Quel contrôle interne pour une maitrise des risques associés au processus de mise en œuvre du budget programme au Burkina Faso ?

BURKINA FASO

MINISTERE DE L'ENSEIGNEMENT SUPERIEUR,
DE LA RECHERCHE SCIENTIFIQUE ET DE
L'INNOVATION

Unité-Progrès-Justice

SECRETARIAT GENERAL

DIRECTION GENERALE DE L'ENSEIGNEMENT

SUPERIEUR PRIVE

CENTRE PANAFRICAIN EN MANAGEMENT POUR

LE DEVELOPPEMENT

Mémoire de fin d'études pour l'obtention du Master en Audit et Contrôle de gestion

QUEL CONTRÔLE INTERNE POUR UNE MAITRISE DES

RISQUES ASSOCIÉS AU PROCESSUS DE MISE EN

OEUVRE DU BUDGET PROGRAMME AU BURKINA FASO ?

Rédigé par

VOKOUMA Patindé Télesphore Evariste

Sous la direction de

Monsieur Souleymane SERE

Expert - Comptable, Commissaire aux comptes, Coordonnateur du programme MACGBR,

Professeur associé au CESAG (DAKAR)

Mémoire présenté le 02 avril 2020 devant un jury composé de :

Dr SOME Lucain, Enseignant

M. Souleymane SERE, Enseignant

M. ZIE Hamidou, Enseignant

Année académique 2019-2020

I

DEDICACES

? A la mémoire de notre défunt Père VOKOUMA Jean-Baptiste, aucune dédicace ne saurait exprimer l'amour, l'estime, le dévouement et le respect pour toi.

? Rien au monde ne vaut les efforts fournis jour et

nuit pour notre éducation et notre bien-être.

? Ce travail est le fruit des sacrifices que vous avez

consentis pour notre éducation et notre formation. Reposez en paix Papa.

II

REMERCIEMENTS

? En premier lieu, nous remercions Monsieur Souleymane SERE, Expert - Comptable, professeur et Président du Conseil d'administration du CERPAMAD. En sa qualité de Directeur de mémoire, il nous a guidé dans notre travail et nous a aidés à trouver des solutions pour avancer.

? Nous le remercions pour l'aide qu'il nous a apporté et les connaissances qu'il a su nous transmettre. Nous le remercions également pour sa disponibilité, sa patience et surtout pour ses conseils avisés.

? Nos remerciements vont également à l'endroit du Professeur Felix N.D COMPAORE, Directeur académique du CERPAMAD et du Professeur Issaka SALIA, tous deux enseignants du module de méthodologie de rédaction de mémoire. Merci pour vos contributions en termes de transmission d'informations et pour la qualité des enseignements fournis tout au long de notre scolarité.

? Nous saisissons cette occasion pour adresser nos remerciements et notre profonde reconnaissance au Directeur général du CERPAMAD, au corps professoral et à toute l'équipe pédagogique et administrative, pour leur collaboration, leur aide dans les démarches administratives et épreuves rencontrées lors des recherches liées à ce mémoire.

? Nous remercions et exprimons toute notre gratitude à toutes les personnes qui ont accepté de participer aux enquêtes. Sans leur collaboration, la conduite de cette analyse aurait été impossible.

? À mes collègues de la Direction générale du budget (DGB), de l'Inspection générale des finances (IGF), de la Direction générale du contrôle des marchés et des engagements financiers (DGCMEF) et de la Direction générale des études et des statistiques sectorielles du MINEFID, nous leur disons également merci pour leur coopération. Débattre de nos idées de recherche à leurs côtés a été très enrichissant pour nous.

? Nous avons également bénéficié de ces mêmes débats auprès de nos amis et promotionnaires du CERPAMAD et de l'ENAREF et nous vous en remercions pour nous avoir aidés à garder notre motivation. Merci à monsieur Vieux Rachid SOULAMA, Directeur général du budget, à monsieur Vincent de Paul YAMEOGO,

Directeur des réformes budgétaires (DIREB), aux Chefs de services et collaborateurs de la DIREB pour leurs conseils et éclairages techniques.

