Dumont, comme un
principe de droit qui interdit aux Etats, en l'absence de motifs
impérieux, de diminuer le plus haut niveau de protection qu'ils ont
conféré aux droits fondamentaux depuis le moment où la
norme internationale ou constitutionnelle qui les consacre s'impose à
eux, chaque fois que ces droits impliquent de leur part des prestations
positives7(*).
L'on comprend de lors que cette obligation de standstill
interdit aux autorités publiques de légiférer à
rebours des droits garantis, de diminuer le niveau de protection
déjà atteint par les droits fondamentaux
considérés.
L'objet de la présente étude est l'examen de
l'effet de standstill des droits fondamentaux dits de la deuxième
génération tel qu'il se dégage de la jurisprudence de
cette haute juridiction qu'est la Cour constitutionnelle belge.
Mais dès que l'on entame l'examen de cette obligation
de standstill, une série de questions se multiplient. Qu'est-ce une
obligation de standstill ? Qui en est le débiteur? Qui en est le
créancier ? Quelle en est la portée réelle ?
Est-elle absolue ou relative ? Quelle est sa nature juridique ?
Chacune de ces interrogations, proprement juridiques, va être
abordée.
Il n'est pas sans intérêt de signaler que nous
n'allons pas analyser tous les droits économiques, sociaux et culturels
garantis par l'article 23 de la constitution précité, moins
encore examiner toute la jurisprudence de la Cour constitutionnelle qui s'y
rapporte. Seuls feront l'objet de notre examen le droit à l'aide sociale
et le droit à la protection d'un environnement sain, et ce par le
truchement deux arrêts de la Cour constitutionnelle.
Il convient, dès lors, de faire remarquer que le droit
à un environnement sain bien qu'appartenant à la troisième
génération de droits, reçoit en droit constitutionnel
belge, comme dans certains traités internationaux, une protection
identique à ceux de la deuxième génération8(*).
Pour mener à bien cette étude, nous allons
recourir à la technique juridique ou dogmatique juridique. Celle-ci vise
à déterminer le contenu d'une règle à partir de la
prise en compte des sources formelles du droit. La technique juridique vise
à exposer l'état du droit tel qu'il existe et à en
déterminer le contenu. Il s'agit donc d'établir et
d'interpréter une règle juridique, non de l'évaluer ou de
la critiquer9(*). Cette
méthode nous est d'un apport notable dans l'interprétation et la
compréhension des textes relatifs aux droits sociaux fondamentaux.
Ce travail de fin d'études va s'articuler au tour de
deux chapitres. Le premier sera consacré à l'obligation de
standstill dans le domaine des droits économiques, sociaux et culturels.
A ce propos, dans une première section, nous verrons la notion de
l'obligation de standstill (Section Ière) et dans une
deuxième section, la nature juridique de cette obligation (Section
IIème).
Le second chapitre, quant à lui, se focalisera sur la
Cour constitutionnelle et l'obligation de standstill déduite de
l'article 23, alinéa 3, 2° et 4° de la Constitution belge. Il
s'agira du droit à l'aide sociale qui constituera la première
section (Section Ière) et du droit à la protection
d'un environnement sain qui sera examiné dans la seconde section
(Section IIème).
CHAPITRE I : L'OBLIGATION DE STANDSTILL DANS LE
DOMAINE DES DROITS ECONOMIQUES, SOCIAUX ET CULTURELS
L'obligation de standstill est le plus souvent
évoquée en droit international et dans l'ordre interne de
certains Etats sous plusieurs expressions : principe de standstill, effet
de standstill, l'effet cliquet ou la théorie du non-retour.
Pour mieux l'appréhender, nous allons d'abord
circonscrire la notion de cette obligation de standstill (Section
Ière) et ensuite dégager sa nature juridique (Section
IIème).
Section Ière :
L'obligation de standstill : Notions
Connue sous sa dénomination anglaise :
l'obligation de standstill, littéralement celle de « rester
tranquille 10(*)», interdit aux autorités publiques de
légiférer à rebours des droits garantis et de diminuer le
niveau de protection acquis.
Ceci nous amène à la définition et aux
éléments caractéristiques de l'effet de standstill,
à la détermination de ses débiteurs et créanciers
ainsi qu'à ses sources formelles.
§1er. Définition et éléments
caractéristiques
Déduit a contrario du caractère
progressif des obligations positives expressément consacrées ou
implicitement contenues dans les droits fondamentaux, le principe de standstill
interdit à l'Etat, en l'absence de motifs impérieux, de diminuer
le plus haut niveau de protection conféré à ces droits
depuis le moment où la norme internationale ou constitutionnelle qui les
consacre s'impose à lui, ou de le diminuer de manière
significative lorsque l'Etat fait usage de la marge de manoeuvre que lui
confère ce principe en choisissant de garantir différemment ledit
niveau de protection11(*).
Le droit au travail, le droit au logement ou le droit à
l'environnement constituent des illustrations parmi d'autres de droits auxquels
l'on confère pareil effet.
A défaut de l'application directe,
généralement reconnue aux droits civils et politiques ou à
ceux communément considérés comme relevant de la
première génération, l'obligation de standstill est
généralement associée aux droits dits de la
deuxième génération.
Après avoir cerné la notion de standstill,
voyons à présent ses éléments
caractéristiques :
1) L'obligation de standstill n'a jamais été
expressément consacrée :
Selon Isabelle Hachez, pour implicite qu'elle soit,
l'existence de l'obligation de standstill n'en est pas moins certaine :
elle se déduit a contrario de l'obligation positive de
réaliser ou de protéger progressivement les droits fondamentaux
garantis par les traités ou la constitution.
Cette absence de concrétisation expresse est du reste
logique, dans la mesure où l'interdiction de diminuer (de manière
significative) le niveau de protection est seconde par rapport à
l'obligation de réaliser ou de protéger les droits fondamentaux.
C'est l'obligation positive qui est première, et l'obligation de
standstill opère, parmi d'autres moyens, au service de son
effectivité12(*).
2) L'obligation de standstill revêt un
caractère contraignant :
Les débiteurs de l'obligation de standstill sont
contraints et tenus par elle. En effet, l'Etat est tenu de maintenir le
même niveau de protection sinon équivalent ; il lui est en
principe interdit de réduire le niveau de protection des droits
fondamentaux qu'il aurait au préalable atteint.
Le caractère contraignant de la norme internationale ou
constitutionnelle, garantissant un droit fondamental, s'étend en effet
à l'obligation de standstill qu'elle abrite. En vertu de la
primauté du traité international et de la suprématie de la
Constitution, le législateur n'a d'autre choix que d'en observer le
prescrit13(*).
3) L'obligation de standstill est inhérente aux
droits fondamentaux :
Chaque droit fondamental peut requérir l'adoption
d'obligations positives pour son effectivité et l'obligation de
standstill se prête mieux à assurer celle-ci, peu importe la
génération des droits de l'homme dont découlent
celles-là.
4) L'obligation de standstill entretient un
lien évident avec la temporalité
juridique :
La vérification de son respect imposant de comparer
entre elles des normes internes adoptées à des moments distincts.
La philosophie sous-jacente à l'obligation de standstill est en effet de
placer les avancées réalisées à l'abri de
changements intempestifs, dépourvus de justification14(*). Elle permet, en effet, de
préserver tant soit peu l'effectivité des droits fondamentaux.
C'est pour cette raison que tout acte législatif ou réglementaire
nouvellement adopté ou pris doit en principe maintenir un niveau de
protection équivalent au plus haut niveau de protection
conféré au droit fondamental depuis son entrée en
vigueur.
5) L'obligation de standstill s'inscrit dans une
perspective dynamique :
Etant donné que les droits fondamentaux sont, par
essence, de nature téléologique, l'obligation de standstill sert
l'effectivité15(*).
6) Le caractère relatif de l'obligation de
standstill :
Des reculs sont autorisés pour autant qu'ils soient
dûment justifiés et respectent le principe de
proportionnalité. Cette donnée est fondamentale, mais n'allait
pas nécessairement de soi au sein de l'ordre juridique belge16(*).
§2 Débiteurs et créanciers de
l'obligation de standstill
Quels sont les débiteurs de
l'obligation de standstill ?
