Les déterminants de l'endettement extérieur de la RDC

Chapitre Deuxième.

L'ENDETTEMENT PUBLIC EXTERIEUR DE LA RDC

Dans le présent chapitre, nous parlerons de l'évolution économique et de l'endettement extérieur, ainsi que l'insoutenabilité de l'endettement l'extérieur de la R.D.C.

Section 1. L'évolution économique et l'endettement extérieur

de la R.D.C

1.1 Evolution économique de la RDC

Se penchant sur la situation post - coloniale de la R.D.C., l'une des observations qui frappe est la faillite économique et la misère sociale généralisée de la population. L'économie congolaise présente le paradoxe le plus frappant du continent noir.

En effet, le pays le plus potentiellement riche d'Afrique avec d'incomparables ressources minières, forestières, et humaines la RDC possède une économie parmi les moins performantes du continent ; entre 1990 et 2000, le taux de croissance moyen de son PIB était de - 6,5% alors que la population était en train de croître au taux de 3,4% par année.

Dans les lignes qui suivent, nous proposons une lecture évolutive de la situation de la RDC. Nous avons subdivisé l'histoire économique du pays en 4 grandes périodes, à savoir :

- 1960-1966 : période des troubles ;

- 1967-1974 : période d'expansion ;

- 1975-1989 : période de la récession et des tentatives de

stabilisation ;

- 1990-2007 : période de la grande crise et de la reprise économique.

1.1.1. Période des troubles 1960 à 1966.

Les querelles politiques des cinq premières années qui ont suivi l'indépendance (mouvement de rébellions, de récession et des guerres civiles) ont entraîné une destruction et un abandon important des infrastructures économiques du pays.

Il s'agit notamment de la destruction et de l'abandon des voies de communications, des ponts, des usines, des plantations, des écoles, des hôpitaux, etc^74(*). Ce qui eut comme conséquences une hausse importante des prix intérieurs, un déséquilibre des paiements extérieurs et un quasi - épuisement des réserves de change, entraînant l'instauration d'un système de contrôles administratifs des importations et des paiements de plus en plus restrictifs et compliqué.

Il en est a donc résulté le détournement des ressources des activités productives vers les activités commerciales et spéculatives. Nonobstant ces constats tristes, une bonne partie des engagements du pays vis-à-vis de l'extérieur a été respectée pendant cette période.

1.1.2. Période d'expansion ou de l'essor économique 1967 à 1974

A partir de 1966, le pays est entré dans une période de paix civile et sociale marquée par l'instauration de l'autorité de l'Etat et la réorientation de la politique économique.

En effet, la reforme monétaire de juin 1967, conjugué avec la montée des cours du cuivre et de la confiance des nouveaux investisseurs, à entraîné un apport massif des capitaux; et il s'en est suivi une croissance réelle du PIB de 7% en moyenne annuelle de 1968 à 1974. Les réserves de change atteignaient, fin 1970, le montant de 220 49 millions de dollars, soit trois années de besoin d'importations^75(*).

C'est durant cette période de haute conjoncture que le pays a réalisé plusieurs projets économiques : industriels, routiers, hydroélectriques et autres, ainsi que la création et la restructuration des grandes entreprises publiques dans le domaine de la distribution de l'eau (REGIDESO), de l'électricité (SNEL), des transports (ONATRA) et des assurances (SONAS).

A ces dysfonctionnements internes provoqués par la zaïrianisation, sont venus s'ajouter d'autres facteurs essentiellement externes dont la chute des cours de cuivre et la hausse des prix des produits pétroliers (premiers chocs pétroliers).

1.1.2. Période de la récession et des tentatives de stabilisation de 1975 à 1989

A partir de 1975, l'économie congolaise est entrée dans une phase de récession marquée par une profonde détérioration des principaux indicateurs économiques et sociaux. L'origine de cette récession tient principalement à trois phénomènes; il s'agit d'abord de l'échec de l'expérience de la politique de zaïrianisation/ radicalisation lancée en novembre 1973, qui a livré l'économie nationale entre des mains non expertes.

Il en résulté une méfiance des investisseurs tant étrangers que nationaux vis-à-vis du pays ; ce qui eut comme conséquences des désordres socio-économiques, la baisse très sensible de la production agricole ; la négligence de l'entretien des routes, l'abandon de la gestion de la chose publique au profit des affaires acquises.

Il faut ensuite relever la légèreté doublée d'une tendance prononcée à la tricherie visant l'enrichissement personnel et sans cause, qui a longtemps caractérisé les responsables de la gestion de l'économie nationale. Mais aussi du choc pétrolier de 1973 et la baisse brutale des cours mondiaux du cuivre^76(*).

Les résultats affichés par l'économie furent :

o La régression de l'activité économique avec des taux de croissance, si pas négatifs, inférieurs au taux de croissance de la population estimé à 3,4 % l'an, d'où un appauvrissement général et une détérioration des conditions de vie de la population;

o Les déficits des finances publiques donnant naissance à une création excessive de liquidités;

o Le déficit chronique de la Balance de Paiement atteignant 600 millions de dollars en 1989 contre 7,4 millions de dollars en 1970;

o La détérioration de tous les indicateurs de la dette extérieure qui a été multipliée par six entre 1970 et 1975, et par 47 entre 1970 et 1990 entraînant ainsi une diminution de la capacité de paiement de l'Etat et aggravant le problème de l'endettement;

o La monnaie nationale a continué sa chute libre et, à la fin de l'année 1989, elle avait perdu plus de 90% de sa valeur de la période 1967 - 1975;

o L'inflation est restée très forte, laminant ainsi le pouvoir d'achat des populations l'exacerbation des détournements des deniers public et de la corruption comme moyen de survie.

