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UNIVERSITE DE GENEVE
INSTITUT UNIVERSITAIRE D'ETUDES DU DEVELOPPEMENT
MEMOIRE DE DIPLOME D'ETUDES APPROFONDIES
EN ETUDES DU DEVELOPPEMENT
Année académique 2003-2004
DECENTRALISATION ET COOPERATION
DECENTRALISEE AU BENIN: VERS LA LEGITIMATION DES ESPACES PUBLICS LOCAUX POUR LE
DEVELOPPEMENT DES COLLECTIVITES LOCALES.
Présentation: Cassius Jean SOSSOU
BIABJA
Directeur:
Daniel FINO
Juré:
Pape DIOUF
Mai 2004
REMERCIEMENTS
Mes remerciements vont tout d'abord aux deux principales
institutions Suisse à savoir:
- L'État, le canton et la ville de Genève qui
m'ont offert l'hospitalité et les conditions nécessaires pour
suivre les cours dans mon nouveau domaine de spécialisation.
- L'Institut Universitaire des Etudes en Développement
(IUED) qui a accepté ma candidature et a mis à ma disposition les
conditions académiques nécessaires pour mieux comprendre et
approfondir mes connaissances en développement.
Qu'il me soit permis de dire, ici aux représentants de
ces deux institutions toute ma gratitude.
Mes remerciements vont ensuite particulièrement
à Monsieur François DERIAZ, responsable du Service des Etudiants,
qui m'a personnellement compris et soutenu lors de la dure épreuve que
j'ai connue. Monsieur DERIAZ, recevez ici l'expression de toute ma
reconnaissance.
Monsieur Daniel FINO, je vous dis merci pour avoir
accepté de me repêcher à la dernière minute et de me
stimuler à vite finir ce travail.
Qu'il me soit aussi permis de dire merci à Monsieur
Pape DIOU pour avoir accepté d'être le juré de ce
travail.
Je ne saurais oublier le corps enseignant qui m'a
encadré et pour qui je dis Merci.
Enfin, je ne saurais passer sous silence les nombreux amis
(es) qui, de près ou de loin, m'ont soutenu moralement. Que tous vous
retrouviez ici l'expression de ma sincère gratitude.
DEDICACE
Philomène BABAGBETO ma défunte mère, je
ne sais comment te dire merci pour tout ton soutien et ton affection avant ton
départ d'ici bas. Pour moi tu y es et tu demeureras toujours dans mon
coeur.
Priscard SOSSOU ma jeune soeur, huit jours après ma
soutenance tu quittais ce monde. Je viens te dire bon voyage et que la terre te
soit légère.
Á titre posthume je vous dédicace toutes deux ce
mémoire.
À Chancelle Hermione SOSSOU trouve dans ce
mémoire l'expression de mon effort pour arriver à te donner un
bon exemple de réussite intellectuelle et sociale. Bon vent à toi
et longue vie
Á mon père, mes frères et soeurs bref
à ma famille toute entière je vous dis merci pour votre soutien
et daignez accepter que je vous dédicace ce mémoire.
Enfin, à la famille MASSOT Jean, Martine et Fabienne ce
mémoire vous est aussi dédicacé.
Merci à tous pour votre soutien
Cassius Jean SOSSOU
Décentralisation et coopération
décentralisée au Bénin: vers la légitimation des
espaces publics locaux pour le développement des collectivités
locales.
Introduction
Au cours des dernières années plusieurs
États africains dont le Bénin ont initié les processus de
décentralisation politique et administrative visant à rapprocher
le développement des citoyens. L'objectif étant de mettre en
place, dans les programmes et stratégies de développement des
pays les conditions nécessaires pour un développement global et
durable. Avec l'amorce du processus de démocratisation, s'est
imposée à la classe politique béninoise, la
nécessité de décentraliser l'administration du pays. En
effet, c'est avec la Conférence Nationale des Forces Vives de
février 1990 qu'a été formulée la recommandation
d'instituer des réformes de l'Administration Territoriale. Celles-ci se
sont traduites dans la pratique par la mise en place non seulement des
institutions et des structures préparatoires du processus mais aussi des
instruments juridiques devant consacrer l'assise des futures entités
territoriales décentralisées.
Le Bénin tout comme la plupart des pays africains
s'est donc inscrit dans la dynamique des stratégies de bonne gouvernance
et de lutte contre la pauvreté à travers la mise en oeuvre du
processus de décentralisation. En effet, la question se pose aujourd'hui
de savoir quelles sont les enjeux que représente pour les nouvelles
collectivités territoriales décentralisées
béninoises la décentralisation, dans le contexte de l'aide au
développement et plus précisément de la coopération
décentralisée?
Pour mieux cerner ces enjeux, il importe de définir la
relation qui existe entre les notions de décentralisation de
pauvreté et de coopération décentralisée,
lesquelles nous permettraient de relativiser l'apport de la
décentralisation dans l'effort de lutte contre la pauvreté pour
le développement et le rôle qu'est sensé jouer la
coopération décentralisée dans ce contexte.
Existe t-il un lien entre le concept de la
décentralisation et les principes de bonne gouvernance locale et de
lutte contre la pauvreté?
En effet, la décentralisation d'une manière
sommaire est définie comme un système d'organisation des
structures de l'État, qui accorde des pouvoirs de décision et de
gestion à des organes autonomes régionaux ou locaux
(collectivités locales, établissements publics). Pour emprunter
la sémantique juridique nous pouvons nous permettre de dire que la
décentralisation est une institution par laquelle l'État
enclenche un processus d'administration de son territoire et qui, lui permet de
déléguer une partie de ses pouvoirs à des
assemblées locales élues en les dotant d'une personnalité
morale et d'une autonomie financière. À travers la pratique
décentralisatrice, est supposée se retrouver la notion de
gouvernance locale qui est définie comme l'exercice par
l'autorité locale des pouvoirs qui lui sont conférés par
la loi en vue de promouvoir le développement local d'une manière
efficace et transparente. Cependant, aucune décentralisation ne peut
réussir si le transfert de compétences ne s'accompagne d'un
transfert effectif de moyens adéquats.
Par ailleurs, il existe plusieurs définitions de la
pauvreté, mais elles se rejoignent toutes pour dire que la
pauvreté est un état de privation ou de manque. Cet état
peut varier dans l'espace et le temps selon le contenu qui lui est
donné. Les définitions générales les plus
communément admises sont les suivantes:
- Extrême pauvreté: affecte les personnes qui ne
disposent pas de revenus suffisants pour satisfaire leurs besoins alimentaires
essentiels (dite aussi pauvreté absolue.)
- Pauvreté générale: affecte les
personnes qui ne disposent pas de revenus suffisants pour satisfaire leurs
besoins essentiels non alimentaires (dite aussi pauvreté relative.)
Ces définitions générales sont pratiques
mais limitent la notion de pauvreté à une question de revenu.
D'où l'introduction d'une notion plus complète initiée par
le PNUD: il s'agit de la notion de pauvreté humaine.
- Pauvreté humaine: elle met l'accent sur ce que les
gens peuvent ou ne peuvent pas faire et en exergue la privation des
capacités les plus essentielles de la vie, y compris celle de mener une
longue vie en bonne santé, d'accéder aux connaissances,
d'être suffisamment approvisionné sur le plan des biens
économiques et de participer pleinement à la vie de la
communauté.
Selon le PNUD, l'objectif primordial de toute
décentralisation est la mise en place des systèmes de bonne
gouvernance et de lutte contre la pauvreté, entre autres exigences du
développement. En effet, la plupart des acteurs du développement
vont dans le même sens que le PNUD et pensent qu'en Afrique pour
atteindre les objectifs de développement, la priorité passe par
la mise en place des stratégies efficaces de lutte contre la
pauvreté et de bonne gouvernance. La décentralisation est
à ce titre aujourd'hui considérée comme un instrument de
lutte efficace contre la pauvreté et pour ce faire, il importe de
concéder aux entités infra étatiques les principales
libertés locales qui leurs permettraient d'asseoir une bonne politique
de coopération à l'échelle locale.
Ainsi aujourd'hui, lutter contre la pauvreté c'est
mettre en place les instruments de politique de gestion, de direction et
d'administration qui intègrent autres dimensions que celles
économiques. D'où l'importance de la prise en compte des
dimensions politiques, culturelles et sociales dans toute politique de
développement. Dans cette perspective la décentralisation
apparaît comme une notion carrefour du développement car à
travers elle les populations participent directement aux processus de
décision et de gestion des affaires locales. Il existe donc un lien
très étroit entre les concepts de décentralisation et de
lutte contre la pauvreté car une décentralisation effective
basée sur le principe d'une bonne gouvernance locale est un outil
indispensable de lutte contre la pauvreté laquelle, en cas
d'éradication est un gage de développement.
Le lien entre les concepts de décentralisation et de
bonne gouvernance locale constituent l'un des moyens les plus efficaces de la
participation des populations, qui est aujourd'hui privilégiée
par la coopération au développement dans sa politique de lutte
contre la pauvreté et de marche vers le développement. Dans cet
enchevêtrement conceptuel il est fort aisé de constater et de
conclure que la coopération et plus spécifiquement l'aide au
développement prend dorénavant toute une autre tournure.
Il existe aujourd'hui une forte volonté d'utiliser la
coopération au développement pour soutenir les efforts de
développement en Afrique. La volonté d'utiliser largement la
coopération décentralisée et les collectivités
territoriales en appui à la décentralisation en Afrique à
toutes les chances de renforcer ce processus de transfert de
compétences. Toutefois se pose une difficulté: Comment
institutionnaliser la pratique afin que l'aide se passe de l'État pour
atteindre directement les populations cibles, car il est bon que dans ce
contexte la coopération se fasse de société civile
à société civile et pas seulement d'État à
État. C'est la tout le sens de la problématique que pose B.
HUSSON dans son assertion lorsqu'il affirmait que «La
décentralisation dans les pays du Sud et de l'Est ouvre un enjeu majeur,
celui de la création d'un espace public local, animé par des
collectivités territoriales efficaces et attentives aux initiatives des
citoyens. Alors que la coopération décentralisée est
jusqu'ici intervenue essentiellement selon une logique projet, ne
trouverait-elle pas sa légitimité et son efficacité en se
positionnant clairement en appui aux collectivités territoriales
naissantes dans leurs missions propres dans leur dialogue avec les dynamiques
associatives locales et leur État, oeuvrant ainsi à la
construction d'un tel espace public? »1(*)
La perspective ouverte par B. HUSSON suscite certaines
interrogations lorsqu'on essaie de l'appréhender dans le contexte de la
décentralisation comme processus en cours au Bénin. Dans la
suite du développement de ce document nous donnerons une esquisse de
réponse à ces interrogations tout en essayant de dresser un bilan
et de formuler des perspectives.
Problématique
Avec l'organisation des municipales, le Bénin a
posé l'un des derniers actes de recommandation de la conférence
des forces vives de la nation: celui du transfère des pouvoirs de
décision de la sphère centrale vers les communautés de
base. En effet, le législateur de la loi fondamentale a prévu une
autre forme d'administration territoriale que celle qui gouvernait les
principes d'administration sous les régimes précédents.
Ainsi, la constitution du 11 décembre 1990 en ses art. 150 et suivants
stipule, que " les collectivités territoriales de la
république du Bénin sont créées par la loi et
qu'elles s'administrent librement par des conseils élus et dans les
conditions prévues par la loi." Dès lors, l'État est
investi dans sa fonction de tutelle et de garant du développement
harmonieux de toutes les collectivités territoriales sur la base de la
solidarité nationale, des potentialités régionales et de
l'équilibre inter-régional. Mais le transfère effectif des
pouvoirs de décision de la sphère centrale vers le peuple n'a pas
été chose aisée.
Le Bénin, premier pays à s'engager dans le
processus de démocratisation, n'a pas très tôt
procédé à la décentralisation politique de ses
structures administratives. Alors que l'expérience démocratique
est vieille de 13 ans, c'est seulement en décembre 2002 que les
premières élections communales et municipales ont eu lieu.
Calculs, jeux et enjeux politiques n'ont pas permis d'organiser à temps,
non seulement la mise en place effective des entités
réformées mais aussi les élections afférentes
devant les consacrer. Or, il est évident que la décentralisation
lorsqu'elle est réalisée dans son effectivité constitue
pour les collectivités territoriales un enjeu de développement
que la coopération au développement privilégie.
C'est dans ce sens que Bernard HUSSON affirmait que
«La décentralisation dans les pays du Sud et de l'Est ouvre un
enjeu majeur, celui de la création d'un espace public local,
animé par des collectivités territoriales efficaces et attentives
aux initiatives des citoyens. Alors que la coopération
décentralisée est jusqu'ici intervenue essentiellement selon une
logique projet, ne trouverait-elle pas sa légitimité et son
efficacité en se positionnant clairement en appui aux
collectivités territoriales naissantes dans leurs missions propres dans
leur dialogue avec les dynamiques associatives locales et leur État,
oeuvrant ainsi à la construction d'un tel espace public?
»2(*) Cette
assertion de Bernard HUSSON vérifie t-elle les objectifs que se sont
assignés les réformes décentralisatrices
béninoises? Et que prévoient ces réformes en
matière de coopération décentralisée pour
vérifier l'assertion?
Répondre à ces questions principales c'est
d'abord tenter de définir les concepts de coopération
décentralisée et de décentralisation et quel rapprochement
faisons-nous entre ces deux concepts pour étayer la citation de
B.Husson?
Décentralisation:
processus qui permet le transfère des pouvoirs de
décision de la sphère centrale vers la base. Elle vise à
partager le pouvoir entre les responsables de l'État, les élus
locaux et les citoyens, pour engager une politique de développement de
proximité. Pour ce faire l'État transfère une partie de
ses compétences et de ses moyens à des communes, nouvelles
collectivités territoriales, afin de répondre directement aux
besoins des populations. L'État assure de nouvelles fonctions: tutelle,
appui et conseil vis-à-vis des communes. Les élus de la commune
ont la charge de l'élaboration, de la mise en oeuvre et du suivi des
plans locaux de développement, dans les domaines, économique,
social et culturel. La commune est directement responsable de la gestion des
ressources financières, techniques et humaines mises à sa
disposition par l'État et de la mobilisation des ressources propres.
Elle doit répondre de ses stratégies et de ses choix devant les
citoyens.
Au Bénin le processus de décentralisation a
été amorcé au lendemain de la tenue de l'Historique
Conférence des Forces Vives de la Nation de février 1990. Sa mise
en oeuvre efficiente a été tributaire de l'adhésion
effective des populations qui vont contribuer ensemble au relèvement des
défis suivants:
- La lutte contre la pauvreté qui passe par une
amélioration efficiente de la satisfaction des besoins fondamentaux.
- La mobilisation judicieuse tant des ressources
endogènes disponibles au niveau local ou national que celles
extérieures.
- La création de nouveaux espaces politiques (leaders
locaux) en vue d'une bonne visibilité dans la cogestion des affaires
publiques au niveau local.
- La garantie de la qualité et de l'accès de
tous aux services socio-communautaires.
Coopération
décentralisée: Il conviendrait de faire la
distinction entre les deux principales définitions de la
coopération décentralisée: l'acception française
(c'est-à-dire la coopération décentralisée
bilatérale) et celle de l'Union-Européenne (la coopération
décentralisée multilatérale).
D'un point de vue bilatéral, la coopération
décentralisée consiste en la menée conjointe d'actions
entre une ou plusieurs autorités locales de deux États dans un
même intérêt. Elle se traduit par une nouvelle forme de
solidarité internationale mise en oeuvre au niveau des
collectivités locales des pays du Nord, qui leur permet d'être aux
côtés des communes défavorisées des pays du Sud
à travers la mise en place des projets de développement qui
privilégient le partenariat et les actions à long terme. Son
objet est d'accompagner la transformation de l'organisation administrative et
politique des pays en voie de décentralisation ou nouvellement
décentralisés par un appui aux nouvelles collectivités
territoriales. Ses objectifs sont de consolider les collectivités
locales et de renforcer leur capacité à répondre aux
aspirations des populations, dans le respect des traditions et
spécificités de la société
étrangère.
Lorsqu'on envisage la coopération
décentralisée sous l'angle multilatéral elle est une
approche définit par l'Union-Européenne selon laquelle, la
coopération décentralisée est avant tout, une autre
façon de faire la coopération. Elle a pour objet de mettre les
acteurs (dans toutes leurs diversités) au centre du processus de
coopération en les impliquant tout au long du cycle d'intervention et en
précisant les rôles et responsabilités de chacun,
conformément au principe de subsidiarité. La coopération
décentralisée dans le cadre de l'UE n'est donc pas un
énième instrument ou guichet pour financer des petits projets
à la base, mais une approche spécifique de coopération
reposant sur cinq idées maîtresses
1-La participation active (responsabilisation) de toutes les
familles d'acteur.
2-La recherche d'une concertation et d'une
complémentarité entre différents acteurs.
3-La gestion décentralisée.
4-L'adoption d'une «approche-processus.»
5-La priorité donnée au renforcement des
capacités et au développement institutionnel.
Pour l'Union-Européenne (UE) la coopération
décentralisée a pour objectif d'améliorer la prise en
charge par les acteurs de leurs propres processus de développement. En
effet l'UE met l'accent sur la cohérence et la viabilité des
actions. Les résultats attendus par l'adoption de cette démarche
sont:
° Des appuis directs aux dynamiques et initiatives
locales ;
° Une maîtrise d'ouvrage renforcé des
acteurs locaux ;
° Une meilleure articulation entre les appuis aux
initiatives de développement à la base et les appuis
à la décentralisation ;
° Une plus grande légitimité et
capacité de gestion des pouvoirs locaux ;
° Le développement de nouveaux espaces de
concertation et d'expérimentation du développement durable
(pratiques, méthodes, outils);
° La mise en place de mécanismes
décentralisés de circulation de l'information, de la
communication et de la gestion des conflits;
° Un appui à la consolidation de systèmes
de démocratie et de gouvernance locale.
Que ce soit la définition de l'Union-Européenne
ou celle française, la coopération décentralisée se
révèle être pour paraphraser Franck Petiteville, l'un des
effets induits de la décentralisation en Afrique, les
collectivités territoriales africaines qui ont, à travers la
décentralisation, vu leurs compétences renforcées ne
tardent pas à nouer des relations de coopération avec leurs
homologues étrangères.
Ainsi définis, nous-nous posons un certain nombre de
questions: Les élus des populations qui, a priori, sont
l'émanation de celles-ci et qui maîtrisent les
réalités locales, peuvent-ils se prévaloir d'une certaine
légitimité et agir au nom et pour le compte du peuple?
Disposent-ils d'une légitimité d'action pour signer des
traités de coopération avec des partenaires étrangers?
Les espaces publics locaux nés de la
concrétisation de la décentralisation au Bénin,
disposent-ils dorénavant de la légitimité
nécessaire pour se positionner clairement en interlocuteur des
partenaires au développement? L'organisation et la mise en place
effective des structures décentralisées au Bénin
ouvrent-elles la voie à celles-ci pour s'inscrire dans le registre des
entités infra étatiques en droit de coopérer?
Autrement, les communes béninoises peuvent-elles
dorénavant, sans passer par la tutelle de l'État, s'inscrire dans
la dynamique de la coopération au développement?
C'est toute la problématique de la
légitimité qui se pose à ce niveau,
légitimité d'action des mandataires de la souveraineté
locale, légitimité de représentation de ces mêmes
mandataires devant les partenaires au développement. Cette
problématique de légitimité soulève sans l'ombre
d'un doute la question de la souveraineté de l'État dans la
nouvelle dynamique de coopération décentralisée et de
décentralisation. L'État en cédant une partie de ses
prérogatives aux entités décentralisées ne perd
t-il pas partiellement sa souveraineté? Voilà autant de questions
auxquelles nous essayerons de répondre dans le cadre de ce travail.
Nous tenons pour évidence primaire que l'objectif de
toute coopération décentralisée est la recherche de
partenariat entre deux collectivités distinctes pour des échanges
d'expérience et de savoir- faire. Cependant, la coopération
décentralisée dans les pays du Sud comme la Bénin oeuvre
non seulement pour le partenariat mais aussi pour l'appui aux entités
infra étatiques dans le but:
- de la participation à l'amélioration des
conditions de vie des populations,
- du soutien aux efforts de lutte contre la pauvreté,
- du renforcement des capacités de gestion et
d'administration des entités décentralisées.
- de la contribution à l'effort de développement
de ces populations. Dans ce cadre, le processus de décentralisation
enclenché au Bénin offre d'importants atouts aux populations
locales. En effet, quelles sont les attentes des populations par rapport
à la décentralisation?
Pour les populations locales la décentralisation
doit:
- contribuer à améliorer les services dont elles
ont besoin;
- contribuer à lutter contre la pauvreté surtout
en milieu rural;
- être un instrument propre à stimuler le
développement à la base de même que la démocratie
à la base à travers la dynamique participative;
- être le creuset propice à la bonne gestion des
affaires publiques et de lutte contre la corruption;
- permettre aux populations de décider par
elles-mêmes en toute autonomie de leur politique de
coopération.
Ces attentes rencontrent-elles les objectifs de la
population?
Bien évidemment les objectifs des populations et de la
coopération décentralisée se croisent à plus d'un
titre ils sont pratiquement les mêmes. Dans ce système, les
populations du Sud apparaissent comme des demandeurs de prestations,
lesquelles, légitimeront leur autonomie, alors que les partenaires au
développement sont comme des prestataires qui répondent
favorablement aux requêtes des collectivités du Sud.
Cependant, comme le souligne Henri Philippe Cart de la DDC,
«la décentralisation n'apportera de solutions durables aux
défis actuels que si elle se situe dans un contexte démocratique
et si les communautés locales sont en mesure de s'exprimer et de
s'affirmer».3(*)
En effet, l'expression et l'affirmation des communautés locales passent
par leur capacité reconnue et affirmée par la législation
à s'autogérer. Ainsi, dès lors que chaque
communauté locale dispose de la faculté de s'administrer, elle
peut valablement décider et gérer par elle-même toute sa
micro politique de coopération.
Il en appert donc que, la mise en oeuvre effective de la
décentralisation, qui s'opère par l'installation des structures
afférentes, permet de reconnaître aux collectivités
territoriales une certaine légitimité de fait; même si au
Bénin la légitimité de jure (de droit) ne leur est pas
encore acquise.
Le processus de décentralisation qui implique le
renoncement partiel de la part de l'état de sa souveraineté
nationale laquelle se trouve restreinte à l'extérieur, veut
qu'à l'intérieur certaines compétences de droit public
soient cédées à des acteurs régionaux ou locaux.
Sur cette base la coopération
décentralisée pourra trouver toute sa légitimité
et son efficacité en se positionnant clairement en appui aux
collectivités territoriales naissantes [....] oeuvrant ainsi à la
construction d'un tel espace public. Qu'en est-il du cas béninois?
Au lendemain des élections communales au Bénin,
il est d'un constat notoire que décentralisation et coopération
décentralisée devront former un tandem qui s'inscrirait dans la
dynamique de développement d'une manière générale
et de lutte contre la pauvreté en particulier.
La coopération décentralisée dans ce
contexte, pour trouver toute légitimité d'action, devra
dès lors prendre causes et faits pour les collectivités
territoriales et les soutenir en amont et en aval pour le développement
des populations. Il va s'en dire que pour une bonne applicabilité de la
dynamique coopération
décentralisée/décentralisation, et pour atteindre ses
objectifs, celle-ci ne passera plus par l'exécution de la logique projet
(qui privilégie le financement ponctuel de certaines activités ou
domaines d'activité), mais se fera par voie d'appui direct sous forme de
programme (qui au contraire agit sur la durabilité dans le temps) aux
entités infra étatiques sous forme:
° D'appui au processus de décentralisation, visant
l'émergence de systèmes de gouvernance locale légitimes et
efficaces
° D'appui aux initiatives et dynamiques de
développement local, permettant d'assurer la cohérence d'actions
ponctuelles dans un cadre territorial déterminé
° D'appui au dialogue politique et social en vue
d'assurer la participation en amont des acteurs décentralisés
dans la formulation des politiques et la programmation de l'aide.
Cette nouvelle expérience de décentralisation
dans le contexte actuel de la démocratisation au Bénin comporte
bien évidemment des écueils à éviter. Car comme
tout processus la décentralisation ne peut être assimilée
à l'accomplissement et/ou l'achèvement de certains principes
démocratiques cardinaux. Nous reconnaissons que le chemin parcouru est
encore très court et que la mise en place d'un véritable
État de droit démocratique est une affaire de longue haleine.
Cependant, force est de constater que l'effectivité du processus de
décentralisation crée de fait et de droit, la dynamique dans
laquelle devra s'inscrire (sous certaines conditions bien évidemment) la
résolution des problèmes de développement qui se posent
aux populations béninoises. Il serait illusoire de faire penser que la
décentralisation est la panacée universelle nécessaire qui
résoudrait le défi de développement qui se pose au pays.
Loin s'en faut. La décentralisation est certes une bouffée
d'oxygène, qui, comme dans tout processus démocratique conduit
à une meilleure gestion des affaires locales à travers
l'apprentissage à la base de la prise de parole, de la prise de
décision et du débat démocratique.
En tant que tel et pour donner des chances de réussite
à tout processus de décentralisation, il faudrait donner aux
béninois et aux béninoises le pouvoir et les aptitudes
nécessaires (empowerment), à «créer les
conditions juridiques ou organisationnelles qui leur permettront d'exercer
davantage d'influences sur les situations et les actions qui les
concernent».4(*)
En bref nous résoudrons les questions suivantes: quels
sont les enjeux qu'offre la décentralisation aux communes
béninoises lorsqu'on envisage le rapport de coopération de
celles-ci avec d'autres communes ou d'autres organisations internationales
intervenant dans le champ de la coopération
décentralisée? Et quelles en sont les perspectives pour un
véritable développement?
Première partie: Décentralisation et coopération
décentralisée au Bénin: Consécration
institutionnelle et objectifs
|
Chapitre premier: Revue historique
|
Il est évident que le processus de
décentralisation n'est pas intervenu pour la première fois au
Bénin sous la recommandation des bailleurs de fonds et des institutions
de coopération. Le Bénin tout comme la plupart des pays africains
a dû expérimenter certaines formes de délégation de
pouvoir dont entre autre : la centralisation démocratique, la
déconcentration, la concentration etc. En dépit de toutes ces
expériences de gestion politique et administrative, la
décentralisation démocratique s'est imposée
d'elle-même comme le seul et unique moyen d'améliorer
l'efficacité et la qualité des services publics, de rapprocher
l'administration des administrés, de lutter contre la corruption et la
pauvreté. Il ne pouvait en être autrement d'autant plus que, sous
l'action conjuguée de la conjoncture économique, de la mauvaise
gestion des affaires publiques et des tares qui ont miné le bon
fonctionnement des services centraux de l'administration républicaine,
l'échec du système économique, politique et social en
cours ne pouvait être qu'une évidence.
Afin de mieux cerner les enjeux de la décentralisation
en cours, il serait intéressant de jeter un bref regard
rétrospectif sur l'évolution historique de la coopération
et de la décentralisation à travers le temps.
I- Ancrage historique
A - Coopération et décentralisation avant
la conférence
A-1 Coopération et décentralisation sous
l'ère coloniale
C'est la loi française n°55-1489 du 18 novembre
1955 relative à la réorganisation municipale en AOF, AEF, au
Togo, au Cameroun et à Madagascar qui a initié pour la
première fois au Bénin (ex Dahomey) l'expérience de la
décentralisation. Elle a érigé certaines principales
villes en communes avec conseil municipal élu et autonomie
financière. Mais à ce niveau le processus n'a pas
été généralisé dans la mesure où
seules, les entités disposant de ressources suffisantes pour assurer
l'équilibre de leur budget étaient éligibles au rang de
commune de plein exercice.
Au cours de cette période aucune aide officielle n'a
été donnée pour appuyer ou renforcer le processus
d'autonomisation des entités nouvellement créées. Nous
n'en voulons pour preuve que, les renseignements qui nous sont fournis par
l'histoire et idées de l'aide publique au développement; selon
cette histoire, les relations entre les colonies et la métropole
pendant cette période étaient plutôt liées à
l'appartenance commune à une sphère commerciale et
financière exclusive plutôt qu'à un système d'aide
d'Etat à Etat. Ce lien avait pour objectif le protectionnisme et
l'investissement public pour la mise en valeur du pays dans les
secteurs clés. Ainsi, aucun système d'aide aux
entités décentralisées dans l'optique de les rendre plus
autonomes n'a été mis en place. Pour la métropole c'est le
développement des relations commerciales et des échanges entre
partenaires qui formaient l'ossature de la «coopération» avec
ses colonies.
A-2 Coopération et décentralisation
après l'indépendance (1960-1972)
Dès l'accession à l'indépendance, le
pays a connu une instabilité politique quasi-permanente qui a
obligé les dirigeants à opter pour une priorité à
l'unité nationale.
Ainsi, plutôt que de bénéficier d'une
autonomie, les collectivités territoriales ont été mises
sous contrôle politique. Leur statut a aussi varié entre temps et
passait de commune à circonscription urbaine avec
chacune à sa tête des préfets et des
délégués du gouvernement. D'autres formes de
décentralisation sont intervenues:
- En 1964 avec la loi 64-17 du 11 août 1964 qui
confère à la commune le double statut de collectivité
territoriale autonome et de circonscription dirigée par des
représentants locaux de l'État.
- En 1965 puis en 1974 d'autres formes de
décentralisation plus autoritaires et plus restrictives d'autonomie ont
vu le jour et n'ont pas permis aux collectivités de se départir
de l'autorité du pouvoir central pour se développer.
Bref, on peut noter que la période allant de
l'indépendance à 1974 à été
caractérisée par une instabilité politique qui a eu pour
conséquence la refonte permanente de l'administration territoriale dans
l'optique de la consolidation de l'unité nationale. Le souci de
consolider l'unité nationale rendait impossible l'autonomisation au sens
réel du terme de quelque entité que se soit. L'aide au
développement allant dans le même sens, c'est-à-dire celui
du renforcement de la capacité institutionnelle de l'État afin de
lui permettre le renforcement de l'unité nationale. Alors, les
entités territoriales créées ne bénéficiant
pas d'une autonomie réelle, ne pouvaient pas s'administrer
d'elles-mêmes au point de bénéficier d'une quelconque aide
au développement.
A-3 Coopération et décentralisation sous
la révolution (1972-1990)
Sous le régime révolutionnaire socialiste il a
été procédé à une réforme de
l'administration territoriale dans le sens de la centralisation
démocratique avec pour objectif le rapprochement de
l'administration des administrés. Ainsi, 4 niveaux de
collectivités dites décentralisées (province,
district, commune et village) ont été créés avec
personnalité morale, autonomie financière (seuls les districts
et les provinces jouissaient d'une autonomie financière effective) et
des conseils élus. Cependant les entités qui disposaient d'une
autonomie financière sont dirigées par des cadres nommés
en conseil des ministres sur proposition des instances du parti unique, ces
cadres sont ordonnateurs du budget de ces collectivités sans être
responsables devant elles. Cette autonomie factice n'était pas de nature
à favoriser tout effort de développement local et même
toute coopération décentralisée devait prendre par le
canal du pouvoir central de l'Etat.
Bref, aujourd'hui le pays est en train d'expérimenter
un vrai processus de décentralisation qui transfère aux
collectivités locales les attributs qui sont les siennes.
Toutefois la question se pose de savoir comment est née
l'idée de la nécessité de transférer aux
populations les compétences et pouvoirs requis pour la gestion de leurs
affaires?