Pareille question revient à s'interroger sur le
débiteur des droits fondamentaux, et en particulier des obligations
positives qu'ils appellent. Le rapport entretenu entre l'obligation de
standstill et l'obligation positive est en effet un rapport d'accessoire
à principal17(*).
En conséquence, le débiteur de celle-là
n'est autre que le débiteur de celle-ci : c'est parce qu'il est
tenu de réaliser ou de protéger un droit fondamental que l'Etat
est corrélativement tenu au respect de l'obligation de
standstill18(*). L'on peut
donc dire qu'il est le débiteur « primaire » de
celle-ci.
Toutefois, il faut noter qu'en plus des obligations positives
de réalisation, l'Etat doit protéger les droits fondamentaux dans
les rapports entre particuliers.
Aussi, le fait pour l'Etat d'être débiteur des
droits fondamentaux ne voudrait pas dire qu'il doive fournir lui-même les
prestations matérielles et/ou financières nécessaires
à leur effectivité. Il peut donc confier, en tout ou en partie,
la réalisation de celles-ci à des privés. Dans cette
hypothèse, l'Etat doit au moins s'assurer du maintien d'un niveau de
protection équivalent à celui garanti avant la cession par lui de
ses activités au privé.
Dans ce cas, comme le soutient Isabelle Hachez, l'acteur
privé se verra collé l'étiquette du
débiteur « secondaire » du droit fondamental,
car l'intervention de l'Etat demeure toujours nécessaire.
S'agissant de l'identification des créanciers de
l'obligation de standstill, disons d'emblée que celle-ci ne
soulève pas de grande difficulté. Il s'agit simplement des
bénéficiaires visés soit par une disposition
internationale, soit constitutionnelle consacrant un droit fondamental, lequel
est assorti d'une obligation positive.
§3. Sources formelles de l'obligation de
standstill
Suivant leur chronologie, les DESC ont d'abord
été consacrés au niveau international et ensuite au sein
de l'article 23 de la Constitution belge.
Ø La consécration initiale en droit
international
Les DESC furent consacrés à l'échelon
international avant de pénétrer la Constitution belge. Le 16
décembre 1966, le Pacte international relatif aux droits
économiques, sociaux et culturels (ci-après Pidesc), a
été adopté par l'Assemblé générale
des Nations Unies. Il est entré en vigueur le 3 janvier 1976.
A ce jour, il a été ratifié par 160
Etats, ce qui lui confère une importance de premier ordre au sein des
instruments de protection des droits économiques, sociaux et
culturels19(*).
Au niveau européen, la charte sociale européenne
constitue l'instrument qui avait consacré les DESC en 1961, à la
suite de la consécration en 1950 des droits civils et politiques dans la
Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des
libertés fondamentales. Et au niveau de l'Union européenne, il a
fallu attendre l'adoption de la Charte des droits fondamentaux en
décembre 2000 pour voir, au sein d'un même texte, les droits
civils et politiques et les droits économiques, sociaux et culturels
faire bon ménage.
Le Pidesc met en place un mécanisme globalement
similaire à celui de la charte sociale européenne20(*). Parmi les droits
consacrés par le Pacte, on compte le droit au travail, le droit de jouir
de conditions de travail justes et favorables, le droit de liberté
syndicale et le droit de grève, le droit à la
sécurité sociale, le droit à une protection familiale, le
droit à un niveau de vie suffisant, dans lequel on rencontre le droit
à un logement suffisant et le droit d'être à l'abri de la
faim, le droit à la santé, le droit à l'éducation ,
enfin le droit de participer à la vie culturelle et de
bénéficier du progrès scientifique.
Il convient toutefois de souligner que c'est l'article 2.1
qui attirera notre attention. En effet, cette disposition précise
l'obligation générale à laquelle les Etats ont souscrit en
ratifiant le Pacte. Elle stipule que :
« Chacun des Etats parties au présent
Pacte s'engage à agir, notamment sur les plans économiques et
technique, au maximum de ses ressources disponibles, en vue d'assurer
progressivement le plein exercice des droits reconnus dans le présent
Pacte par tous les moyens appropriés, y compris en particulier
l'adoption de mesures législatives.»
Le caractère progressif de l'obligation mise à
charge des Etats, auquel s'ajoute l'imprécision des notions que comporte
cette disposition, conduit à y voir une clause générale de
standstill, qui a vocation à s'appliquer aux différents droits
énumérés dans la troisième partie du Pacte21(*).
De manière générale et selon Isabelle
Hachez, les DESC énoncent, en effet, une série d'objectifs et de
déclarations d'intentions qui en révèlent le
caractère essentielle ment programmatique.
Se référant à l'article 2 du Pacte
précité, la Belgique dénie, dans son premier rapport, tout
effet direct aux dispositions qu'il contient. Par contre, elle souligne
l'utilité des principes consacrés en tant que
référence interprétative pour le juge. Elle reconnait
même expressément l'obligation de standstill qui lui
incombe22(*).
Ø La Consécration par l'article 23 de la
constitution
Depuis la seconde guerre mondiale, de nombreuses initiatives
tendent à insérer les droits économiques, sociaux et
culturels au sein de la Constitution belge. En 1994, elles débouchent
sur l'adoption de l'actuel article 23 de la Constitution23(*).
Cette disposition présente une structure
tripartite : un premier alinéa reconnait à chacun le droit
de mener une vie conforme à la dignité humaine.
Pierre angulaire de tous les droits fondamentaux, le droit
à la dignité humaine se présente comme un objectif vers
lequel doit tendre la réalisation des droits économiques, sociaux
et culturels24(*).
A cette fin, le deuxième alinéa confie aux
différents législateurs la mission de garantir, en tenant compte
des obligations correspondantes25(*), les droits économiques, sociaux et culturels
et de déterminer les conditions de leur exercice.
Vient enfin, le troisième et dernier alinéa, qui
procède à une énumération exemplative des droits
garantis.
A ce titre, le constituant reconnait tout d'abord « le
droit du travail et au libre choix d'une activité professionnelle dans
le cadre d'une politique générale de l'emploi, visant entre
autres à assurer un niveau d'emploi aussi stable et élevé
que possible, le droit à des conditions de travail et à une
rémunération équitables, ainsi que le droit d'information,
de consultation et de négociation collective. Il consacre, en
deuxième lieu, « le droit à la sécurité
sociale, à la protection de la santé et à l'aide sociale,
médicale et juridique26(*).» Viennent ensuite « le droit à
un logement décent », « le droit à la
protection d'un environnement sain », « le droit à
l'épanouissement culturel et social.»
Par rapport aux dispositions internationales, et à
l'exception du droit au travail, les droits consacrés par l'article 23
rédigés de manière très sommaire. L'absence
d'explicitation desdits droits tient, en partie, à la nature de la
règle constitutionnelle. Comme le souligne A. Vanwelkenhuyzen,
cité par Isabelle Hachez, le souci de concision qui anime le constituant
l'amène parfois à utiliser, aux côtes de notions
précises, « des concepts relativement vagues, non définis
par la Constitution elle-même et dont le contenu peut prêter
à controverse ». Dans ce contexte, la seule donnée
certaine dont on dispose est que la réalisation des droits
économiques, sociaux et culturels doits permettre de garantir la
dignité humaine27(*).
Quoi que l'article 23 de la Constitution soit totalement
dépourvu d'effet direct, il n'en demeure pas moins vrai qu'il
emporterait une obligation de standstill.
Après ces éclairages sur la notion de l'effet de
standstill, voyons maintenant sa nature juridique.
Section 2ème La
Nature juridique de l'obligation de standstill
Pour bien appréhender la nature juridique de
l'obligation de standstill, il sied de l'examiner tant du point de vue
matériel que du point de vue formel ainsi que d'examiner la
portée de celle-ci.
§1er. D'un point de vue matériel :
« Selon qu'elle est une règle ou un principe,
la norme diffère quant au caractère de la directive qu'elle
donne », affirme Dworkin cité par Isabel Hachez28(*).
