Le détroit de Malacca, enjeu asiatique et mondial majeur

II) Les risques inhérents au détroit et la déficience de leur gestion

La navigation dans le détroit de Malacca est soumise à de nombreux risques. Dans la première partie du XXe siècle, l'incertitude quant au statut juridique de l'espace laissait planer l'ombre d'une limitation du trafic par certains Etats riverains. Si aujourd'hui ce statut semble fixer, les activités de terrorisme et les menaces terroristes couplées au manque de prise en charge par les Etats riverains menacent la sécurité des navires en transit dans ce passage maritime.

A) Un statut juridique acquis à l'issue d'une longue opposition

Situé sur des routes maritimes majeures, la qualification du détroit de Malacca comme détroit maritime international semble logique. Il s'est cependant longtemps heurté aux positions de certains acteurs. La convention de Montego Bay a, dans les années 1980 et 1990, permis un consensus sur le sujet.

1) L'hésitation et l'opposition quant à la qualification de Malacca en tant que détroit maritime international

Le statut juridique longtemps flou du détroit de Malacca a été, pendant une longue période débutant avec l'accès à l'indépendance des Etats qui lui sont riverains, une source de tension régional et international . Chacun des trois était en effet tenté de se replier sur les intérêts propres qu'il retirait de cet espace maritime en omettant son caractère international et l'importance qu'il pouvait présenter pour des puissances extérieures.

a) Des intérêts divergents entre les trois Etats riverains

Parvenus à l'indépendance, l'Indonésie, la Malaisie et Singapour ont très rapidement exprimé un intérêt pour la délimitation de leurs eaux territoriales dans l'espace exigu du détroit.

Voulant asseoir leur statut d'Etats indépendant et surtout souverains, l'Indonésie décide en 1960 d'étendre ses eaux territoriales à 12 nautiques de manière unilatérale. En 1969, la Malaisie décide de ne pas être en reste et fait de même avec les siennes. Le problème apparait à ce moment même car ces deux Etats veulent nationaliser leur partie du détroit. Celui-ci étant très resserré à son extrême sud, aucune portion de haute mer ne survit. Ainsi, le détroit est entièrement contrôlé par deux Etats qui, étant souverains sur leurs eaux peuvent décider de leur fermeture ou tout du moins y exercer leur compétence de maintien de la sécurité et imposer de strictes règles à suivre pour les navires y transitant. Singapour dans ce jeu mené par ses deux voisins se retrouvait dans une position difficile, elle qui dépend économiquement du passage dans son port. La déclaration tripartite du 16 novembre 1971, loin de calmer le problème aboutit plutôt à son institutionnalisation. Par celle-ci les Etats riverains déclarent qu'ils sont les uniques responsables de la sécurité dans leurs eaux et qu'ils peuvent donc, en accord avec les principes d'un droit international de la mer alors peu développé, prendre les mesures de leur choix afin de l'assurer. Plus important par cette déclaration, Kuala Lumpur et Jakarta affirmaient que les détroits de Malacca et Singapour ne constituaient pas des détroits internationaux malgré leur utilisation internationale. Ainsi seul un droit de passage inoffensif était reconnu aux navires battant un pavillon étranger. Celui-ci est défini de manière assez floue par la Convention de Genève de 1958, alors en vigueur en droit de la mer, comme « un passage ne portant pas atteinte à la paix, au bon ordre ou à la sécurité de l'Etat côtier »^43(*). Cette large définition laissait un grand pouvoir d'interprétation aux Etats, alors presque libres d'interdire à tout navire le passage dans leurs eaux territoriales. Une deuxième convention en date du 24 février 1977 permit d'adopter un système de séparation du trafic afin de mieux le réguler ainsi que de mesures permettant d'éviter la pollution mais ne régla pas l'épineux problème du statut juridique du détroit.

Des intérêts très contradictoires présidaient à la position de chaque Etat riverain. Singapour tout d'abord, de par sa nature de grand port international qui lui fournissait et lui fournit toujours une part majoritaire de sa richesse, ne pouvait supporter de voir le détroit soumis au bon vouloir de ses voisins malaisiens et indonésiens. Elle devint donc la grande promotrice de la liberté de navigation. Selon elle tout navire devait avoir le droit de transiter par le détroit. L'opposition au passage des bâtiments militaires, pour des raisons de souveraineté et de défense nationale et aux pétroliers pour des raisons environnementales ne trouvaient ainsi aucun écho à ses oreilles. Sa volonté de devenir un grand terminal pétrolier ainsi que son alliance avec les Etats-Unis expliquaient logiquement cette position. En outre, les revendications de ses voisins sur leurs zones économiques exclusives, concept alors non théorisé, lui faisait craindre la fin de l'accès à des ressources qui lui étaient nécessaires.