B - Coopération et décentralisation
après la conférence
B-1 Démocratie, décentralisation et
coopération sous l'ère du renouveau
Faisant suite à la définition des enjeux que
constitue la décentralisation pour les populations locales
béninoises, la conférence des forces vives de la nation de
février 1990 dans ses recommandations a adopté le principe de la
décentralisation administrative comme système d'administration
territoriale. En application à toutes ces recommandations il a
été organisé les états généraux de
l'administration territoriale, lesquels ont défini les grandes lignes
de la nouvelle politique de décentralisation. Un comité national
de suivi des recommandations de ces états généraux est mis
sur pied et a été chargé de la conception et de la
préparation des textes de base de la décentralisation.
Aujourd'hui ce comité a disparu pour faire place aux structures d'appui
à la décentralisation que sont:
-La mission de la décentralisation (MD)
-La maison des collectivités locales (MCL)
-Le centre d'information et de documentation sur les
collectivités locales (CIDCL).
A cette étape du processus il convient de se poser la
question de savoir si la décentralisation démocratique au
Bénin est tributaire de la pression des bailleurs de fonds ou si ce sont
les conditions endogènes qui ont contribué à
déterminer sa mise en place.
B-2 Décentralisation démocratique:
contrainte exogène et/ou endogène?
Fondamentalement les récentes réformes de
l'administration territoriale en Afrique au sud du Sahara sont intervenues dans
le contexte d'une économie délabrée faite de violentes
tensions sociales.
Même si nous reconnaissons avec Antoine Raogo Sawadogo
que ce sont les nouvelles ethnies (Banque mondiale, FMI, Union
européenne...) qui recommandent de décentraliser l'État,
parce que disent-elles, «votre mal se trouve dans un excès de
centralisation et une mauvaise gouvernance» il est fort aisé
de constater que, cette imposition est la conséquence logique de la
mauvaise gestion caractérisée de l'économie de ces
États.
Si la décentralisation est perçue comme une
nouvelle manière de gérer les affaires et un moyen de
créer de nouvelles relations entre le gouvernement et les citoyens, le
souci de décentraliser au Bénin procède alors non
seulement des contraintes de natures exogènes et endogènes mais
aussi du constat de l'incapacité de l'État béninois
à résoudre les problèmes de développement qui se
posent aux populations. En effet le contexte macro-économique
Béninois était défavorable et caractéristique de la
mauvaise gestion observée dans presque tous les pays africains au sud du
Sahara. Les décennies qui ont précédé la
démocratisation (avec ses corollaires de réformes
économiques, territoriales et administratives), ont été
faites des performances économiques négatives avec des
indicateurs défavorables, caractérisées par un taux de
croissance négatif, une diminution des capacités
budgétaires de l'État, une corruption endémique, la
mauvaise gestion, etc. Cet état de choses ne permettait pas à
l'Etat d'honorer ses engagements à l'égard de ses partenaires
sociaux internes et internationaux. Exacerbé par les tensions politiques
et sociales de l'intérieur du pays, l'Etat béninois a dû se
plier aux injonctions de ses partenaires au développement qui
dorénavant se font «plus rigoureux sur les conditions d'octroi
de leur concours.»2 Dès lors la
redéfinition du rôle et des interventions de l'État dans
ses fonctions classiques s'est avérée indispensable, il urgeait
de laisser aux acteurs infra étatiques la responsabilité
des activités de développement. Pour ce faire, la
décentralisation et la privatisation ont été
définies comme étant la passerelle nécessaire pour
atteindre les objectifs d'un développement harmonieux et global. Ainsi,
comme on peut le constater le processus en cours d'expérimentation est
né dans un contexte de morosité économique
caractérisé.
Par ailleurs, le contexte politico-administratif
n'était pas non plus favorable dans la mesure où:
D'une part, l`Etat n'a pas pu
«s'institutionnaliser» pour créer la dynamique
pouvant lui permettre de transcender les multiples consciences infra
nationales. Ainsi, la conscience citoyenne que les différents
gouvernements ont voulu créer n'a pas pu suppléer les
particularismes. Les populations éprouvaient alors le besoin pressant de
se départir de l'État pour disposer d'une large autonomie de
gestion et de décision pouvant leur permettre de se prendre en
charge.
D'autre part, délaissées par l'État qui
devait être leur répondant, les entités territoriales
créés pendant les 17 ans du régime militaro-marxiste (les
provinces et les districts) n'ont véritablement pas pu s'autonomiser
pour se développer car, bâillonnées par une centralisation
décisionnelle trop excessive.
Cette centralisation des pouvoirs politiques et administratifs
avait confiné les populations, confrontées aux questions de leur
propre développement dans une passivité, négatrice de
toute volonté d'initiative locale et donc de développement.
Ainsi, toutes les questions d'ordre décisionnel et opérationnel,
relatives à la participation au développement des entités
administratives crées par l'État étaient de l'ordre de
l'absolu, pour ainsi dire, prise par le pouvoir central. Cet état de
chose étouffait toute initiative locale de développement.
Poussé par les fréquents troubles sociaux
nés de l'irresponsabilité et de la faiblesse des structures
administratives, asphyxié par l'inexécution et le non-respect de
ses engagements contractuels extérieurs vis-à-vis de ses
partenaires qui, deviennent de plus en plus exigeants et, qui tendent davantage
à s'immiscer dans sa légitimité, le gouvernement
béninois n'avait plus autres solutions que d'accepter malgré lui
ces nouvelles conditionnalités afin d'éviter le
«déni de l'État ou du mois la négation de
l'État, le non-État ». La décentralisation est
apparue alors comme une bouffée d'oxygène, qui non seulement
favorisait :
- l'État béninois (dans la mesure où il
allait pouvoir se décharger de certaines de ses obligations),
- ses partenaires au développement (qui ne lui font
plus confiance notamment pour les questions de développement des
populations, et donc trouvent dans les entités
décentralisées et la société civile des partenaires
fiables),
- les populations bénéficiaires de l'aide (car
elles sont les plus concernées par les questions de
développement.)
On peut alors affirmer que la décentralisation au
Bénin n'est pas seulement née de la volonté politique de
l'état central, non plus seulement de la pression exercée par les
partenaires au développement mais de l'effort conjugué de
plusieurs facteurs aussi bien endogènes qu'exogènes.
C'est le même constat que font Diane Intartaglia (Camel)
et Annette Corrèze lorsqu'elles affirment que «Les processus de
décentralisation à l'oeuvre dans les pays africains et latino
[.....] S'avèrent souvent être un mélange complexe entre
une volonté politique initiale de l'État et les politiques
incitatives des bailleurs»3
Ceci étant, il paraît curieux de savoir que
depuis 1994 où les états généraux sur la
réforme de l'administration territoriale ont eu lieu, et en dépit
des recommandations qui en ont suivi, les premières élections
municipales qui sont appelées à mettre sur pieds les organes des
futures communes n'ont eu lieu qu'en décembre 2002. Les enjeux
politiques que représente la non-organisation des élections et la
mise en place des structures afférentes primaient sur les enjeux
qu'offre cette décentralisation aux populations concernées par
les questions de développement et à qui le processus est
sensé apporter une amélioration des conditions de vie.
Avant d'analyser le processus en cours, il conviendrait de
théoriser les objectifs et les avantages de la décentralisation
pour les populations béninoise.
II- Les Réformes : Objectifs, acteurs et
rôles dans le nouveau processus de
décentralisation/coopération décentralisée.
Faisant suite aux recommandations de la conférence
nationale des réformes institutionnelles ont été
entreprises. La décentralisation politique et administrative en est la
plus récente. Quels sont les objectifs visés par les
réformes décentralisatrices, quels en sont les avantages et quel
lien existe-t-il entre la coopération décentralisée et la
décentralisation. Enfin, les acteurs sont-ils les mêmes dans ce
nouveau processus?
A- Les objectifs aux réformes
En tant que processus de
décentralisation/déconcentration la Réforme de
l'Administration Territoriale a été faite dans l'optique
d'atteindre trois objectifs globaux.
Ces objectifs sont d'ordre politique, économique et
"développementaliste".
1- D'un point de vue politique l'objectif visé par la
réforme est l'instauration d'une plus grande participation des
populations à la gestion de leurs propres affaires en application des
articles 150 et 153 de la constitution du 11 décembre 1990 dans le sens
de l'approfondissement du processus de démocratisation à la base.
En effet, l'objectif politique de la réforme vise principalement la
promotion de la démocratie à la base à travers la
participation du citoyen à la gestion de la chose publique, le
rapprochement de l'administration du citoyen, la prise en charge à la
base par la population de ses propres affaires et la mise en valeur du
potentiel économique de chaque localité en vue de son
développement.
2- Du point de vue économique, la réforme
visait à limiter les espaces géographiques à
décentraliser
à des entités territoriales
économiquement viables. Pour ce faire, un seul niveau de
décentralisation a été retenu et se limitait aux anciennes
sous-préfectures et circonscriptions urbaines, qui sont
érigées en communes avec personnalité juridique et
autonomie financière. Des réformes conséquentes des
finances locales ont été mises en place afin de permettre aux
communes de disposer des fonds nécessaires pour l'accomplissement de
leurs nouvelles missions.
3- Au-delà des objectifs politiques et
économiques visés par la décentralisation, il faut dire
que le
processus amorcé envisageait beaucoup plus la promotion
d'un véritable développement à la base. Tel est l'objectif
développementaliste envisagé par le processus. En effet qu'est-ce
le développement local ? Il s'agit d'une approche de
développement qui incite à privilégier les acteurs plus
que les infrastructures, les réseaux plus que les institutions
établies pour donner aux hommes et aux groupes directement
intéressés une fonction de décision sur les actions qu'ils
mènent. Cela se traduit par la conception des programmes de
développement qui tiennent compte des besoins et préoccupations
réels des administrés, la recherche avec ces derniers des
solutions les meilleures et des moyens adéquats pour promouvoir le
développement des communes. Il en résulte l'instauration d'un
dialogue sincère et permanent entre les élus locaux et leurs
mandants et surtout une formation civique des citoyens pour permettre à
chacun de mesurer ses responsabilités et de les assumer en toute
conscience. Le concept de développement local permet la mise en valeur
des initiatives des acteurs de terrain.
Il va s'en dire que ce sont les efforts des personnes qui
sont au contact de la réalité, c'est-à-dire ceux-là
mêmes qui se trouvent être confrontés aux problèmes
et à la réalité des populations locales qui seront
désormais appuyés par les partenaires au développement.
Ceux-ci partent du postulat que se sont des initiatives qui reflètent la
réalité du terrain et vécues par les personnes qui les
mettent en oeuvre, elles ne sont donc pas inspirées des décideurs
d'en haut mais sont l'émanation des groupements et des populations qui
s'associent pour son élaboration et son application.
Avec la décentralisation le concept de
développement local trouvera tout son sens dans la mesure où il
constitue un enjeu majeur pour les nouvelles collectivités
territoriales décentralisées.
À côté des objectifs globaux d'autres
objectifs spécifiques ont été assignés à la
décentralisation:
- La lutte contre la pauvreté qui passe par une
amélioration efficiente de la satisfaction des besoins fondamentaux.
- La mobilisation judicieuse tant des ressources
endogènes disponibles au niveau local ou national que celles
extérieures.
- La création de nouveaux espaces politiques (leaders
locaux) en vue d'une bonne visibilité dans la cogestion des affaires
publiques au niveau local.
- La garantie de la qualité et de l'accès de
tous aux services socio-communautaires.
- La promotion du développement endogène et
auto-entretenu des communautés à la base par une implication
participative des populations concernées dans le processus des choix et
décisions stratégiques et de mobilisation des ressources
nécessaires à l'exécution des programmes d'action de lutte
contre la pauvreté.
A.1- Les avantages attendus de la
décentralisation
Plusieurs avantages sont attendus de ce transfère de
compétence de la sphère centrale vers les communautés de
base. En effet, il serait illusoire de faire penser que la
décentralisation est la panacée universelle nécessaire qui
résoudrait le défi de développement qui se pose au pays.
Loin s'en faut. La décentralisation est certes un processus qui conduit
à une meilleure gestion des affaires locales à travers
l'apprentissage à la base de la prise de parole, de la prise de
décision et du débat démocratique, fondements de toute
politique de développement autocentré.
Tout d'abord la décentralisation est perçue
comme un facteur de renforcement de la vie démocratique. Vue dans ce
schéma, elle est considérée comme le creuset favorable au
renforcement de la vie démocratique dans la mesure où elle
facilite la prise de décision. Toutes décisions et questions
concernant le développement des populations, sont prises à la
base.
Le schéma décisionnel n'évolue plus selon
la dynamique verticale (du sommet vers le bas) mais plutôt selon la
dynamique ascendante (du bas vers le sommet). Les décideurs sont plus
près des problèmes et de l'information ce qui réduit le
temps de réaction. Ainsi, la décentralisation rapproche la prise
de décision du lieu où se posent les problèmes et
où se trouvent les personnes concernées.
Cependant, elle participe du renforcement de la
démocratie dans la mesure où elle promeut la démocratie
locale qui peut servir de baromètre politique et social à
l'exercice de la démocratie, c'est à l'aune de l'appropriation de
l'outil politique de décision et de gestion par les populations qu'on
peut déterminer le degré d'avancée démocratique
d'un pays.
Enfin, elle renforce la démocratie en la consolidant
à sa base, en permettant l'émergence d'acteurs locaux capables de
remplir leur charge, en associant les habitants au développement de leur
collectivité par des consultations, par le dialogue et en favorisant
leur connaissance des institutions, l'apprentissage de la
citoyenneté.
D'un autre coté et dans tout un autre registre, la
décentralisation est un facteur d'efficience de l'action publique dans
la mesure où elle contribue à la rendre (l'action publique) plus
effective et vivante. Pour cela, on considère qu'elle:
- Améliore l'efficacité dans la
répartition des ressources en permettant la réduction des
inégalités dans l'affectation des ressources aux autorités
locales en fonction de la demande de chaque localité. Il a
été reconnu que les autorités locales sont plus proches du
peuple que le gouvernement central et, ont de meilleures informations sur les
préférences locales.
- Améliore l'efficacité de production des
autorités locales qui ont des responsabilités en matière
de gestion financière, en réduisant la corruption et en
augmentant le coût de rentabilité du gouvernement.
- Permet d'encourager la compétition entre les
autorités locales afin d'améliorer leur performance.
- Augmente la valeur ajoutée, tout en encourageant la
volonté des ménages à payer pour des services qui
correspondent à leurs besoins. Ceci en retour, renforce les mesures
d'encouragement prises par les autorités nationales et leurs
administrés pour le contrôle de la collecte des revenus, la
planification des dépenses, et la qualité des services de
distribution.
- A une potentialité immuable pour accroître et
quelquefois encourager la participation de la population au processus civique,
ce qui pourra conduire à tirer les avantages des informations locales.
La responsabilité et le contrôle par les
autorités locales auront la potentialité d'améliorer les
résultats du développement et d'introduire des changements
institutionnels qui dans l'ensemble bénéficieraient aux pauvres
et les soutiendraient.
Cependant la liste des avantages n'est pas exhaustive et
leur acquisition n'est pas immédiate. L'expérience
démontre clairement que la décentralisation est beaucoup plus
complexe et a un impact à plus long terme que le simple fait de mettre
en place des gouvernements locaux.
De tout ce qui précède, il importe d'aborder
avec circonspection les questions difficiles sur les réformes et les
restructurations des organes locaux telles que: la détermination de la
nature de la structure voire la détermination des relations entre les
autorités locales et les autorités centrales; la question des
transferts fiscaux intergouvernementaux; la question de développement
économique, la responsabilité des autorités locales et la
transparence dans la gestion des affaires locales. D'où
l'intérêt de l'étude de l'impact de la coopération
décentralisée dans un processus de décentralisation
démocratique comme c'est le cas au Bénin. Quel rapport
pouvons-nous établir alors entre la décentralisation et la
coopération décentralisée?
A.2- Décentralisation facteur de dynamisation de
la coopération décentralisée
La décentralisation est le creuset favorable à
la nouvelle donne de la coopération décentralisée. En
effet, poursuivant le processus de démocratisation entamé, le
Bénin a entrepris tardivement de décentraliser l'organisation
administrative et politique de son territoire.
Le démarrage de ce processus amorcera l'amplification
d'une forme particulière de coopération au développement
dite coopération décentralisée. Rappelons toutefois que la
coopération décentralisée n'est pas apparue pour la
première fois au Bénin avec la décentralisation.
La coopération décentralisée, faut-il le
dire, consiste en la menée conjointe d'actions entre une ou plusieurs
autorités locales de deux États dans un intérêt
commun. Son objet est d'accompagner la transformation de l'organisation
administrative et politique des pays en voie de décentralisation ("PVD"
qui sont pour la plupart des pays en voie de développement) par un appui
aux nouvelles collectivités territoriales naissantes. Ses objectifs sont
la consolidation des collectivités locales et le renforcement de leur
capacité à répondre aux aspirations des populations, dans
le respect des traditions et spécificités de la
société bénéficiaire de l'appui. Les actions
menées dans ce cadre peuvent prendre diverses formes: jumelage
culturel, jumelage technique, coopération-jumelage, programmes de
développement, projets de développement, pour ne citer que
ces formes de coopération.
La décentralisation présente donc pour la
coopération décentralisée un atout très important
dans la mesure où elle s'attache au développement local. Or la
coopération décentralisée aussi a pour point d'ancrage le
développement local, c'est une coopération de proximité,
un partenariat entre acteurs locaux qui, par leur connaissance du terrain, des
besoins des administrés, mènent des opérations
concrètes, utiles et innovantes lesquelles contribueront au
développement économique et social durable de la
collectivité bénéficiaire et par ricochet de ses
habitants.
Ensuite, la coopération décentralisée
permet de rapprocher les hommes: basée sur des relations
personnalisées, lieu d'échanges et de rencontres, elle favorise
la connaissance mutuelle des partenaires et veille à l'instauration
d'une solidarité transnationale tout en suscitant le dialogue entre les
cultures différentes.
Face à cette nouvelle dynamique de coopération
décentralisée et de décentralisation, la question se pose
de savoir quels sont les rôles que jouent les différents acteurs.
B- Les acteurs et leurs rôles
La décentralisation béninoise est basée
sur une approche qui combine deux techniques à la fois, à
savoir:
- L'autonomisation qui consiste à doter les anciennes
Sous-préfectures et Circonscriptions urbaines de la personnalité
morale et de l'autonomie financière. Dorénavant
indépendantes, ces nouvelles collectivités territoriales seront
gérées par des organes élus que sont les maires avec
l'aide ou l'assistance des conseillers communaux ou municipaux eux aussi
élus.
- La déconcentration qui est une méthode
d'organisation administrative par laquelle les autorités centrales
délèguent une partie de leurs pouvoirs à des
autorités subordonnées en fonction dans les circonscriptions
administratives, structures faîtières au niveau régional
des collectivités locales.
En effet, à cette forme particulière
d'organisation et de gestion administrative a été assignée
l'objectif global de promotion de la démocratie à la base et de
renforcement du développement local. Pour ce faire, afin d'aboutir
à une synergie locale capable d'atteindre lesdits objectifs, les acteurs
suivants ont été identifiés comme intervenants actifs dans
le processus.
- Les élus locaux qui ont à charge
d'administrer la commune, d'en élaborer le plan de développement
et de mobiliser les ressources financières matérielles et
humaines nécessaires à l'exécution de ce plan.
- La société civile représentée
par les ONG, les associations professionnelles, associations de femmes les
chefs traditionnels et religieux qui impulsera le développement des
communautés à la base et de l'économie locale.
- L'État qui apportera son expertise (appui technique,
appui-conseil) et son soutien financier et matériel aux communes.
- Les partenaires au développement local (organismes
bilatéraux et multilatéraux, Communes étrangères,
organisations internationales de ville, etc.) qui apporteront leurs appuis aux
efforts de développement local.
Sur cette base nous classifierons ces acteurs en deux grandes
catégories.
B.1- Les acteurs nationaux et leurs
rôles
Les acteurs ont toujours été les mêmes
à la seule différence que leurs rôles ont quelque peu
changé. Cependant avec la démocratisation, la
société civile et les ONG ont fait leur apparition sur la
scène de la coopération et se révèlent être
beaucoup plus actives pour les questions de développement. Ils sont (ces
acteurs) désormais identifiés comme des structures bien
organisées beaucoup plus proches des populations et de leurs
vécus quotidiens, ils s'interposent dès lors entre l'Etat et les
structures de coopération et deviennent de ce fait leurs partenaires et
les porte-parole des populations. Nous pouvons ainsi citer les acteurs
suivants:
a- Les collectivités territoriales:
Elles ont toujours existé mais n'ont d'existence que
de nom. Bien que disposant d'une autonomie juridique (pour ce qui est de leur
légitimité existentielle) leurs pouvoirs de décision et de
gestion étaient limités, leur autonomie financière
quasiment inexistante. Toutes dispositions devant leur conférer une
existence réelle étaient factices.
Les nouvelles collectivités quant à elles
sont des entités territoriales ayant une réelle autonomie
juridique et financière avec chacune à sa tête un maire
élu au suffrage universel qui, avec l'assistance d'un conseil municipal
également élu, est chargé de gérer les affaires de
la municipalité ou de la commune.
Dans l'entendement populaire au Bénin, la notion de
décentralisation se confond au redécoupage territorial et les
collectivités territoriales sont dans l'esprit du commun
identifiées à l'espace physique sur lequel les nouvelles communes
autonomes sont appelées à exercer leurs compétences.
Dans la mesure où les anciennes limites
géographiques des entités territoriales ont été
redéfinies, on peut facilement comprendre cette confusion
sémantique dans l'esprit populaire, étant entendu que les
collectivités territoriales ont avant tout un caractère physique
( nouvel espace géographique), avant d'être une organisation
sociale. Ainsi de six (6) départements, la carte administrative du pays
passe à douze (12) départements avec soixante dix sept (77)
communes comme entités décentralisées.
Si les nouvelles dispositions légales concernant les
collectivités territoriales sont réellement appliquées,
alors celles-ci disposeraient d'une réelle autonomie qui se traduirait
dans les faits par la mise en place d'un budget municipal autonome, par la
capacité à pouvoir conclure des accords ou des traités de
coopération.
En effet, les nouvelles collectivités territoriales
béninoises sont de fait en même temps que les ONG et la
société civile les acteurs locaux privilégiés de la
coopération décentralisée.
b- Les ONG, la société civile
et le secteur privé
La société civile ne jouait aucun rôle
dans le processus de développement avant la démocratisation.
Depuis 1990, son rôle a été renforcé à
travers certaines actions comme la mobilisation, la coercition, les pressions
de tout genre.
Les nouvelles dispositions légales sur la
représentativité et l'élection des membres du conseil
municipal excluant la représentation des institutions de la
société civile, celles-ci se sont organisées pour la
défense des intérêts de leur corporation et interviennent
dans le processus de façon indirect non pas comme structure sociale
organisée mais comme structure corporative de défense
d'intérêts spécifiques. Aujourd'hui avec l'apparition des
ONG elles jouent toutes, un rôle de premier plan dans la
coopération décentralisée. A ce titre on peut citer: le
centre Africa Obota, le Centre béninois pour le Développement
Durable, le Centre International de Développement et de Recherche, le
Corps de la Paix, L'institut Kilimandjaro, l'Association des Journalistes
Communicateurs pour la Décentralisation et l'Eveil de la Base etc.
B.2- Les partenaires au développement et leurs
rôles:
Ce sont les organismes multilatéraux et
bilatéraux de coopération qui privilégient la
décentralisation comme instrument au service du développement.
Aujourd'hui, dans le cadre de la décentralisation plusieurs bailleurs de
fonds sont intervenus soit pour appuyer le processus dans sa phase de
préparation et de démarrage, soit ils subordonnent leur appui
à l'effectivité du démarrage du processus. De nombreux
partenaires au développement du Bénin interviennent dans ce
registre en matière de gouvernance locale, de décentralisation,
d'appui aux collectivités locales, de développement local etc.
Il s'agit notamment de l'USAID, du Canada, de la Coopération danoise
(DANIDA), de l'Union Européenne, de l'Allemagne, de la France, de
l'Agence internationale de la francophonie, de la Coopération
néerlandaise (SNV), de la Coopération suisse, de la Banque
Mondiale, du Japon, de la BAD, de la BOAD, des collectivités
territoriales étrangères etc. Sur ce on peut classifier ces
intervenants (bailleurs de fonds) selon leurs secteurs d'appui en trois grandes
catégories:
a- L'appui aux structures étatiques
Ce sont les partenaires qui interviennent pour appuyer et
renforcer les structures étatiques dans l'accomplissement de la
tâche de mise en oeuvre du processus de décentralisation. Dans ce
registre on peut citer le projet tripartite Bénino-franco-allemand
d'appui à la décentralisation/déconcentration ancrage
institutionnel, qui fait intervenir au niveau de:
- l'État béninois, le Ministère de
l'intérieur de la sécurité et de l'administration
territoriale
- la Coopération française, le Service de
Coopération et d'Action Culturelle (SCAC),
- la Coopération Allemande, la Deutsche Gesellschaft
für Technische Zusammenarbeit (GTZ).
Ce projet qui intervient sur tout le territoire a pour
objectifs la mise en place d'un État démocratique et d'une
administration de proximité selon le principe de la subsidiarité
et, l'organisation des communes en vue de l'exécution de leurs missions
en tant que collectivités locales autonomes.
b- L'appui aux communes
Il s'agit des partenaires qui interviennent pour appuyer et
renforcer financièrement et techniquement les capacités
institutionnelles des nouvelles communes béninoises dans ce registre on
peut citer:
* la France à travers son programme d'appui à
la décentralisation qui a accordé une subvention de 1,3 millions
d'euros le 26 octobre 2001 pour la poursuite de la politique du programme de
décentralisation engagée dans le département des
collines.
* les Etats-unis d'Amérique qui ont accordés au
Bénin une subvention de 12 millions d'euros pour soutenir le programme
de réforme de l'éducation de base, le renforcement de la
démocratie et l'amélioration de la bonne gouvernance. La Banque
Mondiale, le FMI, la BOAD, la BAD, le FED, pour ne citer que ces organisations
partenaires.
c- La coopération bilatérale
décentralisée:
Ce sont les partenaires qui interviennent dans le cadre
d'un accord de partenariat de jumelage ou de coopération entre elles et
les collectivités territoriales béninoises. Cet aspect de
coopération qui existe déjà entre certaines entités
territoriales béninoises et d'autres étrangères est
surtout très actif entre la France (ancienne puissance colonisatrice) et
le Bénin. La mise en place effective de la décentralisation
ouvrira les perspectives de l'élargissement et la diversification du
champ territorial de cette coopération.
Chapitre deuxième: Coopération décentralisée
et réformes décentralisatrices au Bénin
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Le processus de décentralisation enclenché au
Bénin depuis 1993 l'a été dans la perspective d'aboutir
à des réformes institutionnelles, lesquelles mettront en place
les conditions favorables à la gestion du processus d'une part, et la
Réforme de l'Administration Territoriale prévue dans le cadre de
"la communalisation" du pays d'autre part. Les réformes
prévues pas les textes de loi est un processus de
décentralisation déconcentration qui vise deux objectifs
globaux: la démocratie à la base et le développement
local à travers une gestion autonome par les collectivités
territoriales elles-mêmes de leurs ressources humaines, de leur
patrimoine financier, administratif, économique et social. Mais en bref
quelles sont les principales réformes entreprises dans le cadre de la
mise en place du processus de décentralisation. Quelles en sont les
incidences sur la coopération décentralisée?
I- Les réformes décentralisatrices
Elles font partie d'une série de recommandations
adoptées par la Conférence des Forces Vives de la NATION tenue
à Cotonou du 19 au 28 février 1990 et qui ont fait l'objet de
stipulations de la constitution du 11 décembre 1990 dans ses
dispositions à travers les articles 150 et 153.
A- Les réformes institutionnelles
Elles regroupent toutes les réformes qui ont
été entreprises tant dans l'appui aux institutions existantes que
dans l'appui à la mise en place des institutions
décentralisatrices. C'est en 1997 que les Réformes
Institutionnelles ont été faites dans l'optique de la mise en
place des instruments de gestion appropriés au processus de
décentralisation. Cinq principales lois décentralisatrices leur
servent d'ossature juridique. Passons d'abord en revue tous les actes qui ont
prévalu aux réformes.
A.1- Conception
préparation et suivi du processus de décentralisation au
Bénin
La conception, la préparation et le suivi de la mise
en oeuvre de la décentralisation a été l'oeuvre du
Ministère de l'intérieur, de la sécurité et de
l'administration territoriale. Pour y arriver ce Ministère a
opéré à travers deux structures principales : le
comité national de suivi des états généraux et la
Direction Générale de l'Administration Territoriale (DGAT).
En effet, les États généraux se sont
clôturés par la mise sur pied d'un comité national de suivi
de ses recommandations. C'est ce comité placé sous la
responsabilité du Ministère de l'intérieur, de la
sécurité et de l'administration territoriale qui a
été chargé du travail de conception et de
préparation des avant-projets de
textes de base de la décentralisation. Le
comité a ainsi mis au point cinq avant-projets de lois qui ont tous
été approuvés par le gouvernement, adoptés par le
parlement et promulgués par le Président de la République
à l'exception de la loi portant statut des fonctionnaires territoriaux.
Mais cette structure a disparu pour faire place à d'autres organes
ad'hoc.
D'un autre côté, dans l'optique de donner au
Ministère de l'Intérieur, de la Sécurité et de
l'Administration Territoriale (MISAT) les attributions du second volet de son
portefeuille que lui confère sa dénomination, c'est-à-dire
l'Administration Territoriale, l'ancienne Direction de l'Administration
Territoriale et des Collectivités (DATC) a été
érigée en Direction Générale de l'Administration
Territoriale (DGAT).
L'importance de cette recomposition institutionnelle au
niveau de l'état central résulte du fait qu'il urge pour ce
Ministère de se restructurer pour s'adapter le mieux à la
nouvelle donne institutionnelle qu'induira la mise en oeuvre effective de la
réforme de l'Administration territoriale. La DGAT est une structure
permanente du ministère, son rôle est de définir la
politique générale de l'État en matière
d'administration territoriale et de proposer toute réforme
nécessaire. Elle dispose de deux branches:
- d'une branche chargée spécialement des
questions de la décentralisation et de l'administration territoriale: la
Direction des Collectivités Locales (DCL).
Celle-ci est responsable de la mise en oeuvre de la tutelle
sur les communes, elle est chargée de gérer le volet
décentralisation c'est à dire, de
suivre et d'encadrer les activités des nouvelles communes. À ce
titre, elle doit promouvoir la structuration d'une fonction publique
territoriale, promouvoir la coopération intercommunale et la
coopération décentralisée.
- d'une branche chargée de gérer le volet
déconcentration, la Direction de
l'Administration d'État (DAE) qui est la structure faîtière
des services déconcentrés de l'Etat.
Outre ces structures de l'administration ministérielle,
et dans le cadre de la bonne préparation et de la mise en oeuvre des
réformes institutionnelles de l'administration territoriale, un appui
institutionnel a été mis en oeuvre à travers la
création d'organes ad'hoc. Cet appui à la mise en oeuvre de la
décentralisation a été confiée à deux
structures: la Mission de Décentralisation et la Maison des
Collectivités Locales.
a- La Mission de décentralisation (MD)
La MD est créée par le décret n°
97-254 du 23 mai 1997 qui la place sous l'autorité du Ministre
Chargée de l'administration territoriale. C'est une administration de
mission qui dispose d'une large autonomie de gestion et d'opération.