La règle est applicable dans le style du
« tout-ou-rien ». Si les faits qu'une règle stipule
sont donnés, alors soit cette règle est valide, auquel cas la
réponse qu'elle fournit doit être acceptée, soit elle ne
l'est pas, auquel cas elle n'apporte rien pour la décision.29(*)» La règle se
caractérise en conséquence par une sorte d'absoluité,
« en ce sens qu'elle ne pourrait simultanément être
applicable à une espèce sans en commander, mécaniquement
et déductivement, la solution.30(*)»
Le principe, quant à lui, ne fonctionne pas selon un
mode du tout-ou-rien. Il « ne prétend pas fixer des conditions
dans lesquelles son application est nécessaire. Il indique plutôt
une raison d'aller dans un sens, mais non pas nécessairement de prendre
une décision particulière.31(*)»
Le principe est essentiellement relatif : «
sans préjudice de son application dans une espèce
déterminée et de sa validité en général, son
dispositif peut néanmoins être supplanté par celui d'un
principe concurrence.»32(*)
Il ressort de cette comparaison entre la règle et le
principe que l'obligation de standstill constitue un principe et non une
règle.
§2. D'un point de vue formel :
Comme l'on vient de l'indiquer, l'obligation de standstill
est un principe de droit et non une règle. Est-elle formellement une
règle écrite ou un principe général de droit ?
A ce niveau, l'on peut affirmer que l'obligation de standstill
constitue un principe général de droit, dans la mesure où
elle est établie par déduction du principe de nécessaire
progression.
A lui seul, le principe de standstill est en effet impuissant
à fournir la solution du litige dans lequel il intervient. Son
intervention doit nécessairement être couplée à
celle du droit fondamental dont le niveau de protection a été
abaissé sans motif impérieux. En dehors de la norme
internationale ou constitutionnelle garantissant le droit fondamental qu'il
assortit, le principe de standstill n'a pas d'existence : sans
consécration normative du droit fondamental considéré, il
n'est pas d'obligation positive qui tienne, et, sans obligation positive, il
n'est pas question d'obligation de standstill33(*).
§3. Portée de l'obligation de standstill
La portée de l'obligation de standstill a, en effet,
été précisée par le Comité des droits
économiques, sociaux et culturels à la faveur de plusieurs
observations générales , dont il est permis de dégager les
enseignements suivants : les
mesures « délibérément
régressives »sont, en principe, interdites ; des reculs
sont toutefois admissibles à conditions qu'ils satisfassent aux
exigences du contrôle de proportionnalité, et, dans ce cas, la
charge de la preuve incombe aux autorités publiques. Par ailleurs,
l'adoption de mesures délibérément régressives
figure parmi les causes de violation du Pidesc épinglées dans les
directives de Maastricht34(*).
Par ailleurs, au sein de l'ordre juridique interne belge,
l'avis rendu par la section de législation du Conseil d'Etat sur
l'avant-projet de loi d'approbation du Pidesc souligne expressément
l'obligation de standstill qui est attachée à cet instrument. En
ratifiant ce traité, la Belgique s'est engagée à respecter
l'obligation de standstill. Notons à ce même sujet que les
rapports rédigés par l'Etat belge à l'adresse de l'organe
de contrôle du Pidesc confirment cet engagement.
Concernant l'article 23 de la Constitution, l'effet de
standstill qui lui est attaché a été reconnu par le
constituant au cours des travaux préparatoires précédant
son adoption, et de manière générale, la doctrine belge
attache cet effet aussi bien aux droits économiques, sociaux et
culturels consacrés par cette disposition constitutionnelle que par les
traités internationaux35(*).
Si la jurisprudence belge a mis plus de temps à
percevoir la marge de manoeuvre laissée par l'obligation de standstill,
elle semble s'être aujourd'hui départie de la conception absolue
qui prévalait au moment de l'obligation de l'art 23 de la constitution,
à tout le moins sur le plan des principes. On rencontre par ailleurs de
plus en plus souvent dans la jurisprudence l'exigence d'un recul
significatif pour conclure à une atteinte à l'obligation de
standstill, laquelle n'apparaît cependant pas fondée dans tous les
cas où elle est posée36(*).
Il s'en suit que, pour une partie de la doctrine assez
marginale quand même, l'obligation de standstill revêt un
caractère absolu. Selon ce courant, la reconnaissance des droits
économiques, sociaux et culturels viserait à empêcher une
remise en cause des acquis du passé. En revanche, de plus en plus, la
doctrine belge commence à reconnaître la relativité de
ladite l'obligation.
L'obligation de standstill des droits économiques,
sociaux et culturels étant bien circonscrite, examinons à
présent deux cas jurisprudentiels dans lesquels la Cour
constitutionnelle belge l'a mise en oeuvre.
CHAPITRE II : LA COUR CONSTITUTIONNELLE ET
L'OBLIGATION DE STANDSTILL DEDUITE DE L'ARTICLE 23 ALINEA 3, 2°ET 4°
DE LA CONSTITUTION BELGE
La Cour constitutionnelle est une juridiction de douze juges
qui veillent au respect de la constitution par les législateurs belges.
Elle a comme mission d'annuler et suspendre des lois, décrets et
ordonnances. De ce fait, elle est indépendante aussi bien du pouvoir
législatif que des pouvoirs exécutif et judicaire. Depuis le 07
mai 2007, cette « haute juridiction » s'est vue
élargir ses compétences notamment celle qui lui permet d'assurer
son contrôle des lois, décrets et ordonnances au regard du titre
II de la Constitution (article 8 à 32 relatifs aux droits et
libertés des belges)37(*).
Ainsi, nous avons choisi de commenter deux arrêts
émanant de cette juridiction supérieure belge et notre choix a
été subjectif. En effet, nous avons estimé qu'il aurait
été quasiment impossible dans le cadre d'un travail de fin
d'études de brosser un tableau complet de la jurisprudence de la Cour
constitutionnelle belge rendue dans le domaine des DESC. C'est la raison pour
laquelle nous avons jeté notre dévolu sur ces deux arrêts
dont l'un a été rendu au cours du mois de mai 2012. Ces deux
décisions judicaires, pensons-nous, permettront de se faire une
idée un peu plus claire de la manière dont cette haute
juridiction met en application le principe de standstill.
Dans un premier moment, nous examinerons un arrêt
relatif au droit à l'aide sociale (article 23 alinéa 3,
n°2), ensuite nous allons nous pencher sur celui se rapportant au droit
à la protection d'un environnement sain (article 23 alinéa 3,
n°4).
Section Ière :
Le droit à l'aide sociale
§1. Extrait de l'arrêt 5/2004 R.G. 2618
Présidents: M. Melchior et A. Arts
Juges: L. François, P. Martens, R. Henneuse, M.
Bossuyt, E. De Groot, L. Lavrysen, A. Alen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman et E.
Derycke
Greffier: L. Potoms
Ø Objet du recours et
procédure
Par requête adressée à la Cour par lettre recommandée à la poste le 29
janvier 2003 et parvenue au greffe le 30 janvier 2003, l'a.s.b.l. Ligue des droits de l'homme, dont le siège social est établi à 1190 Bruxelles,
chaussée d'Alsemberg 303, a introduit un recours en annulation totale ou
partielle de la loi du 26 mai 2002 concernant le droit
à l'intégration sociale (publiée au
Moniteur belge du 31 juillet 2002).
Le Gouvernement flamand et le Conseil des ministres ont
introduit des mémoires, la partie requérante a introduit un
mémoire en réponse et le Conseil des ministres a introduit un
mémoire en réplique.
A l'audience publique du 8 octobre 2003:
ont comparu:
· Me J. Fierens, avocat au barreau de Bruxelles, pour
la partie requérante;
· Me P. Van Orshoven, avocat au barreau de Bruxelles,
pour le Gouvernement flamand;
· Me L. Pochet loco Me D. Gérard et Me P.
Schaffner, avocats au barreau de Bruxelles, et Me V. Van de Keere loco Me B.
Bronders, avocats au barreau de Bruges, pour le Conseil des ministres;
Les juges-rapporteurs P. Martens et L. Lavrysen ont fait
rapport;
Les avocats précités ont été
entendus;
L'affaire a été mise en
délibéré.
Les dispositions de la loi spéciale du 6 janvier 1989
sur la Cour d'arbitrage relatives à la
procédure et à l'emploi des langues ont été
appliquées.