? Remerciement spécial à notre tendre épouse Docteur VOKOUMA/OUEDRAOGO Madeleine et à nos enfants Harold Y.M.A, Loic M.S, Darel CY et Juste Paul Clovis. Leur accompagnement et leur affection nous ont plus que guidé, réconforté et soutenu. Un grand merci à notre mère pour son amour, ses conseils ainsi que son soutien inconditionnel, à la fois moral et économique, qui nous ont permis de réaliser les études et par conséquent ce mémoire.

? Un merci chaleureux à toutes les personnes qui, de près ou de loin, ont contribué à l'accomplissement de ce cheminement. Merci à toutes et à tous.

IV

RESUME

Parmi les innovations qu'apporte le budget programme au Burkina Faso, figure la question de la maîtrise du processus de mise en place de l'outil « contrôle interne ».

Dès lors, nous nous sommes intéressé, à titre de contribution pour le contrôle interne dans le cadre du budget programme, à la réflexion suivante «Quel Contrôle interne pour une maitrise des risques associés au processus de mise en oeuvre du budget programme au Burkina Faso? ».

Des référentiels tels le Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission (COSO1 et COSO2) traitent déjà du contrôle interne et de la gestion des risques, dans les organisations surtout celles relevant du droit privé. Les normes INTOSAI (International Organisation of Supreme Audit Institutions) qui sont une adaptation des normes COSO sont édictées à l'intention des administrations publiques. Cependant, le cadre harmonisé des finances publiques de l'Union Economique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA) ne donne pas suffisamment d'orientation pour la mise en place des dispositifs de contrôle interne tel que le recommande la directive n°06/UEMOA.

L'objectif de cette étude a été d'aider les acteurs de gestion budgétaire à maitriser les risques associés à la mise en oeuvre du budget programme au Burkina Faso à travers le contrôle interne. La problématique est par conséquent la suivante : Le processus budgétaire et l'organisation administrative permettent-ils une maitrise des risques associés à la mise en oeuvre du budget programme au Burkina ?

Pour répondre à cette problématique, une expérience incluant la distribution d'un questionnaire a été conduite. Cette enquête a été réalisée auprès des acteurs de la chaîne managériale des programmes budgétaires d'une part et de personnes ressources et acteurs chargés de la conduite des reformes budgétaires d'autre part.. Il leur a été demandé de répondre à des questions tendant à infirmer ou confirmer les hypothèses ci-après :

1. Les dispositions du nouveau cadre harmonisé des finances publiques de l'UEMOA ne permettent pas une appropriation du concept de contrôle interne par les acteurs de la chaine budgétaire;

2. Il n'existe pas de dispositif formalisé et internalisé qui prend en compte les éléments ;

3. Il y'a une nécessité de concevoir un dispositif type de contrôle interne au profit des Ministères et Institutions.

Les résultats issus de notre enquête indiquent que le concept de contrôle interne est bien appréhendé dans sa théorie mais pas dans ses modalités de mise en oeuvre. Par ailleurs les acteurs sont unanimes que des règlementations, des outils et des guides divers existent mais il n'y'a pas de dispositif formalisé qui prend en compte ces éléments.

Notre contribution a donc été de formuler des recommandations et de proposer une démarche d'élaboration et d'implémentation d'un cadre de référence interministériel de contrôle interne budgétaire au Burkina Faso.

V

Mots clés : Contrôle interne - Risques - Budget programme

VI

SOMMAIRE

DEDICACES I

REMERCIEMENTS II

RESUME IV

SOMMAIRE VI

LISTE DES FIGURES, TABLEAUX ET GRAPHIQUES VII

LISTE DES ABREVIATIONS, SIGLES ET ACRONYMES VIII

GLOSSAIRE XI

INTRODUCTION 1

PARTIE 1 - CADRE THEORIQUE ET METHODOLOGIQUE DE L'ETUDE 6

Chapitre 1 - Generalites sur le budget programme et le contrôle interne 8

Section I- Généralités sur le budget programme 8

Section 2 - Généralités sur le contrôle interne et le risque 19

Chapitre 2 - Approche methodologique de l'étude 28

Section I-: Problématique et intérêt de l'étude 28

Section 2. Méthodologie de collecte des données et méthodes d'analyse 34

PARTIE 2- APPROCHE DESCRIPTIVES ET ANALYTIQUE 44

Chapitre 1 - Présentation-analyses des résultats, vérification des hypothèses et

recommandation 45

Section 1 : Présentation des résultats et vérification des hypothèses 45

Section 2 : Recommandations 59

Chapitre 2. Propositions de démarche de formalisation de dispositif de contrôle interne