1.1.3. Période de la conflagration économique.

Cette période révèle une réelle débâcle économique et un effondrement du système économique du pays .Elle peut- être subdivisé en trois sous - périodes, à savoir de 1990 à 1997, puis de 1998 à 2000 et enfin de 2001 à 2007.

§ La première sous - période de 1990 à 1997

Caractérisée par une anarchie et un vandalisme dans la gestion des finances de l'Etat. Tous les indicateurs économiques et sociaux sont passés au rouge, comme conséquence d'une absence totale de politique cohérente en matière monétaire, financière et sociale, le pouvoir ayant décidé de tout sacrifier à travers la corruption politique tous azimuts et l'achat des consciences.

Cette période fut marquée par la rupture de la coopération avec tous les partenaires extérieurs pour non respect des engagements, singulièrement dans le paiement du service de la dette dont les arriérés se chiffraient fin 1991 à 1.746 millions de dollars^77(*). Concrètement, il a été observé les faits suivants :

o La taille de l'économie est revenue à son niveau de 1958, alors que la population est passée de 2,9 fois plus nombreuses et que la structure de l'économie a change. L'économie s'est vue contrainte de se replier sur des activités de subsistance et des activités informelles;

o L'urbanisation croissante, mauvaise qualité de l'infrastructure des transports, l'insuffisance des investissements;

o L'économie démonétisée et les marchés des capitaux comme ceux des changes ne fonctionnant presque plus qu'à des fins spéculatives (de 28% du PIB en 1958), la masse monétaire au sens large n'était plus que d'environ 9% en 1988 - 1989 et 1,4 % en 1993;

o Un recours accru à la création monétaire pour financer les déficits budgétaires croissants.

La gouvernance économique et politique.

L'appréhension de l'engrenage hyper inflationniste au Congo devrait prendre en compte l'analyse minutieuse de la situation politique qui a nourrit les mécanismes d'anticipations pessimistes des agents économiques.

Cette dynamique se cristallise sur le comportement du taux de change parallèle qui évolue en temps réel en rapport avec les prévisions des agents économiques. Lorsqu'un gouvernement bénéficiant de l'adhésion populaire était mis en place, les circuits parallèles des changes ont réagi positivement.

En effet, le mouvement ininterrompu de dépréciation du taux de change de la monnaie congolaise a toujours connu un répit, en favorisant la baisse des tensions inflationnistes. Les analyses sur le processus hyper inflationniste distinguent généralement deux phases dans la prolifération du phénomène.

Dans la première étape, le poids de la contrainte internationale notamment de l'endettement constitue le vecteur essentiel, alors que la deuxième phase est caractérisée par la suprématie du taux de change dont les fluctuations entretiennent les anticipations autoréalisantes des agents économiques dans l'explosion des prix.

Dans le cadre de l'économie congolaise, au - delà des transferts financiers relatifs à la dette, il convient de mentionner le manque à gagner consécutif au retrait des organismes internationaux au début de la décennie 90.

Ainsi, les autorités gouvernementales seront privées du soutien au financement des déséquilibres de la Balance des Paiements, et le recours à l'émission monétaire va se généraliser car les recettes fiscales ne permettent pas de générer des ressources substantielles.

Il convient de déplorer également l'existence d'un système de prix différenciés selon le type de modalités de paiement dans l'engrenage hyper inflationniste.

Dans ce contexte, la préférence pour les devises accroît la demande de ces encaisses en favorisant l'envolée des prix. Cependant, l'existence d'un régime frontalier poreux permet d'éviter la reprimairisation de l'économie, notamment dans les zones frontalières. En effet, les échanges continuent à se développer harmonieusement dans ces régions dans la mesure où les individus font des transactions en devises.

Les pillages orchestrés à Kinshasa les 23 et 24 septembre 1991 sur l'initiative des militaires se sont généralisés, pour atteindre la plupart des centres urbains du pays. Les militaires furent relayés par les civils pour se servir, en détruisant l'outil de production existant. Cette situation va porter un lourd préjudice à l'économie nationale, car le manque de confiance animera désormais l'ensemble des opérateurs économiques.

Les pillages des années 1991 et 1993 ont des répercutions psychologiques dans le mental des investisseurs parce qu'ils étaient systématiques et avaient détruit volontairement tout l'appareillage de production, mettant ainsi au chômage des dizaines de milliers d'ouvriers et des sociétés en faillite.

On a assisté à la recrudescence des pratiques spéculatives au détriment des investissements productifs. La conséquence immédiate de ces événements reste la pénurie des biens sur les marchés et l'accélération des tensions inflationnistes.

On enregistra une hausse de 47,9% de l'indice des prix aux marchés pour le mois de septembre 1991 alors qu'il représentait 37% en Août^78(*). Il semble que les dommages subis par les entreprises représentent environ 618,1 millions de dollars.

Par ailleurs, on estime à 73.278 les pertes d'emplois, et les besoins en fonds de roulement se chiffrent à 319 millions de dollars. Les dégâts les plus considérables concernent les domaines du commerce, des industries manufacturières et des services dont les pertes d'emplois atteignent environ 80,1% de l'ensemble des secteurs.

§ La deuxième sous - période de 1998 à 2000.

A la prise du pouvoir par l'A.F.D.L. le 17 mai 1997, le peuple Congolais, préparé par 7 années de démystification du dictateur, attendait, comme en 1965, un changement radical.

Au moment de la prise de pouvoir par l'A.F.D.L., celle- ci jouissait d'un préjugé favorable de la population et auprès des investisseurs potentiels. En effet, exaspéré par l'obstination du pouvoir dictatorial à ne pas ouvrir l'espace politique, la population attendait que les nouvelles forces armées la débarrassent de celui ci et qu'elles installent une véritable démocratie avec un pouvoir réellement civil.