Ø En droit
A.1.1. Pour établir son intérêt,
l'a.s.b.l. Ligue des droits de l'homme expose que son
recours est fondé sur des atteintes aux articles 10, 11 et 23 de la
Constitution, ainsi qu'à diverses dispositions du Pacte international
relatif aux droits économiques, sociaux et culturels
et de la Convention européenne des droits de l'homme,
qui consacrent toutes des droits visés par ses
statuts.
B.14.5.Compte tenu de ces garanties, la mesure
critiquée apparaît pertinente et proportionnée par rapport
à l'objectif poursuivi, particulièrement à l'égard
des catégories de personnes, âgées de moins de 25 ans, dont
l'intégration sociale doit être
spécialement encouragée et favorisée.
B.14.6.Sans qu'il soit nécessaire de s'interroger sur
la portée normative de l'article 23 de la Constitution dans son
ensemble, cette disposition constitutionnelle impose aux
législateurs, en matière d'aide sociale, de ne pas porter atteinte au droit garanti par la législation qui était
applicable le jour où l'article 23 est entré en vigueur. Cette
obligation ne peut toutefois s'entendre comme imposant à chaque
législateur, dans le cadre de ses compétences, de ne pas toucher
aux modalités de l'aide sociale prévues par
la loi. Elle leur interdit d'adopter des mesures qui marqueraient un recul
significatif du droit garanti par l'article 23,
alinéa 1er et alinéa 3, 2°, de la Constitution, mais elle ne
les prive pas du pouvoir d'apprécier de quelle manière ce droit sera le plus adéquatement assuré.
B.14.7.Il y a lieu de relever, à cet égard, que
la loi du 7 août 1974 instituant le droit à un
minimum de moyens d'existence contenait un article 6, § 2,
prévoyant un «projet individualisé d'intégration sociale» inscrit dans un contrat écrit conclu
entre le bénéficiaire et le centre public d'aide sociale, le respect de ce contrat étant obligatoire
pour l'octroi et le maintien du minimum de moyens d'existence aux
bénéficiaires âgés de moins de 25 ans ou lorsqu'il
était proposé par le bénéficiaire ou par le centre
public d'aide sociale Cette disposition avait
été introduite par une loi du 12 janvier 1993, soit
antérieurement à l'article 23 de la Constitution qui est
entré en vigueur, le jour de sa publication, le 12 février 1994.
La disposition incriminée ne constitue dès lors pas,
contrairement à ce que soutient la requérante, une
régression dans la mise en oeuvre du droit de mener
une vie conforme à la dignité humaine garanti par la
Constitution.
B.15.1.La requérante dénonce dix violations des
articles 10 et 11 de la Constitution, lus isolément ou en combinaison
avec son article 23, avec l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme, ainsi qu'avec l'article 11 du Pacte
international relatif aux droits économiques,
sociaux et culturels. Elle considère que les catégories
établies par le législateur pour la fixation des montants du
revenu d'intégration sont, à plusieurs égards,
discriminatoires et portent atteinte à la protection de la vie
privée des personnes concernées, dans la mesure où elles
auraient pour effet d'influencer des choix fondamentaux relevant de
celle-ci.
B.15.2. Le revenu d'intégration est un «revenu
indexé, qui doit permettre à la personne de mener une vie
conforme à la dignité humaine» (Doc. parl., Chambre,
2001-2002, DOC 50 1603/001, p. 7). La disposition en cause opère, en vue
de la détermination du niveau du revenu d'intégration, une
distinction entre quatre catégories: les cohabitants, les isolés,
les isolés qui assument une charge d'enfant et les familles
monoparentales avec charge d'enfant. Par rapport à la loi du 7
août 1974 instituant le droit à un minimum de
moyens d'existence, la nouvelle catégorisation entend permettre
«l'adaptation de la loi aux évolutions sociales» (Doc. parl., Chambre, 2001-2002, DOC 50
1603/001, p. 10).
B.16.1.Le caractère forfaitaire du revenu
d'intégration et la multiplicité des situations individuelles des
bénéficiaires expliquent que le législateur fasse usage de
catégories qui, nécessairement, n'appréhendent la
diversité des situations qu'avec un certain degré
d'approximation. Néanmoins, lorsqu'il établit les
catégories de bénéficiaires du revenu d'intégration
en fonction de leur situation, le législateur ne pourrait, sans violer
les dispositions visées au moyen, adopter des critères de
distinction qui se révéleraient dépourvus de
pertinence.
B.16.2.A cet égard, l'argumentation récurrente
du Conseil des ministres selon laquelle la législation relative à
l'aide sociale permettrait de compléter, lorsque
c'est nécessaire, les montants du revenu d'intégration, n'est de
nature à justifier la mesure envisagée que lorsque la
diversité des situations individuelles rend effectivement impossible la
détermination d'une catégorie spécifique.
B.25.3.S'il est exact que les articles 10 et 11 de la
Constitution imposent, en principe, de comparer la situation de deux
catégories de personnes différentes, et non la situation d'une
même catégorie de personnes sous l'ancienne et sous la nouvelle
législation, à peine de rendre impossible toute modification de
la législation, il n'en va pas de même lorsqu'est invoquée,
en combinaison avec ces dispositions, une violation de l'effet de
«standstill» de l'article 23 de la Constitution. Celui-ci interdit en
effet, en ce qui concerne le droit à l'aide sociale, de régresser de manière significative
dans la protection que les législations offraient, dans cette matière, au moment de l'entrée en vigueur de
l'article 23. Il en découle logiquement que, pour juger de la violation
éventuelle, par une norme législative, de l'effet de
«standstill» attaché à l'article 23 de la Constitution
en ce qu'il garantit le droit à l'aide sociale, la Cour doit procéder à la comparaison
de la situation des destinataires de cette norme avec la situation qui
était la leur sous l'empire de la législation ancienne. Les
articles 10 et 11 de la Constitution sont violés s'il est établi
que la norme en cause comporte une diminution significative de la protection des droits garantis
 en matière d'aide sociale par l'article 23 à l'égard d'une
catégorie de personnes, par rapport aux autres catégories de
personnes qui n'ont pas à subir une telle atteinte à l'effet de
«standstill» attaché à l'article 23.
B.25.7.Par rapport à la loi du 7 août 1974, les
catégories d'étrangers bénéficiant du revenu
d'intégration ont été élargies. Compte tenu de ce
qui est dit en B.6.3, toute personne autorisée à s'établir
dans le Royaume peut bénéficier du revenu d'intégration.
Il s'ensuit que le conjoint d'un Belge ou d'un étranger répondant
aux conditions pour bénéficier du revenu d'intégration,
dispose aussi du droit à ce revenu s'il est inscrit
au registre de la population. A cet égard, la loi du 26 mai 2002
n'entraîne donc pas de régression contraire à l'article 23
de la Constitution.
B.25.8.Enfin, le fait que chacun des conjoints soit à
présent tenu d'accomplir individuellement les démarches en vue de
l'obtention du revenu d'intégration et qu'il soit aussi tributaire de
l'accomplissement de ces démarches par l'autre conjoint ne constitue pas
une régression dans l'octroi du droit au revenu
d'intégration dès lors que l'accomplissement de ces
démarches ne représente pas un obstacle insurmontable à
l'obtention de ce droit.
B.25.9. En cette branche, le moyen n'est pas fondé.
PAR CES MOTIFS,
LA COUR
annule, dans la loi du 26 mai 2002 concernant le droit à l'intégration sociale:
· l'article 3, 3°, deuxième tiret, en ce
qu'il exclut du champ d'application de la loi les étrangers
ressortissants d'un Etat membre de l'Union européenne qui
résident effectivement et régulièrement sur le territoire
mais qui ne bénéficient pas de l'application du règlement
(CEE) n° 1612/68 du Conseil du 15 octobre 1968 relatif à la libre
circulation des travailleurs à l'intérieur de la
Communauté;
· l'article 14, § 1er, 1°, en ce qu'il
traite de la même manière tous les cohabitants sans tenir compte
de la charge d'enfants;
· l'article 14, § 1er, 2°, en tant qu'il
comprend la catégorie des personnes qui s'acquittent d'une part
contributive pour un enfant placé, fixée par le tribunal de la
jeunesse ou les autorités administratives dans le cadre de l'aide ou de
la protection de la jeunesse;
rejette le recours pour le surplus, sous réserve que
les articles 2, 6, 8 et 13, § 1er, soient interprétés comme
indiqué en B.3.10 et que l'article 14, § 1er, 3°,
alinéa 1er, soit interprété comme indiqué en
B.21.5.