budgetaire 65

Section 1 : Les étapes et modalités de mise en oeuvre du contrôle interne 65

Section 2 : Essai d'adaptation de cadre de référence de contrôle interne 69

CONCLUSION 82

BIBLIOGRAPHIE XI

ANNEXES XVI

TABLE DES MATIERES XIX

VII

LISTE DES FIGURES, TABLEAUX ET GRAPHIQUES

LISTE DES FIGURES

Figure 1: fongibilité asymetrique 14

Figure 2: objectifs et composantes du COSO1 26

Figure 3: Chaine managériale du budget programme/niveau central 39

Figure 4: Chaine managériale du budget programme /niveau déconcentré 39

LISTE DES TABLEAUX

Tableau 1: Part de budget par ministère et institution /2019 38

Tableau 2: Avis sur l'existence ou non de dispositif type de contrôle interne 51

Tableau 3 : Avis sur l'importance d'un dispositif type de contrôle interne 55

LISTE DES GRAPHIQUE

Graphique 1: Niveau de connaissance de la notion de contrôle interne 46

Graphique 2: Niveau de connaissance des référentiels de contrôle interne 47

Graphique 3: Niveau de connaissance des dispositions juridiques justifiant la mise en place de

dispositif de contrôle interne 48
Graphique 4: Niveau de connaissance des dispositions juridiques indiquant les modalités pratiques

de mise en place d'un dispositif de contrôle interne 49

Graphique 5: Avis sur l'existence d'outils de contrôle interne existant 51

Graphique 6: Nombre de personne favorables à l'élaboration d'un dispositif type de contrôle interne

56

LISTE DES ABREVIATIONS, SIGLES ET ACRONYMES

AE ACDI AMF AMRE AN ASCE- LC BAR CHFP CDMT

CIE CIR CIFE

CID CM CNT COSO COBIT CoCo

: Autorisation d'engagement

: Agence Canadienne de Coopération

: Autorité des Marchés Financiers

: Association pour le Management des Risques et des Assurances de l'Entreprise

: Assemblée Nationale

: Autorité supérieur de Contrôle d'Etat et de la Lutte contre la Corruption

: Budgétisation axée sur les résultats

: Cadre harmonisé de finance publique

: Cadre de Dépenses à Moyen Terme

: Comptabilité Intégrée de l'Etat

: Circuit Intégré de la Recette

: Circuit Intégré des Financements Extérieurs

: Circuit Intégré de la Dépense

: Conseil des ministres

: Conseil national de la transition

: Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission

: Control Objectives for Information and related Technology

: Criteria on Control Committee

CP : Crédit de paiement

CP/BPE : Comité de pilotage du budget-programme de l'État

CSLP : Cadre stratégique de lutte contre la pauvreté

DAF : Direction Administrative et Financière

DGAIE DGB

: Direction Générale des Affaires Immobilières et de l'Equipement de l'Etat : Direction générale du budget

DGCMEF : Direction Générale du Contrôle des marchés Publics et des Engagements Financiers

DGTCP DOB

: Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique : Débat d'orientation budgétaire

DIREB : Direction des Réformes budgétaires

DPBEP : Document de Programmation Budgétaire et Economique Pluriannuelle

DPPD DRH

: Document de Programmation Pluriannuelle des Dépenses : Direction (eur) des ressources humaines

ENAM : École nationale d'administration et de la magistrature

ENAREF : École nationale des régies financières

ERM : Entreprise Risk Management

FERMA : Fédération Européenne des associations de Risk Management

FFOM : Forces, faiblesses, opportunité et menaces

GAR : Gestion Axée sur les Résultats

GIZ IFACI IFPP

IGF IIA INTOSAI ISC ISSAI LOLF MATDC

: Coopération allemande

: Institut français des auditeurs et contrôleurs internes

: Cadre des Déclarations professionnelles de l'INTOSAI

: Inspection Générale des Finances

: Institute of Internal Auditors

: International Organisation of Supreme Audit Institutions

: Institution supérieure de contrôle

: Normes internationales des Institutions Supérieures de Contrôle

: Loi organisation relative aux lois de finances

: Ministère de l'Administration Territoriale et de la Décentralisation et de la Cohésion sociale