Structure interministérielle, son cahier de charge lui recommandait de
proposer au gouvernement une stratégie globale pour une mise en oeuvre
et une gestion efficiente de la réforme de l'administration
territoriale. Pour ce faire, elle dispose en son sein d'une structure technique
d'appui dont la composition pluridisciplinaire et le professionnalisme ont
permis pendant une période de trois ans de mettre en oeuvre l'ensemble
des mesures d'accompagnement de la Réforme de l'Administration
Territoriale. Dans cette optique, elle a effectué les tâches
suivantes:
- L'élaboration de l'ensemble des textes
législatifs et réglementaires ayant permis d'aboutir à un
code administratif des collectivités locales;
- La proposition au gouvernement de toutes les mesures
d'accompagnement de la décentralisation;
- La réalisation de toutes les études
sectorielles nécessaires à la gestion efficiente des affaires
locales;
- L'assistance et les conseils à donner aux
collectivités décentralisées en ingénierie et en
développement local;
- L'organisation financière, comptable et
administrative des départements et des communes;
- La promotion des politiques d'une part de solidarités
inter communales et d'autre part de la coopération
décentralisée.
Dans la pratique, la MD a été chargée de
produire des avant-projets de textes législatifs et
réglementaires complémentaires et concevoir des outils de travail
administratif et technique à l'usage des nouvelles administrations
locales. Parallèlement la Mission s'est investit dans la sensibilisation
de l'opinion nationale en matière de décentralisation et de
développement local.
b- La Maison des collectivités locales (MCL)
Créée par le décret n° 97-272 du 9
juin 1997, la MCL est un établissement public à caractère
administratif. Elle est chargée dans le cadre de la mise en oeuvre de la
décentralisation d'apporter un appui aux collectivités locales
par la mise au point d'outils d'aide à la décision et l'animation
d'un réseau de conseils et d'assistances aux communes. Ses
compétences couvrent d'une part, l'organisation des services internes
des communes sur les plans administratifs, comptables et financiers et, d'autre
part, la réflexion, la conception et l'exécution des outils de
planification, d'aménagement, d'orientation et de programmation au
niveau communal. Á ce titre il a été prévu
statutairement que la MCL à l'installation des nouvelles communes doit:
- oeuvrer à la structuration du mouvement municipal en
aidant à la mise sur pied d'une association d'élus locaux,
- assurer la formation continue des personnels communaux ainsi
que l'information et la sensibilisation des élus locaux et de la
société civile,
- développer les outils d'aide à la
décision (observatoires et banques de données sur les finances
locales, les ressources humaines et le patrimoine, registre foncier urbain,
plan de développement communal, etc.)
- animer un réseau de conseil et d'assistance aux
collectivités locales et éditer une revue trimestrielle
consacrée à la vie des communes;
- promouvoir la coopération intercommunale, la
coopération décentralisée et la communication locale;
- promouvoir l'affiliation des communes béninoises aux
organismes internationaux de coopération.
c- Le Centre d'Information et de Documentation sur les
Collectivités locales (CIDCL)
Le CIDCL est une structure rattachée à un projet
mené par le gouvernement béninois avec un double partenariat
français et allemand. Il a été mis en place en septembre
1995 et est organisé selon la formule tripartite de coopération.
Sous la houlette conceptuelle et financière du Bénin, de la
France et de l'Allemagne, ce projet tripartite a été mis en
place dans l'optique d'un d'appui à la
décentralisation/déconcentration. Cet établissement sans
statut organisationnel fonctionne de manière autogérée. Il
centralise les informations (documents, archives) sur la
décentralisation et la vie des communes. La communication sur les
municipalités fait également partie de ses attributions. Le
centre s'occupe dans le cadre de la préparation de la
décentralisation, de la réalisation des études
d'estimation du patrimoine des nouvelles communes (anciennes
sous-préfectures et circonscriptions urbaines.) Ces études visent
à évaluer les apports dont ces collectivités auront besoin
de la part de l'Etat. Enfin, le Centre identifie les besoins des communes en
formation des ressources humaines, élabore des manuels didactiques
à l'usage des personnels des nouvelles communes et aide à la mise
en place de services documentaires et d'archives des communes.
Bref lorsqu'on s'en tient aux attributions, à
l'organisation et au fonctionnement de ses différentes structures mis en
place pour l'accompagnement du processus de décentralisation, il n'est
point de doute que la relance du processus est partie sur de bonnes bases pour
atteindre les objectifs qui sont assignés aux nouvelles
collectivités territoriales décentralisées
béninoises.
Cependant la confusion et le flou entretenu par les
attributions nées des réformes institutionnelles n'est pas de
nature à faciliter la tâche aux nouvelles collectivités
territoriales décentralisées, dans la mesure où les
mêmes attributions d'assistance et de promotion de la coopération
décentralisée sont dévolues aux structures d'appui mis en
place par cette restructuration. Il s'ensuivra dans la pratique le fait que des
conflits permanents d'attribution entre la MCL et la MD naîtront et
paralyseront dans la mesure du possible l'action des nouvelles
collectivités à oeuvrer pour une coopération
décentralisée qui milite en leur faveur.
A.2- Le fond des réformes prévues par la
loi
Quels sont les principaux changements prévus par le
législateur et qui déterminent le nouveau statut des communes
béninoises? De l'examen de l'ensemble des textes de loi qui
régissent la décentralisation au Bénin il ressort ce qui
suit:
a- Des Principes cardinaux de la réforme et du
redécoupage territorial
La réforme sur la décentralisation repose sur
neuf (9) principes cardinaux :
· Le couplage de la décentralisation avec la
déconcentration: un seul niveau de décentralisation (la commune)
et un seul niveau de déconcentration (le département).
· Les collectivités
décentralisées s'administrent librement par les conseils
élus, dans les conditions prévues par la loi.
Ainsi ce sont des conseils élus au suffrage universel
direct qui, administrent les communes, contrairement aux circonscriptions
administratives qui étaient dirigées par des fonctionnaires de
l'Etat.
· L'existence de deux (2) catégories de
communes: les communes de droit commun (communes ordinaires) et les communes
à statut particulier.
· La commune dispose de compétences propres et
de compétences qui lui sont déléguées par l'Etat.
· La commune dispose d'un budget propre
élaboré par le Maire (organe exécutif) et voté par
le conseil communal ou municipal (organe délibérant).
· L'affirmation du rôle de la tutelle
administrative qui se traduit par le contrôle de la
légalité des actes du Maire, des décisions du conseil
communal et du budget communal, d'une part; et de l'assistance-conseil aux
communes, d'autre part.
· L'exigence du soutien de l'État aux
collectivités locales à travers divers mécanismes et dans
différents domaines (ressources humaines, matérielles et
financières).
· La nécessité d'assurer le
développement local par un accroissement des recettes provenant des
richesses potentielles ou avérées des communes ou des relations
avec les partenaires et organismes nationaux ou internationaux.
· La capacité des communes à nouer des
relations de partenariat à travers la coopération notamment
décentralisée.
La particularité de cette réforme
décentralisatrice repose sur le fait qu'elle n'a pas pu se faire sans le
redécoupage du territoire national. Le couplage de la
décentralisation et du redécoupage territorial est motivé
par le souci de rendre les entités administratives beaucoup plus viables
et administrables. Ainsi, le territoire national est divisé en
circonscriptions administratives (entités déconcentrées
remplaçant les départements) et en communes (entités
décentralisées qu'étaient les sous-préfectures et
les circonscriptions urbaines.) Les 77 actuelles communes occupent le
territoire de chacune des 67 sous-préfectures et 10 circonscriptions
urbaines.
Les communes sont divisées en unités
administratives sans personnalité juridique, ni autonomie
financière qui sont appelées arrondissements. Les arrondissements
quant à eux, sont subdivisés en villages dans les zones rurales
et en quartiers de villes dans les zones urbaines.
Des six (6) départements d'avant, la réforme
à fait naître à travers le redécoupage douze (12)
départements que sont: l'Alibori, l'Atacora, l'Atlantique, le Borgou,
les Collines, le Couffo, la Donga, le Littoral, le Mono, l'Ouémé,
le Plateau et le Zou.
b- Du mode de désignation des élus et de
la compétence des nouvelles communes
· Les conseillers communaux ou municipaux sont
élus au suffrage universel direct, égal, au scrutin secret pour
un mandat de cinq (5) ans renouvelables. Le Maire et ses adjoints sont
élus par le conseil en son sein. L'arrondissement est administré
par un chef d'arrondissement qui est désigné par le conseil
communal en son sein et parmi les conseillers municipaux élus sur la
liste de l'arrondissement concerné. Les membres du conseil de village ou
de quartier sont désignés par consultation démocratique
pour cinq (5) ans renouvelables. Le conseil est dirigé par un chef de
village ou de quartier de ville.
· En ce qui concerne la compétence des
nouvelles communes, elles se résument en:
Développement local, aménagement, habitat et
urbanisme; infrastructures, équipement et transport; environnement,
hygiène et salubrité; enseignement primaire et maternel;
santé, action sociale et culturelle; état civil; police
judiciaire et municipale; etc.
Cependant la question se pose de savoir, à partir du
transfère réel de ces compétences aux collectivités
territoriales, quelle peut être la nature du rôle que peut jouer
l'État dans ses rapports avec les nouvelles entités autonomes?
· Dans le cadre de la coopération entre le
Gouvernement et les communes, le rapport entre celui-ci et les nouvelles
entités décentralisées est celui de la promotion du
développement. Pour ce faire priorité est donnée aux
communes les plus pauvres et enclavées dans un souci de promotion d'un
développement équilibré. Le Gouvernement assure autant
que possible une répartition territoriale équilibrée de
ses interventions afin d'éviter la tendance à la concentration
excessive de ses interventions dans les communes urbaines et celles plus
favorisées.
B- Le cadre juridique de la coopération
décentralisée
Il conviendrait d'abord de souligner que les réformes
juridiques sur la décentralisation au Bénin ont porté sur
cinq lois votées et promulguées sur la base des dispositions de
la Constitution du 11 décembre 1990 qui affirme le principe de la libre
administration des Communes par des Conseils élus. Les textes qui
forment l'ossature juridique de la décentralisation et de la
coopération décentralisée au Bénin sont
annexés à la fin du document.
Cependant pour qui sait lire entre les lignes, on constate que
dans les textes sur la décentralisation au Bénin, le
législateur n'a pas vraiment légiféré sur la
question de la coopération décentralisée. Il n'y a que de
courtes dispositions indiquant de façon laconique que les
collectivités territoriales peuvent engager des actions de
coopération décentralisée.
En effet, la Loi n° 98-005 du 15 janvier 199 portant
organisation des communes à statut particulier stipule en son art. 33
que "les règles relatives aux actions judiciaires, à la
responsabilité et à la coopération
décentralisée sont celles prévues par la loi portant
organisation des communes."
Or, lorsque l'on se réfère à ladite loi,
celle du 15 janvier 1999, loi N° 97-029 portant Organisation des Communes
en République du Bénin aucune disposition législative
expresse ne légifère sur la possibilité et les
modalités qu'ont les communes à exercer dorénavant l'une
des prérogatives exclusivement réservées à
l'État: le droit de conclure des accords relevant de la
coopération décentralisée.
L'art. 179 de cette même loi stipule de manière
implicite et brève que, "lorsqu'une commune décide
d'établir des relations avec des organismes décentralisés
étrangers ou d'adhérer à une organisation internationale,
elle en saisit l'autorité de tutelle en bonne et due forme pour
approbation".
Dans ce cas il nous semble que c'est la saisine de
l'autorité de tutelle en cas de litige sur la coopération
décentralisée qui est la principale préoccupation du
législateur béninois; alors que les modalités
opérationnelles de cette coopération ne le préoccupent
guère.
Le texte est donc muet sur un certain nombre de choses dont
notamment, la compétence des communes à exercer leur
nouvelle prérogative, leur capacité et la nature que peuvent
prendre les accords de coopération, créant de ce fait un vide
juridique en la matière.
B.1- Des lacunes juridiques par rapport à la
coopération décentralisée
La législation sur la décentralisation au
Bénin est muette sur un certain nombre de questions d'importance vitale
pour les nouvelles collectivités territoriales. Il s'agit des
dispositions à elles expressément reconnue par la loi à
exercer certaines prérogatives de souveraineté infra
étatique.
En effet, outre ces références textuelles
précitées, les nouvelles collectivités territoriales
béninoises disposent-elles d'un cadre juridique qui leur offre des
prérogatives de droit interne leur garantissant leur autonomie
prévue par la loi? Le cas échéant peuvent-elles contracter
avec des collectivités étrangères et leurs groupements
avec un État membre d'un État à structure
fédérale ou, à l'opposé un groupement villageois ou
encore une collectivité publique? Autrement dit quelles sont leurs
compétences en matière de coopération.
Quelles peuvent être les formes que devraient
revêtir les accords de coopération entre les nouvelles communes
décentralisées béninoises et leurs partenaires
étrangers? Quelles sont les limites au-delà desquelles les
entités décentralisées ne pourront pas conclure des
accords? Voilà autant de questions, d'importance vitale, pour les
nouvelles collectivités territoriales béninoises, questions dont
la réponse est tout autant importante pour la détermination de
leur capacité et compétence et qualité à
être des acteurs de la coopération décentralisée.
Il est évident qu'au Bénin le cadre juridique de
la coopération décentralisée n'existe pas, il en
résulte bien évidemment l'inexistence de toute politique de
coopération décentralisée. Cette double lacune est
inévitablement préjudiciable aux nouvelles communes dans leur
démarche de coopération décentralisée.
Les principales lacunes juridiques de la législation
béninoise sur la décentralisation portent sur les points
suivants:
a- Les Compétences et capacités
juridiques des communes et leurs limites
Par compétence juridique il faut entendre l'action par
laquelle le législateur reconnaît et remet aux
collectivités locales de droit et de fait:
1- Leurs prérogatives en qualité d'acteur de la
coopération.
La loi doit reconnaître de façon expresse et
remettre dans son effectivité aux nouvelles communes
décentralisées béninoises leur qualité d'acteur de
coopération, du moins de coopération décentralisée.
Cette reconnaissance officielle légitimera celles-ci dans leur
démarche et mission envers les partenaires bilatéraux et
multilatéraux.
Dans la pratique observée jusqu'à ce jour, la
coopération entre les entités administratives
déconcentrées béninoises et les communes
étrangères se faisait toujours par la signature d'un accord de
partenariat qui définissait les bases légales des relations,
ainsi que les domaines d'intervention de chacune des parties au contrat.
Aujourd'hui puisque aucune disposition législative ne
prévoit la réglementation de ces accords de partenariat dans le
nouveau cadre de la décentralisation, et même s'il est
prévu qu'un décret gouvernemental en fixerait les
modalités, il est fort souhaitable que la législation reconnaisse
aux communes, la capacité et la compétence d'établir ces
rapports de partenariats.
2- Des compétences appartenant à
l'État.
Le transfert de compétences en tant que devoir de
l'État central se révèle être pour les nouvelles
collectivités territoriales décentralisées
béninoises un droit, entendu comme enjeu principal de la
décentralisation. Ceci entraîne de la part de l'État la
mise à disposition des collectivités locales, des moyens
matériels et humains nécessaires. L'absence de textes en la
matière est à la base des difficultés observées
aujourd'hui entre la Mairie de Cotonou et la Présidence de la
République. Une stipulation textuelle en la matière
réduirait les conflits entre l'État et les collectivités
territoriales.
Principe juridique corollaire de la reconnaissance de
compétence, la capacité juridique est ici entendue comme
l'aptitude que leur reconnaît la loi à pouvoir mettre en oeuvre
par elles-mêmes les compétences qui leurs sont dévolues.
Sur tout un autre registre on peut constater que le processus
de décentralisation qui implique le renoncement partiel de la part de
l'État de sa souveraineté nationale laquelle se trouve restreinte
à l'extérieur, veut qu'à l'intérieur certaines
compétences de droit public soient cédées à des
acteurs régionaux ou locaux. Les collectivités territoriales, il
faut le dire ont dès lors une parcelle de souveraineté qui leur
permet un rayonnement international; mais celle-ci leur offre des
compétences très limitées en matière de
coopération internationale puisqu'elles ne sont pas des sujets de droit
au plan du droit international public. Cette qualité appartenant
exclusivement aux États et aux organisations internationales. Il
résulte de ce qui précède que si la législation
reconnaît aux collectivités la compétence d'établir
des rapports de coopération, celles-ci doivent être
limitées dans leurs champs d'action. Ainsi, la réglementation
spécifique sur la coopération décentralisée devrait
se prononcer par exemple sur le fait que:
- Tout accord de partenariat qui empièterait sur les
prérogatives étatiques et qui mettrait en danger la
souveraineté de l'État est interdite.
- La commune ne doit, sous quelque prétexte que ce
soit, signer des conventions contraires à l'ordre public et la
sécurité publique locale ou nationale.
- La commune ne doit pas intervenir dans les domaines relevant
de la compétence exclusive de l'État comme la diplomatie
d'État, la défense nationale, la justice etc.
- La commune n'est pas autorisée à conclure ou
à être partie à un accord international ni à
conclure de convention avec un Etat, etc.
b- De la forme des accords, des modes de
coopération et domaines d'intervention en matière de
coopération
Elle concerne la forme que doit revêtir tout accord de
coopération afin de ne pas être invalide. Les contrats de
partenariat bilatéraux et multilatéraux dans le cadre de la
coopération décentralisée doivent-ils être conclu
sous forme de traité de convention ou sous formes de simple accord?
C'est là tout le sens de la nature des accords de coopération
décentralisée.
Nous savons que du point de vue du droit international public
l'État entre en coopération avec ses partenaires sous forme
de traité de convention, de protocole, etc. Mais la commune qui, du
point de vue du Droit International Public ne remplit pas les conditions
nécessaires pour être reconnue comme ayant des prérogatives
étatiques doit-elle, pour entrer en partenariat de coopération
décentralisée, emprunter l'une ou l'autre forme de conclusion
d'accords internationaux (convention, accord de partenariat, protocole, charte
de jumelage, etc.)
Du point de vue de la pratique internationale la convention
est la voie privilégiée de la coopération
décentralisée pour tous les types d'intervention. En France par
exemple, une circulaire des ministères de l'Intérieur, de
l'Aménagement du Territoire et des Affaires Etrangères en date du
26 mai 1994 le confirme.
En ce qui concerne les domaines de coopération, ce sont
ceux dans lesquelles les nouvelles communes pourraient entrer en
coopération avec leurs partenaires étrangers.
Il est vrai que la loi sur la décentralisation
précise les domaines de compétence des nouvelles communes, mais
en ce qui concerne leur compétence en matière de
coopération décentralisée, elle est muette. La liste des
domaines en la matière ne doit pas être exhaustive, elle peut
concerner par exemple à titre indicatif les domaines suivants:
· Education: (enseignement primaire et maternel,
enseignement secondaire général, technique et professionnel,
alphabétisation des adultes, construction, équipement et
réparations des établissements publics).
· Equipement et réparations des centres
publics de santé et de promotion sociale, des infrastructures publiques
culturelles, de jeunesse, de sport et de loisirs; l'aide sociale aux
déshérités et sinistrés, la conservation du
patrimoine culturel local.
· Economie locale: gestion des marchés et
abattoirs, aménagement de zones artisanales et de zones industrielles.
· Infrastructures, équipements et transports:
réalisation et entretien des routes, des infrastructures de
communication ; des pistes et ouvrages d'art (signalisation
routière) réalisation et entretien des réseaux
d'éclairage public.
· Environnement, hygiène et
salubrité
· Gestion administrative et budgétaire,
· Promotion de la sauvegarde des forêts
classées et zones cynégétiques, protection de
l'environnement, aménagement du territoire.
· Promotion culturelle Jumelage entre
départements ou coopération avec des institutions nationales ou
étrangères.
B.2- De la nécessité de combler le vide
juridique en matière de coopération
décentralisée
Si l'on s'en tient aux atouts très importants que
constitue la coopération décentralisée dans le cadre de la
décentralisation, atouts que l'on peut résumer en ces deux
termes: développement et démocratie, il
est inconcevable qu'aucune disposition législative ne
légifère sur la question. Ce vide juridique peut être une
brèche ouverte aux abus et aux fausses interprétations des droits
et obligations des communes en matière de coopération.
Il ne serait pas certes, sans doute, inutile de rappeler que,
de la nécessité de combler le vide juridique en la
matière, dépend en grande partie la légitimité des
collectivités territoriales à coopérer avec d'autres
communes étrangères en matière de coopération
décentralisée.
D'autre part l'absence ou l'insuffisance de cadre légal
n'est pas de nature à faciliter les choses et peut conduire à des
montages institutionnels et financiers peu solides et même à
d'incessants contentieux. C'est pourquoi il est souhaitable que le
développement des initiatives locales soit fait dans un cadre
légal rigide et bien défini. Ceci est le gage du succès de
l'action des communes béninoises en matière de coopération
décentralisée.
De tout ce qui précède, nous pouvons nous
permettre de faire la synthèse suivante: Reconnaître que tout
processus de développement est d'abord politique et ne peut-être
remplacé par la quête et l'afflux d'importants flux financiers,
c'est accepter de reconnaître que la reformulation du cadre politique
à la suite de laquelle les réformes politiques et sociales, les
recompositions institutionnelles sont faites, sont en Afrique
inéluctables et d'une impérative nécessité pour
aboutir à un développement durable. Certes aujourd'hui, dans le
contexte de démocratie multipartisane au Bénin, on ne saurait
parler du développement de manière globale des nouvelles
entités décentralisées et par ricochet de la population
sans envisager d'aborder la question de la cession des libertés de
gestion et de direction bref, de l'autonomie des entités infra
étatiques pour une gestion autocentrée et raisonnable.
Dans cette optique décentralisation et
coopération se révèlent être, du point de vue
institutionnel, un tandem fort utile pour insuffler la nouvelle donne de
développement, celle qui veut que le développement
intègre la dynamique participative.
Pour que la coopération (qui a priori est du domaine de
compétence de l'état) et la décentralisation (qui concerne
en premier lieu les collectivités locales) puissent se coordonner, ne
faudrait-il pas que les deux notions se trouvent un champ d'interaction qui
leur soit commun et propice?
La coopération décentralisée leur offre
le creuset idéal et fertile qui promeut la dynamique participative qui
est à la fois chère à la coopération au
développement et fondement des libertés locales conquises
à travers la décentralisation.
Les réformes décentralisatrices, il faut le
dire, recueillent un intérêt et un appui considérables de
la part des bailleurs dont : L'Union européenne, les agences de
coopération bilatérale et multilatérale, les ONG et les
collectivités territoriales. Ces réformes seront amenées
à modifier fondamentalement le cadre de la coopération au
développement surtout dans le domaine de la coopération
décentralisée. Qu'en est-il réellement du cas
béninois ?
Au Bénin, depuis la mise en place du processus de
démocratisation, le gouvernement béninois a lancé une
nouvelle génération de réformes administratives et
institutionnelles visant à établir de nouveaux cadres
d'autogestion au niveau local.
Ces réformes l'ont été, nous le savons
bien, sous l'effet duel de la pression des bailleurs de fonds (qui exigeaient
entre autre de la part de l'État des réformes institutionnelles)
et les pressions sociales de la population qui voudrait prendre une plus grande
part de responsabilisation dans le processus d'autonomisation des
entités territoriales à décentraliser. Dans la
foulée des réformes entreprises, la décentralisation des
pouvoirs politiques au profit des collectivités locales a
été faite. La législation décentralisatrice qui est
issue de ce processus et qui a consacré l'émergence des pouvoirs
publics locaux n'a pas contribué pour autant à donner aux
populations les moyens légaux d'asseoir une véritable politique
de coopération décentralisée.
Cependant, force est de constater que l'émergence des
pouvoirs publics locaux issus de ces recompositions institutionnelles,
modifiera les pratiques de coopération à la base, d'autant plus
que les collectivités territoriales, investis dès lors des
missions de pouvoirs publiques n'hésiteront pas à se substituer
à l'État dans ses prérogatives de garant des politiques de
coopération. La diplomatie, expression de la souveraineté
étatique est, de ce fait, restreinte à l'extérieur. En
s'appauvrissant sur ce plan, l'État favorise les pouvoirs publics
locaux qui verront accroître leur capacité à s'engager dans
des actions de coopération au développement.
Mais tout d'abord, pour une compréhension de la suite
logique de l'interactivité et de l'interdépendance entre
coopération décentralisée et décentralisation,
tentons de donner une définition de chacun des deux concepts.
II- Définition des concepts: décentralisation
et coopération décentralisée
A- Définitions
A.1- Décentralisation
La décentralisation est un processus qui permet le
transfère des pouvoirs de décision de la sphère centrale
vers la base. Elle s'opérationalise par le transfert d'attributions de
l'État à des collectivités ou institutions
différentes de lui et bénéficiant d'une certaine autonomie
de gestion de décision et de leur propre budget (principe de libre
administration) sous la surveillance d'un représentant de l'État
(l'autorité de tutelle). À travers elle, les
compétences auparavant dévolues à l'État sont
transférées à des assemblées élues ayant un
budget et un exécutif propres. Elle vise à «partager le
pouvoir entre les responsables de l'État, les élus locaux et les
citoyens, pour engager une politique de développement de
proximité. Pour ce faire l'État transfère une partie de
ses compétences et de ses moyens à des communes, nouvelles
collectivités territoriales, afin de répondre directement aux
besoins des populations. L'État assure de nouvelles fonctions: tutelle,
appui et conseil vis-à-vis des communes. Les élus de la commune
ont la charge de l'élaboration, de la mise en oeuvre et du suivi des
plans locaux de développement, dans les domaines économique,
social et culturel. La commune est directement responsable de la gestion des
ressources financières, techniques et humaines mises à sa
disposition par l'État et de la mobilisation des ressources propres.
Elle doit répondre de ses stratégies et de ses choix devant les
citoyens».5(*)
La décentralisation politique et administrative peut
prendre plusieurs formes selon le degré de pouvoir qu'un gouvernement
délègue aux entités de niveau subalterne.
Mais quel que soit le degré de délégation
de pouvoirs, le transfert de compétences aux collectivités
locales devrait être effectif et concret afin de faciliter une
réelle participation citoyenne et un meilleur partage du pouvoir entre
le public et la société civile au niveau local.
La coopération décentralisée rejoint
précisément sur ce point la décentralisation dans sa
définition, celle qui concerne les modes de faire et de penser le
partage du pouvoir entre le secteur public et la société civile
(les organisations non gouvernementales, les associations populaires et de
développement, les privés, les autorités
coutumières ou religieuses etc.)
La coopération décentralisée en ce
qu'elle cherche à organiser les relations entre les différentes
familles d'acteurs du développement, met en relation de synergie
d'action les acteurs du niveau local et ceux du niveau national et plus
particulièrement le pouvoir public central et le pouvoir public local
avec la société civile organisée.
A.2- Coopération
décentralisée
Il conviendrait de faire la distinction entre les deux
principales définitions de la coopération
décentralisée: l'acception française (c'est-à-dire
la coopération décentralisée bilatérale) et celle
de l'Union Européenne (la coopération décentralisée
multilatérale).
. D'un point de vue bilatéral, la
coopération décentralisée consiste en la menée
conjointe d'actions entre une ou plusieurs autorités locales de deux
États dans un même intérêt. Elle se traduit par une
nouvelle forme de solidarité internationale mise en oeuvre au niveau des
collectivités locales des pays du Nord, qui, leur permet d'être
aux côtés des communes défavorisées des pays du Sud
à travers la mise en place des projets de développement qui
privilégient le partenariat et les actions à long terme.
Son objet est d'accompagner la transformation de
l'organisation administrative et politique des pays en voie de
décentralisation par un appui aux nouvelles collectivités
territoriales. Ses objectifs sont de consolider les collectivités
locales et de renforcer leur capacité à répondre aux
aspirations des populations, dans le respect des traditions et
spécificités de la société
étrangère.
. Lorsqu'on envisage la coopération
décentralisée sous l'angle multilatéral elle est une
approche définit par l'Union-Européenne selon laquelle, la
coopération décentralisée est avant tout une autre
façon de faire la coopération. Elle vise à mettre les
acteurs (dans toutes leurs diversités) au centre du processus de
coopération en les impliquant tout au long du cycle d'intervention et en
précisant les rôles et responsabilités de chacun,
conformément au principe de subsidiarité. La coopération
décentralisée dans le cadre de l'UE n'est donc pas un
énième instrument ou guichet pour financer des petits projets
à la base, mais une approche spécifique de coopération
reposant sur cinq idées maîtresses.
1-La participation active (responsabilisation) de toutes les
familles d'acteur.
2-La recherche d'une concertation et d'une
complémentarité entre différents acteurs.
3-La gestion décentralisée.
4-L'adoption d'une «approche-processus».
5-La priorité donnée au renforcement des
capacités et au développement institutionnel.
L'objectif pour l'Union-Européenne est
d'améliorer la prise en charge par les acteurs de leurs propres
processus de développement en mettant l'accent sur la cohérence
et la viabilité des actions.
Les résultats attendus par l'adoption de cette
démarche sont:
° Les appuis directs aux dynamiques et initiatives
locales ;
° Une maîtrise d'ouvrage renforcé des
acteurs locaux ;
° Une meilleure articulation entre les appuis aux
initiatives de développement à la base et les appuis à la
décentralisation ;
° Une plus grande légitimité et
capacité de gestion des pouvoirs locaux ;
° Le développement de nouveaux espaces de
concertation et d'expérimentation du développement durable
(pratiques, méthodes, outils);
° La mise en place de mécanismes
décentralisés de circulation de l'information, de la
communication et de la gestion des conflits;
° Un appui à la consolidation de systèmes
de démocratie locale et de gouvernance locale.
Bref, d'une manière globale et indépendamment
des deux assertions, nous pouvons constater et affirmer que la
coopération décentralisée n'est pas un nouvel instrument
ou thème d'action de la coopération au développement, elle
est tout simplement une nouvelle donne dans la manière de repenser, de
concevoir et de pratiquer le développement à travers la
coopération.
"Son objectif est d'assurer un « meilleur »
développement, par une plus grande prise en compte des besoins et
priorités exprimés par la population ; de renforcer le rôle
et la place de la société civile dans les processus de
développement."6(*)
Pour ce faire, elle fait collaborer à différents
niveaux d'intervention les acteurs économiques et sociaux potentiels,
tant du Nord que du Sud. Dans ce cadre, les partenariats entre le Nord et le
Sud sont encouragés et formalisés sous forme de:
Coopération entre régions ou pouvoirs publics locaux,
coopération interuniversitaire, coopération intersyndicale,
coopération entre ONG ou organisations populaires, coopération
entre chambres de commerce, etc. Selon les contenus qu'on lui donne et les
objectifs qu'on lui assigne, la coopération décentralisée
peut être identifiée selon trois types d'approches: l'approche
solidarité, l'approche appui politique et institutionnel et l'approche
appui institutionnel à la structuration des sociétés. On
reviendra beaucoup plus largement sur le développement de ces
approches.
Cette clarification conceptuelle faite, il nous est important
de définir l'origine et la finalité de la coopération
décentralisée au Bénin.
B- Origines et finalité de la coopération
décentralisée au Bénin
Que l'on s'inscrive dans le schéma de définition
de l'Union Européenne ou dans celui de la France, la coopération
décentralisée se révèle être pour paraphraser
Franck Petiteville, l'un des effets induits de la décentralisation
en Afrique, en effet, les collectivités territoriales africaines
qui ont à travers la décentralisation vu, leurs
compétences renforcées n'ont pas tergiversé avant de
nouer des relations de coopération avec leurs homologues
étrangères. L'origine de la coopération
décentralisée dans le sens de la nouvelle donne de gestion
administrative et politique au Bénin relève de la
décentralisation.
Sa finalité fait corps avec les objectifs globaux de
lutte contre la pauvreté.
B.1 - Origines
Parler de l'origine de la coopération
décentralisée au Bénin reviendrait à faire la
distinction entre les deux acceptions du concept afin d'en donner les tenants
et les aboutissants.