Ainsi prononcé en langue française, en langue
néerlandaise et en langue allemande, conformément à
l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d'arbitrage, à l'audience publique du 14
janvier 2004.
§2.Observations
Parmi les griefs adressés par la requérante
à cette loi du 26 mai 2002, deux d'entre eux se rapportaient à
une violation de l'obligation de standstill attachée à l'article
23, alinéa 3, 2° de la Constitution, lu en combinaison avec les
articles 10 et 11 de cette dernière.
Pour la requérante, il y a violation de l'obligation de
standstill à l'article 11 de la loi litigieuse, car cette disposition
créait une différence de traitement injustifiée entre les
personnes qui se verront imposer un projet individualisé
d'intégration sociale sous la forme d'un contrat, conditionnant leur
droit à l'obtention d'un revenu d'intégration et celles pour
lesquelles ce droit ne sera pas assorti d'un tel contrat. En sus, la
requérante soutenait que l'imposition de ce contrat constituait une
régression dans la mise en oeuvre du droit de mener une vie conforme
à la dignité humaine consacré par l'article 23 de la
Constitution.
Après avoir rappelé l'enseignement de son
arrêt n° 169/2002, la cour d'arbitrage vérifie si, en
l'espèce, l'article 11 de la loi litigieuse porte atteinte à
l'obligation de standstill attachée à l'article 23, alinéa
3, 2°, de la Constitution. Elle relève, à cet égard,
« que la loi du 7 août 1974 instituant le droit à un
minimum de moyens d'existence contenait un article 6 §2, prévoyant
un projet individualisé d'intégration sociale inscrit dans un
contrat écrit conclu entre le bénéficiaire et le centre
public d'aide sociale, le respect de ce contrat étant obligatoire pour
l'octroi et le maintien du minimum de moyens d'existence aux
bénéficiaires âgés de moins de 25 ans ou lorsqu'il
était supposé par le bénéficiaire ou par le centre
public d'aide sociale». Constatant que « cette disposition avait
été introduite par une loi du 12 janvier 1993, soit
antérieurement à l'article 23 de la Constitution qui est
entré en vigueur, le jour de sa publication, le 17 février
1994 », la Cour en déduit que la disposition incriminée
« ne constitue (...) pas, contrairement à ce que soutient la
requérante, une régression dans la mise en oeuvre du droit de
mener une vie conforme à la dignité humaine garanti par la
Constitution38(*).
Quant à la seconde violation de l'obligation de
standstill invoquée par la partie requérante, elle se rapportait
à l'article 14 §1er, de la loi du 26 mai
précitée. Cette disposition établit une discrimination
entre les quatre catégories de personnes pour la fixation des montants
du revenu d'intégration. Il s'est agi de catégories
suivantes : les cohabitant, les isolés, les isolés avec
charge d'enfants et les familles monoparentales avec charge d'enfants. Selon le
raisonnement de la requérante, la loi incriminée supprime la
catégorie « conjoints vivants sous le même
toit » pour le remplacer par un droit individualisé de chacun
d'eux à un revenu d'intégration au taux cohabitant.
A l'estime de la requérante, l'article 14,
§1er, de la loi querellée consacre un double recul.
D'une part, il établit une discrimination entre les personnes
mariées dont chacune entre dans les conditions d'octroi de revenu
d'intégration, et les personnes mariées dont une seule satisfait
à ces conditions, étant donné que ces dernières
avaient auparavant droit au minimum de moyens d'existence au taux
« conjoint » et n'ont désormais plus droit qu'au
revenu d'intégration au taux « cohabitant ». D'autre
part, l'article 14§1er, impose désormais à chaque
conjoint de solliciter le droit à l'intégration sociale, alors
que la demande d'un seul membre du couple marié suffisait
autrefois39(*).
Pour sa part, la cour apprécia le respect de
l'obligation de standstill en l'espèce. Elle affirma que le premier
recul allégué par la requérante n'est pas fondé en
ce que l'article 14, §1er, « n'entraîne
pas de régression contrairement à l'article 23 de la
constitution ». Elle justifie sa position par le fait que la loi
incriminée a élargi les catégories d'étrangers
bénéficiant du revenu d'intégration, de manière
telle que toute personne autorisée à séjourner de
manière permanente dans le Royaume peut bénéficier du
revenu d'intégration ».
Concernant le second recul allégué par la partie
requérante, la Cour estime que « le fait que chacun des conjoints
soit à présent tenu d'accomplir individuellement les
démarches en vue de l'obtention du revenu d'intégration et qu'il
soit aussi tributaire de l'accomplissement de ces démarches ne
présente pas un obstacle insurmontable à la jouissance de ce
droit.
Bien qu'ayant rejeté les moyens fondés sur la
violation de l'obligation de standstill, la Cour d'arbitrage avait, dans
l'arrêt 5/2004, annulé certaines dispositions sur d'autres bases.
En réponse à l'arrêt précité de la Cour
d'arbitrage n°5/2004 du 14 janvier 2004, la loi-programme du 9 juillet
2004 modifia la loi du 26 mai 2002 concernant le droit à
l'intégration sociale ainsi que la loi du 8 juillet 1976 organique des
centres publics d'action sociale, précise Isabelle Hachez.
Attardons-nous maintenant sur le second arrêt relatif au
droit à la protection d'un environnement sain.
Section 2ème :
Le droit à la protection d'un environnement sain
§1. Extrait de l'arrêt
La Cour constitutionnelle, composée des
présidents R. Henneuse et M. Bossuyt, et des juges L. Lavrysen, A. Alen,
E. Derycke, J. Spreutels et P. Nihoul, assistée du greffier P.-Y.
Dutilleux, présidée par le président R.Henneuse.
Après en avoir délibéré, rend
l'arrêt suivant :
Ø Objet du recours et
procédure
Par requête adressée à la Cour par lettre
recommandée à la poste le 21 février 2011 et parvenue au
greffe le 23 février 2011, un recours en annulation des articles 92, 93,
95 et 96 du décret-programme de la Région wallonne du 22 juillet
2010 « portant des mesures diverses en matière de bonne
gouvernance, de simplification administrative, d'énergie, de logement,
de fiscalité, d'emploi, de politique aéroportuaire,
d'économie, d'environnement, d'aménagement du territoire, de
pouvoirs locaux, d'agriculture et de travaux publics » (publié au
Moniteur belge du 20 août 2010, troisième édition) a
été introduit par Jean-Claude Dierckx, demeurant à 4600
Visé, Allée Verte 77, et Henri Gérard, demeurant à
4684 Haccourt, rue des 7 Bonniers 80.
Le Gouvernement wallon a introduit un mémoire, les
parties requérantes ont introduit un mémoire en réponse et
le Gouvernement wallon a également introduit un mémoire en
réplique.
A l'audience publique du 20 mars 2012 : ont
comparu :
Me J. Merodio loco Me L. Misson et Me A. Kettels, avocats au
barreau de Liège, pour les parties requérantes; Me G. Vanhamme,
avocat au barreau de Bruxelles, loco Me E. Orban de Xivry, avocat au barreau de
Marche-en-Famenne, pour le Gouvernement wallon;
-lesjuges-rapporteurs J.Spreutels et L.Lavryse n'ont fait
rapport;-les avocats précités ont été entendus;
L'affaire a été mise en
délibéré.
Les dispositions de la loi spéciale du 6 janvier 1989
sur la Cour constitutionnelle relatives à la procédure et
à l'emploi des langues ont été appliquées.
Ø En droit
A.1.1. Jean-Claude Dierckx et Henri Gérard
justifient leur intérêt à demander l'annulation des
articles 92 et 95 du décret-programme de la Région wallonne du 22
juillet 2010 « portant des mesures diverses en matière de bonne
gouvernance, de simplification administrative, d'énergie, de logement,
de fiscalité, d'emploi, de politique aéroportuaire,
d'économie, d'environnement, d'aménagement du territoire, de
pouvoirs locaux, d'agriculture et de travaux publics » par leur
qualité de riverain d'un site de la région liégeoise qui
serait pollué depuis plus de quatre ans et sur lequel la Région
wallonne souhaiterait installer une « plateforme multimodale »
dénommée « Trilogiport ».