MCOFE : Modalité de contrôle des opérations financières de l'Etat

MFPTPS : Ministère de la Fonction publique, du Travail et de la Protection sociale

MINEFID NB

: Ministère de l'Economie, des Finances et du Développement : Nota bene

NBE : Nomenclature budgétaire de l'Etat

NPJ : Nomenclature des pièces justificatives

OCDE : Organisation de coopération et de développement économiques

PAP : Projet annuel de Performance

PEFA : Public Expenditure and Financial Accountability

PDF : Plan de déblocage de fonds

PNDES : Programme national de développement économique et social

PNUD : Programme des nations unies pour le développement

POSEF PPBS PPM PPP PRES PTF PWC QCM

IX

: Politique sectorielle de l'économie et des finances

: Planning Programming Budgeting System

: Plan de passation des marchés

: Partenariat public privé

: Présidence

: Partenaire technique et financier

: PricewaterhouseCoopers (Programme interne d'audit de PWC)

: Question à choix multiples

RAP : Rapport annuel de performance

RBOP RCB RFFI RFFIM

: Responsable du budget opérationnel de programme : Rationalisation des choix budgétaires

: Responsable de la Fonction financière

: Responsable de la Fonction financière Ministérielle

RGCP : Règlement général sur la comptabilité publique

RP : Responsable de programme

RUOP : Responsable de l'unité opérationnelle de programme

SCADD : Stratégie de croissance accélérée et de développement durable

SG SI

SIGASPE

: Secrétaire général

: Système d'information

: Système Informatisé de Gestion Administrative et Salariale du Personnel de

l'Etat

SIMP

: Système Informatisé des Marchés Publiques

X

SRFP : Stratégie de Renforcement des Finances Publiques

ST/CPBPE : Secrétariat technique du Comité de pilotage du budget-programme de l'État

TOFE : Tableau des opérations financières de l'État

UEMOA : Union Économique et Monétaire Ouest Africaine

UV : Unité de vérification

GLOSSAIRE

Action C'est une composante d'un programme, elle précise la destination de la

dépense. En termes de contenu, elle est un ensemble cohérent d'activités.

Activité Ensemble de tâches entreprises ou de travaux menés en vue de produire

des réalisations ou résultats spécifiques.

Annualité Principe de droit budgétaire fixant à une année la durée de l'exercice

budgétaire (autorisations de dépenses, prévisions des recettes et exécution du budget de l'Etat)

Autorisation d'engagemen t

Limite supérieure des dépenses pouvant être juridiquement engagées au cours de l'exercice pour la réalisation des investissements prévus par la loi de finances.

Budget programme

C'est un outil de programmation, de budgétisation, d'exécution, de suivi-évaluation des programmes d'une organisation dont la particularité est de mettre l'accent sur la relation entre les crédits alloués et les résultats attendus.

Budget opérationnel de progra

mme

Il désigne un service de premier niveau de mise en oeuvre du programme. Dans un ministère, le BOP peut représenter des Directions Générales, Centrales ou Régionales.

XI

Charte de gestion

Document explicitant et formalisant les règles du jeu entre le responsable de programme et les acteurs participant à sa mise en oeuvre (services centraux en charge des affaires financières, des ressources humaines ou de l'équipement, contrôleurs des dépenses, services déconcentrés, établissements publics, opérateurs), élaboré généralement à l'échelle de chaque ministère.

Cible Résultat attendu à une échéance temporelle définie.

Comptabilité Générale

Décrit le patrimoine de l'Etat et son évolution. Elle est tenue en partie double et est fondée sur le principe de la constatation des droits et des obligations dans les conditions fixées par le Plan comptable de l'Etat

Comptabilité analytique

Mode de traitement de données permettant de connaître les coûts des différentes fonctions assumées par un organisme public, de déterminer les bases d'évaluation de certains éléments du bilan de l'entreprise, d'expliquer les résultats en calculant les coûts des produits pour les comparer aux prix de vente correspondants.

Comptabilité budgétaire

XII

Décrit la mise en place des crédits et retrace leur utilisation.