La Malaisie qui comptait déjà alors nombre d'activités économiques concentrées sur la rive occidentale de la péninsule ne pouvait supporter les risques environnementaux inhérents aux activités de transport maritime. En outre, le faible développement de ses infrastructures portuaires dans les années 1970, la laissait assez indifférente au concept de liberté de navigation. Bien mieux, la perspective de gêner le développement économique de son petit voisin méridional était réjouissante pour Kuala-Lumpur qui envisageait en sus la mise en place d'un paiement de droit de passage aux navires ne s'arrêtant pas dans un port malaisien ou indonésien et se dirigeant donc vers Singapour^44(*).

La position de l'Indonésie enfin est à mettre en perspective avec sa promotion du concept d'Etat archipel. Composée de 13 667 îles et îlots, l'Indonésie voulait faire pleinement entrer les eaux qui séparaient les différentes parts de son territoire émergé sous l'autorité totale de sa souveraineté. Supprimer toute part de haute mer lui permettait en effet d'exploiter exclusivement les ressources halieutiques mais surtout énergétiques qui s'y trouvaient. Cette position fut affirmée par trois textes unilatéraux successifs (en 1957, en 1960 et en 1962). Cette conception extensive des eaux territoriales, ne pouvait évidemment pas toucher le détroit de Malacca bordé par trois Etats différents. Mais il permettait un contrôle total de Jakarta sur ses propres eaux. A partir de celles-ci et des détroits de Lombok et de la Sonde, l'Indonésie souhaitait faire concurrence au détroit de Malacca et à la puissance portuaire de Singapour, en offrant une route exempte de risques juridiques et où les risques sécuritaires pourraient être gérés de manière cohérente par les autorités d'un seul Etat. Des projets de ports à Cilacap et de terminal pétrolier sur l'île de Lombok seraient venus compléter ce dessein et aurait fait du passage dans l'archipel indonésien la voie la plus sûre et la plus compétitive vers l'extrême orient, à défaut d'être la plus courte.

Ces positions apparaissent, jusqu'en 1982 avec l'achèvement de la troisième convention des Nations Unis sur le droit de la mer, inconciliables et les accords tripartites se limitent à des questions assez secondaires. Les questions de sécurité dans le détroit sont laissées de côté, accroissant encore un peu plus les risques d'un transit par le détroit de Malacca.

b) Les risques liés à cette incertitude

La situation très incertaine au niveau juridique du détroit de Malacca a entrainé des réactions et inquiétudes diverses de la part des acteurs étatiques ou privés l'utilisant.

En premier lieu des utilisateurs du détroit on peut compter les entreprises et compagnies de transport privés. Pour ces acteurs majeurs du commerce international, le flou juridique constituait un risque énorme dont les conséquences se mesuraient en termes de pertes financières. Le passage par le détroit de Malacca est alors, comme il l'est aujourd'hui, un gain de temps pour rejoindre l'extrême orient ou dans l'autre sens, le Moyen Orient ou l'Europe. Il est donc une voie obligée dans un souci de compétitivité. Dans le contexte d'un contrôle total de cette voie de passage par un Etat, l'autorisation à le franchir peut être arbitraire et il existe dés lors un risque pour l'acteur privé de se retrouver immobilisé et de ne pas pouvoir livrer la cargaison dans les temps, ce qui peut amener à des pertes financières colossales. En outre, l'attitude de la Malaisie, inquiétée par les risques environnementaux, notamment de marée noire, a eu pour conséquence l'exigence d'une assurance adéquate pour les pétroliers en transit. Celle-ci augmente fortement les coûts d'un passage par Malacca. Le peu de coopération entre les trois Etats riverains a enfin pour conséquence une faible maitrise des risques sécuritaires qui sont autant d'aléas que l'entreprise doit prendre en compte et qui alourdisse l'addition du transport.

Pour les Etats qui ont un intérêt principalement commercial dans le détroit : Japon et pays du Golfe arabo-persique; les inquiétudes sont assez similaires et sont fortement liées à la peur d'affaiblissement de leur puissance exportatrice ou au contraire d`insécurité de l'approvisionnement.

Mais le contexte des années 1960 et 1970 est celui de la guerre froide et plus particulièrement dans la région de la guerre du Vietnam. Les voies maritimes d'Asie du Sud-est et notamment le détroit de Malacca, ont donc une importance stratégique énorme pour les deux géants : URSS et Etats Unis. Le détroit est alors un moyen primordial de déploiement de leur puissance militaire leur permettant de soutenir leur allié dans ce conflit dérivé. La promotion par Jakarta et Kuala Lumpur du droit de passage inoffensif entrave donc leurs stratégies respectives puisqu'il oblige à demander à l'Etat sur les eaux territoriales duquel le bâtiment militaire doit passer, l'autorisation avant de s'y déployer. Celui-ci peut accepter ou non ce passage. L'appartenance des deux pays au mouvement des non alignés à cette époque peut faire craindre à une opposition systématique. Dans les faits, les conséquences n'en seront pas si graves puisque les Etats Unis vont signer avec chacun des Etats riverains des accords lui permettant un libre passage sous réserve de signalement aux autorités portuaires nationales.