1- La coopération décentralisée
bilatérale
La coopération décentralisée
bilatérale existait déjà bien avant la mise en place du
processus de démocratie et bien plus tard de la décentralisation.
Elle était opérationnalisée et entretenue sous forme de
coopération-jumelage entre certaines villes partenaires du
développement et les structures administratives
déconcentrées du Bénin. Les formes que prenaient ces
accords dans la pratique étaient le partenariat pour le jumelage entre
villes déconcentrées béninoises et communes
européennes. Cette coopération était bien plus une
coopération jumelage qu'une coopération
décentralisée. Cependant, la coopération
décentralisée proprement dite, celle qui est
institutionnalisée et consacrée par la décentralisation,
est en train de prendre forme à partir des réformes
résultant du processus d'ajustement structurel ayant conduit à la
démocratisation de la vie politique et à la
décentralisation administrative de l'État.
Le répertoire de la coopération
décentralisée Franco-Béninoise ci dessous annexé,
nous dresse la liste des communes béninoises en accords de
coopération décentralisée avec des communes
françaises bien avant la décentralisation.
2- La coopération
décentralisée multilatérale
Dans le cadre de la politique européenne de
développement, la notion de coopération
décentralisée est apparue pour la première fois dans la
quatrième Convention de Lomé, par rapport aux objectifs,
principes et acteurs de la coopération. L'importance de la
coopération décentralisée est réaffirmée
dans Lomé IV bis (article 12 bis): "Reconnaissant que les acteurs de
la coopération décentralisée peuvent apporter une
contribution positive au développement des États ACP, les parties
contractantes conviennent d'intensifier leurs efforts visant à
encourager la participation des acteurs ACP et de la Communauté aux
activités de coopération."
Cette coopération décentralisée
s'appuie sur des principes de base favorisant l'ouverture, le dialogue, la
concertation, les modes d'expression et de fonctionnement démocratique,
la participation des acteurs et, à terme, un développement plus
équitable. Cette dernière convention n'étant plus en
vigueur c'est l'accord de Cotonou qui constitue actuellement le cadre
référentiel du partenariat ACP-UE, et qui sert de base
réglementaire à la coopération
décentralisée multilatérale. Nous détaillerons les
apports de l'accord de Cotonou aux nouvelles communes béninoises dans la
suite du développement.
B.2- Finalité de la coopération
décentralisée
L'une des finalités de la coopération
décentralisée est la participation des acteurs
décentralisés au processus de développement. Cette
condition est, du point de vue des experts, essentielle pour atteindre un
développement durable à travers le renforcement des
capacités des populations à la base, afin qu'elles puissent
influencer les politiques et générer des changements dans la
société.
D'un autre côté, en tant qu'approche globale de
développement, la coopération décentralisée a pour
autre finalité la promotion de l'implication des organisations de la
société civile et des pouvoirs locaux dans l'élaboration
des programmations indicatives du FED.
Á cet effet Lomé II prévoit que "La
coopération décentralisée pourra donc faire l'objet de
programmes spécifiques, soit être utilisée comme
méthode dans des programmes existants ou à mettre en oeuvre, soit
encore bénéficier d'une enveloppe réservée au sein
du programme indicatif à l'appui d'initiatives d'acteurs
décentralisés."7(*)
Il en résulte le fait que le concept de la
coopération décentralisée en global (c'est-à-dire
qu'elle soit bilatérale ou multilatérale) peut s'appliquer
à la plupart des interventions de l'aide au développement.
Ceci étant, quels sont les atouts qu'offre ce
binôme pour le développement des collectivités
territoriales béninoises?
Deuxième partie: Décentralisation et coopération
décentralisée au Bénin: enjeux, bilan et perspectives
|
"La décentralisation n'a pas seulement une valeur
administrative; elle a une portée civique puisqu'elle multiplie les
occasions pour les citoyens de s'intéresser aux affaires publiques; elle
les accoutume à user de la liberté. Et de l'agglomération
de ces libertés locales, actives et sourcilleuses, naît le plus
efficace contrepoids aux prétentions du pouvoir central, fusent-elles
étayées par l'anonymat de la volonté collective".
A. DE TOCQUEVILLE
Chapitre premier: Décentralisation et coopération
décentralisée au Bénin, un couple en formation
|
La politique de décentralisation enclenchée au
Bénin est conçue comme faisant partie intégrante du
processus de démocratisation engagée depuis 1990; elle fait
partie des initiatives les plus fortes pour soutenir le développement
des populations à la base. Le regain d'intérêt pour cette
forme d'organisation de l'État qu'est la décentralisation vient
de la reconnaissance qu'une prise de décisions moins centralisée
permettrait d'améliorer l'efficacité et la responsabilité
des institutions publiques nationales ainsi que la capacité des
gouvernements locaux et de la société civile à
gérer leurs propres affaires. Pour la Banque mondiale "La
décentralisation a tenu ses promesses en ce qui concerne le renforcement
de la démocratie au niveau national ainsi que l'engagement du
gouvernement central en faveur du développement rural. Elle a ainsi
contribué au retournement du biais urbain du développement,
à mieux gérer la complexité de la coordination des projets
de développement rural intégré et à
améliorer leur durabilité. La décentralisation a
également réduit la pauvreté qui découle des
disparités régionales en prêtant plus d'attention à
ses facteurs socio-économiques, en facilitant l'augmentation progressive
des efforts de développement et la promotion de la coopération
entre le gouvernement et les organisations non gouvernementales, tout en
accroissant la transparence, la responsabilisation et la capacité de
réponse des institutions"8(*)
Des grandes résolutions de la conférence
nationale béninoise il ressort que la centralisation administrative et
politique du Bénin était excessive et ne favorisait pas
l'émancipation des populations à la base; l'autonomisation des
entités infra étatiques était le seul gage du
développement des populations. Certes, on considère aujourd'hui
au Bénin que la décentralisation est intervenue dans la suite
logique des grands bouleversements institutionnels du pays. L'enjeu principal
de cette recomposition institutionnelle se trouve, semble t-il, d'une part dans
la gestion politique du passage d'un système du tout Etat, à un
système de partage de pouvoir et de ressources entre l'État et
d'autres acteurs publics, notamment les collectivités locales et d'autre
part la gestion administrative et financière du passage d'un
système sans collectivités locales à un système
à 77 communes.
Bref, les changements opérés dans le cadre des
réformes décentralisatrices n'ont pas eu de répercussions
sur l'amélioration de l'environnement institutionnel de la
coopération décentralisée, or forcement le bouleversement
institutionnel ne restera pas sans avoir de retombée sur la pratique de
la coopération décentralisée.
En dépit de l'absence d'un cadre formel et rigide de
coopération décentralisée qui définirait les
modalités opératoires de cette coopération, il est
envisageable un certain nombre d'atouts pour les collectivités
territoriales décentralisées béninoises.
I- Démocratie et décentralisation: atouts
pour les collectivités locales
Avec la concrétisation de la décentralisation au
Bénin, certaines compétences vitales justifiant l'autonomie des
collectivités décentralisées, sont
transférées du centre vers la base.
Ainsi de nouvelles compétences et de nouveaux moyens
adéquats sont mis à disposition des populations, qui les
exerceront par le biais des structures de décisions qu'elles ont mises
sur pied. De ce fait l'administration se sentira beaucoup plus
rapprochée de l'administré. Celui-ci lui fera confiance et
participera avec elle à l'identification et à la
résolution des problèmes de développement.
Il est bien évidemment claire dans l'esprit de tout
politologue que «La décentralisation n'apportera de solutions
durables aux défis actuels que si elle se situe dans un contexte
démocratique et si les communautés locales sont en mesure de
s'exprimer et de s'affirmer.»9(*)
Cette affirmation de Henri Philippe CART vice-directeur de la
DDC, résume en elle tous les atouts que représente la
décentralisation pour le développement des futures
collectivités locales décentralisées au Bénin.
Ces atouts, loin d'être la panacée qui sortirait
le pays de ses difficultés, constituent, à ne point en douter,
des avantages non moins importants qui offriraient aux populations les moyens
nécessaires à leur propre épanouissement. Ces atouts
peuvent s'analyser en terme de transfère de compétences et de
renforcement des capacités locales.
A- Le transfère de compétence
Les réformes décentralisatrices au
Bénin prévoient plusieurs domaines de transfère de
compétence. Nous les regrouperons en deux grandes catégories.
A.1- Développement économique et local,
aménagement habitat et urbanisme, 10(*)
° Sur le plan du développement économique
la loi stipule que "sous réserve des droits et charges de
l'État, et en vue de favoriser le développement à la base,
la commune, la collectivité décentralisée, jouit de la
personnalité juridique et de l'autonomie financière.
La
jouissance de la personnalité juridique et de l'autonomie
financière est soumise aux conditions déterminées par la
loi et au contrôle de l'autorité de tutelle"11(*) Il va s'en dire que les
nouvelles collectivités locales béninoises sont juridiquement
autonomes et disposent dès lors d'un budget propre de fonctionnement.
L'article 2 de la même loi le précise en ces termes :
Pour la mise en oeuvre de son autonomie financière et
l'accomplissement de sa mission de développement, la commune est
dotée d'un budget propre.
Cependant, si la décentralisation s'entend du transfert
par l'État des compétences et des moyens adéquats aux
collectivités locales en vue de la prise en charge de leur propre
développement, se pose alors la fondamentale question des ressources
financières de ces dernières, ressources en terme de recettes
budgétaires des nouvelles entités territoriales. Cette question
revêt une si grande importance pour la viabilité du processus
qu'au point où, si elle n'est pas examinée avec précision,
le développement local durable et la démocratie locale
participative qui sont les principaux enjeux de cette décentralisation
risquent d'être un voeu pieux. Dès lors on peut se poser la
question de savoir ce que représente l'autonomie d'une commune
dépourvue de ressources financières suffisantes. Les
expériences passées en matière de décentralisation
sur la question des ressources financières des communes nous en disent
long à cet effet.
Tout comme le budget national qui est essentiellement
basé sur les recettes fiscales, les ressources financières des
communes au Bénin le sont aussi, ce qui laisse entrevoir la faiblesse
des ressources budgétaires de ces nouvelles communes. Afin de combler ce
déficit, il a été prévu des mécanismes tels
que la Taxe de Développement Local (TDL, article 10-a de la loi n°
98-007 du 15 janvier 1999). Cette taxe a une assiette qui repose sur les
activités socio-économiques locales (produits agricoles,
pêche, élevage, artisanat, activités de commerce ou de
service). L'espoir fondé sur l'instauration de cette nouvelle source ne
doit cependant pas occulter la faiblesse du tissu économique des
actuelles collectivités territoriales et par conséquent de son
rendement.
Á travers la bonne résolution des
problèmes liés au transfère des compétences
économiques et financières, dépendent en grande partie la
réussite du transfère des autres compétences
dévolues aux nouvelles collectivités territoriales
béninoises D'où l'importance de la promotion des
mécanismes de coopération sous toutes leurs formes.
°Sur le plan du développement local, de
l'aménagement de l'habitat et de l'urbanisme, c'est la loi n° loi
n° 97- 029 du 15 janvier 1999 en son chapitre III et en ses articles 84
à 86 qui confère aux nouvelles communes des compétences
propres en la matière. Elle stipule que la commune:
- élabore et adopte son schéma directeur
d'aménagement; sur ce plan en élaborant les documents de
planification nécessaires, elle délivre les permis d'habiter et
les permis de construire et elle assure le contrôle permanent de la
conformité des réalisations et des constructions avec la
réglementation en vigueur.
La commune assure également la promotion de l'habitat
social et est consultée dans le cadre de l'élaboration du plan
national de développement. Elle a compétence en matière
d'habitat pour créer les conditions pouvant favoriser la promotion
immobilière publique et privée.
- élabore son plan local de développement
économique et social.
La question à ce niveau se pose de savoir si les
collectivités territoriales béninoises ont aujourd'hui les moyens
d'asseoir une bonne politique d'aménagement de l'habitat et
d'assainissement de l'environnement tout en ne perdant pas l'objectif
principal qu'est le développement local? La réponse à
cette question est bien évidemment négative dans la mesure ou on
sait le poids que représente pour les pays africains en
général et le Bénin en particulier les problèmes
liés à l'aménagement de l'habitat et à
l'assainissement de l'environnement. Avec la coopération
décentralisée et son volet d'appui à la gestion
municipale, de nouvelles perspectives s'ouvriront aux nouvelles communes
béninoises.
A.2- Infrastructures, équipements et transports;
environnement, hygiène et salubrité.12(*)
°Le cahier de charges des nouvelles communes dans ce
domaine est lourd. Sur ce plan il est évident que tout est à
refaire dans la mesure où le manque et/ou la vétusté des
infrastructures de communication, des équipements et des moyens de
transport est pour les nouvelles communes la pointe d'épine qui entrave
leur marche vers le développement. La coopération
décentralisée saura y apporter sa modeste contribution.
°Ici aussi, tout comme dans les autres domaines il
revient aux nouvelles collectivités territoriales d'assurer la
coordination entre les exigences du développement local et la sauvegarde
de l'environnement. Sur ce plan, les grands centres urbains du pays comme
Cotonou, Porto-novo, Parakou etc. sauront tirer partie de leur autonomie de
gestion pour améliorer leur technique de gestion urbaine et
bénéficier de leur partenaire des appuis logistiques, techniques,
financiers etc.
Certaines communes reçoivent en plus de ces
compétences énumérées d'autres, notamment en
matière d'enseignement et de formation professionnelle, de transport et
de circulation, de sécurité et de communication.
B- Le renforcement des capacités
locales
°Il s'exprime en terme de soutien de l'État et/ou
de tout autre organisme de coopération (collectivités
territoriales partenaires, organismes d'aide et de coopération) pour
accompagner le processus de transfère de compétence.
De la part de l'État, le renforcement des
capacités locales se fera par la mise à disposition des
collectivités locales:
- des ressources humaines qualifiées et
compétentes. En effet, la loi sur le statut de la fonction publique
territoriale prévoit divers projets et programmes de formation et de
remises à niveau des personnes appelées à travailler pour
le compte des collectivités décentralisées,
- de moyens financiers et logistiques permettant aux
nouvelles collectivités locales d'exercer leurs nouvelles
compétences,
- de l'assistance technique aux nouvelles
collectivités dans leur phase de démarrage.
Cependant, il serait illusoire de penser que l'État
béninois accomplirait diligemment et bien sa mission de renforcement des
capacités locales ci-dessus décrite, dans la mesure où,
les ressources budgétaires des États africains sont notoirement
connus comme étant limitées. C'est surtout ici qu'intervient
l'importance du rôle de la coopération dans l'appui aux
collectivités décentralisées, la coopération
décentralisée trouve tout son sens dans ce contexte.
°De la part des organismes de coopération, il se
fera par les différents programmes d'appui dans le sens du renforcement
des capacités institutionnelles de ces nouvelles entités ou de
l'appui aux programmes de développement communal ou municipal, leur
offrant ainsi les perspectives pour un réel développement.
Á la lumière de ces exemples d'atouts
cités, l'on est en droit de se poser la question de savoir quel lien
peut-on établir entre la coopération décentralisée
et la décentralisation?
B.1- Liens entre la coopération
décentralisée et la décentralisation au
Bénin
Après l'indépendance toute la stratégie
de développement du Bénin a été attribuée
à l'État qui jouait un rôle directeur dans la gestion des
questions du développement, souvent au détriment des acteurs les
plus importants de la société. Le secteur public étatique
s'est ainsi vu se développer bien au-delà de ses
possibilités financières et ses possibilités de gestion.
Mais très tôt les faiblesses de cette stratégie se sont
révélées et ont permis de mettre en évidence la
nécessité d'accorder aux acteurs locaux plus de pouvoirs de
décision et de gestion. Cette mainmise de l'État,
c'est-à-dire le monopole du pouvoir dont disposait l'État sur le
développement, a été remis en cause grâce à
la décentralisation. L'État béninois autrefois unique
bénéficiaire et partenaire de l'aide internationale, perd
à la faveur de la décentralisation son statut d'organe le plus
favorisé. Les changements ainsi nés vont permettre aux autres
acteurs du développement d'occuper la place ainsi libérée
et contribueront à la cession aux entités territoriales des
compétences vitales à leur émancipation. Une nouvelle
orthodoxie du développement naîtra ainsi du processus de
décentralisation: celle qui veut que les collectivités
territoriales soient directement en contact avec les partenaires au
développement, c'est-à-dire que l'aide au développement se
passe du canal de l'État central pour atteindre directement les
populations bénéficiaires.
En effet, tandis que le paysage institutionnel se diversifie
et s'intensifie actuellement au Bénin avec la mise en oeuvre de la
décentralisation, la coopération au développement en
général et l'appui à la décentralisation en
particulier deviennent de plus en plus complexes et politiques. Dans ce nouveau
cercle, qu'est celui de la relation entre la coopération
décentralisée et la décentralisation, il existe une
unanimité, un consensus entre les bailleurs de fonds européens
(bilatéraux et multilatéraux) et leurs partenaires africains sur
le fait que la décentralisation démocratique modifie de
manière fondamentale le cadre politique et institutionnel pour la
coopération au développement dans les pays partenaires. La
décentralisation démocratique participe pour ainsi dire au
changement du cadre de la coopération au développement d'une
manière fondamentale pour l'ensemble des bailleurs de fonds et les
acteurs locaux du développement que sont les collectivités
locales. Il en résulte le fait que les collectivités locales, les
groupements de citoyens, les coopératives et les associations
professionnelles (pour ne nommer que ceux-là ) revendiquent tous, un
rôle de plus en plus politique en matière de développement,
aux côtés des dirigeants traditionnels et du gouvernement central.
Pour la coopération décentralisée, tous
ces acteurs constituent des partenaires ou des voies
d'accès pour des mesures particulières d'appui à la
décentralisation démocratique (par exemple: la formation des
conseillers municipaux, l'éducation civique des groupements de citoyens,
et le renforcement des capacités des entrepreneurs locaux pour
répondre aux appels d'offre des collectivités locales) et de
nouvelles possibilités dans la poursuite des objectifs de
réduction de la pauvreté et de développement local.
Pour ce faire, la coopération
décentralisée qu'elle soit bilatérale ou
multilatérale oeuvre pour la mise en place de nouveaux instruments, des
stratégies et modalités de coopération, susceptibles de
faciliter le changement institutionnel et d'optimiser les possibilités
de promouvoir les objectifs de développement stratégique, tels
que la réduction de la pauvreté ou le développement
économique local.
II- Décentralisation, espace public local et
légitimité de la coopération décentralisée
au Bénin
Dans le contexte de l'évolution institutionnelle du
Bénin, contexte caractérisé par la décentralisation
des pouvoirs politiques, et au vu des grands changements que connaît la
coopération au développement sur le plan international, les
nouvelles collectivités locales béninoises sont appelées
à se lancer dans des actions de coopération au
développement. L'entreprise n'est pas sans difficultés.
Cependant, face à la lourdeur de responsabilité
et à l'immensité de la tâche qui revient à ces
nouvelles entités autonomes, il est important pour les acteurs locaux de
développement d'analyser et de définir le rôle et la place
de chaque composante de la société locale afin de permettre
à la coopération décentralisée de se
décentraliser (c'est-à-dire se passer du canal
traditionnel et officiel) pour être un instrument de développement
plus proche des populations.
Pour ce faire nous essayerons d'analyser et de contextualiser
la problématique soulevée par la citation de Bernard Husson
lorsqu'il affirme que: "La décentralisation dans les pays du Sud et
de l'Est ouvre un enjeu majeur, celui de la création d'un espace public
local, animé par des collectivités territoriales efficaces et
attentives aux initiatives des citoyens. Alors que la coopération
décentralisée est jusqu'ici intervenue essentiellement selon une
logique projet, ne trouverait-elle pas sa légitimité et son
efficacité en se positionnant clairement en appui aux
collectivités territoriales naissantes dans leurs missions propres dans
leur dialogue avec les dynamiques associatives locales et leur État,
oeuvrant ainsi à la construction d'un tel espace
public "13(*)
En effet, la lecture de cette problématique
mérite qu'on s'y attarde afin d'analyser et de voir dans quelles
conditions les nouvelles entités territoriales
décentralisées béninoises, en elles-mêmes,
constituent un enjeu de développement. Pour y parvenir, nous tenterons
de définir les principaux concepts qui nous aideraient à
élucider un certain nombre de préoccupations d'ordre
théorique. Sur cette base, les questionnements suivants nous servirons
de fil conducteur:
Qu'est-ce en effet l'espace public local, qu'est-ce qu'une
collectivité territoriale?
Quel rapport existe t-il entre l'espace public local et la
coopération décentralisée?
Entre la nouvelle donne décentralisatrice au
Bénin et la coopération décentralisée, la notion
d'espace public peut-elle trouver une quelconque légitimité?
Quel est le rôle de l'État dans ce nouveau
concept de coopération décentralisée?
A- Espace public local et développement au
Bénin
Il s'agit pour nous de définir l'enjeu que constitue
la création des espaces publics locaux dans le contexte de la mise en
oeuvre du processus de décentralisation au Bénin. En effet la
décentralisation participe t-elle de la création d'un espace
public local? Et quelle est dans la dynamique coopération
décentralisée/décentralisation le rôle que peut
jouer cet espace public local?
A.1- Collectivité territoriale et espace public
local essai de définition
Deux succinctes définitions de ces deux notions nous
donnent un point de départ de l'analyse conceptuelle de la
problématique.
a- Les collectivités territoriales
La notion de collectivité territoriale ou locale est
une expression générique qui désigne l'ensemble des
groupements humains géographiquement localisés sur une portion
déterminée du territoire national, auquel l'État a
conféré la personnalité juridique et le pouvoir de
s'administrer par des autorités élus. Au Bénin, la loi
sur l'administration territoriale stipule en son article premier que
"l'administration territoriale de la République est assurée
par les autorités et services déconcentrés de
l'État et par les collectivités territoriales
décentralisées dans le cadre défini par la présente
loi." En effet, les collectivités territoriales au titre de cette
loi sont non seulement les communes à statut particulier mais aussi les
communes de droit commun à qui l'État a concédé une
parcelle de pouvoir, d'autonomie de gestion et de décision.
La collectivité territoriale est donc vue comme
l'espace territorial géographiquement délimité sur lequel
un groupement d'hommes revendique et exerce une compétence de direction
et de gestion qui lui est concédée par l'État central.
Cette notion ne doit pas, cependant, être confondue avec celle
d'élu local car ce sont ces derniers qui reçoivent mandat de la
population pour administrer et gérer la collectivité.
La collectivité locale ou collectivité
territoriale est, pour ainsi dire une notion carrefour regroupant outre
l'ensemble des élus locaux, les autres composantes de la
société à savoir: les associations les groupements, les
légitimités non électorales que sont: les pouvoirs
traditionnels, les notables les comités villageois etc. Chacun jouant un
rôle précis mais surtout dans la complémentarité.
Certes dans cet espace territorial local sur lequel peut
être identifiée et localisée la collectivité
territoriale, existe une légitimité publique locale
détenue par les élus locaux, qui en vertu des pouvoirs que leur
confère leur élection, sont les seuls représentants des
populations.
b- L'espace public local
Au sens commun "l'espace public" désigne les
espaces libres, accessibles à un libre usage et qui dans l'ère
géographique sur lequel il est situé, à un
caractère "public". Au sens classique, le terme
"public" porte en lui deux sens liés : "qui concerne le
peuple, qui appartient à l'État ". Autrement dit:
d'une part, l'usage de l'espace public est ouvert et propriété de
tous; d'autre part son affectation, son agencement et sa gestion
relèvent de décisions "officielles". Mais ceci ne suffit
pas à désigner la multiplicité de fonctions et de sens que
porte et contient la notion d'espace public. Aussi, une acception moderne du
concept "d'espace public" permettra de l'entendre comme le lieu du
débat, dans toute sa diversité de fonction et d'échelles,
de sens. Sur ce, lorsqu'on parle d'espace public on parle bien
évidemment "d'espace du débat" c'est-à-dire
"d'espace de citoyenneté", "d'espace pour l'exercice de la
démocratie".
Pour en revenir à la notion d'espace public local,
celle-ci ne se résume pas au caractère physique d'un domaine ou
d'un territoire géographique donné, sur lequel les
collectivités locales béninoises pourront exercer leurs pouvoirs
et prérogatives conquises à travers la décentralisation.
L'espace public local est une notion carrefour qui
s'appréhende ici comme l'ensemble des synergies qui se dégagent
de la dynamique issue des reconstitutions institutionnelles locales. Autrement
dit, il est le reflet de la vitalité qui, dans le processus de
décentralisation, s'observe au niveau d'une part, des élus locaux
et d'autre part de la société civile. L'espace public local est,
pour ainsi dire, un espace de concertation et d'action entre différents
groupes d'acteurs locaux, qui assurent pour le bien être de la
société, la cohérence d'actions ponctuelles dans un cadre
territorial déterminé.
Dès lors se pose la question de savoir si la
décentralisation participe de la création d'un espace public
local? Autrement reformulée on se demandera si on peut concevoir un
espace public local dynamique sans la décentralisation? Et quelle est
dans la dynamique coopération
décentralisée/décentralisation le rôle joué
par cet espace public local? Ou du moins quel est le rapport qui existe entre
la décentralisation et l'espace public local?
A.2 -Décentralisation, espace public
local et logique participative au Bénin
a- Décentralisation et espace local
La question se pose ici de savoir s'il existe un rapport de
dépendance entre les deux notions, autrement est-ce la
décentralisation qui crée l'espace public local ou favorise
t-elle le dynamisme de celui-ci s'il lui est totalement indépendant.
La décentralisation il faut le dire, libère les
énergies à la base et de ce point de vue elle "favorise
la participation des populations à l'élaboration des politiques
de développement dans les domaines qui les concernent [...]
elle contribue à assurer leur adhésion à leur
exécution et par voie de conséquence une appropriation des
politiques de développement."14(*) Il va s'en dire que la décentralisation
en tant que processus de transfère de compétences ouvre un espace
de débat public au sein duquel se retrouvent les populations pour
disséquer et solutionner les problèmes de développement
qui se posent à elles.
Si la décentralisation ne peut se concevoir sans le
transfère des compétences et des pouvoirs de la sphère
centrale vers la périphérie, sans la promotion des
libertés locales et individuelles, il est peu envisageable qu'un espace
public local dynamique tel que défini ci-dessus puisse être
conçu sans la décentralisation.
Aujourd'hui, la dynamique participative, fondement principal
de la notion d'espace public, est ancrée dans tous les domaines de
pratiques des populations locales au point où, toute logique
décisionnelle de direction, de gestion qui ne s'approprierait pas cet
outil, est considérée comme anachronique et
"anti-développementaliste."
Les deux concepts se nourrissent et se complètent
lorsqu'on se place dans le champ de la démocratie et de la
coopération internationale. L'espace public local n'est pas une notion
née de la décentralisation, mais du fait que la
décentralisation libère les énergies à la base,
cela permet la revitalisation, une certaine dynamisation voire une
émancipation de l'espace publique local en tant qu'espace du
débat, de citoyenneté et de démocratie.
Certes, la décentralisation constitue pour ainsi dire,
un cadre favorable au développement des espaces publics locaux dans la
mesure où elle leurs vient en renfort institutionnel.
Ceci nous permet de constater qu'en Afrique en
général et au Bénin en particulier, les forums de
débats publics et de concertations existaient depuis fort longtemps,
sous la dénomination de l'arbre à palabre. Mais ces
plates-formes locales ne pouvaient pas être qualifiées d'espace
public local au sens de la nouvelle donne, dans la mesure où, d'une part
elles excluaient des débats certaines franges de la population comme les
femmes, certains adultes, certaines catégories socioprofessionnelles et
même certaines castes jugées indignent de participation et d'autre
part, elles ne sont pas issues d'un processus de démocratie
universellement reconnu et accepté.
Mais dans le nouveau contexte de décentralisation,
l'espace public local ne pourra avoir tout son sens et son dynamisme que si le
débat reste ouvert et accessible à ces
laissés-pour-compte.
Le processus de décentralisation amorcé depuis
les municipales de décembre 2002, nous le pensons bien, offre aux
nouvelles collectivités territoriales, l'opportunité et le cadre
propice de concertation et d'action au niveau local, ce qui favoriserait
l'amorce d'une véritable politique de coopération
décentralisée au profit des populations. Certes comme le souligne
si bien Bernard HUSSON, la décentralisation favorise la création
d'un espace public local qui est animé par des collectivités
territoriales efficaces et attentives aux initiatives des citoyens.
Cependant, si l'objet de la coopération
décentralisée dans sa nouvelle conception est de se passer de
l'État pour que l'aide au développement atteigne directement les
populations, toute politique de coopération décentralisée
ne devrait pas se fier à l'exclusive action et au pouvoir
discrétionnaire des élus des collectivités locales,
d'où l'importance de la logique participative fondement de la notion
d'espace public.
b- L'espace public local et la logique participative
Afin de reconnaître à l'espace public toute sa
légitimité, il est clair qu'il faut se concerter et collaborer.
Concertation et collaboration sont-elles les fondements de cette notion? Quelle
est la place qu'occupe la logique participative dans la
légitimité de l'espace public local? Répondre à ces
questions, c'est résoudre le problème des modalités
d'intervention directe des populations dans la vie municipale.
Force est de constater que pour une bonne administration des
collectivités territoriales, la pratique veut que ne soit pas exclut
l'évidence de la nécessité de concertation et de
collaboration entre les instances locales de direction et la
société civile, c'est-à-dire les populations ou leurs
structures de regroupement. La concertation doit prévaloir en amont,
elle suppose que les élus locaux requièrent l'assentiment de
toutes les composantes de la population par des procédés formels
de concertation tels que les référendums de consultation, les
enquêtes, les assises populaires etc., afin de recueillir l'avis et les
besoins réels des populations dans l'optique d'orienter et de
définir l'approche de coopération décentralisée
favorable au partenariat. Requérir l'avis des populations et
s'enquérir de leurs besoins réels avant tout partenariat de
coopération décentralisée tels doit être le credo
des élus locaux. Quant à la collaboration elle doit être le
fruit de la conjugaison des efforts entre les différents acteurs du
développement au plan local.
Il est vrai qu'en Afrique, la coopération au
développement depuis que les processus de décentralisation ont
émergé, a toujours joué un rôle non moins important
dans la promotion et la reconnaissance des rôles et des fonctions entre
les différents acteurs du développement dont entre autre les
acteurs non électoraux.
Cependant, à notre avis, le fait ne doit pas seulement
être unidirectionnel, c'est-à-dire qu'il ne revient pas aux seuls
partenaires au développement à travers les nouveaux programmes de
coopération décentralisée en Afrique, de reconnaître
la force des autorités traditionnelles et d'opter pour une approche plus
ouverte, qui tienne compte de la légitimité sociale et du pouvoir
de fait de ces autorités. Dans de nombreux pays où la
décentralisation est en cours, les rôles et les mandats des
autorités locales ne sont pas clairement définis.
Le cadre juridique reste assez vague sur la façon
dont les différentes autorités locales doivent assumer leurs
missions et leurs responsabilités. Pire, si le cadre existe
réellement, il ne reflète pas toujours la pluralité des
acteurs du développement ni la dynamique sur le terrain. Le Bénin
n'échappe pas à cette généralité
lacunaire.
Dans le processus actuel de la décentralisation et de
la coopération décentralisée chaque maillon de la
société local a un rôle à jouer. Les
légitimités électorales ont certes un mandat
électif, représentatif et sont censées s'enquérir
des besoins des populations, mais ne sont pas forcement les personnes les mieux
averties des questions de développement.