Les restitutions comprennent deux (02) volets :

la comptabilité des engagements qui va de la mise en place des crédits jusqu'à leur engagement ;

la comptabilité des encaissements/décaissements visée à l'article 72 de la Directive N°07/2009/CM/UEMOA portant RGCP.

La consommation des crédits se fait en deux étapes :

la première enregistre l'impact des engagements juridiques sur les crédits d'engagement ;

la seconde décrit la consommation des crédits de paiement dans une logique de caisse en retraçant l'exécution des dépenses budgétaires, au moment où elles sont payées (par exemple, émission d'un virement au profit d'un fournisseur) et l'exécution des recettes, au moment où elles sont encaissées (par exemple, le traitement des chèques remis par les contribuables) et elle dégage le solde de l'exécution budgétaire.

Comptabilité des matières

Concerne le recensement et le suivi comptable, sous le double aspect quantité et valeur en principe non amortie, de tout bien, meuble et immeuble, propriété ou possession de l'État et des autres collectivités publiques et établissements publics.

Elle dresse l'inventaire et permet le suivi des immobilisations corporelles, incorporelles, des stocks et des valeurs inactives.

Contrôle de gestion

Outils et processus visant à mieux connaître et à mieux maîtriser les activités, les coûts, les résultats et leurs liens mutuels permettant d'apprécier l'efficacité et l'efficience. Contrairement à ce que laisse penser ce mot, il ne s'agit pas d'un contrôle mais plutôt d'un élément du pilotage d'une institution ou d'un programme.

Dans le cadre de la Gestion Budgétaire par Objectif, le contrôle de gestion a vocation à alimenter en donnés objectives le dialogue de gestion entre les différents niveaux de l'administration, en éclairant les enjeux de performance.

Crédit de paiement

Limite supérieure des dépenses pouvant être ordonnancées ou payées pendant l'année.

Dialogue de gestion

Dispositif de concertation permanente mis en place dans le cadre du pilotage de l'action publique.

Droits constatés (principe)

Rattachement à un exercice des dépenses et des recettes dès la naissance du fait générateur (engagement d'une dépense ou constatation d'une créance).

Efficacité Mesure consensuelle et optimale selon laquelle les objectifs d'un

programme, d'une action ou d'une activité sont atteints.

Efficience Mesure de la capacité à atteindre des objectifs au coût d'une

consommation optimale des ressources (humaines, matérielles, et financières.).

XIV

Indicateur Variable quantitative ou qualitative permettant d'évaluer et d'apprécier le

niveau, l'ampleur ou le changement d'une situation ou de l'état d'un phénomène.

Objectif Ce que l'on veut réaliser.

Performance Notion synthétique mesurant à la fois l'atteinte des objectifs programmés

et la qualité du processus de production des résultats réalisés.

Politique Intervention d'une autorité investie de puissance publique et de légitimité

publique gouvernementale sur un domaine spécifique de la société ou du territoire.

Programme Ensemble d'actions à mettre en oeuvre au sein d'une administration pour

la génération de résultats déterminés dans le cadre d'une fonction.

Reddition de comptes Régulation budgétaire

Opération qui découle de l'obligation de répondre de l'exercice d'une responsabilité qui a été confiée. La reddition de comptes consiste à démontrer que le travail fait l'a été dans le respect des règles et des normes convenues et à faire rapport fidèlement et avec précision du rendement des ressources en vue de l'atteinte des résultats visés. Action du ministre en charge des finances visant à rendre indisponibles provisoire ou définitif des crédits ouverts (AE/CP) sur les budget ministères en cours d'exercice afin d'éviter la dégradation de l'équ financier défini par la loi de finances.

Responsable Fonctionnaire désigné par le ministre pour piloter la mise en oeuvre du

de programme programme dont il a la charge.

XV

Résultat Changement concret consécutif à la mise en oeuvre d'actions permettant

d'apprécier la réalisation de l'objectif d'un programme.

Report de Majoration des crédits ouverts par la loi de finances de l'année par tout

crédits ou partie des crédits non consommés de l'année précédente selon des

règles spécifiques pour les AE et aux CP.

Reporting Ensemble d'indicateurs de résultat, construits a posteriori, de façon

périodique, afin d'informer la hiérarchie des performances d'une unité.

Stratégie Enoncé des voies par lesquels les objectifs seront atteints.