Ils prétendent que les terrains concernés
ont fait l'objet d'une étude d'orientation au sens de l'article 37 du
décret du 5 décembre 2008 relatif à la gestion des sols,
mais que l'administration n'a pas été en mesure de statuer sur
cette étude, parce que le « Code wallon de Bonnes Pratiques »
visé à l'article 1er, 4°, de l'arrêté du
Gouvernement wallon du 27 mai 2009 relatif à la gestion des sols
n'était pas encore adopté et qu'il n'existait pas de laboratoire
agréé en exécution de ce décret et de cet
arrêté. Ils allèguent aussi que cette étude
d'orientation n'a pas été suivie d'une étude de
caractérisation et que le projet d'assainissement introduit dans ce
dossier n'est donc fondé sur aucune étude d'orientation.
A.1.2. Le Gouvernement wallon indique, à ce sujet,
qu'aucun projet d'assainissement lié à l'installation de la
« plateforme multimodale » précitée n'a
été introduit avant le 31 décembre 2010.
Quant au moyen unique, pris de la violation des articles 10,
11 et 23, alinéa 3, 4°, de la Constitution, lus isolément ou
en combinaison avec les articles 5 et 6 de la directive 2004/35/CE du Parlement
européen et du Conseil du 21 avril 2004 « sur la
responsabilité environnementale en ce qui concerne la prévention
et la réparation des dommages environnementaux », avec l'article 8
de la Convention européenne des droits de
l'homme et avec le « principe de sécurité juridique
».
A.2.1. En premier lieu, Jean-Claude Dierckx et Henri
Gérard exposent que les dispositions attaquées violent l'article
23, alinéa 3, 4°, de la Constitution, en ce qu'elles
réduiraient sensiblement le niveau de protection de l'environnement
existant avant l'adoption de ces dispositions.
Les requérants estiment que ces dispositions
retirent aux riverains d'un site pollué la garantie que l'assainissement
de ce site sera envisagé. Ils soutiennent aussi qu'elles ont pour effet
que, même lorsqu'un projet d'assainissement est établi, il ne
repose que sur des investigations réalisées volontairement,
elles-mêmes fondées sur des analyses qui sont seulement «
réputées conformes » au décret précité
et réalisées par des laboratoires non spécifiquement
agréés. Ils remarquent, enfin, que, invitée à
approuver le projet d'assainissement, l'administration ne pourra statuer en
connaissance de cause, faute de disposer de données
récoltées lors de la réalisation d'une étude
d'orientation ou d'une étude de caractérisation.
Les requérants observent que les dispositions
attaquées ont été adoptées afin de permettre
l'application du décret du 5 décembre 2008 en dépit du
retard pris par l'administration en ce qui concerne l'agrément des
laboratoires prévu par ce décret et en ce qui concerne
l'élaboration du « Code wallon de Bonnes Pratiques »
prévu par l'arrêté du Gouvernement wallon du 27 mai 2009.
Ils estiment que, sauf à heurter la sécurité juridique, la
carence de l'administration ne peut constituer un motif d'intérêt
général justifiant la réduction sensible du niveau de
protection de l'environnement découlant des dispositions
attaquées.
Les requérants considèrent, en outre, que
les dispositions attaquées sont disproportionnées par rapport
à l'objectif du décret du 5 décembre 2008 qu'exprime
l'article 1er de celui-ci. Ils ajoutent que l'absence d'un « Code wallon
de Bonnes Pratiques » ne justifie pas qu'il soit dérogé
à l'ensemble des règles relatives à l'étude
d'orientation et à l'étude de caractérisation, puisque ces
études pourraient être réalisées à l'aide
d'autres méthodologies existantes. Ils constatent que ces
dérogations ne s'accompagnent d'aucune compensation et écartent
l'application de certaines garanties, telles que celle que prévoit
l'article 44, § 4, de ce décret. Ils remarquent, enfin, que
l'administration justifie les dispositions attaquées par son retard,
mais qu'elle a pourtant trouvé le temps de proposer l'adoption des
dispositions attaquées au Parlement wallon.
A.2.2. Le Gouvernement wallon répond qu'aucune des
dispositions attaquées ne réduit sensiblement le niveau de
protection de l'environnement.
Il observe que, faute de publication par l'administration du
« Code wallon de Bonnes Pratiques », les règles inscrites
à l'article 92bis du décret du 5 décembre 2008,
inséré par l'article 92 du décret-programme du 22 juillet
2010, ont cessé de produire leurs effets le 31 décembre 2010. Il
souligne que cette disposition ne concerne que l'hypothèse d'une
personne qui se soumet volontairement à l'obligation d'assainir un
terrain affecté d'une pollution historique.
Il remarque aussi que, dans l'attente de la publication du
Code précité, cette personne n'est pas en mesure de
procéder aux investigations décrites aux articles 37 à 46
et 53 du décret du 5 décembre 2008, puisque, comme cela ressort
des articles 16, 17 et 20 de l'arrêté du Gouvernement wallon du 27
mai 2009, les experts, laboratoires et personnes prélevant les
échantillons, appelés à contribuer à la
réalisation d'une étude d'orientation ou d'une étude de
caractérisation, ne peuvent agir que dans le respect de ce Code.
Il relève que les requérants ne
précisent pas quelles sont les autres méthodologies existantes
qu'ils évoquent et sur la base desquelles ces études auraient,
selon eux, pu être réalisées dans l'attente d'un «
Code wallon de Bonnes Pratiques ». Le Gouvernement déduit de ce qui
précède que, loin d'empêcher une application correcte du
décret du 5 décembre 2008, l'article 92 du
décret-programme du 22 juillet 2010 permet au contraire une application,
certes limitée, du premier décret, ce qui contribue à une
amélioration de la protection de l'environnement.
Même s'il estime que cela n'est pas
nécessaire en l'espèce, le Gouvernement wallon conteste la
pertinence des allégations de requérantes relatives à la
diminution du niveau de protection de l'environnement. Il déduit,
d'abord, de l'article 92bis, § 2, 2°, a) à f), et de l'article
92bis, § 2, 4°, I, du décret du 5 décembre 2008, que
l'administration dispose d'études et d'éléments
très précis lui permettant de statuer sur le projet
d'assainissement concerné, tout en relevant que la réalisation
d'une étude d'orientation ou d'une étude de
caractérisation ne serait pas automatiquement suivie d'actes et de
travaux d'assainissement.
Il ajoute que la dispense de constitution d'une
sûreté prévue par l'article 92bis, § 1er, du
décret du 5 décembre 2008 était déjà
prévue par l'article 19, alinéa 4, du même décret.
Le Gouvernement wallon remarque aussi que l'allongement des
délais d'instruction du projet d'assainissement prévu par
l'article 92bis, § 3, du décret du 5 décembre 2008 est de
nature à augmenter l'efficacité du travail de l'administration et
d'élever le niveau de protection de l'environnement.
Le Gouvernement estime, en outre, que, saisie d'un projet
d'assainissement visé par l'article 92bis du décret du 5
décembre 2008, l'administration consultera systématiquement la
Société Publique d'Aide à la Qualité de
l'Environnement (SPAQuE) et l'Institut scientifique de service public (ISSeP)
en application de l'article 56, 2°, du même décret.
Le Gouvernement relève, enfin, que la personne qui
introduit un projet d'assainissement en application de l'article 92bis du
décret du 5 décembre 2008 ne peut plus le retirer et
empêcher la réalisation des actes et travaux d'assainissement
qu'elle propose.
Le Gouvernement wallon observe, à propos des
articles 93, 95 et 96 du décret du 22 juillet 2010, que les
requérants n'exposent pas en quoi ces dispositions contribuent à
diminuer sensiblement le niveau de protection de l'environnement.
Il fait, pour le reste, référence à la
réponse qu'il donne à propos de la prétendue violation de
l'article 23 de la Constitution.