Pour renchérir cette thèse nous-nous permettons
de paraphraser Emile Lebris qui affirme que "Les formes les plus efficaces
de la participation populaire ne sont pas nécessairement celles qui sont
organisées démocratiquement".15(*)
Cette réflexion soulève l'épineuse
question de la nécessaire collaboration entre les instances locales
(élus locaux) et la société civile, la nécessaire
recherche d'un fil d'Ariane entre le corpus social local et le corpus politique
local dans la mise en place efficace d'un espace public local dynamique.
Certaines forces locales non électorales ont une
influence et un charisme qui peuvent être qualifiés de pouvoir de
surdétermination sur la population, elles disposent (ces forces) d'un
pouvoir d'influence sur l'ensemble de la population locale ou du moins, sur une
frange non moins importante de celle-ci. Ainsi, au sein de l'espace public
local, les légitimités sociales doivent être
concertées comme des acteurs de la scène locale incontournables,
car l'expérience a prouvé que tout cadre juridique ou
arrangements institutionnels qui ignorent ou met sur la touche les
autorités traditionnelles menace le succès des réformes.
Ceci nous amène à dire qu'il ne faut en aucun cas oublier, ni
mésestimer ou sous-estimer le rôle non moins important que joue la
société civile dans la détermination et la formulation des
questions de développement qui concernent la population. D'où
l'importance de la reconnaissance du rôle non moins important des
légitimités locales non électorales. L'implication de ces
acteurs et la reconnaissance de leur autorité aussi bien par les acteurs
locaux (la collectivité locale) et les partenaires, peuvent se
révéler cruciales dans le succès des initiatives
décentralisées visant à aborder les contraintes du
développement et les causes profondes de la pauvreté. Grâce
à leur légitimité sociale et à leur autorité
morale, les leaders traditionnels et/ou religieux peuvent jouer un rôle
important dans le règlement des conflits, l'établissement de
consensus sur des sujets culturellement sensibles et la mobilisation des
populations locales sur les projets de développement. Ces forces ou
légitimités non électorales sont membres à part
entière de la société civile et ont un rôle
très important à jouer qu'au point où, toute politique de
développement ou de coopération qui les exclurait serait
vouée à échec. Il serait alors une erreur de ne pas
prendre en compte leur point de vue, voire les associer dans toute politique de
coopération décentralisée.
En effet sur ce point, Bernard Husson en observant
l'homogénéité des sociétés du Sud affirme
à cet égard que "Les sociétés du Sud ont
leur structuration, leur organisation, avec des pouvoirs traditionnels, des
autorités religieuses, des associations professionnelles, des notables,
des groupements de producteurs, des familles allogènes et des familles
autochtones, des partis politiques, des associations de parents
d'élèves, des comités de village, des ressortissants dans
la capitale, etc."
Cette structuration sociale doit permettre une
homogénéité d'action (homogénéité en
terme de concertation et de collaboration au sein de l'espace public local pour
légitimer celui-ci) dans la mise en place des initiatives
décentralisées visant à aborder les contraintes du
développement et les causes profondes de la pauvreté.
Au Bénin, les élus locaux vont jouer un
rôle très important dans la coopération
décentralisée à travers leur implication
déterminante et collective pour asseoir une bonne politique en la
matière, mais en réalité qu'est ce qui légitime
l'action de ses élus locaux?
C'est incontestablement la législation dans toutes ses
dispositions qui légitime leurs actions puisqu'elle dispose que les
communes sont administrées par des conseils locaux et municipaux qui
sont élus au suffrage universel direct dans les conditions fixées
par la loi. La participation des populations à la désignation des
autorités locales assure ainsi la légitimité
démocratique de ces dernières.
Or la légitimité démocratique n'est pas
la seule qui mobilise les populations au sein des collectivités locales,
il existe au Bénin bien d'autres formes de légitimité,
c'est le cas de la légitimité traditionnelle détenue par
des chefferies coutumières (les chefs vodouns, les chefs de certaines
sectes etc.)
L'existence au niveau local de ces forces dont la
légitimité est reconnue ou vécue par une frange de la
population locale comme facteur influençant leur vie quotidienne, telles
que les détenteurs du pouvoir traditionnel, les chefferies, les
associations professionnelles, les notables les groupements de producteurs, les
associations des parents d'écoles, les comités de villages etc.
ne doit pas être ignoré.
Bernard Husson, le souligne à juste titre " Etre
élus et disposer d'un budget ne donne ni tous les droits ni toutes les
compétences pour gérer le développement local et des
relations de partenariat. Avoir une expérience dans les actions de
développement et appartenir à la société civile ne
donne ni de légitimité politique incontestable, ni
nécessairement une connaissance approfondie de toutes les questions
à traiter. Les collectivités du Nord comme du Sud aussi
légitimes soient-elles, sont amenés à devoir collaborer
avec les associations et plus largement avec le tissu économique et
social; leur partenariat a besoin de s'ouvrir et de se diversifier, ne
serait-ce que pour donner tout son sens à son caractère
public ".16(*)
La notion d'espace public local, nous l'avons vu, ne pourra
s'inscrire dans le contexte de l'assertion de Bernard Husson que si elle fait
intervenir la dynamique participative qui impose la reconnaissance du
rôle non moins important des légitimités non
électorales. Cependant, sous quelle forme devra t-on institutionnaliser
la pratique décentralisatrice pour légitimer l'espace public
local? C'est toute la question du choix du mode de participation à la
gestion des affaires locales ou du choix des modalités d'intervention
directe des populations dans la vie municipale.
B- Légitimité et rôle de la
coopération décentralisée
Si la décentralisation offre aux nouvelles
collectivités territoriales béninoises une souveraineté
partielle de gestion autonome au plan administratif, politique et
économique, qu'en est-il de leur légitimité,
légitimité entendue sous forme de capacité à
être des acteurs de la coopération au plan international? Peut-on
concevoir dans le contexte actuel de la mise en oeuvre du processus de
décentralisation au Bénin, que les nouvelles collectivités
territoriales sont légitimées par le simple fait de leur
consécration à être des acteurs de la coopération au
développement?
B.1-
Légitimité des communes et de la coopération
décentralisée
Il est de notoriété que la
décentralisation peut réellement contribuer à
accroître l'efficacité de l'aide en impliquant des acteurs autres
que l'État, tant dans la conception du développement que dans sa
mise en oeuvre. Autrefois, l'aide passait directement de l'État ou
institution donateur à l'État central receveur
c'est-à-dire d'une bureaucratie à une autre. Les populations
bénéficiaires n'étant donc que des acteurs trop
éloignés. Cet état de chose ne permettait pas aux
populations de se sentir concernées des questions de
développement et par conséquent de s'y impliquer. Á la
suite du processus de démocratisation et pour pallier à cette
insuffisance, il a été admis que l'aide doit être
gérée de façon beaucoup plus décentralisée
c'est-à-dire que ce soit les populations elles-mêmes qui
s'occupent de la conception des politiques de développement et de la
gestion de l'aide. Impliquer directement des acteurs non étatiques, tel
est le credo actuel des acteurs de la coopération au
développement.
Toutefois la grande question qui taraude ces acteurs de la
coopération est celle de savoir comment mettre cette théorie en
pratique.
La réponse à cette question se trouve selon
Bernard Husson dans la mise en place des conditions qui légitiment les
collectivités territoriales décentralisées dans leur
nouvel état c'est-à-dire dans leurs missions propres dans leur
dialogue avec les dynamiques associatives locales.
Toutefois, indépendamment du rôle que sont
appelés à jouer les nouvelles collectivités
décentralisées, l'État c'est-à-dire le gouvernement
central ne doit pas être exclu de la scène de la
coopération. Il ne doit pas non plus se décharger de sa mission
en se dessaisissant de ses devoirs qui consistent à encourager la
coopération entre le gouvernement local, la société civile
et les organisations partenaires.
Les collectivités territoriales sont-elles reconnues
comme des actrices de la coopération décentralisée?
a- La légitimité des
collectivités territoriales comme actrices de la
coopération
Il est important de rappeler encore une fois que la loi sur
la décentralisation au Bénin, est incomplète ou du moins
souffre de certaines lacunes préjudiciables (dans une mesure formelle)
aux nouvelles collectivités décentralisées dans leurs
actions de partenariat vers une coopération décentralisée.
Cependant peut-on pour autant dire que l'inexistence d'un cadre juridique et/ou
d'une politique qui promeut la coopération décentralisée
est pour autant un facteur d'inhibition, un handicap à la reconnaissance
légitime des collectivités locales comme des actrices de la
coopération?
Depuis son accession à l'indépendance toute la
politique étrangère de l'État béninois a toujours
été menée par le gouvernement à travers sa
chancellerie, les différents gouvernements qui se sont
succédés à la tête de l'État béninois
ont fait de la coopération, une politique officielle placée au
plus haut niveau (d'État à État). Or la coopération
au développement est un instrument d'aide qui offre aux pays pauvres
les moyens de lutter contre la pauvreté en touchant les couches les plus
défavorisées. Mais aujourd'hui, la mise en oeuvre effective de la
décentralisation qui s'opère par l'installation des structures
afférentes, à défaut de reconnaître aux nouvelles
collectivités territoriales une légitimité de
jure (de droit) va t-elle leur permettre de reconnaître une
légitimité de facto (de fait), qui leur
ouvrira la faculté et la possibilité de conclure des accords de
partenariat internationaux?
La légitimité des collectivités
territoriales comme actrices de la coopération peut être
justifiée par deux idées forces:
- Si la nouvelle donne en matière de
coopération décentralisée reconnaît aux communes le
droit d'entrer en accord de partenariat sans passer par le truchement de
l'État, si on conçoit bien avec Franck Petiteville que la
coopération décentralisée est, "l'un des effets
induits de la décentralisation en Afrique", alors il est
aisé de comprendre que dès lors que l'État met en place le
processus de décentralisation, il restreint sa légitimité
en matière de coopération notamment décentralisée.
Il s'agit ici bien plus qu'un simple transfère de compétence
d'une sphère centrale vers une sphère locale au sein d'un
même État, que d'une aliénation partielle de
souveraineté.
Bien qu'aucune disposition légale ne le stipule, les
nouvelles collectivités territoriales décentralisées au
Bénin sont de fait des actrices de la coopération
décentralisée puisque les partenaires au développement
(l'UE et les communes partenaires) les reconnaissent en tant que tel. Toutefois
il est souhaitable que cette lacune juridique soit comblée au plus vite
pour conférer aux communes une légitimité formelle, de
droit.
- Du fait que la décentralisation contribue à
officialiser l'entrée en scène des collectivités locales
béninoises sur le terrain de la coopération, il va s'en dire que
les recompositions institutionnelles locales qui sont nées de ce
processus contribuent à légitimer les collectivités
locales dans leur nouveau rôle d'actrice de coopération notamment
décentralisée.
Parler de la légitimité des
collectivités locales dans le contexte actuel de la
décentralisation et de coopération décentralisée
c'est leur reconnaître la qualité et la capacité
d'être des actrices de la coopération décentralisée,
c'est rélégitimer l'État dans sa nouvelle fonction et
c'est aussi reconnaître à la coopération au
développement la faculté d'intervenir directement sans passer par
le canal de l'État central dans sa démarche d'appui aux
collectivités locales. Il est évident qu'avec la mise en oeuvre
de la décentralisation au Bénin, c'est tout le processus de la
coopération décentralisée qui se trouve être remis
en cause.
Cette remise en cause se justifie à plus d'un titre
car:
D'une part l'État central en transférant
certaines compétences aux collectivités locales, légitime
ces institutions en leur reconnaissant de facto (c'est le cas de le dire
puisque aucune disposition légale ne le dit expressément) la
qualité d'actrice de coopération.
D'autre part la coopération au développement
notamment décentralisée retrouve les raisons d'être de sa
nouvelle politique celle qui consiste à appuyer directement les acteurs
locaux décentralisés, qu'elle considère comme étant
plus proches des populations et des questions de développement et plus
concernés par la gestion et l'administration du patrimoine local.
Enfin le processus de décentralisation remet en cause,
du moins réduit partiellement la compétence de l'État
central à être le seul canal par lequel la coopération
décentralisée doit passer pour atteindre les populations
bénéficiaires.
Il s'ensuit le fait que la politique de coopération
internationale de l'État élaborée et mis en application
par le Ministère des Affaires Etrangères se trouve dès
lors restreinte à travers la nouvelle donne de coopération
décentralisée.
Pour ce qui est de la légitimité des pouvoirs
publics locaux, étant des institutions nationales élues
démocratiquement, les pouvoirs publics locaux ont une
légitimité et une responsabilité devant les
électeurs. Ce sont des institutions publiques dotées d'un mandat
visant à favoriser le développement au niveau local. Tous les
actes menés par ces pouvoirs ne peuvent souffrir d'aucune
illégitimité.
Toutes ces raisons évoquées participent-elles
de la détermination de la légitimité de la
coopération décentralisée dans le contexte de la
décentralisation en cours au Bénin telle que le formule Bernard
Husson? En quoi la coopération décentralisée trouve t-elle
une quelconque légitimité en appuyant les collectivités
territoriales naissantes béninoises?
b- Légitimité de la coopération
décentralisée dans le contexte de la décentralisation au
Bénin
Lorsque Bernard HUSSON affirme que «[...] alors
que la coopération décentralisée est jusqu'ici intervenue
essentiellement selon une logique projet, ne trouverait-elle pas sa
légitimité et son efficacité en se positionnant clairement
en appui aux collectivités territoriales naissantes dans leurs missions
propres dans leur dialogue avec les dynamiques associatives locales et leur
État, oeuvrant ainsi à la construction d'un tel espace
public?»17(*)
C'est toute la question de la définition du rôle que peut jouer la
coopération décentralisée dans un contexte de
décentralisation dans les pays du Sud et plus particulièrement
pour ce qui est du cas qui nous intéresse au Bénin.
Le processus de décentralisation en cours au
Bénin se traduit par d'importants défis auxquels les pouvoirs
publics locaux doivent faire face:
- Tout d'abord, pour ces pouvoirs publics locaux, il leur
revient la tâche de créer un environnement dans lequel les
collectivités pourront participer de manière effective à
la gouvernance locale et au développement local.
- Ensuite les pouvoirs publics locaux doivent créer
les conditions qui leur permettent de disposer du potentiel nécessaire
pour contribuer à l'amélioration de la démocratie
participative mais aussi pour accompagner les efforts des organisations de la
société civile et du secteur privé en faveur d'un
développement local durable.
- Enfin, il leur revient de créer les conditions
susceptibles de générer des moyens durables de soutien au
développement local.
Ces défis à leur tour impliquent l'engagement
des pouvoirs publics locaux dans l'éducation et le développement
des collectivités afin de poser les fondements d'une gouvernance locale
réelle et responsable et de renforcer en même temps la
capacité des institutions locales à répondre de
manière efficace aux besoins de leurs collectivités. Or les
pouvoirs publics locaux sont confrontés au problème de
l'inadéquation des ressources matérielles et humaines ainsi
qu'à de faibles ressources fiscales.
Sans un soutien extérieur, les actions des pouvoirs
publics locaux sont vouées à l'échec, d'où le
rôle non moins important de la coopération
décentralisée.
Ce rôle est d'autant plus capital pour les
collectivités locales qu'en les appuyant, les partenaires au
développement légitiment leurs interventions lorsque celles-ci
interviennent dans le cadre d'appui à la décentralisation.
Parler du rôle de la coopération
décentralisée dans le contexte de la décentralisation au
Bénin revient à définir tout d'abord l'approche de cette
coopération qui, la mieux, favoriserait les collectivités
territoriales béninoises dans la mise en oeuvre de leur relation soit
avec leurs partenaires territoriaux décentralisés (les communes
étrangères) soit avec les institutions bilatérales ou
multilatérales d'appui à la décentralisation.
Il est clair que la définition d'une approche de
coopération décentralisée passe par la mise en place d'un
cadre de politique précis, qui en des termes très clairs
défini le contenu et les objectifs que peuvent poursuivre chaque
entité infra étatique béninoise
décentralisée. L'inexistence au Bénin de ce cadre de
politique de coopération décentralisée ne facilite pas la
tâche aux nouvelles entités décentralisées dans leur
quête de partenariat qui réponde aux nouvelles exigences de
coopération décentralisée.
Quelles sont les différentes approches de
coopération décentralisée envisageables par les
collectivités locales béninoises?
De l'analyse faite par Bernard Husson des approches de
coopération décentralisée, il ressort que deux approches
de coopération décentralisée sont les plus usitées
dans les rapports de partenariat entre le Nord et le Sud. Il s'agit de
l'approche solidarité et de l'approche développement communal,
qui pour la plupart font appel beaucoup plus à la dimension partenariale
de la coopération décentralisée, plutôt que de
privilégier la dimension qui la légitime en se positionnant en
appui institutionnel aux collectivités.
L'approche solidarité
Selon cette approche la coopération
décentralisée est un instrument au service du brassage inter
humain, un espace de rencontre interculturel qui ouvre à des rapports de
solidarité et à une meilleure connaissance mutuelle entre les
hommes. Dans ce cas, les collectivités territoriales sollicitent et
obtiennent de leurs partenaires du Nord l'aide solidarité sous la
forme :
- d'envoi d'objets en nature : livres, matériel
médical, matériel de transport, etc.
- de financement de petites infrastructures : puits,
écoles, centres de santé, etc.
Dans cette approche les actions des partenaires ne se
distinguent pas des modes traditionnels d'appui au développement.
Les collectivités territoriales ici,
s'intéressent plus à la réalisation d'infrastructures,
plus qu'aux dispositifs pérennes et procédures de soutien aux
innovations sociales. Lorsqu'on analyse le répertoire de la
coopération décentralisée au Bénin, cette approche
solidarité de la coopération décentralisée à
été à la base de la plupart des partenariats entre les
entités déconcentrées béninoises et les communes
étrangères notamment françaises. Cette forme de
coopération appelée coopération-jumelage foisonnent
d'exemples, on peut dans ce régistre citer à cet égard: la
coopération-jumelage Echirolles-Honhoué, la
coopération-jumelage Evreux-Djougou, la coopération-jumelage
Guyancourt-Comé, la coopération-jumelage Rillieux la
Pape-Natitingou, pour ne citer que celles-là. La liste des accords de
coopération décentralisée sous cette forme est
annexée au document.
L'approche développement communal
Cette approche constitue une version beaucoup plus
améliorée de la précédente et s'inscrit dans le
contexte d'appui politique et institutionnel aux collectivités
béninoises. Elle consacre son champ d'intervention à l'appui
à la gestion de services urbains.
Cet appui passe par le soutien matériel, logistique et
financier aux activités telles que, la mise en place de zones
artisanales, l'amélioration de la qualité des services de
santé, l'enlèvement et le traitement des ordures
ménagères etc., et ceci dans la recherche des voies qui
permettent de légitimer les nouvelles collectivités
territoriales.
Notons que sous le centralisme politique cette approche de
coopération a été mise en oeuvre par les communes
françaises et les partenaires béninois. En réalité
ce sont la plupart des coopération-jumelages qui ont su adapter cette
approche de coopération à leur partenariat.
Dans ce registre de mutation s'inscrivent les partenariats
entre Djougou au Bénin et la ville d'Evreux en France, Mamers et
Sè, Séremane-Erzange et Natitingou, San de Cergy Pontoise et
Porto-Novo, Le grand Lyon et Porto-Novo, Echirolles et Honhoué etc.
Ces deux approches dans le nouveau contexte de
décentralisation en Afrique doivent selon Bernard Husson être
revues. Une troisième approche peut-être envisagée et
constitue l'approche la mieux adaptée qui dans le contexte de la
décentralisation favoriserait les pays du Sud dont notamment le
Bénin.
Cette approche non encore expérimentée
s'inscrit selon Bernard Husson dans "l'accompagnement et la transformation
de l'organisation administrative et politique du pays dans un sens de plus
grande transparence et d'une plus grande efficacité dans les services
aux populations."18(*)
L'approche appui institutionnel
Cette nouvelle approche serait beaucoup plus favorable aux
nouvelles communes béninoises. En effet, avec l'appui institutionnel la
coopération décentralisée légitime non seulement
les collectivités territoriales dans leurs nouvelles missions, dans
leurs nouveaux rôles mais aussi participe de la relégitimation de
l'État central en sa qualité de gardien de la coopération
décentralisée.
Dans cette approche, la coopération
décentralisée est appréhendée comme un appui qui
favorise l'exercice, par les sociétés, de leurs droits et
particulièrement de leur droit à la responsabilité. Elle
peut être un facteur de réduction du fossé existant entre
le « sommet » institutionnel (capital, pouvoir, connaissance) et la
« base ». Elle arrive en soutien au développement
économique et social dans les régions où elle se
manifeste, par un concours à la mise en place et au renforcement de
services collectifs et de dispositifs pérennes, plus que par le
financement de projets et programmes limités dans le temps. Les domaines
d'appui lorsqu'on envisage de s'inscrire dans cette approche sont les
suivants :
- Aider les collectivités locales à se
constituer en interlocuteur des associations et non à se penser comme
une association supplémentaire;
- Contribuer à instaurer une notion de service
public;
- Aider à prendre en compte l'existence et les
demandes des groupes sociaux minoritaires;
- Favoriser une attention des techniciens des services
publics nationaux aux demandes des populations;
- Inciter à l'élaboration de plans locaux de
développement;
- Travailler en concertation avec l'État;
- Appliquer les systèmes de fiscalité locale;
etc.
Cette troisième approche non encore
expérimentée dans la pratique de la coopération au
développement conduit selon B. HUSSON "à instaurer un nouvel
espace de coopération entre la coopération inter étatique,
gérée par les administrations centrales, et la coopération
non gouvernementale. Son originalité est de reposer à la fois sur
une assise institutionnelle et de bénéficier d'un ancrage local,
qui mobilise au-delà du cercle restreint des techniciens et militants du
développement et des entreprises qui voient dans la coopération
un marché".19(*)
Quel peut être le rôle de l'État dans
cette perspective?
B.2- Le rôle de l'État et propositions de
réformes
a- Le rôle de l'État
Les vertus de la décentralisation telles que nous le
souligne Dominique Gentil sont telles que: "La décentralisation doit
permettre une meilleure mobilisation des populations pour un
développement à la base, durable; la décentralisation est
un moyen de relégitimer l'État, de le restructurer pour qu'il
soit plus efficace [...] la décentralisation est un moyen de
développer la démocratie." 20(*)
En effet, les recompositions institutionnelles nées de
la décentralisation au Bénin ne doivent pas être un
catalyseur de la légitimité de l'État central, ces
recompositions sont en quelque sorte une brèche qui est ouverte pour la
relégitimation de l'État central, laquelle a pour objet premier
de donner à l'État toute sa légitimité comme lieu
d'élaboration des règles de la vie commune, comme garant de la
cohésion sociale.
Il ne s'agit pas de vider l'administration centrale de son
contenu, de le dépouiller de ses prérogatives, mais plutôt
de le renforcer dans sa nouvelle mission. L'État central dans la
nouvelle donne du binôme décentralisation et coopération
décentralisée a encore certes un rôle à jouer, il
doit être à la fois le gardien et le garant de la
légitimité du processus mais aussi le mécène de la
coopération dans laquelle ses collectivités s'engagent.
Bernard Husson lui-même le confirme, lorsqu'il affirme
que "La décentralisation ne sera pas réussie contre les
États du Sud; Elle ne peut aboutir s'ils n'assument pas leurs fonctions.
Il revient toujours aux États de préparer l'avenir, de faire
émerger un projet global de société, de le
négocier, le porter, le défendre à l'intérieur du
territoire, comme sur la scène internationale".21(*)
En effet, dans ce contexte l'État doit être
avant tout le garant de la légalité des actions menées par
les collectivités territoriales en matière de coopération
décentralisée. Pour ce faire il doit:
- Mener le contrôle de la légalité des
actions des communes,
- S'établir un partenariat avec les nouvelles
collectivités à travers l'élaboration des
stratégies locales de coopération
décentralisée,
- Soutenir certaines actions de coopération
décentralisée à travers des cofinancements,
- Accompagner les opérations de coopération
décentralisée au plan local à travers l'action de ses
services déconcentrés.
- La législation en la matière doit lui
confier le soin de veiller au respect par les collectivités
territoriales des engagements internationaux du Bénin.
Pour y parvenir la coopération
décentralisée doit aider l'État à jouer ce
rôle, la coopération décentralisée ne peut avoir
quelque légitimité entendue au sens d'efficacité que si
elle se présente comme un ensemble cohérent vis-à-vis de
chaque pays et si ces pays définissent une politique claire d'appui
extérieur à leurs propres collectivités. Dans ce cas alors
la coopération décentralisée peut être un des moyens
de rénovation de la coopération en faveur du développement
et un outil efficace pour soutenir les processus de démocratisation dans
les pays où cette dynamique est engagée. Bernard Husson en
affirmant que la décentralisation dans les pays du sud ouvre un enjeu
majeur, celui de la création d'un espace public local qui
légitime les actions de la coopération
décentralisée ne renie pas la légitimité des
États centraux du Sud. Au demeurant dans son assertion se trouvent les
conditions sine qua non de la réussite de la coopération
décentralisée.
Parlant du rôle de l'État central du Sud il
affirme que: "Dans le domaine économique [...], leur fonction reste
déterminante dans des domaines essentiels qui influent fortement sur les
actions au niveau local: Contrôle des importations, valeur de la monnaie,
politique d'ouverture aux investissements étrangers, fiscalité,
soutien aux circuits de commercialisation des produits agricoles,
aménagement d'infrastructures primaires... Le niveau local ne dispose ni
de la compétence, ni de l'autorité politique nécessaire
pour se substituer à l'État sur ces questions et les
collectivités du Nord ne disposent d'aucun mandat pour appuyer leur
partenaire dans ce sens. Les appuis devraient avoir, au contraire, pour objet
de contribuer au rétablissement ou au renforcement de la
légitimité des États du Sud. La réduction des
relations de coopération de l'État n'est donc pas synonyme d'une
coopération plus efficace."22(*)
Pour mieux répondre aux défis de
développement que lui pose la décentralisation, l'État
central béninois doit construire toute sa politique de
coopération décentralisée autour de quelques grands axes
afin de permettre aux collectivités territoriales béninoises de
coordonner leurs actions de partenariat.
b- Propositions pour le renforcement de la dynamique
coopération décentralisée et décentralisation au
bénin
C'est toujours à Bernard HUSSON que nous devons ces
propositions qui visent à renforcer la dynamique coopération
décentralisée et décentralisation. Toutefois il
conviendrait de noter que les collectivités territoriales
béninoises ne pourront bénéficier de l'appui de la
coopération décentralisée que s'il existe un cadre de
politique global en la matière. L'inexistence d'un cadre
référentiel de politique cohérent de coopération
décentralisée est de nature à asphyxier toute initiative
de développement par la coopération, des collectivités
territoriales. Les propositions ici formulées viennent en appoint au
rôle de l'État.
Renforcer le niveau politique local, construire des espaces de
débats
"Nouer des relations directes entre personnes et
institutions décentralisées est un puissant moteur de
partenariat. Sans ces dimensions, la coopération
décentralisée s'étiolera aussi vite qu'elle est apparue.
Pour autant, la décentralisation dans les pays du Sud ne sera
réussie que si des dispositifs permettant une collaboration entre
collectivités territoriales et associations sont mis en place. Il ne
s'agit donc pas d'appuyer les collectivités une à une, mais bien
de contribuer à une dynamique locale qui implique le plus grand nombre
d'acteurs. Cette option demande le respect de conditions précises : que
soit dépassée l'aide par projet qui concentre une abondance de
ressources humaines, techniques et financières pour traiter d'une
situation, pour centrer les appuis sur la construction d'un espace public local
de dialogue entre collectivités et acteurs non gouvernementaux (en
charge pour cet espace d'impulser et soutenir les dynamiques locales."23(*) En effet le renforcement
du niveau politique local passe par la mise en place au niveau des
collectivités territoriales décentralisées des facteurs et
des conditions propices à l'exercice effectif de la démocratie
à la base. Même si, force est de le reconnaître, grâce
à la décentralisation l'espace public local va être
créé et que la coopération au développement
contribuera à dynamiser cet espace, il ne serait point superflu de
rappeler que la construction d'un l'espace public local dynamique est
déterminante dans la réussite des programmes de
coopération décentralisée visant à appuyer les
processus de décentralisation. Cet effort de renforcement doit d'abord
provenir et être mis en place par les autorités politiques du
Bénin avant d'être appuyé par la coopération
décentralisée.
Aider les collectivités locales à agir comme
institutions publiques
Afin que les collectivités locales béninoises
soient reconnues comme institutions publiques légitimes, par les
résidents et par les différents partenaires au
développement, afin que les pouvoirs publics locaux soient
légitimés dans leurs rôles et afin que les partenaires au
développement puissent intervenir dans la légitimité, il
faut que les nouvelles collectivités territoriales
décentralisées béninoises disposent de ces
priorités sine qua non:
(1) Un budget bien alimenté par la collecte de
l'impôt car sans ressources financières prélevées
localement, les collectivités territoriales n'auront pas de
crédibilité. La mise en place d'une législation fiscale au
profit des collectivités territoriales qui définisse l'assiette
des impôts locaux et les autres sources de financement des budgets locaux
est d'une impérieuse et pressante nécessité.
(2) Un personnel bien formé agissant dans le cadre
d'un service public local dynamique est le gage de la réussite et de la
poursuite des réformes institutionnelles entreprises.,
(3) En liaison avec les instances nationales construire un
système d'information pour choisir des priorités de
développement.
En effet, des informations précises et claires pour
choisir les priorités locales sont aussi importantes que les autres
priorités ci-dessus citées. "Pour assurer pleinement leurs
responsabilités, arrêter leur politique et concrétiser leur
décision, les collectivités du Sud ont besoin de disposer d'une
information précise sur leur territoire, qui dépasse la seule
distribution des équipements installés. [...] Sans ces
informations, les collectivités auront de grandes difficultés
à organiser leurs priorités et à asseoir des assiettes
pour les impôts locaux."24(*)
Mais déjà le Bénin peut se targuer
d'avoir mis en place sur financement européen, la SERHAU-SEM
(société d'économie mixte) qui a mis au point un produit
informatisé et une méthode d'utilisation, pour la collecte
équitable de l'impôt local dans des communes de taille
moyenne.
Ce sont là les enjeux que la coopération
décentralisée peut aider à relever et que le gouvernement
central béninois doit contribuer à promouvoir.
Chapitre deuxième: Enjeux, Bilan et Perspectives
de la coopération décentralisée au Bénin
À la faveur de la législation sur la
décentralisation, les nouvelles entités territoriales
décentralisées béninoises ont acquis une véritable
autonomie en matière d'autogestion. Elles peuvent dès lors se
prendre en charge quant à la gestion du budget municipal, à la
direction des affaires de la municipalité, à la prise de
décisions autonomes, au choix discrétionnaire de leurs
partenaires et du mode de partenariat, bref, elles ont acquis une
véritable autonomie en matière de coopération.
Sur le plan de la coopération
décentralisée elles peuvent y intervenir librement dans le cadre
de leurs compétences, sous la réserve bien évidemment du
respect des engagements internationaux du Bénin et de l'interdiction de
contracter avec un pays étranger.
À ce jour aucun bilan exhaustif ne permet de dire
exactement combien de collectivités territoriales où leurs
associations sont en accord de partenariat, entrepris sous l'angle de la
coopération décentralisée. Cependant, croire que sous la
centralisation démocratique, tous les domaines explorables du
développement l'ont été et que la coopération
décentralisée n'a plus rien à offrir aux
collectivités territoriales béninoises serait illusoire. Á
l'état actuel des choses, plusieurs domaines sont encore à
explorer et/ou à renforcer. Á la lumière des exemples
de coopération décentralisée passée ou en cours
nous essayerons de mettre en évidence tout le potentiel de la
coopération décentralisée, potentiel que nous analyserons
en terme d'atouts pour les collectivités territoriales
béninoises.