Unité Elle traduit l'expression de besoins en provenance des services et est en

opérationnelle charge de l'exécution proprement dite de la dépense dans ses différentes

de programme phases.

(UOP)

1

INTRODUCTION

Figurant parmi les priorités des Etats, la recherche de l'efficacité des systèmes de gestion budgétaire a longtemps été préoccupante. En effet, l'efficacité de la dépense publique reste une priorité centrale inscrite à l'agenda de la réflexion en matière budgétaire.

Dès lors, une transformation des pratiques en matière de gestion budgétaire s'impose en mettant plus que jamais le processus budgétaire à l'épreuve de l'efficacité et de la performance. C'est ainsi qu'un long processus de réforme des systèmes budgétaires a été amorcé d'abord dans les pays avancés avant de se généraliser dans les économies en développement. La dynamique de ces reformes est de passer d'une logique de moyens à une logique de résultat.

Ces réformes qui s'inscrivent dans le cadre global du mouvement de la Rationalisation des Choix Budgétaires (RCB), traduisent les efforts et la volonté de modernisation et de conduite du changement du processus budgétaire. Les changements introduits sont motivés par les insuffisances des anciens systèmes budgétaires. Ces limites quoique nombreuses, portent généralement sur l'absence de vision de long terme et d'évaluation et sur une allocation budgétaire plutôt basée sur les besoins en équipements et personnel, que sur les objectifs.

Pathé TOURE, dans sa publication du mardi 13 mars 2018 à travers la revue « Lejecos » intitulée « Finances publiques : Passage de budget moyen à budget programme pour plus d'efficacité » affirmait ceci 1 : « cette nouvelle conception met la performance et la qualité de la dépense au coeur des décisions d'allocations budgétaires. Le principe, désormais retenu, consiste à affecter les ressources suivant les programmes qui reflètent les politiques publiques ». L'affection de ressources basées sur des politiques publiques est le fondement de l'obligation de rendre compte aux contribuables, de l'utilisation des ressources publiques.

Par ailleurs, les donateurs, les partenaires techniques et financiers ainsi que les organisations intercommunautaires adhèrent aux principes de gestion budgétaires axée sur la performance et pressent les Etats pour une adoption d'une approche de gestion axée sur les résultats (GAR).

C'est ainsi que dès la fin des années 1990, sous l'égide de l'Agence Canadienne de Coopération (ACDI), la GAR devient une référence pour plusieurs organisations

¹ https://www.lejecos.com/Finances-publiques-Passage-de-budget-moyen-a-budget-programme-pour-plus-d-

efficacite_a12824.html

2

internationales qui y voyaient un outil d'amélioration de la performance budgétaire. Cette nouvelle vision budgétaire va induire une nouvelle approche de la gestion de l'aide publique en faveur des pays en développement avec :

y' le rebond au début des années 2000 soutenu par la Déclaration du Millénaire (septembre 2000) adoptée par 189 pays qui se sont engagés sur les Objectifs du Millénaire pour le Développement ;

y' la Table ronde de Marrakech en 2004 et la Déclaration de Paris sur l'efficacité de l'aide au développement en 2005, à travers lesquelles les bailleurs de fonds et les États se sont engagés à appliquer une gestion plus performante de l'aide internationale basée sur l'approche de la gestion axée sur les résultats.

Ces engagements pris et en particulier celui de la déclaration de Paris/2005 a suscité une volonté affichée des Etats membres de l'UEMOA de moderniser les techniques de gestion des finances publiques par l'intégration des normes et standards internationaux en matière de gestion. Aussi, ces Etats ont-ils adopté entre 2009 et 2012, huit (08) nouvelles directives devant régir la gestion des finances publiques au sein de l'UEMOA. L'horizon 2017 a été retenu comme année butoir pour l'application desdites directives par chacun des Etats. Ainsi, le Burkina Faso, à la suite de l'internalisation desdites directives à l'échelle nationale, à travers l'adoption de la loi organique N°073-2015/CNT du 06 novembre 2015, relative aux lois de finances et ses textes d'application, a relevé le défi communautaire en s'inscrivant depuis 2017, dans l'approche programme.

Cette approche programme, mise en oeuvre au Burkina Faso dans le cadre de la réforme budgétaire est caractérisée par l'élaboration d'un budget-programme triennal glissant comprenant des programmes budgétaires logés au sein des Ministères et Institutions.