Parallèlement, les opérateurs économiques et les investisseurs extérieurs potentiel attendaient du nouveau pouvoir un climat, paisible et propice aux activités économiques.

Certains investisseurs avaient même signé des conventions avec la rébellion, en anticipant la prise du pouvoir. Mais au fur et à mesure que le nouveau pouvoir se consolidait en ralliant quelques leaders acquis à la cause démocratique, un noyau de « dur » à tendance dictatoriale naissait dans les rangs des nouveaux dirigeants.

Cela se traduisit d'abord par une attitude de méfiance envers les opérateurs économiques, suivie de suspicion, avant d'arriver à des incarcérations sous divers prétextes ; à la rigueur, ils avaient à payer des amendes transactionnelles de validité douteuse .Cette attitude belliqueuse aux allures communisantes envers la haute finance et les opérateurs économiques, ajoutée aux nombreuses promesses commerciales non tenues, occasionna le gel des investissements ainsi que des aides promises.

Quant au plan triennal de stabilisation et de relance de l'économie, il n'était pas crédible aux yeux des personnes sensées, car il s'appuyait sur des impondérables tels qu'une aide extérieure accrue alors qu'une des conditions essentielles qui n'avait jamais été remplie était l'ouverture de l'espace politique. Comment peut- on demander à des pays démocratique des aides financières pendant que l'on refuse d'appliquer chez soi la démocratie ?

Les tentatives d'une restructuration économique ne pouvaient qu'échouer parce que les facteurs générateurs des précédents échecs demeuraient, le manque de cadre incitatif et le refus d'une gestion financière transparente. Cela s'explique par l'abandon d'un budget élaboré dans le but de contraindre le gouvernement à une orthodoxie financière.

Ce budget a été remplacé par des injonctions verbales. De même l'abandon de la réforme fiscale amorcée a eu pour conséquence le recours à des créations monétaires qui vont ruiner la nouvelle monnaie.

Alors que l'atmosphère politique ne permettait pas encore à l'économie d'amorcer une phase de stabilisation l'éclatement d'une guerre entre les ex-alliés va ruiner tous les espoirs d'une stabilisation économique et pire, cette guerre va plonger le pays dans un marasme économique qu'il n'avait jamais connus.

Cette sous - période fut caractérisée parles faits suivants :

o Recul de la croissance économiques : le PIB a enregistré une baisse cumulée de 21 ,9% pour la période 1997-2000, soit une en régression moyenne annuelle de 5,5%;

o Difficultés d'approvisionnement en produits pétroliers et en biens de première nécessité, dues entre autres raisons, à l'insuffisance des ressources en monnaies étrangères, aux renchérissements des produits pétroliers;

o Investissements entravés par la faiblesse de l'épargne nationale (3,7% en moyenne entre 1997 et 2000, contre une moyenne africaine de 17%);

o Politique monétaire expansionniste entraînant des conséquences délétères sur les prix intérieurs et le taux de change;

o Persistance d'une inflation élevée, avec un taux annuel moyen de 212,4% entre 1997 et 2000;

o Déficit des paiements extérieurs et accumulation des arriérés de paiement;

o Déséquilibres structurels du marché de change;

o Sous-bancarisation du pays (pour une population estimée à 50,4 millions d'habitant), les banques dans leur ensemble ne disposent que de 25 guichets, soit en moyenne 2 millions de personnes par guichet;

o Déséquilibre profond des finances publiques et éviction du secteur privé.

§ La troisième sous période de 2001à 2007

Au début de l'année 2001, un changement politique s'opèrera au sommet de l'Etat, avec l'avènement du Président joseph KABILA. La République Démocratique du Congo reprend le dialogue avec les partenaires extérieurs. Puisant les grandes lignes de son action dans le discours d'investiture du chef de l'Etat du 26 janvier 2001, le gouvernement mettra sur pied avec le concours des services du FMI, deux Programmes économiques successifs.

Le premier, dénommé Programme Intérimaire Renforcé (PIR), étalé de juin 2001 à mars 2002, visant essentiellement à casser l'hyper- inflation et à créer les conditions propices à la relance de l'activité économique

En 2001, le retour de la République démocratique du Congo dans le giron financier international bute sur un problème : dépendant des financements extérieurs pour sa reconstruction, le pays doit régler de manière urgente le problème de ses arriérés, afin de régulariser sa situation financière, de profiter de nouveaux prêts et de participer à l'initiative d'allégement de la dette des pays pauvres très endettés (PPTE). La réaction de Joseph Kabila et de son ministre des Finances ne se fait pas attendre.

Les remboursements reprennent vigoureusement à partir de 2002. Cette régularisation permet au gouvernement congolais d'accéder à une gigantesque opération de restructuration de sa dette (en deux phases) et d'entrer dans le cadre de l'initiative PPTE.

La première phase de juin-juillet 2002 consiste à régler le remboursement des arriérés congolais envers le FMI et la Banque mondiale. Le processus vise à garantir le remboursement des vieilles dettes impayées par une opération de "consolidation", c'est-à-dire en remplaçant les arriérés par de nouvelles dettes à un taux d'intérêt "concessionnel".

Concrètement, quatre pays (Belgique, France, Suède, Afrique du Sud) prêtent la somme nécessaire au gouvernement congolais pour qu'il rembourse ses arriérés au FMI.

Ensuite, le FMI prête la somme nécessaire (522 millions de dollars) au gouvernement congolais pour qu'il rembourse ces prêts d'États. Dans le même temps, la Banque mondiale prête 330 millions de dollars au Congo pour que le pays liquide ses arriérés à son égard.

Au final, la République démocratique du Congo a troqué ses arriérés multilatéraux contre une nouvelle dette à 0,5% due au FMI et à la Banque mondiale. Un mécanisme d'apurement a également été conclu avec la Banque africaine de développement.