Bref Gustave MASSIAH affirmait que: "L'enjeu
majeur de la coopération décentralisée est celui de la
mise à l'échelle à partir de l'expérimentation et
des projets pilotes, il s'agit de passer à une coopération qui
travaille en vraie grandeur, à l'échelle des besoins et des
aspirations des populations".25(*) En effet, dans le contexte actuel de la
décentralisation, la coopération décentralisée
offre aux communes béninoises des atouts de développement
très importants qui doivent répondre aux besoins et aux
aspirations des populations. À partir des exemples déjà
existants sur le terrain nous analyserons ces enjeux selon les deux approches
de la coopération décentralisée.
I- Les enjeux de la coopération
décentralisée bilatérale pour les nouvelles
collectivités béninoises
"A un moment où l'importance du local s'affirme,
à travers les politiques de décentralisation en cours dans les
pays partenaires d'Afrique de l'Ouest, la coopération
décentralisée privilégie une approche du
développement de proximité, intervenant sur des échelons
appropriés pour la définition et la mise en oeuvre de
stratégies de développement "à la base" ou de
"développement local".26(*)
En effet, la coopération décentralisée
envisagée sous l'angle du rapport de partenariat Nord-Sud entre deux
entités territoriales offre aux collectivités locales des pays du
sud des opportunités, sans nul doute, énormes.
Celles-ci, lorsqu'elles sont appréhendées dans
le contexte de la décentralisation comme processus d'accompagnement de
l'effort démocratique, contribuent à ne point en douter, à
l'amélioration des conditions de vie des populations, à travers
une prise en charge autonome de leur capacité de décision en de
gestion.
La coopération décentralisée
bilatérale est susceptible d'accompagner le processus de
démocratisation par les initiatives qu'elle peut susciter au niveau
local.
Mais en fait quel rôle la coopération
décentralisée bilatérale peut-elle jouer dans le contexte
actuel de la décentralisation/démocratisation ? C'est la
coopération franco-béninoise qui nous sert de
référentiel pour l'analyse des enjeux de cette forme de
coopération.
Contexte et caractéristiques de cette
coopération
Au Bénin la coopération bilatérale
décentralisée est intervenue depuis toujours dans un contexte de
centralisation politique et a été aussi toujours dominée
par les rapports de coopération qui ont prévalu entre la France
et le Bénin.
Le groupe-pays Bénin de Cités Unies France en a
dressé un bilan que voici.
"Les partenariats de coopération
décentralisée franco-béninois sont au nombre d'une
douzaine dont la plupart sont réunis au sein du groupe-pays Bénin
de Cités Unies. Ce groupe est marqué par une assez grande
homogénéité dans sa démarche de coopération.
Tant en milieu rural qu'urbain, la coopération
décentralisée se fonde sur une approche globale du milieu
partenaire par le biais de programmes pluriannuels de développement
local. Ceux-ci visent à renforcer les capacités techniques,
humaines des collectivités locales partenaires et à promouvoir
des actions d'amélioration du cadre de vie des populations. Il est
à noter que les cinq (5) principales circonscriptions urbaines
béninoises sont en relation de coopération avec des villes
françaises. Elles bénéficient chacune d'une
démarche d'appui à la municipalité grâce à la
mise en place d'outils de planification et de fiscalité (Registre
Foncier Urbain -RFU-) et à des programmes de formation des cadres
municipaux. A titre d'exemple, on peut citer le programme de formation des
agents communaux (une centaine) mis en place dans le cadre du partenariat
Cotonou/Créteil. A plusieurs reprises, les villes françaises ont
exprimé leur volonté de mutualiser leurs expériences et
savoir-faire et ce, notamment, en matière de formation du personnel
communal. Il s'agirait de promouvoir des actions concertées, voire
communes, destinées à l'ensemble des villes béninoises
ayant prioritairement des partenaires français. Il y a lieu très
certainement de rechercher également une plus forte collaboration avec
le programme d'appui à la décentralisation et à la gestion
urbaine de la Coopération française.
Les
programmes des autres partenaires au développement intervenant en
matière d'appui à la
décentralisation au Bénin.
D'une manière
générale, les projets de coopération
décentralisée sont multisectoriels, et concernent tous les
domaines permettant d'améliorer les conditions de vie des populations.
En milieu rural la plupart des projets concernent les
secteurs suivants: Appui au développement agricole (amélioration
de la production, circuits de commercialisation, appui aux associations de
producteurs, aménagement de pistes villageoises) - Aménagements
hydro-agricoles - Infrastructures socio-sanitaires - Adduction d'eau. Un fonds
de solidarité prioritaire (FSP) est prévu pour la période
2001-2003.
En milieu urbain - Appui à la gestion municipale :
renforcement des services municipaux, formation des agents communaux, appui
à l'équipement - Promotion de petites activités
économiques - Projets de quartiers: construction de latrines,
infrastructures, appui aux associations de quartiers - Appui aux
systèmes socio-sanitaires (appui aux équipements et à leur
fonctionnement, sensibilisation) - Assainissement et adduction d'eau -
Amélioration de la démocratie à la base (La
décision est prise au niveau de la région par les conseillers
élus, une efficacité accrue par délégation des
responsabilités, des services de meilleures qualités car plus
proches des administrés)." 27(*)
Afin de mieux disséquer ce bilan du groupe-pays
Bénin de Cités Unies France, explorons les différents
domaines de cette coopération pour en extraire les enjeux pour les
communes béninoises. Pour ce faire, nous classifierons
les enjeux en deux grandes catégories : Les enjeux institutionnels
et structurels d'une part et les enjeux sociaux d'autre part.
A- Les enjeux institutionnels et
structurels
Ils regroupent l'ensemble des avantages que la
coopération décentralisée offre déjà et/ou
peut offrir directement aux nouvelles communes décentralisées
béninoises et par ricochet à l'État en terme d'appui
institutionnel et structurel: La coopération institutionnelle.
La coopération institutionnelle et structurelle a pour
objectif global de mettre les institutions publiques (locales
décentralisées, déconcentrées et/ou centrale) au
coeur du processus de développement, en veillant à concilier
l'intérêt général et les intérêts de la
personne. Agissant principalement sur les institutions de l'État,
centrales ou décentralisées, cette coopération fait aussi
appel à la société civile, via des associations ou
organisations non gouvernementales qui facilitent les rapports entre les
citoyens et les administrations publiques.
J. P. Perier écrivait que "L'enjeu d'une
coopération décentralisée est d'abord politique, global,
il ne peut être limité à un ou plusieurs
projets "28(*)
en effet, cet enjeu politique l'est aussi bien pour l'État
béninois que pour les États au sein desquels se trouvent les
communes partenaires. Mais limitons-nous ici à seulement analyser les
enjeux que la coopération décentralisée peut avoir pour
l'État béninois et par ricochet pour les nouvelles
collectivités décentralisées.
A-1- La coopération administrative et le
renforcement de la démocratie locale
a- La coopération administrative
Cette forme de coopération fait partie de l'appui
à la décentralisation et vise les administrations des pays en
développement. Le domaine de prédilection de la
coopération administrative est celui de la formation des cadres de la
fonction publique locale, l'appui aux processus de réformes
administratives, l'assistance juridique, etc.
Aujourd'hui, la problématique de la coopération
administrative se pose aux nouvelles communes béninoises en terme
d'appui et de formation à l'administration communale. Il est
évident que les administrations territoriales nouvellement
décentralisées au Bénin manquent de cadres techniquement
compétents pour diligenter les affaires de la commune.
Le recrutement et/ou le redéploiement est une paire de
manche pour l'État central et les communes et pour cause, les
fonctionnaires administratifs centraux qui ne sont pas forcement bons
techniquement pour travailler dans les administrations communales sont
insuffisants pour être redéployés dans les communes.
L'autre difficulté pour les communes béninoises relève de
la formation de leurs fonctionnaires dans le domaine de la gestion de
l'administration communale qui, est le gage de la réussite des plans de
développement communaux. La coopération
décentralisée jouera un rôle très important dans ce
domaine dans la mesure où les cadres de l'administration territoriale
pourront bénéficier à travers elle, de la
possibilité d'avoir des échanges d'expériences qui
prennent souvent la forme de rencontres, séminaires, voyages
d'études, etc. Les actions de formation et l'expertise qui sont souvent
conçues comme complémentaires d'autres modes d'intervention de la
coopération décentralisée peuvent être inscrites au
registre des atouts de la coopération décentralisée pour
les communes béninoises.
En appuyant les nouvelles collectivités
béninoises la coopération décentralisée ne
participe t'elle pas à la légitimation de ses interventions dans
le rôle qu'assigne aux entités autonomes la
décentralisation? Bien évidemment la coopération
décentralisée trouve sa consolidation, sa
légitimité et sa raison d'être dans cette forme d'appui aux
collectivités du Sud dont notamment celles du Bénin.
Bernard Husson dans le cadre des propositions à
formuler pour le renforcement de la coopération
décentralisée le constate et suggère à cet effet
que priorité soit donnée à la formation des personnels
territoriaux des États du Sud.
Sur ce il estime que "La deuxième assise de la
crédibilité des collectivités territoriales du Sud repose
sur la compétence technique de leurs agents et de leur personnel
politique. Les collectivités du Nord estiment de leur devoir de former
ces responsables dans leur collectivité partenaire, mais leurs pratiques
actuelles conduisent à un fractionnement des formations, sans permettre
au pays concerné de mener une politique globale de formation. Pour que
les formations directement réalisées par les collectivités
du Nord soient un complément des formations mises en place au niveau
national, et non un substitut comme c'est actuellement le cas, il faut une
articulation entre les deux, autrement dit:
- Contribuer à mettre en place ou renforcer des
structures nationales de formation des personnels territoriaux; actions qui
relèvent principalement de la coopération inter étatique,
accessoirement de la coopération décentralisée;
- Soutenir la formation, par ces structures nationales,
des personnels territoriaux des collectivités du Sud; actions
qui peuvent être appuyées et complétées par leurs
collectivités partenaires du Nord."29(*)
En résumé nous pouvons affirmer que, de la mise
en place des conditions les meilleures pour la formation des agents et des
cadres locaux et municipaux dépend en grande partie la réussite
de la bonne gestion des administrations locales des pays du Sud. Il est
évident que la décentralisation ne serait pas une réussite
dans ces pays si la qualité de gestion et d'administration est
piètre et que les élus locaux font preuve de bassesse
intellectuelle et d'ignorance culturelle notoire. Avec la coopération
décentralisée les nouvelles communes béninoises pourront
combler cette lacune et offriront à leurs administrations respectives
les ressources humaines compétentes, capables de gérer avec
efficacité les défis que leur pose le processus de
décentralisation démocratique en cours.
b- Le renforcement de la démocratie
locale
La démocratie locale est une transposition à
l'échelle micro (de la localité) du concept de démocratie
dans sa phase élective et pratique, l'élection et la
représentation des personnes devant faire partie du conseil local, sont
alors faites sur la base du suffrage universel dans les mêmes conditions
que l'élection des parlementaires. (Cf. art. 3 de la loi n° 98-006
mars 2000 portant régime électoral communal et municipal en
république du Bénin).
Or Thomas Bierschenk en analysant la vague des processus de
démocratisation intervenue en Afrique s'est intéressé au
cas béninois qui présentait une particularité. Il en
dresse le constat suivant lequel "le Renouveau Démocratique au
Bénin ne s'est-il pas jusqu'ici limité à la
démocratisation de la procédure électorale au sommet de
l'État" (Président et Parlement), et plus loin il dit
«Par contre, en ce qui concerne la démocratisation en milieu
Rural (donc la démocratie locale), nous ne savons pratiquement
rien.»30(*). Ce
constat mettait en évidence l'absence au niveau local béninois de
la pratique démocratique c'est-à-dire la non cession aux
collectivités locales des libertés locales. Il existe certes un
lien entre la décentralisation et la démocratie locale car si la
décentralisation participe de la conquête des libertés
locales et publiques par les collectivités humaines, la
démocratie locale elle la renforce dans la mesure où,
«elle promeut au sein de l'État ces collectivités qui
sont unies par des liens de solidarité et d'intérêts qui
légitiment leurs revendications pour la reconnaissance d'une
identité spécifique au sein de l'ensemble
national.»31(*)
C'est vrai qu'il n'y a pas de démocratie effective si
les citoyens à la base ne participent pas directement au choix des
responsables chargés de la conduite des affaires communales. Mais avec
l'amorce du processus de décentralisation, aujourd'hui la question ne se
pose plus dans ce pays sur l'exercice réel du pouvoir par les citoyens
à la base au niveau des Villages (Unité Administrative de Base au
Bénin), mais en terme de valorisation des libertés locales,
publiques et individuelles et de renforcement de la démocratie à
travers la pratique quotidienne à l'échelle locale.
C'est là tout le sens de la problématique de
l'apport de la coopération décentralisée au processus de
renforcement de la démocratie à la base. En effet quel rôle
peut jouer la coopération décentralisée dans le processus
de démocratie à la base?
La réponse à cette question tient en deux
volets:
* Vu la fragilité du processus démocratique et
vu le caractère récent de l'expérimentation de la
décentralisation, la coopération décentralisée est
au plan politique un facteur de promotion et de renforcement de l'État
de droit. À travers elle, les collectivités territoriales
béninoises bénéficieront de l'appui-conseil et de
l'assistance technique des grandes démocraties qui ont eu le
privilège d'avoir acquis une expertise en la matière depuis des
lustres à travers la pratique. Ces collectivités
bénéficieront concrètement de leurs partenaires, d'une
multiplicité d'initiatives politiques destinées à
renforcer au quotidien la pratique démocratique. Dans la mesure
où les collectivités locales recevront conseils et appui en la
matière, il s'ensuivra bien évidemment, le fait que la pratique
quotidienne verra s'incruster de nouvelles habitudes démocratiques au
niveau des populations locales. Cet état de chose ne peut que faire
renforcer la démocratie, qui nous le savons, est un processus tout
nouveau et fragile en cours d'expérimentation dans la plupart des pays
africains dont le Bénin.
*À la logique de l'approche « du sommet vers
la base », qui prévalait dans le processus
décisionnel prévaudra dorénavant une autre logique
d'approche, celle «de la base vers le sommet» et ceci dans l'optique
du renforcement et de la consolidation de la jeune démocratie
béninoise. À travers la coopération
décentralisée les citoyens à la base au niveau des
Villages, bénéficieront de l'appui de leurs partenaires
étrangers sous forme d'appui-conseil ou de formation sur les principes
démocratiques, ce qui les renforcera dans l'exercice des libertés
locales, publiques et individuelles.
C'est ce qu'a d'ailleurs confirmé le rédacteur
du Guide français de la coopération décentralisée
lorsqu'il écrivait qu'" Au-delà des aspects techniques de
coopération économique et administrative, la coopération
décentralisée oeuvre également à la promotion de
l'État de droit dans le monde. Par le conseil et l'exemple au quotidien,
les collectivités territoriales françaises sont à
même de faire émerger et/ou de renforcer des pratiques
démocratiques locales et d'initier à cet égard une
dynamique « de la base vers le sommet » dans les pays
où la démocratie est encore largement à
construire."32(*)
Bref en résumé nous pouvons affirmer que la
coopération décentralisée renforce la démocratie en
la consolidant à sa base, tout en permettant l'émergence
d'acteurs locaux capables de remplir leur charge, elle associe les habitants au
développement de leur collectivité par des consultations, par le
dialogue, elle favorise leur connaissance des institutions en les formant pour
l'apprentissage de la citoyenneté.
Dans le contexte actuel de la décentralisation au
Bénin, la démocratie locale doit être une priorité
des pouvoirs publics locaux qui doivent chercher les voies et moyens de rendre
beaucoup plus vivaces l'expression de la démocratie à
l'échelle de la communauté de base. Cependant, le choix des
modalités d'intervention directe des populations dans la vie municipale
est important à plus d'un titre.
- D'une part, il sert de barème aux partenaires au
développement qui peuvent y mesurer le degré d'implication des
populations locales dans le processus décisionnel.
- D'autre part, il permet de déterminer et d'orienter
les partenaires dans l'appui institutionnel nécessaire à la
collectivité territoriale.
- Il permet enfin de mesurer l'impact qu'a la population dans
la gestion des affaires locales.
La question se pose ici de savoir si la démocratie
locale à la Béninoise doit être participative ou
représentative. Notons qu'à ce niveau aussi, aucune disposition
légale ne légifère sur la question.
Avec la mise en place récente des conseils municipaux,
deux hypothèses de fonctionnement de la démocratie locale sont
envisageables: la représentativité et la participation.
La représentativité
La décentralisation suppose, nous le savons, la libre
administration des collectivités locales par des instances
collégiales (conseils) élues à cet effet, lesquelles sont
chargées de diligenter les questions de développement relatives
à la localité pour laquelle elles ont reçu mandat. Dans
cette hypothèse les conseils municipaux qui sont des structures
destinées à rapprocher le citoyen de sa localité, et
à rendre ces derniers acteurs de la vie politique de leur
arrondissement, sont acteurs de la politique de développement et
maîtres du processus décisionnel.
Ils agissent au nom et pour le compte des administrés
de qui ils ont reçu un mandat de représentativité. La
représentativité est donc le principe d'administration selon
lequel, dans une décentralisation démocratique, les élus
locaux sont légitimés dans leurs actions à agir au nom et
pour le compte des électeurs.
Ils n'ont de compte à rendre qu'au conseil local
(organe délibérant) qui tire aussi sa légitimité de
son élection au suffrage universel. Ce système présente
aussi bien des avantages que des inconvénients.
La participation
L'enjeu central de toute réforme municipale est celui
de la participation démocratique du citoyen. La démocratie et la
décentralisation à l'échelon local ne représentent
pas seulement la concession d'une plus grande part de pouvoir aux élus,
mais aussi aux citoyens. Dans cette deuxième hypothèse les
administrés prennent part aux débats qui rythment la vie de leur
localité aux côtés des élus des conseils municipaux.
Leurs avis sont obligatoirement requis par les instances locales dirigeantes
avant toute décision au fond. La démocratie locale ici prend une
tournure inflationniste dans laquelle les élus locaux sont otages des
populations dans la logique du mandat impératif.
En effet, la participation est un principe qui repose sur
l'engagement de tous les "citoyens" (entendu au sens large d'habitants)
à la vie de la localité; elle s'est développée en
réponse aux limites catégorielles (les étrangers sont
exclus du vote) de la démocratie représentative et compte tenu
d'une demande de plus en plus forte de certains acteurs (habitants ou
associations) à participer à la vie de la cité. Ses
objectifs sont nobles d'autant plus qu'elle contribue à :
-Faciliter l'expression des citoyens locaux.
-Faciliter leur appropriation des circuits de décision
publique.
-Permettre aux élus de mieux prendre en compte les
besoins et intérêts des citoyens locaux.
-
Améliorer la qualité de conception, de décision et de mise en oeuvre de la "chose"
publique par le débat et les
échanges (et non être un processus de légitimation des
décisions),
- Permettre de travailler ensemble pour trouver des
solutions aux difficultés en modifiant les rapports entre institutions
et habitants.
- Permettre de se connaître, de créer du lien,
de "mieux vivre ensemble ».
Dès lors, se pose un certain nombre de questions:
faut-il privilégier la représentativité,
c'est-à-dire rapprocher le pouvoir des habitants ou faut-il encourager
la participation qui privilégie le rapprochement des habitants du
pouvoir.
Dans l'un ou l'autre cas c'est le principe de la
proximité qui se joue dans les deux sens. Quelle soit
représentative (délégative) ou participative, la
démocratie locale suppose l'engagement plein et volontaire des citoyens
d'une même commune ou d'un même quartier vers une démocratie
de proximité dans laquelle les populations s'approprieront l'outil de
décision et de gestion. La coopération
décentralisée peut contribuer à faire évoluer la
démarche des collectivités autonomes béninoises d'une
démocratie centralisée à une démocratie de
proximité. Il apparaît claire qu'à travers ce processus de
démocratie locale, c'est la population qui est impliquée dans la
gestion des affaires publiques de la collectivité, laquelle implication
s'opère par le biais de la participation ou par celui de la
représentativité. Le degré d'implication de la population
est déterminé par rapport à sa participation, laquelle
selon Marion GRET se mesure à l'aune de l'appropriation de la chose
publique par le citoyen.
A.2-Le développement local et la gestion locale
institutionnelle
Avec la décentralisation, le concept de
développement local retrouve tout son sens et constitue un enjeu majeur
pour les nouvelles collectivités territoriales béninoises dans la
mesure où, les initiatives des acteurs de terrain, c'est-à-dire
ceux-là mêmes qui se trouvent être confrontés aux
problèmes et à la réalité des populations locales,
seront les plus appuyées par les partenaires au développement.
Ceux-ci partent du postulat que se sont des initiatives qui reflètent la
réalité du terrain et vécues par les personnes qui les
mettent en oeuvre, elles ne sont donc pas inspirées des décideurs
d'en haut (l'État central) mais, sont l'émanation des
groupements et des populations qui s'associent pour son élaboration et
son application. L'objectif de la coopération
décentralisée dans ce cas, est avant tout de permettre aux
nouvelles collectivités locales d'assurer un meilleur
développement et une plus grande prise en compte des besoins et
priorités exprimés à la base par les populations locales.
Ainsi, le rôle et la place de la société civile se trouvent
renforcés à travers ce processus d'appui.
En effet, dans le contexte actuel de la
démocratisation de la vie politique et de la décentralisation,
les collectivités territoriales béninoises ont besoin du
savoir-faire particulier de leurs homologues étrangers afin de
légitimer le processus en cours. Ceux-ci disposent de la
technicité nécessaire dans les domaines de l'administration
publique locale que sont :
a- La gestion locale et développement de la vie
politique et associative
Aujourd'hui, face à l'affirmation de l'importance du
local à travers les politiques de décentralisation en cours dans
les pays du Sud, la coopération décentralisée
privilégie une approche du développement de proximité
intervenant sur des échelons appropriés pour la définition
et la mise en oeuvre de stratégies de développement "à la
base" ou de "développement local".
Les collectivités étrangères partenaires
engagées en coopération mobilisent une expertise
spécifique, un savoir-faire spécifique, et se proposent de les
mettre à la disposition de leurs partenaires du Sud, tout en respectant
et analysant les contraintes et particularités du milieu local
partenaire tant au niveau social qu'économique, politique et technique.
La coopération décentralisée prend ainsi tout son sens:
C'est la dimension partenariale qui caractérise les échanges
entre collectivités locales.
Il est vrai que les collectivités locales partenaires
du Nord ont une compétence, un savoir-faire particulier, une
technicité dans le domaine de la gestion locale. Cet acquis leur permet
de savoir accompagner légitimement les processus de
décentralisation, corollaires de la démocratisation de la vie
politique des pays qui s'y sont engagés, à travers les projets
relevant des domaines de l'administration publique locale (gestion municipale)
et du développement de la vie politique (démocratie locale) et
associative.
D'un autre côté les institutions partenaires
(PNUD, BM, FMI, UE, etc.) aussi savent, à cet égard, apporter
leur contribution financière et technique aux efforts de gestion locale
et de développement local dans les pays où ces efforts sont
entrepris, soit en appuyant directement les collectivités du Sud, ou en
apportant les soutien financier aux collectivités du Nord qui inscrivent
dans leur programme de partenariat, la gestion locale et le
développement locale des entités du Sud.
Dans son Introduction au Guide de la Coopération
française le rédacteur affirmait que: "L'objectif de la
coopération décentralisée est d'assurer avant tout un
meilleur développement par une plus grande prise en compte des besoins
et priorités exprimés par les populations; elle vise ainsi
à renforcer le rôle et la place de la société civile
locale dans les processus de développement. Elle associe et fait
collaborer à différents niveaux d'intervention les acteurs
territoriaux tant du Nord que du Sud. Elle suscite la participation active et
déterminante des bénéficiaires aux prises de
décisions et aux différentes étapes des actions qui les
concernent."33(*)
En effet, les besoins et priorités exprimées par les
populations au niveau local, constituent à ne point en douter, un
pôle très important sur lequel la coopération
décentralisée focalise son attention et ses efforts. Dans cette
perspective, nous l'avions vu, le rôle et la place de la
société civile locale dans les efforts de développement,
est incontournable. La coopération décentralisée le sait
et maîtrise cette réalité de fait, qui gouverne le
succès de toutes les actions de développement sur le terrain.
Pour cela, il appert que les communes béninoises
peuvent bénéficier en matière de gestion locale
- de l'appui à la gestion locale (renforcement des
services communaux, formation des agents communaux),
- de l'appui à l'équipement à la
Promotion de petites activités économiques,
- de l'appui aux systèmes socio-sanitaires (appui aux
équipements et à leur fonctionnement, sensibilisation),
- de l'appui aux associations de quartiers, la construction
de latrines, les infrastructures, l'assainissement et l'adduction d'eau.
Parlant du développement de la vie politique et
associative c'est-à-dire de la démocratie locale, la
coopération décentralisée oeuvre à ne point en
douter à la concrétion, à l'enracinement de la
démocratie locale gage de la réussite du processus de
décentralisation en cours et baromètre du succès
démocratique.
En résume nous pouvons affirmer à l'instar de
Bernard Husson que " À travers la coopération
décentralisée, les collectivités locales africaines
peuvent s'appuyer sur celles du Nord. Elles doivent en effet faire face
à des demandes massives d'équipements et de services alors que
leurs ressources sont quasiment nulles et les fiscalités locales souvent
inopérantes. Or elles doivent se rendre crédibles pour
pérenniser le développement local et la démocratie. Le
partenariat entre les collectivités locales peut y
contribuer".34(*)
b- L'appui à la
décentralisation
L'appui à la décentralisation peut prendre
plusieurs formes, il peut emprunter le canal du financement des projets
techniques de développement ou celui d'appui institutionnel aux
collectivités locales.
L'engagement des acteurs de la coopération
internationale et des collectivités partenaires à appuyer les
politiques de décentralisation en Afrique, relève de deux
idées directrices :
* Première idée directrice
Vu la fragilité des processus de
démocratisation, il urge de soutenir les efforts de
décentralisation à travers des politiques d'appui à la
décentralisation afin de légitimer la pratique de la
démocratie à la base. Dans cette optique la Banque Mondiale
voyait dans la décentralisation les moyens de mettre en oeuvre sa
politique d'appui à la décentralisation à travers ses mots
d'ordres que sont: la bonne gouvernance et le développement
institutionnel qui, ont pour objectif la réduction des
prérogatives de l'État au profit du marché, de la
société civile, et des pouvoirs locaux intermédiaires.
Afin de mieux appuyer les politiques de
décentralisation la Banque part du principe que "les politiques de
décentralisation s'inspirent de l'a priori qu'en rapprochant de la base
les niveaux de décision politique et en réduisant les
intermédiaires, l'individualisation des rapports sociaux progresse et
rapproche le fonctionnement concret des marchés politiques du
modèle universel à base des citoyens pratiquant le calcul
d'optimisation." 35(*) Pour cela elle soutient et finance tout
effort de décentralisation car estime t-elle pour qu'un programme de
décentralisation donne de bons résultats, il faut accorder des
ressources nécessaires aux régions pauvres du pays
considéré, et mettre en place d'une part des mécanismes
qui susciteront la participation des classes rurales démunies, et
d'autre part des règles précises ce contrôle par les
citoyens et par le gouvernement central.
* Deuxième idée directrice
La décentralisation, au vu de la crise urbaine dans
les pays africains, apparaît comme la mesure la plus adaptée
à la gestion de celle-ci. En effet, les problèmes urbains en
Afrique se posent en grande partie en terme de décentralisation et de
démocratisation de la gestion urbaine. Par décentralisation et
démocratisation de la gestion urbaine nous entendons la mise en place du
mécanisme rendant aux services urbains des villes, leur capacité
autonome de gestion; ce qui, sur le plan institutionnel se traduit par la
nécessaire décentralisation de cette gestion. Face à cet
enjeu que constitue la gestion urbaine pour le développement des villes
du Sud, et vu les difficultés connues par le passé lors de la
gestion des projets de développement urbain par les gouvernements
centraux, la Banque Mondiale et la coopération française ont
décidé de négocier les politiques de développement
urbain directement avec les municipalités.
La coopération française à cet
égard constate et affirme que "Seule une nouvelle approche des
problèmes (urbains) par les pays intéressés et par la
communauté internationale permettra de prendre en main ces
transformations. Ce n'est pas tant au niveau central que ce sera possible, mais
en favorisant plutôt les initiatives et les contributions des habitants
et des communautés de bases, et en s'appuyant sur des
collectivités locales aux pouvoirs et aux moyens
renforcés. "36(*)
C'est dans cette optique qu'est né le Programme de
Développement Municipal (PDM), programme tripartite initié par la
Banque Mondiale, le Ministère français de la Coopération
et l'agence de la coopération allemande GTZ, elle a pour vocation de
contribuer à l'émergence d'une culture municipale africaine.
Quelle peut être alors, la contribution de la
coopération décentralisée au programme de
développement municipal au Bénin?
Bien que tardif, le processus de décentralisation
enclenché au Bénin depuis les assises de la conférence
nationale bénéficie de l'attention, de la faveur et du concours
rapide des acteurs de la coopération internationale et aussi des
collectivités partenaires.
Cependant vu la fragilité du processus, vu le
dénuement total du patrimoine légué par les anciennes
entités territoriales déconcentrées aux nouvelles
collectivités décentralisées, vu les méthodes de
gestion chaotiques qui y ont prévalu, il urge que celles-ci trouvent un
point d'ancrage qui leur favorise l'amorce de toute politique de
développement autocentré.
Pour les nouvelles collectivités territoriales
béninoises, dans ce contexte de
décentralisation/coopération décentralisée l'appui
à la décentralisation serait adéquat comme solution.
Ainsi, depuis que la décentralisation a
été affichée comme priorité politique de
l'État béninois, tous les espoirs ont été
placés en elle pour favoriser l'appréhension par les populations
de leur propre développement et susciter la dynamique de
développement à la base. Les nouvelles réformes
décentralisatrices sont allées dans ce sens, ouvrant ainsi
grandement aux municipalités béninoises les portes d'une prise en
charge responsable et autonome. À la faveur des programmes de
développement municipal d'énormes projets ont été
financés et soutenus par le canal de la coopération
décentralisée au Bénin. Nous n'en voulons pour preuve que
les programmes de coopération à la mise en ouvre des plans de
développement local entre : Orléans et Parakou, Cotonou et
Créteil, Cergy-Pontoise et Porto-Novo, Corbeil-Essonnes et Ouidah. Le
bilan de cette forme de coopération est répertorié dans le
récapitulatif de la coopération décentralisée
bilatérale au Bénin en fin de section.
B - Les enjeux sociaux de la coopération
décentralisée
B.1- Le développement urbain et municipal: la
gestion urbaine
La population citadine béninoise est cosmopolite, les
crises socio-économiques et politiques qui ont marqué l'histoire
du pays ont favorisé le déplacement massif des populations
rurales vers les grands centres comme Cotonou, Parakou, Porto-Novo.
L'homo béninensis n'a pas attendu
l'avènement du millésime 2000 pour migrer vers les villes,
déjà à la faveur de l'exode rural et des flux migratoires
interrégionaux les principales villes béninoises ont connu le
déplacement massif des populations des centres ruraux vers les villes.