Le budget programme constitue donc une innovation de la conception du management public qui introduit les notions de politiques publiques, de rationalisation des choix budgétaires, d'évaluation, et de performance au sein de l'administration publique.

L'allocation des ressources est désormais conditionnée par la définition claire des objectifs. En d'autres termes, l'Etat doit traduire son intervention en termes d'output à court, à moyen et à long terme. Dès lors, les décisions budgétaires sont soumises à l'épreuve de la performance qui est tributaire entre autres d'une maitrise des risques et cela implique une certaine discipline et un renforcement du rôle et de la place du contrôle interne. A ce sujet, le Consultant formateur Thierry Goemans, dans son article du 10 mai 2018 intitulé : contrôle

3

interne et contrôle de gestion : quésaco ?, écrit « ...Pratiquer le contrôle interne, c'est s'assurer que les risques d'exploitation d'une entreprise sont connus, maîtrisés et évalués régulièrement. Le contrôle de gestion permet de mesurer des performances pour des raisons stratégiques liées au pilotage de l'entreprise. Dans les deux cas, procédures et méthodes sont nécessaires pour prendre d'indispensables mesures... »

Nous fondant sur les dispositions de la loi organique N°073-2015/CNT du 06 novembre 2015, relative aux lois de finances (LOLF) et de ses textes d'application, nous rappelons la nécessité pour chaque ministère et institution d'organiser son dispositif de contrôle interne et qu'il est absolument indispensable dans le processus budgétaire, de mettre en place, d'intégrer et de maintenir l'approche de rationalisation des processus selon les mécanismes du contrôle interne. Cette orientation est d'autant fournie par les directives de l'UEMOA d'une part et par le dispositif juridique au Burkina Faso, en la matière d'autre part. Nous pouvons entre autre noter:

- la directive n°01/2009/CM/UEMOA portant code de transparence dans la gestion des finances publiques au sein de l'UEMOA en sont point 5.5 ;

- la directive n°06/2009/CM/UEMOA en son article 13, al 3 ;

- la Loi organique n°073-2015/CNT portant lois de finances (LOLF) en ses articles 15, 53 et 82 ;

- et le décret n°2016-598/PRES/PM/MINEFID du 08 juillet 2016 portant Règlement Général de la Comptabilité Publique, en ses articles 177, 185 et 186.

Ces évolutions posent nécessairement la question de la maîtrise du processus de mise en place de l'outil « contrôle interne ». De nombreux travaux de réflexions ont été menés par l'Autorité supérieure de contrôle d'Etat et de la lutte contre la corruption (ASCE/LC) et poursuivi actuellement par l'Inspection générale des finances (IGF), tendant à la formalisation du processus de mise en place de dispositifs de Contrôle Interne dans les Ministères et Institutions.

Toutefois, aucune orientation sur cette question n'ayant été donnée jusqu'à l'heure par les autorités en charge de la réforme budgétaire, il importe de s'attacher à appréhender le dispositif global de Contrôle Interne à mettre au sein des Ministères et Institutions afin d'opérationnaliser les dispositions de la LOLF en la matière.

4

C'est dans cette dynamique que nous nous sommes intéressé, à titre de contribution pour l'implantation du contrôle interne dans le contexte du budget programme, à travers cette réflexion « Quel Contrôle interne pour une maitrise des risques associés au processus de mise en oeuvre du budget programme au Burkina Faso? ».

La problématique de ce mémoire s'inscrit dans une vaste réflexion liée aux innovations introduites par le budget programme. En effet, conformément aux dispositions de la LOLF (art 15-al3 et 53), les Ordonnateurs (Ministres et Présidents d'Institution) doivent mettre en place un dispositif de contrôle interne. L'analyse du contexte d'implantation des dispositifs de contrôle interne dans le cadre du budget programme nous conduit à nous interroger sur :

- quel dispositif doit être mis en place par ces Ordonnateurs et comment?

- existe-t-il au Burkina Faso, un référentiel en la matière ?

- le cadre juridique et l'organisation administrative permettent-ils une maitrise des risques associés à la mise en oeuvre du processus budgétaire dans une approche programme au Burkina Faso ?