La seconde phase, en septembre 2002, consiste à restructurer la dette congolaise due aux quatorze pays créanciers rassemblés dans le Club de Paris. La dette congolaise due au Club de Paris est évaluée à 10,3 milliards de dollars, dont près de 90% sont des arriérés accumulés depuis le dernier accord entre le Club de Paris et le Zaïre de Mobutu, en 1989^79(*).

L'accord de septembre 2002 débouche sur l'annulation de 4,6 milliards de dollars de dettes - ce qui correspond au montant des arriérés sur le principal de la dette extérieure congolaise - et sur le rééchelonnement de 4,3 autres milliards.

Si l'on additionne la portée des deux phases de l'opération, 60% de la dette extérieure congolaise ont été restructurés. L'allègement a permis une réduction du service de la dette de 36 millions de dollars en 2003, 100 millions en 2004 et 173 millions en 2005^80(*).

De leur côté, les bailleurs de fonds qui ont financé cette opération d'allégement ont comptabilisé ces montants en aide publique au développement, ce qui leur a simultanément permis d'afficher des montants d'aide en hausse : sur les 8,5 milliards de dollars d'augmentation de l'aide à destination de l'Afrique subsaharienne entre 2001 et 2003, 5,1 milliards proviennent de la seule opération d'allégement de la dette du Congo^81(*).

Cette opération a également permis au pays d'atteindre le "point de décision" de l'initiative PPTE, le 24 juillet 2003. À ce stade, sorte de "mi-parcours" de l'initiative, la République démocratique du Congo a reçu une modeste aide intérimaire et le staff du FMI a calculé le montant de l'allégement de dette que le pays pourrait recevoir au "point d'achèvement" de l'initiative, prévu fin 2007 après avoir été repoussé à plusieurs reprises.

L'atteinte de ce point d'achèvement permettra non seulement à la République démocratique du Congo de bénéficier de l'allègement prévu dans le cadre de l'initiative PPTE renforcée, mais aussi d'être éligible pour une allégement prévu dans le cadre de l'IADM, l'initiative d'allégement de la dette multilatérale lancée par le G8 en 2005.

L'opération, une fois intégralement opérée, aura permis de restructurer plus de dix milliards de dollars d'arriérés issus de la dette extérieure accumulée par le régime Mobutu^82(*).

Cette dette extérieure est un archétype de la doctrine de la "dette odieuse" qui existe dans le droit international. Selon Alexander Sack, théoricien de cette doctrine : « Si un pouvoir despotique contracte une dette non pas selon les besoins et les intérêts de l'État, mais pour fortifier son régime despotique, pour réprimer la population qui le combat, cette dette est odieuse pour la population de l'État entier. Cette dette n'est pas obligatoire pour la nation : c'est une dette de régime, dette personnelle du pouvoir qui l'a contractée. Par conséquent, elle tombe avec la chute de ce pouvoir »^83(*).

Comme le souligne Joseph Stiglitz, ancien vice-président de la Banque mondiale et Prix Nobel d'économie :

« Quand le FMI et la Banque mondiale prêtaient de l'argent à Mobutu, (...) ils savaient (ou auraient dû savoir) que ces sommes, pour l'essentiel, ne serviraient pas à aider les pauvres de ce pays mais à enrichir Mobutu. On payait ce dirigeant corrompu pour qu'il maintienne son pays fermement aligné sur l'Occident. Beaucoup estiment injuste que les contribuables des pays qui se trouvaient dans cette situation soient tenus de rembourser les prêts consentis à des gouvernants corrompus qui ne les représentaient pas ».

Mais au lieu de l'effacer, on a "consolidé" cette dette. Elle reprend ainsi naissance sous une nouvelle forme, que d'aucuns sont tentés de ne plus considérer comme "odieuse"^84(*).

Car le paradoxe de cette gigantesque restructuration et de ces allégements est que les remboursements, interrompus durant les années 1990, reprennent. Le fardeau budgétaire de la dette léguée par Mobutu continue dès lors de peser, bien que de manière « consolidée », sur la reconstruction du pays.

Alors qu'en 2001, le service de la dette non restructurée atteignait 218% des revenus de l'Etat et n'était pas assuré du tout, il a repris en 2002 pour atteindre 22% des revenus gouvernementaux en 2003, une fois l'opération de restructuration entamée^85(*).

En définitive, cette gigantesque opération de restructuration consiste à refinancer de vieilles dettes impayables et impayées par de nouveaux emprunts à taux avantageux, et d'en annuler et en rééchelonner une partie. Du coup, le monticule de dettes impayables est remplacé par un stock plus modeste de dettes que les projections du FMI jugent "soutenables".

Le second, communément appelé, Programme Economique du Gouvernement (PEG), couvrant la période 2002 à 2004, visait essentiellement la consolidation de la stabilité macroéconomique et la croissance économique.

Les allégements de dette prévus au point d'achèvement de l'initiative PPTE, ainsi que la restructuration de la dette et les nouveaux financements opérés depuis 2002, impliquent la mise en oeuvre de programmes avec les institutions financières internationales.

Dès juin 2001, la République démocratique du Congo a entamé un premier programme avec le FMI, appelé programme intérimaire renforcé. Ce programme a consisté à enrayer l'inflation, à contrôler la gestion des dépenses publiques et à mettre en oeuvre un environnement propice aux investissements internationaux.

Sur le plan budgétaire, un rigoureux plan de trésorerie a été mis au point, basé sur la centralisation des recettes et l'ordonnancement des dépenses sur base des ressources effectivement mobilisées.

Sur le plan monétaire, la monnaie congolaise a été dévaluée de 84,1% par rapport au dollar et un taux de change unique a été mis en place dans le cadre d'un régime de change flottant. Enfin, sur le plan structurel et sectoriel, toute une série de mesures ont poursuivi l'objectif d'ouvrir l'économie congolaise aux investissements extérieurs.