Le seul Etat qui, dans ce contexte, va fortement appuyer la position malaiso-indonésienne sera finalement la Chine qui craignant un encerclement par le grand frère russe, avec qui la rupture est depuis longtemps consommé ; ou par les Etats-Unis, approuve la restriction du passage des navires militaires.

2) Un statut finalement défini par la convention de Montego Bay

La convention de Montego Bay, pierre angulaire du droit de la mer contemporain, est le fruit d'âpres négociations qui ont duré plus de huit années. Au coeur de celles-ci on retrouve deux thèmes qui touchent directement les problèmes juridiques de la région du sud-est asiatique : le détroit international et la question des eaux archipélagiques. La ratification de la troisième conférence de l'organisation des nations unies sur le droit de la mer (UNCLOS III selon l'acronyme anglais) va marquer la clarification du statut juridique du détroit de Malacca. Cependant, malgré les efforts déployés par les trois Etats riverains, des problèmes restent en suspens.

a) Régime

La convention de Montego Bay se veut capable d'instaurer un nouvel ordre maritime mondial. Il s'agit de faire oublier l'échec assez retentissant de la deuxième convention (1960) des Nations Unies sur le Droit de la Mer, et dans une moindre mesure, celui de la première (1958). Avec l'accès à l'indépendance de l'ensemble des anciennes colonies, les problèmes de délimitations des frontières se sont faits de plus en plus nombreux. En outre, les déclarations unilatérales de délimitations de zones économiques exclusives (ZEE), notamment par les Etats d'Amérique du Sud riverains de l'océan Pacifique, et d'extension des eaux territoriales obligent la communauté internationale à mettre en place un nouveau cadre juridique accepté par tous.

Le premier point sur lequel les Etats réunis pour les travaux préparatoires parviennent à s'accorder est l'extension des eaux territoriales à douze miles nautiques, comme l'Indonésie et la Malaisie s'en étaient fait promotrices. Cependant cet accord même pousse les différents acteurs en présence à régler un autre problème, celui des détroits servant au commerce international qui pour beaucoup se trouvent complètement englobés dans les eaux territoriales des Etats riverains à cause de ce nouveau cadre.

La convention va commencer par catégoriser les différents types de détroit. Ce faisant elle va clarifier ce que l'on entend par détroit international. Dans un sens assez strict, on peut dire qu'est international un détroit qui est bordé par deux Etats ou plus. Mais dans un sens plus large, celui qui sera retenu par la convention de Montego Bay, le détroit international fait référence à un détroit utilisé pour la navigation internationale. C'est donc avant tout un détroit qui relie une partie de la haute mer ou des zones économiques exclusives d'un Etats à une autre partie de haute mer ou de zones économiques exclusives. Dans ce cadre élargi de nombreux détroits entrent dans cette définition, y compris le détroit de Malacca.

Le statut juridique de ces détroits est régi par l'article 37 de la convention. Le point central de celui-ci, celui qui représentait une source d'opposition est celui du type de passage qui y est autorisé. Sa définition est le fruit d'un consensus assez général, dans lequel transparait cependant la puissance des grandes puissances. Celles-ci, du fait des pressions qu'elles vont exercer vont ainsi faire reconnaitre par les Etats riverains le droit de passage inoffensif pour tout navire à travers ces passages maritimes particuliers. Ce droit de passage en transit sans entraves concerne désormais tous les navires et aéronefs (article 38 UNCLOS III) ce qui indifférencie le régime entre flotte militaire et commerciale. On voit bien ici l'effet des pressions conjointes des Etats-Unis et de l'URSS qui dans ce domaine étaient poussés par le même intérêt de permettre une mobilité optimale à leurs flottes respectives. La réserve de suspension de ce droit de passage pour des raisons sécuritaires, introduit par UNCLOS I (1958), est supprimé par UNCLOS III, même pour une brève période. En outre, les Etats riverains du détroit et donc chargés de la sécurité de navigation en son sein sont dans l'obligation d'avertir les Etats concernés de tout danger présent dans le détroit et dont ils ont connaissance.

Montego Bay maintient cependant la responsabilité de l'Etat riverain dans la gestion des risques sécuritaires. Les eaux du détroit sont toujours des eaux territoriales et l'Etat a le droit d'y exercer ses prérogatives de souveraineté. Ils peuvent ainsi contraindre les utilisateurs à n'utiliser que les routes maritimes et à respecter les schémas de séparation du trafic dont ils ont convenus. De ce point de vue, les intérêts des Etats riverains du détroit de Malacca ne sont pas remis en cause et les accords des années 1970 qui organisaient le passage par le détroit restent en vigueur.