B.1. Il ressort des développements de la requête
que la Cour est invitée à statuer sur la compatibilité des
articles 92 et 95 du décret-programme de la Région wallonne du 22
juillet 2010 « portant des mesures diverses en matière de bonne
gouvernance, de simplification administrative, d'énergie, de logement,
de fiscalité, d'emploi, de politique aéroportuaire,
d'économie, d'environnement, d'aménagement du territoire, de
pouvoirs locaux, d'agriculture et de travaux publics » avec les articles
10, 11 et 23, alinéa
1er, alinéa 2 et alinéa 3, 4°, de la
Constitution, lus isolément ou en combinaison avec l'article 5,
paragraphes 2 et 4, avec l'article 6, paragraphe 3, et avec l'article 14,
paragraphe 1, de la directive 2004/35/CE du Parlement européen et du
Conseil du 21 avril 2004 « sur la responsabilité environnementale
en ce qui concerne la prévention et la réparation des dommages
environnementaux », et avec l'article 8 de la Convention européenne
des droits de l'homme.
B.2.1. Le moyen unique invite, d'abord, la Cour à
vérifier la compatibilité des dispositions attaquées avec
l'article 23, alinéa 1er, alinéa 2 et alinéa 3, 4°,
de la Constitution.
B.2.2. L'article 23, alinéa 1er, alinéa 2 et
alinéa 3, 4°, de la Constitution dispose :
«Chacun a le
droit de mener une vie conforme à la dignité humaine.
A cette
fin, la loi, le décret ou la règle visée à
l'article 134 garantissent, en tenant compte des obligations correspondantes,
les droits économiques, sociaux et culturels, et déterminent les
conditions de leur exercice.
Sans qu'il soit nécessaire de vérifier si,
avant l'adoption des dispositions attaquées, le décret du 5
décembre 2008 offrait aux riverains d'un site pollué la garantie
que l'assainissement de celui-ci serait envisagé, il y a lieu d'observer
que les dispositions attaquées ne suppriment pas les obligations
précitées et ne modifient nullement les règles.
B.2.6. Il résulte de ce qui précède
que les articles 92 et 95 du décret-programme du 22 juillet 2010 ne
réduisent pas sensiblement le niveau de protection de l'environnement
offert par la législation applicable, de sorte qu'ils ne sont pas
incompatibles avec l'article 23, alinéa 1er, alinéa 2 et
alinéa 3, 4°, de la Constitution.
B.5.3. Les développements du moyen unique relatifs
à la violation des articles 10 et 11 de la Constitution, lus en
combinaison avec l'article 8 de la Convention européenne des droits de
l'homme, se confondent avec ceux qui concernent la prétendue violation
de l'article 23 de la Constitution.
B.5.4. Il résulte de ce qui précède
que l'article 92bis du décret du 5 décembre 2008 n'est pas
incompatible avec les articles 10 et 11 de la Constitution, lus en combinaison
avec l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme.
B.6. Le moyen n'est pas fondé.
Par ces motifs
La Cour rejette le recours.
Ainsi prononcé en langue française, en
langue néerlandaise et en langue allemande, conformément à
l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour
constitutionnelle, à l'audience publique du 3 mai 2012. Le greffier, Le
président,
P.-Y. Dutilleux R. Henneuse.
§2.Observations
Le recours ayant donné lieu à l'arrêt sous
examen de la Cour constitutionnelle avait pour l'objet l' annulation des
articles 92, 93, 95 et 96 du décret-programme de la Région
wallonne du 22 juillet 2010 « portant des mesures diverses en
matière de bonne gouvernance, de simplification administrative,
d'énergie, de logement, de fiscalité, d'emploi, de politique
aéroportuaire, d'économie, d'environnement, d'aménagement
du territoire, de pouvoirs locaux, d'agriculture et de travaux publics
».
A l'estime des requérants, les articles 92 et 95 du
décret-programme de la Région wallonne précité lus
isolément ou en combinaison avec les articles 5 et 6 de la directive
2004/35/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 avril 2004 «
sur la responsabilité environnementale en ce qui concerne la
prévention et la réparation des dommages environnementaux »,
avec l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme
violent les articles 10, 11 et 23 de la Constitution, lus en combinaison avec
l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme.
Les requérants observent que les dispositions
attaquées ont été adoptées afin de permettre
l'application du décret du 5 décembre 2008 en dépit du
retard pris par l'administration en ce qui concerne l'agrément des
laboratoires prévu par ce décret et en ce qui concerne
l'élaboration du « Code wallon de Bonnes Pratiques »
prévu par l'arrêté du Gouvernement wallon du 27 mai 2009.
Ils estiment que, sauf à heurter la sécurité juridique, la
carence de l'administration ne peut constituer un motif d'intérêt
général justifiant la réduction sensible du niveau de
protection de l'environnement découlant des dispositions
attaquées.
En outre, la partie requérante expose que les
dispositions attaquées violent les articles 5 et 6 de la directive
2004/35/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 avril 2004 «
sur la responsabilité environnementale en ce qui concerne la
prévention et la réparation des dommages environnementaux »,
parce que la Région wallonne ne veille pas à être
informée des menaces imminentes pour l'environnement et n'oblige pas
l'exploitant d'un site pollué à prendre des mesures
préventives ou des mesures de réparation au sens de cette
directive.
Les requérants soutiennent aussi que la dispense de
constitution d'une sûreté prévue par l'article 92bis,
§ 1er, du décret du 5 décembre 2008 viole l'article 14 de la
même directive.
A.4.2. Le Gouvernement wallon répond que cette
directive a été transposée par les articles D.93 et
suivants du Code de l'Environnement, et non par les dispositions
attaquées du décret du 5 décembre 2008.
Il ajoute que, compte tenu de la manière dont
l'article D.103 de ce Code limite le champ d'application de ses dispositions
transposant la directive du 21 avril 2004, l'article 92bis du décret du
5 décembre 2008, qui ne concerne que le terrain affecté d'une
pollution historique, ne risque pas d'empêcher l'application de ces
dispositions.
Invitée à examiner la compatibilité des
articles 92 et 95 du décret-programme de la Région wallonne sus
indiqué avec les articles 10 et 11 de la Constitution pris isolement ou
conjointement avec l'article 23, la Cour précise qu'in casu, le respect
de l'obligation de standstill inhérente à l'article 23 doit
s'apprécier en tenant compte des obligations imposées par
l'article 14, paragraphe 1, de la directive 2004/35/CE du Parlement
européen et du Conseil du 21 avril 2004 « sur la
responsabilité environnementale en ce qui concerne la prévention
et la réparation des dommages environnementaux.»
Procédant à l'évaluation de la
constitutionnalité du recul invoqué, la cour rappelle
reproché aux dispositions attaquées de retirer aux riverains d'un
site pollué la garantie que l'assainissement de ce site sera
envisagé.
L'article 18 du décret du 5 décembre 2008
relatif à la gestion des sols crée, entre autres, une obligation
de procéder à une étude d'orientation, une obligation de
procéder, le cas échéant, à une étude de
caractérisation, ainsi qu'une obligation de procéder, le cas
échéant, à l'assainissement du sol pollué
visé par les études précitées. Ces obligations
naissent dans les conditions décrites par les articles 19 à 21 du
même décret. Les titulaires de ces obligations sont
identifiés par les articles 22 à 26 du même décret.
Sans qu'il soit nécessaire de vérifier si,
avant l'adoption des dispositions attaquées, le décret du 5
décembre 2008 offrait aux riverains d'un site pollué la garantie
que l'assainissement de celui-ci serait envisagé, il y a lieu d'observer
que les dispositions attaquées ne suppriment pas les obligations
précitées et ne modifient nullement les règles relatives
à leur naissance et à l'identification de leurs titulaires.
Le juge constitutionnel termine son raisonnement en
replaçant les articles 92 et 95 du décret litigieux
précité dans leur contexte normatif pour conclure, en
l'espèce, à l'absence sensible, et donc au respect de
l'obligation de standstill.
CONCLUSION
Au regard de la jurisprudence de la Cour constitutionnelle
examinée, nous pouvons affirmer sans craindre d'être contredit que
l'obligation de standstill a incontestablement pénétré
l'ordre juridique belge.