La libéralisation des prix, diminution et simplification de la fiscalité sur les entreprises, nouveaux statuts pour la banque centrale devenue indépendante, établissement d'un nouveau code d'investissement plus libéral permettant le rapatriement des bénéfices, d'un code minier et d'un code forestier permettant l'exploitation de ces richesses naturelles, d'un certificat d'origine pour l'exportation des diamants, etc.

La République démocratique du Congo a également publié en mars 2002 un Document intérimaire de stratégies de réduction de la pauvreté (DSRP-I), divisé en trois piliers : paix et bonne gouvernance ; stabilisation macroéconomique et croissance pro-pauvre ; dynamique communautaire^86(*).

La mise en oeuvre de la stratégie en trois piliers a été divisée en trois phases : 2000-2002 (processus de paix et stabilisation macroéconomique) ; 2002-2005 (réhabilitation des infrastructures, du capital humain et des capacités de gouvernance) ; 2005-2010 (relance de l'économie et croissance).

Mais les retards enregistrés dans la mise en oeuvre de la seconde phase ont repoussé à la mi-2006 l'adoption du DSRP final et les allégements prévus ont été simultanément postposés. En outre, contrairement aux objectifs de la stratégie, la croissance obtenue s'est d'emblée révélée "pro-riche".

Comme le soulignait dès 2002 Kalonji Ntalaja, professeur d'économie à l'université de Kinshasa et coordonnateur du Comité technique du DSRP : « Les aspects macroéconomiques du programme gouvernemental sont restés relativement classiques, une sorte de prêt-à-porter, comme l'ont été ceux de la génération des années 1980.

Sur le plan du pur bien-être économique, le bilan suggère que la croissance générée n'a pas été pro-pauvre. En pareilles circonstances, rien ne permet de convier les populations à la fête, parce qu'en réalité, il n'y a pas de fête. (...) Comme la croissance économique ne contribue, du moins à court terme, ni à l'amélioration du bien-être économique, ni à celle du bien-être humain, la problématique de l'existence même du pays, en tant que nation moderne, devient préoccupante ^87(*)».

La reprise des programmes avec les institutions financières internationales, qui ont délégué deux nouvelles représentations permanentes à Kinshasa, a cependant permis à la République démocratique du Congo de se reconnecter aux circuits financiers internationaux.

En décembre 2003, les bailleurs multilatéraux et bilatéraux se sont engagés à mobiliser 3,9 milliards de dollars (2,5 milliards en aide et 1,4 milliards en allégements de dettes) pour la période 2004-2006.

En 2004, les principaux créanciers multilatéraux étaient la Banque mondiale (330 millions), les Nations unies (186 millions), l'Union européenne (106 millions), la Banque africaine de développement (89 millions) et le FMI (74 millions). Du côté bilatéral, les principaux contributeurs étaient les États-Unis (110 millions), la France (6,3 millions), le Canada (6 millions) et l'Allemagne (4 millions)^88(*).

Le pays a entamé en avril 2002 un programme de réduction de la pauvreté et de croissance (FRPC) avec le FMI (2002-2005), doté de six tranches de prêts de 37 millions de dollars pour un montant total de 207 millions, le versement de chaque tranche étant conditionné au respect des critères de performance contrôlés tous les six mois par le staff du FMI.

Les retards observés par le staff ont entraîné le report de l'échéance du programme à mars 2006, mais le non respect de trois critères et les retards dans les réformes structurelles ont contraint le gouvernement de transition de solliciter un programme relais de consolidation (PRC) courant jusque décembre 2006^89(*).

Et le troisième appelé, Document Stratégique de la Croissance et de la Réduction de la Pauvreté(DSCRP), couvrant période de 2004 à 2007, avec comme objectif la consolidation de la stabilisation macroéconomique et la réduction de la pauvreté avec comme mobile principal l'atteinte du point d'achèvement rendant ainsi la dette soutenable, Fondé essentiellement sur l'exécution équilibrée des opérations financières de l'Etat, la maîtrise de l'expansion monétaire et la mise en oeuvre des reformes structurelles.

Le gouvernement de transition « inclusif », entré en fonction le 30 juin 2003, s'est appliqué à gérer la restructuration de la dette extérieure et à reprendre les remboursements dus. L'intégralité des paiements a été assurée en 2004 et le gouvernement a négocié en 2004-2005 un accord bilatéral avec les créanciers du Club de Paris en vue d'obtenir un allégement dans le cadre de l'initiative PPTE renforcée (termes de Cologne, 1999).

Le gouvernement de transition a également engagé une firme d'audit pour renégocier les termes et les conditions des accords signés avec chaque créancier commercial individuel, pour négocier ensuite des allégements dans des termes similaires à ceux de l'initiative PPTE lancée à Cologne.

Mi-2005, le gouvernement avait signé des accords avec trente-deux créanciers commerciaux. Le gouvernement a toutefois été aux prises avec deux créanciers recourant à des voies judiciaires pour obtenir de plus gros paiements, ainsi qu'au retour de vieilles obligations ressorties du bois par de nouveaux créanciers^90(*).

Le gouvernement a signé plusieurs programmes financés par les institutions financières internationales, dont les financements par tranches impliquent d'atteindre les critères de performance prédéfinis. Or le rythme des réformes n'a pas été aussi rapide qu'escompté. Le Document final de stratégies de réduction de la pauvreté (DSRP), qui fait suite au DSRP intérimaire adopté en mars 2002^91(*), n'a pu être publié dans les temps et le point d'achèvement de l'initiative PPTE a été repoussé au second semestre 2007, ce qui a retardé d'autant l'échéance des allégements prévus.