Il s'en est suivi un développement social urbain très anarchique
caractérisé par le chômage, la poussée des
bidonvilles, l'insalubrité, la promiscuité,
l'insécurité, les problèmes d'aménagement,
d'infrastructures de communication, etc. Dès lors, avec ce peuplement
anarchique des villes d'énormes problèmes se sont posés
aux autorités municipales. La mise en place de la
décentralisation, en terme d'émergence des pouvoirs municipaux,
verra accroître d'avantage ces difficultés, lesquelles se poseront
à leur tour en terme de gestion de la crise urbaine, crise qui a pour
nom : aménagement urbain, infrastructures et équipements
urbains, gestion et planification urbaine, développement social urbain.
La coopération décentralisée trouve dans ce contexte son
centre d'intérêt.
a- Les villes béninoises, enjeu de la
coopération décentralisée
Les problèmes liés à l'urbanisation des
villes béninoises tout comme la plupart des villes africaines ne
faisaient pas partie du champ prioritaire de la coopération
internationale au développement. Mais depuis les années 80, face
à l'explosion urbaine dans les pays du Sud, la prise de conscience
d'inclure dans les politiques de développement l'enjeu urbain a
été beaucoup plus forte.
À cet effet la Banque Mondiale avec son programme de
gestion urbaine s'est employée à répandre une nouvelle
équation faisant apparaître l'urbanisation comme facteur
décisif de développement, les villes du tiers monde sont,
à ce titre, considérées comme moteur du
développement économique, capables de résorber les crises
de chômage à travers, la réalisation des travaux urbains
à haute intensité de main-d'oeuvre, l'aménagement urbain,
la réalisation des infrastructures de développement.
Cet enjeu urbain que constitue le développement des
villes du Sud trouve son champ d'application particulièrement riche dans
le cas de la coopération décentralisée. Plusieurs
organisations de coopération décentralisée
bilatérale et multilatérale s'y sont investies:
- La banque Mondiale à travers sa nouvelle vision du
développement des villes du tiers monde définit l'urbanisation
comme un facteur décisif du développement et trouve dans les
Programmes de Gestion Urbaine le moyen de financer la coopération au
développement urbain. Pour ce faire la banque a entrepris depuis les
années 80 en direction des villes du tiers monde des investissements
croissants dans les programmes de coopération urbaine.
- La coopération américaine à travers
l'US-Aid qui appuie les programmes de développement urbain et municipal
dans les pays du Sud.
- L'Union-Européenne depuis les accords de Lomé
à travers le programme FED d'appui aux villes et aussi dans le cadre de
la mise en oeuvre des accords de Cotonou apporte son assistance technique et
financière aux programmes de gestion urbaine dans les pays du
tiers-monde.
- Quant aux communes françaises, elles appuient
également les communes béninoises dans le cadre formel de la
coopération bilatérale décentralisée
franco-béninoise.
En effet quels sont les avantages et atouts que les villes
béninoises peuvent tirer de la coopération
décentralisée au développement urbain?
b- Les villes béninoises et la
coopération décentralisée au développement urbain
Pour Franck Petiteville "s'il y a une vocation
première assignée à la coopération
décentralisée Nord-Sud, c'est bien ce domaine de la
coopération urbaine, qui a pour objet ce qu'il est, aujourd'hui convenu
d'appeler "développement urbain et municipal "37(*). En effet le
développement urbain municipal a pour objet de gérer les crises
nées du développement des villes, son domaine d'intervention
concerne toutes les activités des champs urbains dont la voirie,
l'urbanisme, l'habitat, l'administration municipale, l'assainissement, le
transport urbain, la sécurité civile urbaine, etc. À ce
titre la coopération décentralisée peut
légitimement participer à la redynamisation des
potentialités des villes dans l'optique de leur donner les moyens
adéquats pour jouer leur rôle de moteur de développement.
Dans cette perspective la coopération décentralisée au
développement urbain peut être pour les villes béninoises
des atouts très importants dans la mesure où les partenaires
étrangers, qui sont détenteurs de l'expertise de
l'ingénierie urbaine, mettront à travers ce canal à la
disposition de ces villes leurs compétences et acquis.
Toujours pour rester dans le registre de l'urbain, un
créneau de coopération qui se situe à la jonction des
problématiques de l'urbain et du social, appelé Programme de
Solidarité Habitat (PSH) est très porteur pour le
développement des nouvelles municipalités béninoises.
Le Programme de Solidarité Habitat (PSH) est un
programme français de coopération décentralisée
pour le développement social urbain qui à pour vocation de
" promouvoir, accompagner et valoriser les initiatives de
coopération entre acteurs locaux de France et des pays en
développement, qui visent à améliorer l'accès
à l'habitat du plus grand nombre ".38(*) Le PSH ne se borne pas
seulement à la construction des logements sociaux mais au
règlement des problèmes liés à la construction de
ses logements et aussi à leur assainissement. Pour ce faire le PSH agit
sur deux volets:
- Le volet financement qui permet l'accès à la
propriété du logement selon le principe de l'autonomisation
financière des projets destinés à assurer leur
pérennité après le désengagement des acteurs
français.
- Le volet développement social des quartiers qui
traite des questions d'insertion sociale en milieu urbain
défavorisé.
Sur le plan opérationnel, cela se concrétise
par une intervention prioritaire en zone d'habitat précaire telles que
les bidonvilles.
Le PSH veille à la réalisation des projets qui
font intervenir des procédés de construction légers,
réplicables et peu coûteux, susceptibles d'être
techniquement et financièrement accessibles aux populations locales
bénéficiaires.
Aucun Programme de Solidarité Habitat n'est
répertorié à ce jour dans le registre de la
coopération bilatérale décentralisée
franco-béninoise.
Il revient donc aux autorités des principales villes
dites, selon la loi sur la décentralisation, villes à statut
particulier comme Cotonou Parakou et Porto-Novo, et où il existe des
zones d'habitation précaires que sont les bidonvilles, de saisir
l'opportunité que leur offre la décentralisation pour
développer des Programmes de Solidarité Habitat (PSH) afin
d'aménager et de viabiliser les bidonvilles de ces centres urbains.
B.2- La coopération décentralisée
au développement rural
Elle constitue l'autre enjeu social du développement
à travers la coopération décentralisée pour les
nouvelles entités décentralisées béninoises. La
coopération décentralisée au développement rural
est une forme de coopération très particulière entre la
France et ses partenaires africains qui sont pour la plupart ses anciennes
colonies. Elle est ciblée sur le développement rural en Afrique
subsaharienne et privilégie, le développement du secteur agricole
qui dans cette zone " représente les deux tiers de l'emploi,
40% du PIB et la moitié des exportations"39(*). En effet, les domaines de
prédilection de cette forme de coopération sont les
suivants :
- l'appui au stockage et à la commercialisation des
cultures maraîchères,
- l'élevage,
- les infrastructures rurales et les travaux hydrauliques,
- l'assistance technique et la formation agricole,
- le soutien aux micro-entreprises d'artisanat rural,
- l'aménagement rural et la protection de
l'environnement, etc.
Aujourd'hui, un seul exemple de coopération
décentralisée au développement rural est en phase
d'application au Bénin, il s'agit du projet de soutien du conseil
général de Vendée en France aux associations de
développement rural à Kilibo au Bénin. Les données
techniques sur ce projet ne nous sont pas accessibles. Cependant, il
conviendrait de rappeler que des 77 communes que compte le Bénin
après la mise en place du processus de la décentralisation et le
redécoupage territorial qui s'en est suivi, il n'y a que 3 communes
à statut particulier, les 73 autres étant des communes ayant
vocation rurale.
La coopération décentralisée au
développement rural constitue pour ces communes un enjeu de
développement majeur dans la mesure où, au-delà de la
logique d'appui ponctuel aux projets techniques dont elles ont
été bénéficiaires dans le passé
(construction de petits équipements, travaux d'infrastructures,
chantiers, etc.) elles bénéficieront de l'appui aux dynamiques
paysannes (appui au désenclavement rural, et à la
commercialisation des produits agricoles, etc.) qui peuvent s'inscrire dans le
cadre d'un ou plusieurs programmes. C'est là que l'interrogation de
Bernard Husson lorsqu'il affirme que "Alors que la coopération
décentralisée est jusqu'ici intervenue essentiellement selon une
logique projet, ne trouverait-elle pas sa légitimité et son
efficacité en se positionnant clairement en appui aux
collectivités territoriales naissantes dans leurs missions propres dans
leur dialogue avec les dynamiques associatives locales et leur État,
oeuvrant ainsi à la construction d'un tel espace public" retrouve
tout son sens.
En effet, la logique projet dans le domaine de la
coopération décentralisée voudrait que des actions
homogènes de coopération soient menées sur une courte
durée et de façon ponctuelle en faveur des collectivités
décentralisées du Sud sans pour autant se soucier à leur
pérennité c'est-à-dire à leur durabilité
dans les temps. La dimension temporelle des actions et des effets de ces
actions n'est pas pris en compte dans cette logique.
Cette lacune pourrait se combler facilement selon Bernard
Husson, si la coopération décentralisée dans sa nouvelle
vision du développement dans les pays du Sud prend en compte la
dimension temporelle c'est-à-dire opte pour une logique programme dans
son approche.
La logique programme ne recouvre pas nécessairement un
objectif matériel précis; il correspond plutôt à une
orientation générale touchant à tel ou tel domaine
d'intervention, et se définit pour une période annuelle ou
pluriannuelle pour se décliner en plusieurs projets.
C'est celle logique que la coopération
décentralisée dans sa nouvelle vision doit faire sienne selon le
voeu de Bernard Husson et ceci pour la bonne cause du développement
global des nouvelles entités décentralisées du Sud dont
celles du Bénin.
II- La coopération décentralisée
Multilatérale
Nous évoquerons ici le cas des futures communes
béninoises dans les accords de Cotonou, c'est-à-dire les enjeux
que présentent ces accords pour les nouvelles communes
béninoises.
A- Les futures communes béninoises et l'accord
de Cotonou
Depuis l'organisation des élections municipales qui ont
vu consacrer le couronnement du processus démocratique, le Bénin
s'est engagé dans ce qui a été décrit comme une
délégation de pouvoirs ou, plus exactement, comme une
décentralisation démocratique à savoir, des
réformes institutionnelles visant à transférer des
compétences, des ressources et des pouvoirs de décision à
des instances locales élues démocratiquement.
Au Bénin, la formulation et la mise en oeuvre de cette
nouvelle génération de programmes de décentralisation ont
largement été soutenues par la communauté internationale,
et les bailleurs de fonds de l'Union européenne sont devenus une source
d'aide extérieure importante dans ce domaine. La plupart de l'aide
extérieure destinée à la formulation et à la mise
en oeuvre du programme de décentralisation et du processus de
développement municipal qui leur sont liés, a été
fournie par les bailleurs de fonds de l'Union européenne et les agences
d'aide bilatérales, ainsi que par les ONG européennes et les
collectivités locales et régionales.
En effet aujourd'hui, les espoirs placés dans la
coopération décentralisée par les collectivités
locales du Sud sont énormes «On attend de la coopération
décentralisée qu'elle puisse stimuler ce mouvement et qu'elle
sache proposer des modes d'intervention nouveaux adaptés aux
réalités et aux défis qu'ont à relever les
collectivités locales du Sud. En complémentarité avec les
initiatives des agents locaux du développement, les collectivités
locales du Sud sont naturellement destinées à devenir des moteurs
privilégiés de la coopération décentralisée
au sens de l'UE. La relative jeunesse des institutions locales et la
fragilité des processus de démocratisation et
décentralisation y font encore obstacle dans la plupart de ces pays.
C'est certainement sur ce terrain que l'assistance des collectivités du
Nord, est des plus nécessaires. »40(*) Mais attardons-nous à
analyser l'apport de l'Union Européenne à la
décentralisation, c'est-à-dire le rôle joué par
cette institution en amont et en aval du processus de décentralisation
au Bénin. En bref la question se pose de savoir quel est, en terme
d'apports futurs, le rôle que peut jouer ou bien jouera l'accord de
Cotonou dans la consolidation du processus de décentralisation en cours
au Bénin.
A.1- L'aide à la décentralisation et
l'accord de Cotonou: bases juridiques
Le 23 juin 2000, les 15 États membres de l'Union
européenne et les 77 pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique
(ACP) ont conclu un nouvel accord de partenariat pour une durée de 20
ans, à Cotonou au Bénin : l'accord de
Cotonou. Cet accord succède à la convention de
Lomé IV qui est arrivée à son terme et est prévu
pour être révisé tous les cinq ans. Il marque un changement
important dans la coopération entre l'Union européenne et les
Etats d'Afrique, Caraïbes et Pacifique (ACP). Avec ce nouvel instrument de
coopération la base juridique de la coopération entre l'UE et les
ACP a été remodelée. L'Accord de Cotonou introduit un
certain nombre d'innovations en termes de concepts, de procédures et
d'instruments, lesquels ont un impact sur la manière dont l'Union
européenne, ses États membres et leurs partenaires en Afrique
abordent la problématique de l'appui à la
décentralisation. Il comprend cinq axes prioritaires.
1) En conformité avec les prescriptions de
l'Organisation mondiale du commerce (OMC), il vise désormais
prioritairement à intégrer les pays ACP dans l'économie
mondiale en libéralisant les échanges. Pour ce faire l'accord met
notamment fin au Stabex et au Sysmin, mécanismes de stabilisation des
prix qui garantissaient les recettes des exportations des pays ACP pour les
produits agricoles (Stabex) et pour les produits miniers (Sysmin).
2) L'aide n'est plus automatique et dépend de la
réalisation de performances (réformes institutionnelles,
utilisation des ressources, réduction de la pauvreté, mesures de
développement durable...) Chaque pays dispose d'une enveloppe qui couvre
l'aide programmée sur la base d'une stratégie de
coopération nationale (SCN).
3) La lutte contre la pauvreté, objectif central de
l'accord, mêle les dimensions politiques (coopération
régionale), économiques (développement du secteur
privé, réformes structurelles et sectorielles), sociales (jeunes,
égalité des chances), culturelles et environnementales de chaque
pays.
4) Les populations concernées doivent être
informées et consultées afin d'accroître la participation
des acteurs économiques, sociaux et associatifs locaux à la mise
en oeuvre des projets.
5) Un « dialogue politique » est prévu sur
toutes les questions d'intérêt mutuel, aussi bien au niveau
national, régional ou du groupe ACP. Des procédures sont
instituées en cas de violation des droits de l'homme ou de corruption,
notamment la suspension de l'aide.
L'Accord de Cotonou accorde à la Communauté
européenne un mandat vaste et explicite pour s'engager dans la
coopération en matière de décentralisation et de
développement municipal.
Avec cet accord de nombreuses possibilités d'extension
et de consolidation de la coopération ACP-UE en matière de
décentralisation démocratique et de gouvernance locale nous sont
fournies. Toutefois, l'accord ne fait que définir les objectifs, les
instruments et les procédures en termes relativement
généraux, en laissant une marge d'interprétation
considérable.
Peu après sa signature de nombreuses questions ont
été soulevées à propos des implications du nouvel
accord, notamment sur la portée et la nature de la coopération
ACP-UE en matière de décentralisation ou sur le futur rôle
de la Communauté européenne en sa qualité de bailleur de
fonds et d'acteur dans ce nouveau domaine de la coopération au
développement.
Voyons d'abord quels sont les instruments juridiques qui
offrent à cet accord la possibilité de s'engager dans la
coopération en matière de décentralisation et de
développement municipal.
Ce sont deux principaux articles (article 6 et article 33) qui
contiennent les dispositions les plus importantes pour la coopération
ACP-UE dans ces nouveaux domaines de la coopération au
développement. Rappelons pour toute fins utiles que, la fourniture d'un
appui à la décentralisation démocratique constitue un
domaine relativement nouveau de la coopération.
L'article 6 tout en définissant les acteurs de la
coopération reconnaît les autorités locales et
régionales comme représentant une sphère spécifique
de l'État et donc leur donne la possibilité d'être admis
comme des partenaires potentiels de la coopération.
Il va s'en dire que, outre le seul gouvernement central la
coopération au développement est dorénavant ouverte
à une vaste gamme d'acteurs du développement. Les
autorités locales béninoises (les élus locaux) auront avec
l'accord de Cotonou, le statut d'interlocuteur direct de l'UE. Quant à
l'article 33, il inclut des références explicites à la
décentralisation comme un domaine d'appui important pour la
réforme institutionnelle. À cet effet, il mentionne l'appui
à la décentralisation politique, administrative,
économique et financière comme un domaine stratégique de
la coopération dans ce domaine (paragraphe 3f) ; et souligne enfin
l'importance de reconstituer et d'augmenter la capacité du secteur
public, notamment la capacité de mise en oeuvre de la politique de
décentralisation au niveau local et municipal et d'accroître la
participation (à partir de la base) de la population au processus de
développement (paragraphe 4d).
Parallèlement, les articles 70 et 71 fournissent une
base solide pour des approches émanant de la base en
matière de coopération sur des thèmes liés à
la décentralisation, au développement municipal et à la
gouvernance, ainsi qu'une base pour la promotion des initiatives
décentralisées en faveur de la réduction de la
pauvreté et du développement local.
En effet, ces articles reflètent la ferme
détermination d'encourager les initiatives décentralisées
en faveur du développement local ainsi que des approches de formulation
des politiques et des réformes émanant de la base.
À travers ces articles sont mis en valeur deux
modalités de coopération qui ont été
spécifiquement conçues dans la perspective de mieux
répondre aux besoins des collectivités locales et de contribuer
à une approche décentralisée de la coopération au
développement: les micro réalisations et la coopération
décentralisée.
L'usage de ces deux modalités est
considéré comme une réponse aux besoins de
développement des collectivités locales, et comme le moyen
d'encourager les initiatives de développement prises par les
acteurs de la coopération décentralisée.
Ils reflètent la volonté de développer
des modalités de coopération novatrices visant à
promouvoir un développement participatif émanant de la base. Mais
comment ces modalités sont-elles définies?
Les Micro réalisations visent à
répondre aux besoins prioritaires exprimés et constatés
des collectivités locales, avec la participation active de ces
dernières, et sont conçues pour avoir un impact économique
et social sur la vie des populations (par exemple, infrastructures et services
des communes); elles sont mises en oeuvre avec l'aide matérielle et
financière des collectivités locales (en tant que
bénéficiaires).
La coopération décentralisée
dans le contexte de la coopération ACP-UE se définit comme un
autre type de coopération qui place les acteurs eux-mêmes au coeur
du processus de coopération. Ce dernier peut inclure des
collectivités territoriales ainsi qu'une vaste gamme d'acteurs non
étatiques. Selon le guide d'opérationnalisation, cette nouvelle
approche de la coopération s'articule autour de trois orientations
stratégiques principales ou plates-formes d'intervention :
- Un appui aux processus de décentralisation, visant
l'émergence de systèmes de gouvernance locale légitimes et
efficaces.
- Un appui à des initiatives et dynamiques de
développement local.
- Un appui au dialogue politique et social visant à
assurer la participation en amont des acteurs locaux dans la formulation des
politiques et la programmation.
En termes de procédures et d'instruments, les
opérations doivent respecter les critères suivants :
1- la participation active de toutes les familles
d'acteurs;
2- la collaboration et la complémentarité entre
les acteurs;
3- une gestion décentralisée;
4- une approche processus;
5- la priorité accordée au renforcement des
capacités et au développement institutionnel.
Selon l'article 71, l'assistance doit être
accordée de préférence aux initiatives qui combinent les
efforts et les ressources des acteurs décentralisés des
États ACP et de l'Union européenne.
Quand bien même (nous le reconnaissons) les dispositions
de l'Accord de Cotonou demeurent relativement générales, il
importe de faire remarquer que la Commission européenne a fait des
efforts considérables pour clarifier sa conception et son approche de la
coopération décentralisée.
A.2- Principales innovations de l'Accord de Cotonou en
matière d'appui à la décentralisation
démocratique
À la lumière du changement du paysage
institutionnel et politique des pays ACP, l'Accord de Cotonou a su adapter au
nouveau contexte de nouvelles stratégies et de nouveaux instruments de
la coopération.
Par comparaison avec les conventions de Lomé qui l'ont
précédé, ce nouveau cadre de la coopération
attribue une importance bien plus marquée à la dimension
politique du développement ainsi qu'à une approche pluraliste du
partenariat. Conformément à l'accent mis sur la dimension
politique du développement, l'Accord de Cotonou accorde la
priorité aux processus de réformes politiques et
institutionnelles (démocratie, décentralisation) et attribue une
place de premier plan au dialogue portant sur les politiques avec les
différents acteurs du développement. Le paragraphe 4 de l'article
9 en résume ainsi les implications pour les stratégies de
coopération de la Communauté européenne : «La
Communauté apporte un appui aux réformes politiques,
institutionnelles et juridiques, et au renforcement des capacités des
acteurs publics, privés et de la société civile, dans le
cadre des stratégies qui sont décidées d'un commun accord
entre l'État concerné et la Communauté.»
Ce nouvel axe stratégique offre de nouvelles
perspectives de coopération dans le domaine de la
décentralisation, du développement municipal et de la gouvernance
locale.
Cette tendance se manifeste, à titre d'exemple, par la
position centrale accordée au principe de bonne gouvernance ainsi
qu'à travers l'accent opérationnel mis sur le dialogue portant
sur les politiques et l'approche participative à la coopération
au développement, ouverte désormais à une vaste gamme
d'acteurs du développement, outre le seul gouvernement central.
En effet, les principes clés du nouveau partenariat
s'annoncent en terme de participation et bonne gouvernance.
L'article 2 définit la participation comme un principe
fondamental de la coopération ACP-UE et étend le partenariat
à un vaste éventail d'acteurs, outre le gouvernement central.
Quant à l'article 9 il définit le
néologisme de bonne gestion des affaires publiques ou bonne
gouvernance, comme « la gestion transparente et responsable des
ressources humaines, naturelles, économiques et financières en
vue du développement équitable et durable. » Ces
articles contiennent des définitions et des orientations fondamentales
pour la coopération, et leurs dispositions ont une incidence directe sur
l'appui à la décentralisation et au développement
municipal.
Hormis ces références directes aux
micro-réalisations, à la décentralisation et aux
collectivités locales, certaines priorités sont
particulièrement mises en évidence dans l'accord de Cotonou et se
révèlent être d'une importance vitale pour les
collectivités locales béninoises.
B-Les autres priorités de l'accord de Cotonou et
les perspectives
B-1 Les autres priorités de l'accord de
Cotonou
a- Coopération en matière de
réformes et de politiques macro-économiques et structurelles
La coopération en matière de réformes
macro-économiques et structurelles inclut la formulation d'un cadre
juridique pour la décentralisation fiscale, la conception de mesures
directes pour améliorer la capacité des collectivités
locales à mobiliser et à gérer les ressources (fiscales)
ou l'identification de programmes et de modalités de subventions
croisées entre circonscriptions.
Au Bénin s'il existe un cadre juridique pour la
décentralisation fiscale, c'est bien celui de la loi n° 98-007 du
15 janvier 1999 portant régime financier des communes en
République du Bénin. Cette loi dispose en ses articles 2 et 3 que
: "Pour la mise en oeuvre de son autonomie financière et
l'accomplissement de sa mission de développement, la commune est
dotée d'un budget propre"; or le budget des nouvelles communes est
essentiellement fiscal, par conséquent, l'autonomie financière
projetée pour celles-ci passe d'abord et avant tout par la
maîtrise des ressources fiscales (patentes et licences, contributions
foncières des propriétés bâties et non
bâties...) et des ressources non fiscales (produits des exploitations et
des prestations), mais leur rendement est faible et leur recouvrement
difficile.
Les collectivités locales béninoises
étant pour la plupart dépourvues de ressources propres
suffisantes pour une auto gestion raisonnée, il est évident que
cette forme de coopération leur est une aubaine.
Celle-ci leur permettra de se lancer dans la conception et/ou
l'amélioration de leur capacité à générer et
à gérer leurs ressources propres. En bref nous pouvons affirmer
que la mobilisation des ressources fiscales locales et leur gestion saine est
d'une importance vitale pour les nouvelles communes béninoises. De leurs
recouvrements et de leurs gestions saines dépendent la viabilité
du processus. La Coopération en matière de réformes et de
politiques macro-économiques et structurelles peut y contribuer.
b- Développement du secteur social et la
préoccupation transversale des questions liées au
genre
C'est dans la droite ligne de la priorité
accordée à la lutte contre la pauvreté que la Commission
européenne dans le cadre du nouvel accord de Cotonou, met un accent
stratégique sur le développement du secteur social. Dans ce
domaine L'UE entend appuyer les efforts des États ACP dans
l'élaboration et la mise en oeuvre de politiques et de réformes
sectorielles, dans le but d'améliorer la couverture, la qualité
et l'accès aux infrastructures et aux services sociaux de base. Elle
favorise la promotion de méthodes participatives de dialogue social.
Dans les pays mettant en oeuvre des programmes de
décentralisation à l'échelon national ou sectoriel, la
majeure partie de la coopération en matière de
développement du secteur social prend la forme d'un appui direct ou
indirect aux processus de décentralisation. Par ailleurs, la
coopération « prend en compte les besoins locaux et les
demandes spécifiques des groupes les plus vulnérables et les plus
défavorisés » (article 25).
L'article 31 accorde aux questions liées au statut des
femmes une place de premier plan en tant que nouveau thème transversal.
Il comporte un engagement envers le
« renforcement des politiques et programmes qui
améliorent, assurent et élargissent la participation égale
des hommes et des femmes à tous les secteurs de la vie politique,
économique, sociale et culturelle » et
« l'amélioration de l'accès des femmes à
toutes les ressources nécessaires au plein exercice de leurs droits
fondamentaux ». La décentralisation démocratique
peut contribuer à atteindre ces objectifs, à condition que
celle-ci tienne compte des préoccupations liées au statut des
femmes.
L'article 31 peut donc servir de base pour intensifier l'appui
aux activités qui cherchent à renforcer la dimension genre dans
la conception et la mise en oeuvre des programmes de décentralisation
ainsi que les capacités des femmes à bénéficier de
ces réformes.
De plus, ancrer les préoccupations liées au
statut des femmes dans l'appui à la décentralisation et au
développement municipal pourrait servir à véhiculer et
à opérationnaliser le principe selon lequel « La
coopération doit, en particulier, créer un cadre propre à
intégrer les questions de genre et adopter une approche sensible
à chaque niveau des domaines de coopération [...] encourager
l'adoption de mesures positives spécifiques en faveur des femmes, telles
que la participation à la vie politique nationale et locale
[...] ».
B.2- Perspectives de la coopération
décentralisée pour les communes béninoises
a- Par rapport aux politiques urbaines, à la
gestion municipale et au PDM
De tout ce qui précède, on peut affirmer non
moins sans réserve que le bilan, qui se dégage de la synergie
d'action entre les projets de coopération décentralisée et
le PDM, est positif. Mais il reste trop à envisager dans ce domaine dans
la mesure où, certains champs du développement sont encore
restés en jachère et ne font pas apparemment l'objet des
priorités aussi bien des autorités des villes que de leurs
partenaires.
La question du développement municipale doit
être, à notre avis, comprise sous l'angle de l'appui aux axes
prioritaires du développement.
Le développement municipal ne doit pas être
sectaire, il est un tout cohérent qui nécessite que certains
domaines n'en soit pas exclus, donc parents pauvres du système :
il s'agit des domaines sensibles comme l'éducation et la santé,
etc.
C'est précisément à ce niveau
qu'intervient le rôle non moins négligeable des nouvelles
collectivités locales dans la promotion du développement à
travers la coopération décentralisée.
Dans le domaine des politiques urbaines et de la gestion
municipale, les nouvelles collectivités territoriales doivent chercher
à favoriser une meilleure prise en compte des problèmes locaux
dans les circonscriptions urbaines, par un travail effectué en
concertation avec tous les acteurs locaux concernés (instances
municipales, société civile, administration d'état
déconcentré, opérateurs). Les politiques municipales de
coopération décentralisée doivent viser certains objectifs
spécifiques dont entre autre:
- Le renforcement de la capacité de maîtrise
d'ouvrage, entendue comme leur capacité à initier,
élaborer, mettre en oeuvre et assurer le suivi de projets de
développement local ;
- La meilleure planification du développement local ;
- Le renforcement des capacités économiques et
financières des populations ;
- La dynamisation du tissu économique, social et
culturel des populations ;
- Le renforcement de la concertation entre les habitants et
l'échelon municipal ;
- Le renforcement des initiatives "de quartiers"
engagées par les populations dans le domaine du développement
local, social et économique, en s'appuyant sur des projets d'animation
communautaire.
b- Par rapport à l'appui à la
structuration du monde rural.
En effet, à partir du bilan des appuis
existants et des enjeux sociaux de la coopération
décentralisée pour le monde rural béninois, on peut
aujourd'hui entrevoir les perspectives en terme de renforcement des
démarches de développement local en milieu rural béninois.
Cette démarche qui privilégie une approche d'aménagement
de terroirs peut s'articuler autour de trois volets principaux :
· L'appui à des programmes
d'investissements
Il concerne les points suivants:
* Les aménagements fonciers: travaux
anti-érosifs, aménagement de bas-fonds, hydraulique rurale et
pastorale, petits périmètres irrigués ;
* Les équipements et infrastructures de base: forages
et adduction d'eau, électrification rurale, infrastructures de stockage
et de conservation, marchés locaux, services socio-éducatifs.
* Le développement d'activités
économiques: appui à l'artisanat, construction de fermes
avicoles.
· L'appui à l'organisation du monde rural
Dans l'hypothèse où il existe au sein des
communautés rurales un programme de développement local, cet
appui est nécessaire pour:
* Renforcer leur capacité à faire un diagnostic
des besoins à partir d'une connaissance des potentialités et
contraintes du milieu;
* Renforcer leur capacité à établir une
programmation de développement local;
* Renforcer leur capacité à mettre en place des
instances de décisions (prise de décision, réalisation,
gestion et suivi des financements), en relation avec les services techniques
locaux.
· L'appui à la mise en place de
mécanismes de financements complémentaires cohérents et
articulés. Plusieurs mécanismes et outils pourront être mis
en place:
* L'expérimentation de fonds d'investissements locaux:
contribution directe des populations, fonds de subvention des projets, produits
des fiscalités locales
* La réflexion sur la notion de prêts aux
associations villageoises et approche mutualiste.
c- De la nécessité d'articuler les
perspectives entre le rural et l'urbain
De tout ce qui précède, il est important que,
pour une meilleure coordination des actions sur le terrain, une bonne
articulation des perspectives entre l'appui au monde rural et l'appui au
développement municipal soit faite. Pour ce faire les
collectivités territoriales doivent dans le cadre mise en oeuvre des
projets de coopération décentralisée, envisager dans, une
meilleure articulation entre le rural et l'urbain, un renforcement du
partenariat entre les autorités communales et les acteurs de la
société civile.
Par ailleurs afin d'être complémentaires, les
actions de coopération décentralisée bilatérale et
multilatérale et même les actions des agences de
coopération internationales doivent se compléter dans la
concertation et la synergie d'action, d'où le renforcement de
l'articulation entre la coopération décentralisée et les
programmes des autres acteurs de coopération.
Par rapport à l'accord de Cotonou
Par rapport à l'accord de Cotonou, il faut dire que ce
bilan met en relief la diversité des expériences en
matière de coopération décentralisée, et surtout
montre qu'il s'agit d'un champ de réflexion et d'action en pleine
évolution, qui offre des perspectives non encore exploitées. En
effet rappelons pour toutes fins utiles que pour l'UE la coopération
décentralisée contribue:
- à atteindre un développement économique
et social durable en privilégiant l'idée que seul le
développement "approprié" par les sociétés locales
peut être durable et renforcer efficacement les besoins des populations,
notamment en fonction de l'objectif de lutte contre la pauvreté;
- à consolider l'État de droit et la
démocratisation en redonnant à la société civile le
poids nécessaire vis-à-vis des sphères du politique et de
l'économique. Pour ce faire le développement sur le long terme
des capacités institutionnelles et techniques des organisations de la
société civile, du monde social et économique, des
pouvoirs locaux doit être au centre des politiques et programmes
s'appuyant sur ces objectifs.