Schéma de séparation du trafic et aide à la navigation dans le détroit de Malacca

Une autre garantie apportée aux Etats riverains, et dans le cas du détroit de Malacca une assurance aux préoccupations de la Malaisie est la prise en compte des risques environnementaux dans l'organisation du transit dans le détroit. Contrairement à Singapour qui jusque dans les années 1990 et dans une moindre mesure encore aujourd'hui, était prête à permettre la navigation dans le détroit à tout prix, la Malaisie a exprimé lors des discussions sur la UNCLOS III son intérêt pour voir des règles strictes s'appliquer aux usagers potentiellement dangereux du détroit. L'article 39 (2) prévoit que, exerçant leur droit de transit, les navires sont obligés d'obéir aux règles et pratiques internationales généralement acceptées de prévention des risques environnementaux. Cette disposition a permis à la Malaisie, comme à d'autres Etats riverains de détroits internationaux de mettre en place des réglementations concernant le transit des pétroliers ou des navires transportant des produits chimiques dangereux, telle l'exigence d'une assurance adéquate. Cette règle implique d'autant plus les Etats économiquement usagers du détroit qu'en cas de non respect des règles de l'Etat côtier ayant entrainé des dommages pour celui-ci, l'Etat dont le navire en question porte pavillon est reconnu comme internationalement responsable (article 42 (5) UNCLOS III)

En définitif, la convention de Montego Bay, qui est rentrée en application le 16 novembre 1994 avec l'obtention des soixante ratifications nécessaires à son entrée en vigueur, a permis de satisfaire les intérêts des Etats usagers et de Singapour, qui voient grâce à l'assurance de la liberté de navigation dans le détroit, leur puissance économique confortée. Les Etats riverains eux, malgré leur renoncement à l'intégration pleine et entière des eaux du détroit à leur territoire nationale trouvent des compensations : ils restent souverains quant à l'organisation de la navigation et quant à la prévention des risques sécuritaires et environnementaux. En outre, la reconnaissance via UNCLOS III du concept d'eaux archipélagique défendu par Jakarta constitue une avancée bien plus importante pour l'Indonésie que les renoncements dans le détroit de Malacca qui reste avant tout un espace périphérique.

b) Incertitudes persistantes

Malgré l'avancée indéniable constituée par la convention de Montego Bay et le statut juridique de détroit international de Malacca désormais pleinement acquis certaines incertitudes demeurent.

La première est un différent frontalier qui continue à opposer l'Indonésie et la Malaisie au nord du détroit, c'est-à-dire dans la part la plus large du couloir maritime. La Malaisie revendique qu'une part de ce que le droit international désigne comme étant sa zone économique exclusive, grossièrement située dans un triangle ayant pour sommet l'île de Perak, fasse partie de ses eaux territoriales (voir carte ci-dessous). L'Indonésie quant à elle réclame plus d'eaux territoriales que la convention de Montego Bay ne lui en accorde. Si ces revendications en désaccord avec le droit de la mer ne sont que de faible amplitude et ne concerne pas la zone la plus sensible du détroit (le sud où le passage est étroit), elles maintiennent cependant un certain flou. Et ce flou peut entraver l'exercice du droit de poursuite chaude (prévu à l'article 111 d'UNCLOS III et qui sera approfondi dans la sous partie suivante). Les autorités d'un pays n'ont en effet le droit de poursuivre un navire que sur leurs propres eaux territoriales ou dans la haute mer ou zone économique exclusive d'un Etat tiers contigüe. La méconnaissance des frontières maritimes dans un tel contexte pourrait entrainer un différend entre les deux Etats et affaiblir la coopération sécuritaire contre le risque de piraterie notamment.

Les zones maritimes dans le détroit de Malacca telles que revendiquées par les Etats riverains^45(*)

Les zones maritimes dans le détroit de Malacca en accordance avec le droit international^46(*)

La seconde incertitude concerne justement la coopération dans la gestion du détroit. La convention de Montego Bay prévoit en effet à son article 43 que la gestion des détroits internationaux doit être conjointe entre les différents Etats qui en sont riverains. Or dans les années qui suivent la ratification de la convention, les efforts de mise en commun des outils de gestion du détroit, des outils de lutte contre les risques sécuritaires ou environnementaux n'a été que peu réalisée.

Cette carence fera l'objet de la partie suivante.

* ⁴³ Article 14 § 4 de la Convention de la Convention de Genève

* ⁴⁴ Géostratégie de la Mer de Chine Méridionale, 1999, L'Harmattan, p111

* ⁴⁵ Intitute of Defence and Strategic Studies, An agenda for action : Safety and Security in the Malacca and Singapore Straits, p10

* ⁴⁶ Ibid