Par ailleurs, le programme pour la réduction de la pauvreté et la croissance (FRPC) conclu avec le FMI en juin 2002 a été prolongé jusqu'à mars 2006, mais les réformes structurelles ont été jugées trop lentes et trois critères de performances n'ont pas été atteints, ce qui a contraint le gouvernement de solliciter un programme relais de consolidation (PRC) pour la période avril/décembre 2006.

Les réserves de change sont tombées à 2,6 semaines d'importations en 2006, bien loin de l'objectif de 7 semaines. Durant la période des élections, le gouvernement a du faire face à un déficit fiscal estimé à 70 millions de dollars (0,8% du PIB) au quatrième trimestre 2006. Si cela n'a pas posé de difficultés pour rembourser l'intégralité des dettes dues aux créanciers prioritaires que sont les institutions financières internationales, cela n'a pas été le cas pour toutes les dettes dues en septembre 2006 aux créanciers bilatéraux du Club de Paris (plus de 40 millions de dollars)^92(*).

Les revenus propres du gouvernement restent très modestes, bien qu'ils aient sensiblement augmenté durant la période de transition, passant de 248 à 482 milliards de francs congolais entre 2004 et 2006 (de 409 à 796 millions d'euros)^93(*). Cette augmentation provient essentiellement du doublement du produit des taxes directes et indirectes (de 71,4 à 141 milliards de francs congolais) et de l'augmentation des revenus pétroliers (de 52,1 à 124,1 milliards de francs congolais).

A ces revenus s'ajoute l'aide extérieure qui a été multipliée par plus de sept entre 2004 et 2006, passant de 51,4 à 367,5 milliards de francs congolais sous une triple forme : l'aide budgétaire (de 2,4 à 40,5 milliards), le financement de projets (de 26,3 à 205,8) et l'assistance allouée dans le cadre de l'initiative PPTE (de 22,7 à 121,1).

Au total, le gouvernement congolais disposait donc en 2006 d'un budget total de 850,2 milliards de francs congolais (1,4 milliards d'euros, dont 43% sous forme d'aide), ce qui représente une augmentation de près de deux tiers par rapport au budget total de 2004 (299,4 milliards de francs congolais), mais reste très faible en regard de la dimension du pays et des moyens nécessaires pour sa reconstruction et son développement. Surtout, l'augmentation de ces dernières années a été permise par un environnement extérieur favorable, avec la hausse des cours du pétrole et l'augmentation de l'aide extérieure et de l'assistance PPTE.

Certes, il n'est pas exclu que les prix pétroliers restent élevés et que les flux de l'aide et des allégements se maintiennent dans les prochaines années. Mais un scénario moins rassurant est également envisageable, comme la chute des cours pétroliers et la « fatigue » des donateurs dont l'engagement a été particulièrement soutenue dans le contexte électoral.

Le nouveau gouvernement va bénéficier des allégements prévus une fois le point d'achèvement de l'initiative PPTE atteint, ce qui est prévu au second semestre 2007, mais il n'est pas garanti que ces allégements seront strictement additionnels aux montants d'aide. En outre, une fois l'essentiel de ces allégements octroyés, le gouvernement devra constituer un budget sans ce type d'apport.

Le produit intérieur brut (PIB) congolais a cru entre 2004 et 2006 de 6,5% par an (tiré par les secteurs minier, de la construction et des télécommunications) et les indicateurs macroéconomiques se sont stabilisés. Mais les conditionnalités des programmes financés par les institutions financières internationales impliquent une politique de libéralisation commerciale des importations comme des exportations.

Le FMI estime que le degré de libéralisation de l'économie congolaise est désormais suffisamment élevé et qu'il devrait encore augmenter suite aux accords de partenariat économique (APE) négociés avec l'Union européenne et aux accords négociés avec les Etats-Unis (AGOA). Or, étant donné le peu de ses capacités productives et la faiblesse de ses revenus, la République démocratique du Congo entretient un déficit chronique qui la rend d'autant plus vulnérable aux chocs extérieurs^93(*).

Si les revenus d'exportation de marchandises, essentiellement tirés par l'exportation de diamants et de pétrole, sont en hausse, passant de 1,8 à 2,3 milliards de dollars entre 2004 et 2006, le montant des importations augmente plus rapidement, de 2 à 2,8 milliards, tandis que la balance des services est largement déficitaire (-533 millions de dollars en 2006).

Par conséquent, la balance des comptes courants est structurellement dans le rouge (-404 millions de dollars en 2006) et seuls les investissements directs étrangers (IDE) et des montants d'aide et d'allégements de nature exceptionnelle ont permis de limiter le déficit de la balance des paiements à 68 millions de dollars en 2006. Les réserves de change étant réduites à leur portion congrue, l'économie congolaise se révèle des plus fragiles.

Si une première analyse de la balance des paiements congolaise indique un déficit structurel comblé par une assistance exceptionnelle (déficit de 831 millions de dollars avant assistance exceptionnelle en 2006), une recherche plus affinée laisse apparaître une réalité plus pernicieuse. Etant donnée l'importance de l'aide extérieure dans la composition des revenus et des dépenses du gouvernement, une part considérable de cette aide est liée à des importations de marchandises ou de services.

En 2006, les importations de marchandises et de services reliées à l'aide ont respectivement représenté 649 et 240 millions de dollars. Si on y ajoute le paiement des intérêts de la dette (251 millions de dollars), on atteint un montant supérieur aux revenus propres du gouvernement. Les bailleurs de fonds, en plus de comptabiliser les montants nominaux d'allégements de dettes en aide publique au développement, s'assurent ainsi qu'une bonne part de celle-ci n'est pas versée à fonds perdus.