Le point commun à l'ensemble de ces approches c'est la
recherche de modèles de coopération davantage centrés sur
les individus et les acteurs sociaux et économiques de base, de
modèles plus adaptés aux réalités et dynamiques
locales, et par conséquent plus efficaces et viables.
Conclusion
«La coopération décentralisée
est... un mode de coopération novateur dans ses orientations et ses
formes d'intervention [...] elle ouvre un espace à d'autres acteurs,
facilite la mobilisation des autres acteurs y compris les acteurs
économiques.»41(*) En effet, si le développement ne doit pas se
mesurer seulement à l'aune des performances économiques d'un pays
et qu' «il est avant tout un processus politique qui ne peut
être remplacé par des flux financiers
extérieurs»42(*) alors, la démocratie elle doit se mesurer
à l'aune de la participation des populations au processus de
décision et de gestion. Et pour cela les libertés publiques
locales sont et doivent être une priorité de chaque État
central qui doit veiller à ce que les collectivités locales
acquièrent leur autonomie à travers la délégation
à elles faites de leurs droits fondamentaux. Il est évident que
la décentralisation n'est pas la seule solution qui résoudrait
tous les problèmes de développement qui se posent au
Bénin. Cependant, dans la lutte contre la pauvreté, la
décentralisation est supposée apporter aux populations les outils
de décision et de gestion nécessaire pour leur implication dans
la résolution des questions de développement qui se posent
à elles.
En effet, selon Wendy S. Ayres, pour que la
décentralisation donne de résultats probants et efficaces
«il faut accorder les ressources nécessaires aux régions
pauvres du pays considéré, mettre en place d'une part des
mécanismes qui susciteront la participation des classes rurales
démunies, et d'autre part des règles précises de
contrôle par les citoyens et par le gouvernement central. Il faut en
outre que le gouvernement s'occupe des trois dimensions (administrative,
politique et fiscale) de la décentralisation.»43(*) C'est là tout
le sens de l'apport de la coopération décentralisée
à la réalisation des défis que la décentralisation
impose aux nouvelles collectivités territoriales
décentralisées béninoises.
ANNEXES
Récapitulatif de la coopération
décentralisée bilatérale au Bénin
Il s'agit de la coopération décentralisée
Franco-béninoise. Vieille de plus de quarante ans, la coopération
décentralisée entre le Bénin et les communes
françaises est essentiellement faite de partenariat sous forme de
coopération-jumelage. Expression d'une solidarité Nord-Sud, la
coopération jumelage unit les collectivités locales de pays
industrialisés à celles des pays en voie de développement.
Aujourd'hui, grâce à la naissance du concept de coopération
décentralisée, l'action internationale des collectivités
locales est reconnue et les initiatives se sont multipliées en France
depuis les années 80 avec les lois de décentralisation, les
collectivités territoriales françaises engagent ou soutiennent
des actions humanitaires, des projets d'aide au développement ou encore
apportent un soutien aux processus de décentralisation et de
démocratisation, en Afrique.
À ce jour on peut affirmer sans le souci d'être
contredit que ce sont les anciens jumelages franco-béninois qui ont
institutionnellement évolué pour donner naissance à la
coopération décentralisée bilatérale. Á la
faveur de la démocratisation de la vie politique de nouvelles formes ont
été introduites dans la pratique de coopération: l'appui
politique et institutionnel aux collectivités béninoises.
Aujourd'hui, alors que se construit la base de la décentralisation au
Bénin Les échanges entre les nouvelles collectivités
locales et leurs partenaires étrangers vont s'intensifier.
Le partenariat San de Cergy-Pontoise et
Porto-Novo
Il s'agit d'un programme de jumelage franco-africain qui a
été orienté vers l'appui à la
décentralisation et a donné lieu à une convention de
partenariat de coopération décentralisée. Cette convention
qui lie la ville de Porto-Novo au syndicat d'agglomération nouvelle de
Cergy-Pontoise en France a pour objet le renforcement et l'amélioration
de la gestion urbaine de Porto-Novo. Signée depuis 1995, donc avant la
décentralisation, elle visait à permettre à la ville de
Porto-Novo de faire face à des responsabilités croissantes en
matière de gestion urbaine. Dans cette optique, Cergy-Pontoise a
apporté son concours technique et financier à Porto-Novo dans les
domaines de la gestion urbaine, du développement économique, de
la promotion de la francophonie, de la culture et des initiatives à la
base. La ville de Porto-Novo a pu grâce à ce partenariat relever
son niveau d'équipement public et commencer à se doter de
nouveaux outils de gestion urbaine notamment le Programme Pluriannuel de
développement et d'Investissement (PPDI). À travers le PPDI, les
grands axes de la politique de la ville de Porto-Novo en matière de
développement et d'investissement ont été définis,
les investissements publics sont planifiés et programmés. Il est
facile de constater qu'à travers ce programme la ville de Porto-Novo est
bénéficiaire d'appui dans des domaines très variés
du développement.
La coopération Lyon et la ville de
Porto-Novo
Une délégation conduite par le maire de
Porto-Novo, M. Bernard Dossou, s'est rendue en France, du1erau 19 octobre 2003,
afin de consolider les relations de coopération entre la capitale
béninoise et les villes de Lyon et de Cergy-Pontoise. Cette visite a
également permis d'approfondir les liens d'amitié qui unissent
Porto-Novo à des villes comme Maux ou Mantes-La-Jolie. A l'occasion de
ce séjour, la municipalité de Porto-Novo a également pu
établir de nouveaux liens avec des villes comme Toulouse, Le Havre,
Lille et Bordeaux.
Le partenariat Orléans et la ville de
Parakou
Le partenariat entre les villes d'Orléans et de Parakou
a débuté en 1993 et a porté sur l'exécution de
trois conventions (1993-2002) articulées autour de la coopération
institutionnelle, du conseil en maîtrise d'ouvrage, de l'appui aux
investissements et d'actions diverses de coopération. Sur la
durée des trois conventions, 726.619,24 €, soit 476.341.782 Fcfa
ont été affectés aux réalisations du partenariat,
marqué par une forte implication de toutes les parties. Une
récente évaluation externe a abouti à une
appréciation globalement positive de l'action mise en oeuvre au cours de
la décennie écoulée, reconnaissant par-là
même la qualité du travail issu de cette collaboration.
Le partenariat Champagne-Ardenne et la ville de Parakou
Après un premier partenariat de coopération avec
le Togo débuté dès 1987, la Région
Champagne-Ardenne a souhaité à partir de 1993 donner à son
action de coopération décentralisée une dimension
sous-régionale en initiant une nouvelle coopération avec le
Bénin voisin. L'opérateur est l'Institut Régional de
Coopération-Développement (IRCOD), créé
spécialement pour mettre en oeuvre les actions programmées au
Togo et au Bénin. Une antenne locale a été ouverte
à Parakou dès la première année, à partir de
laquelle sont coordonnées l'ensemble des activités, en liaison
avec le siège de l'IRCOD basé à
Châlons-en-Champagne. Au Bénin, l'IRCOD agit principalement dans
trois domaines : l'appui à l'initiative privée dans les secteurs
de l'artisanat, de l'agriculture et de l'élevage ; l'appui aux
activités féminines telles que la production
maraîchère et la transformation agro-alimentaire; le partenariat
industriel.
Le partenariat Cotonou et Créteil
Le Maire de Cotonou, Nicéphore Dieudonné
Soglo, et le président du Comité de jumelage de la ville de
Créteil, M. Denis Dangaix, ont signé un Accord cadre visant
à approfondir le partenariat entre les deux villes, le vendredi 12
septembre 2003. Outre une collaboration entre l'hôpital intercommunal de
Créteil et le CNHU de Cotonou, cet accord prévoit une
coopération en matière de politique touristique ainsi que la
construction du marché de Sainte-Rita, à cheval sur les
8ème et 9èmearrondissements de la capitale
économique béninoise.
Le partenariat Melun et la ville de Ouidah
Melun, chef-lieu de département et
191ème ville de France en termes de démographie, a
souhaité en 2000 s'ouvrir à la coopération
décentralisée, démarche concrétisée depuis
le 4 septembre 2002. S'en remettant à « Cités-Unies France
», première organisation de collectivités françaises
engagées dans des actions de coopération
décentralisée, Melun s'est vu proposer comme pays partenaires, au
choix, la Guinée Conakry et le Bénin. Au terme d'une
première mission exploratoire en décembre 2001, le choix de Melun
s'est porté sur le Bénin, puis sur Ouidah, en février
2002. Le 20 septembre 2003, une délégation conduite par le maire
de Ouidah, M. Pierre Badet, a procédé à la signature d'une
convention avec la ville de Melun. Son homologue français s'est quant
à lui rendu fin octobre de la même année au Bénin,
accompagné d'une vingtaine de melunais. Les principaux points de cet
accord de partenariat sont l'appui institutionnel, les échanges
culturels, scolaires et sportifs, l'appui aux acteurs économiques locaux
ainsi que la santé publique.
Le partenariat ville franche-sur-Saône et la ville
de Kandi
Ville franche-sur-Saône, commune urbaine du Beaujolais
forte de 30 000 habitants, s'est ouverte au concept de coopération
décentralisée sous l'impulsion de son maire actuel, M.
Jean-Jacques PIGNARD. A la suite d'un voyage exploratoire effectué par
ce dernier en 2000, Kandi a été retenu et le conseil municipal a
validé un premier accord triennal de partenariat de coopération
décentralisée le 22 juin 2001. La commune a depuis
dépensé 23 000 euros en actions de coopération diverses,
sans compter les frais de déplacement et l'accueil des personnes. La
durée de la convention initiale étant parvenue à son
terme, une nouvelle convention (2003-2005) a été validée
dernièrement par les deux parties. Dans cette perspective, une
importante délégation de Ville franche s'est rendue à
Kandi, du 25octobre au 3 novembre, séjour au cours duquel plusieurs
manifestations ont été organisées, en présence du
maire de Kandi, le Dr. Alassane SEIDOU et de l'Honorable député
Sacca KINA, premier vice-Président de l'Assemblée nationale et
vice-Président de l'Association de Développement de Kandi «
Iri Bonsé ».Au centre de ce partenariat, le projet d'appui au
développement local de la commune de Kandi comprend cinq volets
principaux : l'appui institutionnel aux structures communales, l'appui à
l'hygiène et à l'assainissement, l'appui à la
scolarisation aux niveaux primaire et secondaire, l'appui au
développement social et culturel ainsi que le développement des
échanges.
Un certain nombre d'initiatives tels que le soutien au Centre
de lecture publique et d'alphabétisation de Kandi, la participation
à la construction d'une maison de la Radio, ou encore la formation du
personnel et des élus municipaux sont autant d'exemples de la richesse
et de la diversité des projets unissant les deux communes.
L'association « Ville franche -Kandi », rassemble
même, depuis octobre 2003, des individus de la société
civile issus de la communauté de communes de l'agglomération de
Villefranche-sur-Saône (CCAV), dans le but de mettre en oeuvre des
échanges dans tous les domaines sociaux et culturels, sur la base de la
réciprocité
De tout ce qui précède nous pouvons nous poser
la question de savoir quelles sont les perspectives de la coopération
décentralisée bilatérale pour les nouvelles
collectivités territoriales béninoises?
TEXTES LEGISLATIFS REGISSANT LA DECENTRALISATION AU
BENIN
Le cadre juridique qui a balisé le processus de
décentralisation au BENIN est constitué de cinq principales
lois votées et promulguées sur la base des dispositions de
la Constitution du 11 décembre 1990:
1-La Loi n° 97-028 du 15 janvier 1999 portant
organisation de l'Administration Territoriale de la République du
Bénin ;
2-La Loi n° 97-029 du 15 janvier 1999 portant
organisation des Communes en République du Bénin ;
3-La Loi n° 98-005 du 15 janvier 1999 portant
organisation des Communes à Statut particulier ;
4-La Loi n° 98-006 du 9 mars 2000 portant régime
électoral communal et municipal en République du Bénin ;
5-La Loi n° 98-007 du 15 janvier 1999 portant
régime financier des Communes en République du Bénin.
Deux autres lois et quelques décrets s'y sont
ajoutés pour compléter la panoplie de l'arsenal juridique sur la
décentralisation au Bénin.
6- Loi n° 2000-18 du 03 janvier 2001 portant
règles générales pour les élections en
République du Bénin
7- Loi n° 65-25 du 24 août 1965, portant
organisation du régime de la propriété foncière au
Dahomey.
*-Décret N° 2001-409 du 15/10/2001 portant
composition, attributions et fonctionnement de la Conférence
administrative Départementale.
*-Décret N° 2001-410 du 15 octobre 2001 portant
modalités d'application de la loi n° 98-006 du 9 mars 2000 portant
régime électoral communal et municipal en République du
Bénin.
*-Décret N° 2001-411 du 15/10/2001 portant
composition, attributions et fonctionnement du Conseil Départemental de
Concertation et de Coordination et fixant le taux des indemnités de
session et des frais de déplacement de ses membres.
*-Décret N° 2001-412 du 15/10/2001 Portant statut
du Secrétaire général de mairie.
*-Décret N°2000-413 du 15/10/2001 portant:
modalités d'avance de trésorerie aux Communes de la
République du Bénin
*-Décret N° 2001-414 du15/10/2001 du fixant le
cadre général du règlement intérieur du conseil
communal.
*-Décret N° 2001-415 du 15/10/2001 fixant la forme
et les couleurs de 1'insigne distinctif des membres des Conseils communaux ou
municipaux.
Une autre loi portant sur la Fonction Publique Territoriale
est prévue plus tard.
SIGLES ET ABREVIATIONS
ACP: Afrique Caraïbe Pacifique
BAD: Banque Africaine de Développement
BM: Banque Mondiale
BOA: D Banque Ouest Africaine de Développement
CIDCL: Le Centre d'Information et de Documentation sur les
Collectivités Locales
DAE : Direction de l'Administration d'État
DATC: Direction de l'Administration Territoriale et des
Collectivités
DCL: Direction des Collectivités Locales
DDC: Direction du Développement et de la
Coopération
DGAT: Direction Générale de l'Administration
Territoriale
FED: Fonds Européen de Développement
FMI: Fonds Monétaire International
FSP: Fonds de Solidarité Prioritaire
MCL: Maison des Collectivités Locales
M D: Mission de Décentralisation
MISAT: Ministère de l'Intérieur, de la
Sécurité et de l'Administration Territoriale
ONG: Organisation Non Gouvernementale
PSH: Programme de Solidarité Habitat
RFU: Registre Foncier Urbain
SCN: Stratégie de Coopération Nationale
TDL: Taxe de Développement Local
UE: Union-Européenne
Eléments Bibliographiques
1.1-) Ouvrages
BOISMENU Isabelle de (sous la dir. de), LEVY Marc (collab),
MONGBO Roch (collab.), Développement local urbain :
Coopération décentralisée : Les leçons
béninoises : Expériences et bilan d'une nouvelle approche du
développement, Paris, Gret, 1999.
CEDIDELP, GEMDEV, Coopération et solidarité
internationale : éléments bibliographiques, Paris, RITIMO,
octobre 1997.
La coopération décentralisée dans les
pays ACP 1996, Paris, Ministère de la coopération, 1996
La coopération décentralisée : cadre
et outils juridiques, aspects institutionnels et relations contractuelles,
Paris, Hermès Science Publications, octobre 1997.
La coopération française en question,
Bibliothèque Publique d'Information, Mars 1997
Curé Christian l'approche de l'Union
Européenne en matière de coopération
décentralisée in villes en développement n°29,
Décembre 1994
DOUXCHAMPS Francis (sous la dir. de), Coopération
décentralisée : Une approche européenne nouvelle au
service du développement participatif: Etude méthodologique,
Bruxelles, COTA, novembre 1996.
Gentil Dominique Coopération et
décentralisation l'avanture ambigue in la coopération
française en question Bibliothèque Publique d'Information
GENTIL Dominique & HUSSON Bernard, La
décentralisation contre le développement local? In
Rapport de l'Observatoire permanent de la coopération
française, Paris, Desclée de Brouwer, juin 1996.
Guichaoua A. et Y. Goussault, Sciences sociales et
développement, Armand Colin, 1993
IRFED, Développement local, décentralisation
et acteurs locaux, Paris, RITIMO, octobre 1997.
Introduction au Guide de la Coopération
Française, échanges et partenariats internationaux des
collectivités territoriales. La documentation française.
Novembre 2000.
JACOB Jean-Pierre, "L'enlisement des réformes de
l'administration locale en milieu rural africain. La difficile
négociation de la décision de décentraliser par les Etats
et les intervenants externes", in "Les dimensions sociales et
économiques du développement local et la décentralisation
en Afrique au Sud du Sahara", Bulletin de l'APAD, n° 15, mai
1998.
LEMARCHAND René, "La face cachée de la
décentralisation : réseaux, clientèles et capital social",
in "Décentralisation, pouvoirs locaux et réseaux
sociaux", Bulletin de l'APAD, n° 16, décembre 1998.
MASSIAH Gustave exposé introductif aux assises
internationales de la coopération décentralisée avec
l'Afrique in l'Afrique Municipale (PDM ouest) vol.1 n° 5 Février
1996
Nach Mback Charles Décentralisation en Afrique:
enjeux et perspectives in Afrique contemporaine N° spécial 3e
trimestre 2001
Perier J. P. Coopération
décentralisée : nouvel espace public local , compte
rendu de la rencontre débat du 13 décembre 2000 in la lettre de
la Cade N°41-janv 2001
PETITEVILLE Franck. La coopération
décentralisée : les collectivités locales dans la
coopération Nord-Sud , Paris, l'Harmattan, 1996.
1.2-) Articles
Ayres Wendy S. Aide à la décentralisation:
le rôle et l'expérience de la Banque mondiale in
Décentralisation et développement, écrits sur le
développement N° 2, DDC, janv. 1999.
Bernard Husson (Ciedel) La coopération
décentralisée, légitimer un espace public local au Sud et
à l'Est in traverses n° 7
Cart Henri-philippe vice-directeur de la DDC in
Décentralisation et développement, écrits sur le
développement N° 2, DDC, janv. 1999
CIEPAC, Elus et populations en développement local
: le partage du pouvoir ? Atelier bilan de Dakar (1998).
PROCOOP, La coopération décentralisée
a-t-elle un avenir? Strasbourg, PROCOOP, 1999
Lebris Emile » La laborieuse construction d'un nouvel
espace public» introduction au thème « la
construction municipale en Afrique» in politique Africaine n°74
Juin 1999
Villes et développement, arguments pour une
stratégie de l'aide relevant le défi urbain, document de
travail interministériel français, suite à la
réunion des agences internationales et bilatérales d'aide au
développement à Ottawa (19-21 octobre 1988).
PRINCIPAUX SITES INTERNET CONSULTES
1)
http://europa.eu.int/comm/development/body/cotonou/agreement/agr32_fr.htm
Dernière consultation le 12 janvier 2004
2)
http://www.jhu.edu/~istr/conferences/dublin/abstracts/koba-leandre.html
Dernière consultation le 12 janvier 2004
3)
http://www.cites-unies-france.org/html/bibliotheque/pdf/CD-franco-beninoise.pdf.
Dernière consultation le 12 janvier 2004
4)
http://www.google.fr/search?q=cache:nfq-8Ay_nw8J:www.cota.be/cota/concepts_02.php+coop%
C3%A9ration+administrative+et+coop%C3%A9ration+d%C3%A9centralis%C3%A9e&hl=fr&ie=UTF-8
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5)
http://www.resacoop.org/ftp/transverses.pdf
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6)
http://www.cenabenin.org/Loi98007.htm
Dernière consultation le 12 janvier 2004
7)
http://www.ecdpm.org/Web_ECDPM/Web/Content/FileStruc.nsf/index.htm?ReadForm&F876399FB214D3B0C1256C8B0035CDD7
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8)
http://www.ecdpm.org/Web_ECDPM/Web/Content/FileStruc.nsf/index.htm?ReadForm&F876399FB214D3B0C1256C8B0035CDD7
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9)
http://membres.lycos.fr/eauvive/Fichiers%20PDF/EVA30.pdf
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10)
http://www.cota.be/cota/concepts_liens.php
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Table des matières
Introduction
............................................................................P.
1
Problématique
...........................................................................P.
3
Première partie: Décentralisation et
coopération décentralisée au Bénin :
Consécration
institutionnelle et objectifs
..............................................................P.7
.
Chapitre premier: Revue historique
.....................................................P.8
I- Ancrage historique
..............................................................P.8
A- Coopération et décentralisation avant la
conférence .................................P.8
A.1- Coopération et décentralisation sous
l'ère coloniale
...........................P.8
A.2- Coopération et décentralisation
après l'indépendance (1960-1972)
...........P.8
A.3- Coopération et décentralisation sous la
révolution populaire (1972-1990 ) ....................P.9
B- Coopération et décentralisation après
la conférence
B.1- Démocratie, décentralisation et
coopération sous l'ère du renouveau
.....................P.9
B.2- Décentralisation démocratique: contrainte
exogène et/ou endogène? ...................P.9
II- Les Réformes: Objectifs, acteurs et rôles dans
le nouveau processus de décentralisation coopération
décentralisée
...........................................................................P.11
A- Les objectifs aux réformes
..............................................................P.11
A.1- Les avantages attendus de la décentralisation
.............................................P.12
A.2- Décentralisation facteur de dynamisation de la
coopération décentralisée .............P.13
B- Les acteurs et leurs rôles
..................................................................P.14
B.1- Les acteurs nationaux et leurs rôles
...............................................P.14
B.2- Les partenaires au développement et leur
rôles ..............................................P.15
Chapitre deuxième: Coopération
décentralisée et réformes décentralisatrices au
Bénin ......P.17
I- Les réformes décentralisatrices
..............................................................P.17
A- Les réformes institutionnelles
................................................................P.17
A.1- Conception préparation et suivi du processus de
décentralisation au Bénin ..................P.17
A.2- Le fond des réformes prévues par la loi
...................................................P.19
B- Le cadre juridique de la coopération
décentralisée
.......................................P.20
B.1- Des lacunes juridiques par rapport à la
coopération décentralisée
............................P.21
B.2- De la nécessité de combler le vide
juridique en matière de coopération décentralisée
.......P.23
II- Définition des concepts de décentralisation
et de coopération décentralisée
....................P.24
A.- Définitions
......................................................................................P.24
A.1- Décentralisation
..........................................................P.24
A.2- Coopération décentralisée
...................................................P.25
B- Origines et finalité de la coopération
décentralisée au Bénin
..................................P.26
B.1- Origines
......................................................................P.26
B.2- Finalité
..........................................................................P.27
Deuxième partie: Décentralisation et
coopération décentralisée au Bénin: enjeux, bilan
et
Perspectives
............................P.28
Chapitre premier: Décentralisation et
coopération décentralisée au Bénin: un couple en
formation
......... ......................................P.29
I- Démocratie et décentralisation: atouts pour
les collectivités locales .................. ........P.29
A- Le transfère de compétence
...............................................................P.30
A.1- Développement économique et local,
aménagement habitat et urbanisme ....................P.30
A.2- Infrastructures, équipements et transports,
environnement, hygiène et salubrité. ..............P.31
B- Le renforcement des capacités locales
........................................................P.31
B.1- Liens entre la coopération
décentralisée et la décentralisation au Bénin
.....................P.32
II- Décentralisation, espace public local et
légitimité de la coopération décentralisée
au
Bénin
........................................................................................
......P.32
A- Espace public local et développement au
Bénin ..............................P.37
A.1- Collectivité territoriale et espace public local
essai de définition .................P.37
A.2- Décentralisation, espace public local et logique
participative au Bénin ......................P.34
B- Légitimité et rôle de la
coopération décentralisée
............................P.37
B.1- La légitimité des communes et de la
coopération décentralisée
..........................P.37
B.2-Le rôle de l'État et propositions de
réformes
..................................P.41
Chapitre deuxième: Enjeux, Bilan et Perspectives
de la coopération décentralisée au Bénin
........P.44
I- Les enjeux de la coopération
décentralisée bilatérale pour les nouvelles
collectivités
béninoises
..................................................................P.44
A- Les enjeux institutionnels et structurels
.......................................P.46
A.1- La coopération administrative et le renforcement
de la démocratie locale .................P.46
A.2- Le développement local et la gestion locale
institutionnelle ............P.49
B- Les enjeux sociaux de la coopération
décentralisée
......................................P.52
B.1- Le développement urbain et municipal: la gestion
urbaine ..............................P.52
B.2- La coopération décentralisée au
développement rural
..................................P.54
II- La coopération décentralisée
Multilatérale
....................................P.55
A- Les futures communes béninoises et l'accord de
Cotonou .......................P.55
A.1- L'aide à la décentralisation et l'accord de
Cotonou, bases juridiques .....P.55
A.2- Principales innovations de l'Accord de Cotonou en
matière d'appui à la décentralisation
démocratique
............................................................................P.57
B- Les autres priorités de l'accord de Cotonou et
perspectives ..................P.58
B.1- Les autres priorités de l'accord de Cotonou
......................................P.58
B.2- Perspectives de la coopération
décentralisée pour les communes béninoises
..............P.59
Conclusion
.......................................................................P.61
* 1 Bernard Husson (Ciedel)
La coopération décentralisée, légitimer un
espace public local au Sud et à l'Est in traverses n°
http://www.gret.org/ressource/traverses/pdf/traverse_7.pdf
* 2 Bernard Husson (Ciedel)
La coopération décentralisée, légitimer un
espace public local au Sud et à l'Est in traverses n°
http://www.gret.org/ressource/traverses/pdf/traverse_7.pdf
* 3 Henri-Philippe Cart
Vice-directeur de la DDC in Décentralisation et
Développement Ecrits sur le développement DDC 1999
* 4 Pallman :DEZA-Strategie
f ür Sociale Entwicklung, Entwurf 7.1.98
* 5
http://membres.lycos.fr/eauvive/Fichiers%20PDF/EVA30.pdf
* 6 Hamadoun Bocar Cissé,
Souleymane Idrissa Maiga, et Stan Bartholomeeussen
Liens entre la décentralisation et la
coopération décentralisée au Mali
http://www.ecdpm.org/Web_ECDPM/Web/Content/FileStruc.nsf/index.htm?ReadForm&F876399FB214D3B0C1256C8B0035CDD7
* 7 Hamadoun Bocar Cissé,
Souleymane Idrissa Maiga, et Stan Bartholomeeussen
Liens entre la décentralisation et la
coopération décentralisée au Mali
http://www.ecdpm.org/Web_ECDPM/Web/Content/FileStruc.nsf/index.htm?ReadForm&F876399FB214D3B0C1256C8B0035CDD7
* 8 Banque mondiale, "
Decentralization, Fiscal Systems, and Rural Development "
* 9 Henri-philippe Cart
vice-directeur de la DDC in Décentralisation et
développement, écrits sur le développement N° 2,
DDC, janv. 1999
* 10 Loi n° 98-007 du
15 janvier 1999 portant régime financier des Communes en
République du Bénin
http://www.cenabenin.org/Loi98007.htm
* 11 (Art 1 de la loi N°
98-007 du 15 janvier1999).
* 12 Ibidem art 87 à 92
et art 93 à 96
* 13 Bernard Husson (Ciedel)
La coopération décentralisée, légitimer un
espace public local au Sud et à l'Est in traverses n° 7
* 14 Charles Nach Mback
Décentralisation en Afrique: enjeux et perspectives in Afrique
contemporaine N° spécial 3e trimestre 2001
* 15 Emile Lebris »
La laborieuse construction d'un nouvel espace public»
introduction au thème « la construiction municipale en
Afrique» in politique Africaine n°74 Juin 1999
* 16 Bernard HUSSON
«coopération décentralisée légitimer un espace
public local au Sud et à l'Est » in Traverse n°7
http://www.resacoop.org/ftp/transverses.pdf P.6
* 17 Bernard Husson (Ciedel)
La coopération décentralisée, légitimer un
espace public local au Sud et à l'Est in traverses n° 7
* 18 Bernard Husson (Ciedel)
La coopération décentralisée, légitimer un espace
public local au Sud et à l'Est in traverses n° 7
* 19 Ibidem
* 20 Dominique Gentil
Coopération et décentralisation l'avanture ambigue in
la coopération française en question Bibliothèque
Publique d'Information
* 21 Bernard Husson (Ciedel)
La coopération décentralisée, légitimer un espace
public local au Sud et à l'Est in traverses n° 7
* 22 Ibidem
* 23 Ibidem
* 24 Ibidem
* 25 Gustave MASSIAH,
exposé introductif aux assises internationales de la coopération
décentralisée avec
l'Afrique Strasbourg 21-22 nov. 1994 in Afrique municipale (PDM
ouest) vol. n°5 février. 1996
* 26 La coopération
décentralisée : définition et objectifs
http://www.cites-unies-france.org/html/bibliotheque/pdf/CD-franco-beninoise.pdf.
* 27 La coopération
décentralisée définitions et objectifs
http://www.cites-unies-france.org/html/bibliotheque/pdf/CD-franco-beninoise.pdf.
* 28 J. P. Perier
Coopération décentralisée : nouvel espace public
local , compte rendu de la rencontre débat du 13 décembre
2000 in la lettre de la Cade N°41-janv 2001
* 29 Bernard Husson (Ciedel)
La coopération décentralisée, légitimer un
espace public local au Sud et à l'Est in traverses n° 7
http://www.gret.org/ressource/traverses/pdf/traverse_7.pdf
* 30 Vincent Kwame Koba, Onikpo
Léandre in Rôle de la Société Civile et des ONG
dans le processus de Démocratie au BENIN
http://www.jhu.edu/~istr/conferences/dublin/abstracts/koba-leandre.html
* 31 Charles Nach Mback
Décentralisation en Afrique: enjeux et perspectives in Afrique
contemporaine N° spécial 3e trimestre 2001 p. 97
* 32 Introduction au Guide de
la Coopération Décentralisée, échanges et
partenariats internationaux des collectivités territoriales. La
documentation française. Novembre 2000 P.11
* 33 Introduction au Guide de
la Coopération Française, échanges et partenariats
internationaux des collectivités territoriales. La documentation
française. Novembre 2000 P. 23
* 34 Idem.
* 35 A. Guichaoua et Y.
Goussault, Sciences sociales et développement, Armand Colin,
1993, P.P.132-133.
* 36 Cf. Villes et
développement, arguments pour une stratégie de l'aide relevant le
défi urbain, document de travail interministériel
français, suite à la réunion des agences internationales
et bilatérales d'aide au développement à Ottawa (19-21
octobre 1988), P. 5
* 37Franck PETITEVILLE La
coopération décentralisée, les collectivités
locales dans la coopération Nord-Sud , l'Harmattan 1995 p.53
* 38 ibidem P.92
* 39 Idem P.170
* 40 Christian Curé
l'approche de l'Union Européenne en matière de
coopération décentralisée in villes en
développement n°29, Décembre 1994
* 41 Gustave MASSIAH
exposé introductif aux assises internationales de la coopération
décentralisée avec l'Afrique in l'Afrique Municipale (PDM ouest)
vol.1 n§ 5 Février 1996
* 42 Henri-philippe Cart
vice-directeur de la DDC in Décentralisation et
développement, écrits sur le développement N° 2,
DDC, janv. 1999
* 43 Wendy S. Ayres Aide
à la décentralisation: le rôle et l'expérience de la
Banque mondiale in Décentralisation et développement,
écrits sur le développement N° 2, DDC, janv. 1999 P 72
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