Pour autant, son existence ne va pas encore de soi dans le
chef des organes de contrôle internes. Il suffit à cet
égard de rappeler que si la Cour constitutionnelle n'a eu aucune
difficulté à reconnaître l'obligation de standstill
attachée à l'article 13 du Pidesc ou à l'article 23,
alinéa 3, 2°, de la Constitution, garantissant le droit à
l'aide sociale, elle a mis du temps avant d'étendre cette reconnaissance
au droit à la protection d'un environnement sain, également
consacré par l'article 23 de la Constitution. Ce n'est que tout
récemment qu'elle a franchi le pas avec les arrêts n°
135/2006, 137/2006 et 145/2006, rendus au mois de septembre 200640(*).
S'agissant de sa portée de cette obligation, la
tendance actuelle de la haute Cour est de se départir d'une conception
absolue à laquelle les travaux préparatoires de l'article 23
ainsi qu'une frange de la doctrine tenaient pour se cristalliser sur une
conception, plutôt, relative de l'obligation de standstill.
Aussi, convient-il de le souligner cependant que la Cour
constitutionnelle ne s'est pas exclusivement fondée sur l'existence de
motifs impérieux ou d'intérêt général pour
conclure au respect de l'obligation de standstill.
C'est soit que ces motifs sont absents ou impuissants à
lever l'inconstitutionnalité, soit que, c'est ce qui est le cas dans les
deux arrêts examinés dans le chapitre II de cette étude, le
juge constitutionnel conclut à l'absence de régression ou recul
sensible et reste, en amont d'un contrôle de proportionnalité
comme le ferait un juge international.
Telles sont, à notre avis, les leçons que l'on
peut tirer de la jurisprudence de la Cour constitutionnelle en matière
de standstill. En effet, celles-ci peuvent ouvrir la voie à des
recherches qui pourront donner lieu à l'élaboration d'une
théorie normative de l'obligation de standstill.
Celle-ci s'avère en effet rigoureusement indispensable
car au-delà de quelques tendances générales qui demandent
à être confirmées, voire affinées, la portée
de l'obligation de standstill demeure largement incertaine, et cette
incertitude est encore accentuée par le fait que la manière dont
cette obligation est appréhendée par la jurisprudence belge ne
coïncide pas toujours avec la façon dont elle est perçue par
les organes de contrôle internationaux41(*).
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VII. VAN DROOGHENBROECK,
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n°68.735, RBDC, 1997.
III. DOCUMENTS
A. TEXTES
JURIDIQUES
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coordonné du 17 février 1994.
o la Convention européenne des droits de l'homme,
1950.
o Pacte international relatif aux droits économiques,
sociaux et culturels, 1966.
o Charte sociale européenne 1961 telle que
modifiée à ce jour.
o Charte européenne des droits fondamentaux de
décembre 2000.
o Directive 2004/35/CE du Parlement européen et du
Conseil du 21 avril 2004 « sur la responsabilité environnementale
en ce qui concerne la prévention et la réparation des dommages
environnementaux.
B.
JURISPRUDENCES
o Arrêt n° 5/2004 R.G. 2618 de la
Cour d'arbitrage du 14 janvier 2004.
o Arrêt relatif au recours en annulation des articles
92, 93, 95 et 96 du décret-programme de la Région wallonne du 22
juillet 2010 « portant des mesures diverses en matière de bonne
gouvernance, de simplification administrative, d'énergie, de logement,
de fiscalité, d'emploi, de politique aéroportuaire,
d'économie, d'environnement, d'aménagement du territoire, de
pouvoirs locaux, d'agriculture et de travaux publics » du 3 mai 2012.
IV. AUTRES
SOURCES
o http://www.const-court.be
o http://www.un.org/french/treaty.asp
* 1 Jacques Fierens, Droit et
Pauvreté, Bruylant, Bruxelles, 1992, p.66.
* 2 Julia Iliopoulos-Strangas, La
protection des droits sociaux fondamentaux dans les Etats membres de l'Union
européenne : Etude de droit comparé, Bruylant, 2000,
préface VII.
* 3 Maribel Wolf, Les droits
économiques, sociaux et culturels, DESC, exigences de la
société civile, Responsabilité de l'Etat, Terre des Hommes
France, Karthala, 2003, p.36.
* 4 Christian
Courtis, « Les tribunaux et l'application des droits
économiques, sociaux et culturels », Commission
internationale de juristes, Genève, 2008, p.10.
* 5 Christian Courtis, « Les
tribunaux et l'application des droits économiques, sociaux et
culturels », op.cit., p.10-11.
* 6 Isabelle Hachez, Le principe
de standstill dans le droit des droits fondamentaux : une
irréversibilité relative, Athènes, Bruxelles, Bruylant,
2008, p.3.
* 7 Isabelle Hachez, Le principe de
standstill dans le droit des droits fondamentaux : une
irréversibilité relative, op.cit., p. IX.
* 8 La Constitution Belge, article 23,
Texte coordonné du 17 février 1994.
* 9 Olivier Corten,
Méthodologie du droit international public, Editions de
l'Université de Bruxelles, 2009, p. 23.
* 10 Isabelle Hachez, « Le
principe de standstill dans le droit des droits fondamentaux : une
irréversibilité relative », op.cit. , p IX.
* 11 Ibidem, p. 4.
* 12 Isabelle
Hachez, Le principe de standstill dans le droit des droits
fondamentaux : une irréversibilité relative, op.cit., p.
473.
* 13 Ibid., p.473.
* 14 Isabelle Hachez, Le principe de
standstill dans le droit des droits fondamentaux : une
irréversibilité relative, op.cit., p. 473-474.
* 15 Isabelle Hachez, Le principe de
standstill dans le droit des droits fondamentaux : une
irréversibilité relative, op.cit., p.474.
* 16 Ibid., p.474.
* 17 Ibid., p. 292.
* 18 Ibidem, p.292.
* 19
http://www.un.org/french/treaty.asp.
* 20 Isabelle Hachez, Effet de
standstill : Le pari des droits économiques, sociaux et
culturels ? , op.cit., p.31.
* 21 Isabelle Hachez, Effet de
standstill : Le pari des droits économiques, sociaux et
culturels ?, op.cit., p.35.
* 22 Ibidem, p.35.
* 23 Ibid., p.36.
* 24 Sébastien Van
Drooghenbroeck, « Mendicité, ordre public et
proportionnalité », note sous C.E., 8 octobre 1997,
n°68.735, RBDC, 1997, p.425.
* 25 Isabelle Hachez, Les
obligations correspondantes, dans l'article 23 de la Constitution, La
responsabilité, face cachée des droits de l'homme, sous la
direction de Hugues Dumont, François Ost et Sébastien Van
Drooghenbroeck, Bruxelles, Bruylant, 2005, p.293-324.
* 26 Isabelle Hachez, Le principe de
standstill dans le droit des droits fondamentaux : une
irréversibilité relative, op.cit., p.45.
* 27 Ibid., p.46.
* 28 Ibid., p.478, voir R. Dworkin,
Prendre les droits au sérieux, traduit de l'américain par M-J.
Rossignol et F. Limare, Paris, PUF, Léviathan, 1995, p.82.
* 29 Ibidem, p.478.
* 30 Sébastien Van
Drooghenbroeck, La proportionnalité dans le droit de la convention
européenne des droits de l'Homme. Prendre l'idée simple au
sérieux, Bruxelles, Bruylant, F.U.S.L., 2001, p.625.
* 31 R. Dworkin, op.cit,
p.84.
* 32 Sébastien Van
Drooghenbroeck, op. cit. p.626.
* 33 Isabelle Hachez, Le principe de
standstill dans le droit des droits fondamentaux : une
irréversibilité relative, op.cit., p.480-481.
* 34 Rapport au nom du groupe de
travail sur les droits économiques et sociaux fondamentaux »
proposé par Monsieur STROOBANT, M., doc. Sénat, S.E. 1991-1992,
n°100-2/4°, p. 26
* 35 Ibidem, p.59.
* 36 Ibid., p. 365.
* 37
http://www.const-court.be.
* 38 Isabelle Hachez, Le
principe de standstill dans le droit des droits fondamentaux : une
irréversibilité relative, op.cit., p.163.
* 39 Ibidem, p.163.
* 40 Isabelle Hachez,
« Le principe de standstill dans le droit des droits
fondamentaux : une irréversibilité relative »,
op.cit., p.176-177.
* 41 Ibid., p.179.
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