La vulnérabilité de l'économie congolaise aux chocs extérieurs lui procure des difficultés pour assurer l'entièreté de ses obligations au service de la dette extérieure. Les dépenses sociales (éducation et santé) prévues par la stratégie DSRP-PPTE s'en retrouvent des plus réduites, surtout que l'instabilité régionale a impliqué des dépenses militaires accrues, alors que les dernières estimations (2001) indiquent que 80% de la population vit dans l'extrême pauvreté avec en moyenne 0,23 dollar par jour.

Le stock de la dette extérieure dépasse encore les dix milliards de dollars en 2006, du fait du report à 2007 du point d'achèvement de l'initiative PPTE. Les allégements de stock prévus en 2007 permettront de le réduire de moitié, autour de cinq milliards de dollars.

S'il devait être payé sans bénéficier des allégements prévus, le service de la dette extérieure congolaise s'élèverait à 679,4 millions de dollars en 2006^94(*), soit 62% des revenus propres du gouvernement, 46,2% des revenus additionné de l'aide et 30,3% des exportations.

Une fois les allégements opérés, la note s'adoucit sensiblement à 251 millions de dollars en 2006^95(*), soit 23% des revenus propres, 13,6% des revenus additionnés de l'aide et 9,8% des exportations.

Selon les projections du FMI, le service de la dette après allégements tournera autour de 15% des revenus additionnés de l'aide et de 11% des exportations à l'horizon 2008^96(*).

En définitive, l'économie congolaise semble dépendante des allégements de dettes et des flux d'aide extérieure, dont les conditions la poussent à s'ouvrir aux échanges extérieurs sans avoir grand-chose à produire ni échanger. Le déficit structurel et les faibles revenus qui en découlent contraignent le gouvernement à solliciter de nouveaux apports exceptionnels et à alimenter ce cercle pervers qui réduit fortement ses marges de manoeuvres budgétaires et, partant, ses capacités de financement du développement.

Si le nouveau gouvernement congolais va rapidement voir le stock de la dette extérieure dont il hérite fondre de moitié suite aux allégements prévus en 2007 par l'initiative PPTE, il va également voir son service continuer de dépasser 250 millions de dollars, soit près du quart de ses revenus propres. Le FMI a réalisé des projections jusqu'en 2024 pour évaluer la « viabilité » de la dette extérieure congolaise, c'est-à-dire la capacité du gouvernement à en assurer le service grâce à des revenus d'exportation suffisants.

Ce cadre est largement critiqué, non seulement parce qu'il ne prend en compte que des critères exclusivement macroéconomiques et non sociaux, mais aussi parce que les projections qui les sous-tendent se sont révélées surévaluées, que ce soit en matière de croissance du PIB ou d'augmentation de l'aide et des revenus d'exportation.

Selon la CNUCED : « Les biais de l'analyse de la viabilité de l'endettement - et en particulier, des hypothèses constamment et excessivement optimistes quant à la croissance de l'économie et des exportations - signifient que les calculs des seuils de viabilité de l'endettement basés sur les ratios dette/exportations et dette/revenu sont des indicateurs inadéquats des liens entre pauvreté et endettement »^97(*).

Quoi qu'il en soit, le FMI persévère dans cette voie et a estimé les dettes à payer et les nouveaux prêts octroyés d'ici 2024. Dans le scénario retenu, la valeur nette actualisée de la dette congolaise se stabilise en dessous de 70% pour atteindre 67% en 2024, soit largement sous la barre des 150% retenue par son cadre de « viabilité » comme plafond à ne pas dépasser.

Cependant, l'introduction de légères variations suffit à laisser augurer un avenir moins radieux. Ainsi, une simple augmentation de 2% des taux d'intérêt sur les prochains emprunts aboutit à un ratio de 157% en 2024. Plus grave, le scénario du choc sur les exportations aboutit à un ratio de plus de 150% dès 2007-2008 et celui de revenus ou d'aide moins élevés que prévu à un ratio de 246% dès 2007. L'analyse du FMI conclut sobrement que « diverses simulations suggèrent que la dette pourrait augmenter sensiblement en présence d'un choc externe.

La République démocratique du Congo semble particulièrement vulnérable à un choc sur les exportations et à l'apparition simultanée de plus petits chocs. (...) En conclusion, les résultats de l'analyse suggèrent que si la dette de la RDC semble être sous contrôle, des risques subsistent »^98(*).

En définitive, malgré la gigantesque opération de restructuration de la dette extérieure congolaise entamée en 2002, son poids reste significatif pour le gouvernement.

Même si on se situe dans le cadre controversé de « viabilité » défendu par le FMI, le poids est bien réel. Par conséquent, les résultats sont encore bien plus préoccupants si on applique la recommandation du Rapport du Millenium Project coordonné par Jeffrey Sachs, selon lequel « la viabilité de la dette à terme devrait être redéfinie comme le niveau d'endettement compatible avec la réalisation des Objectifs du Millénaire, de façon que le pays arrive en 2015 sans un endettement excessif. Pour de nombreux pays pauvres très endettés, cela suppose une annulation totale de la dette, une radiation de 100% »^99(*).

En effet, pour ne prendre que le secteur de l'éducation et l'objectif d'atteindre la scolarisation primaire universelle en 2015, le rapport (RESEN) réalisé par la Banque mondiale sur la question définit quatre scénarios, du plus ambitieux au plus réaliste, afin que le pays atteigne l'éducation primaire universelle en 2015, comme le demandent les Objectifs du Millénaire^100(*).

Selon les différents scénarios, le budget de l'Etat affecté à l'éducation s'élève de 19% à 35% et l'aide extérieure affectée au secteur de 2,7 à 4,9 milliards de dollars, soit de deux à quatre fois le budget total du gouvernement.^101(*)

Les deux programmes ont permis:

o La reprise de la coopération avec la Communauté Financière Internationale après 11 ans de rupture;

o La réalisation, en 2002, d'un taux de croissance positif de 3,5%, après 13 années de contraction du PIB. Au 30 juin 2003, la croissance est de 2,4% par rapport à un objectif de 5% en fin d'années; - la réduction sensible du taux d'inflation qui est passé de 511,2% à la fin 2000, à 135,1% en 2001 puis à 16% à fin 2002. Au 27 juillet 2003, le taux annualisé est de 10,6% contre un objectif de 8%;

o La stabilité remarquable du Franc Congolais observée depuis la suppression des taux de change multiples au 27 mai 2001, et la réduction de l'écart entre les taux officiel et libre de 182% en 2000 à 0,8% juillet 2003;

o L'exécution sur base caisse des opérations financières de l'Etat, que se sont soldées par des excédents en 2001 et 2002, mais des déficits en 2003, 2004, 2005, 2006 et 2007. Néanmoins, il importe de relever le faible niveau d'exécution des dépenses d'investissement dont la réalisation est tributaire du décaissement des ressources extérieures;

o L'amélioration du cadre juridique, légal et réglementaire des affaires grâce, à la promulgation d'une nouvelle réglementation de change libérale, d'un code des investissements, d'un code et du cadastre miniers, d'un code forestier et d'un code du travail a permis l'attrait de nouveaux capitaux tels que ceux investis dans le secteur de la

téléphonie cellulaire et du traitement des minerais.

C'est au vu de ces résultats et des efforts entrepris par le gouvernement en vue de la réunification du pays et de la réconciliation nationale que les conseils d'administration du FMI et de la Banque Mondiale ont décidé à l'issue de leurs réunions tenues respectivement les 23 au 24 juillet 2003, d'une part le décaissement en faveur de la République Démocratique du Congo de la 3ème tranche de la FRPC de plus ou moins 37 millions de USD, au titre d'appui à la Balance des Paiements et, d'autres part, l'accession de notre pays au point de décision de l'initiative PPTE.

* ⁷⁴ NZANDA-BUANA KALEMBA.M.,(1995), Economie zaïroise de demain :pas de navigation à vue.

Edition Pros Dé, Kinshasa, p.91

* ⁷⁵ IDEM, pp 120-121

* ⁷⁶ Duruflé. G(1998), L'ajustement structurel en Afrique, Ed. Kartala, Paris, pp 120-125

* ⁷⁷ TALA-NGAI Fernand (2001), RDC de l'an 2001 : déclin ou déclic, Ed Analyses sociales, Kinshasa, p 178

* ⁷⁸ Fonds Monétaire International (1995), Rapport Annuel, Washington, pp 12-13

* ⁷⁹ Mabi Mulumba, E,(2006) L'accession de la RDC à l'initiative PPTE et la relance économique, in CRESA, Kinshasa, pp 11-12

* ⁸⁰ IDEM, p 17

* ⁸¹ World Bank, Global Monitoring Report, 2005, pp 125-130.

* ⁸² 31. Ministère du plan (Septembre 2001), Programme Triennal Minimum , Kinshasa

* ⁸³ P. Adams.(1991) `'Odious debts''; Probe International, Ed. Econonomic, London pp 45-46.

* ⁸⁴Stiglitz, j. (2001), La grande désillusion, Ed. Fayard, Paris 2002, pp28-29

* ⁸⁵Mabi Mulumba, E, L'accession de la RDC à l'initiative PPTE et la relance économique, in CRESA, Kinshasa, pp 8-11

* ⁸⁶ DSRP-I, 2002 Kinshasa, pp 45-47

* ⁸⁷K. Ntalaja, « Trois "lectures" de la performance de l'économie congolaise en 2002 », in Notes de conjoncture, op. cit., pp. 43-61.

* ⁸⁸ Arnaud Zacharie, `'L'économie congolaise sous l'Initiative PPTE'', in Notes économiques, éd. Sud, Bruxelles 2003

* ⁸⁹ Kazadi.J et Arend. K, (2003), Souténabilité de la dette et ressources PPTE, Ministère du plan de la RDC, Kinshasa , pp 44-47

* ⁹⁰ IMF, DRC, 2005 Article IV Consultation, October 2005, pp. 41-42.

* ⁹¹ Arnaud Zacharie, « La stratégie DSRP-PPTE en RD Congo », CNCD-11.11.11, juillet 2003.

* ⁹² IMF, DRC, Staff-monitored program, July 2006, pp. 10-12 et 24.

* ⁹³ 4. Krugman R et Obstefeld.M, (2007), Economie Internationale, 7è Ed. de Boeck, Bruxelles, pp 557-561

* ⁹⁴ IMF, op. cit., October 2005, p. 34.

* ⁹⁵ IMF, op. cit., July 2006, p. 15.

* ⁹⁶ CNUCED, Le développement économique en Afrique, « Soutenabilité de la dette : oasis ou mirage ? », Nations unies, 2004

* ⁹⁷ «DRC: Debt sustainability analysis, in IMF, op. cit., October 2005, pp. 96-100.

* ⁹⁸ Arnaud Zacharie, Les institutions financières internationales et la RDC, éd. Alternatives sud, Bruxelles, 2006

* ⁹⁹ Millenium Project, Rapport au Secrétaire général de l'ONU, « Investir dans le développement : Plan pratique pour réaliser les objectifs du Millénaire pour le développement », 2005, p. 56.

* ¹⁰⁰ Banque mondiale, « Le renouveau du système éducatif de la République démocratique du Congo. Priorités et alternatives », 2005.

* ¹⁰¹ Conseil Wallonie- Bruxelles de la coopération internationale, les objectifs du millénaire et l'éducation en Afrique, CWBCI, 2006, pp 12-20.