A travers cette problématique et dans le but de mieux répondre aux questions soulevées par la problématique, ce travail s'est fixé un certain nombre d'objectifs:

? De façon générale, aider les acteurs de gestion budgétaire à maitriser des risques associés à la mise en oeuvre du processus budgétaire dans une approche programme au Burkina Faso.

? Et plus spécifiquement

y' Analyser à travers une enquête la perception et l'état du dispositif de contrôle interne dans nos ministères et institutions

y' Contribuer à la formalisation d'un dispositif de contrôle interne sur la base des outils existants dans le processus budgétaire d'une part et sur la base des référentiels internationaux de contrôle interne, en proposant une démarche d'élaboration et de mise à disposition de « cadre de référence interministériel de contrôle interne budgétaire » ;

y' Formuler des recommandations pour renforcer l'existant en matière de dispositif de gestion des risques d'une part et pour proposer de nouvelles actions afin cerner mieux le dispositif de contrôle interne à mettre en place, d'autre part.

5

Le but de notre démarche n'est pas de traiter du contrôle interne de façon générale, à l'instar des auteurs en la matière, mais plutôt de situer cette étude sur le contrôle interne dans le processus budgétaire c'est-à-dire le contrôle interne budgétaire.

Pour ce faire et afin de répondre au mieux à ce sujet, ce mémoire présentera dans un premier temps un cadre théorique qui essayera de définir les concepts de budget programme et de contrôle interne. Pour cela nous ferons appel à des sources comme les directives de l'UEMOA, les textes législatifs et règlementaires qui régissent le processus budgétaire au Burkina Faso, les normes COSO, INTOSAI et autres auteurs tels que H.Fayol, F.Taylor, Schumpeter, E.Kubler-Ross et H.Okuda qui ont à leur actif plusieurs réflexions et orientations en la matière.

Dans un deuxième temps, nous nous aiderons des différentes études déjà faites sur le contrôle interne et le budget programme, pour faire un état des lieux du contrôle interne dans la gestion des finances publique au Burkina Faso d'une part et d'autre part après une étude analytique sur les données terrains, nous proposerons une démarche pour une mise en place réussie de dispositif de contrôle interne dans les processus budgétaire au sein des programmes budgétaires dans les Ministères et Institutions.

6

PARTIE 1 - CADRE THEORIQUE ET METHODOLOGIQUE

DE L'ETUDE

La rénovation du cadre harmonisé des finances publiques de l'UEMOA a pour but entre autres, la modernisation de la gestion publique pour prendre en compte les nouvelles normes et techniques de gestion des finances publiques et de s'aligner sur les meilleures pratiques internationales en la matière.

La réforme budgétaire au Burkina Faso, fortement inspirée des nouvelles directives de l'UEMOA, a induit des innovations majeures tant au niveau de la programmation, de l'exécution, du contrôle que du suivi du budget. Parmi ces innovations figure la mise en place d'un dispositif de contrôle interne au sein des programmes budgétaires.

Le contrôle interne constitue de nos jours un ensemble de pratiques reconnues comme un des constituants essentiels d'une gestion efficace dans les organismes de toute taille relevant aussi bien du secteur public que du secteur privé.

En effet, il est important dans le dispositif de pilotage des programmes budgétaires et dans la bonne conduite de l'action publique. C'est un outil de pilotage pour l'ensemble des acteurs, en particulier pour les responsables de programme (RP), les responsables de budgets opérationnels de programme (RBOP) ainsi que les responsables d'unité opérationnelle de programme (RUOP).

Sa mise en place, adaptée aux standards internationaux et aux nouvelles règles de gestion publique, permet d'optimiser la mise en oeuvre de la stratégie des politiques publiques, de vérifier l'adéquation entre les crédits budgétaires alloués et les objectifs en matière de performance. Il améliore ainsi le pilotage opérationnel des services, en facilitant la déclinaison de la stratégie des programmes dans les services centraux et déconcentrés.

Toutefois, le constat fait ressortir que le contrôle interne évoqué par l'alinéa 3 de l'article 15 de la loi organique «...Les modalités de mise en oeuvre des contrôles budgétaires et comptables prévus par la présente loi organique ainsi que par les décrets portant règlement général sur la comptabilité publique et modalités de contrôle des opérations financières de l'Etat et des autres organismes publics tiennent compte tant de la qualité et de l'efficacité du contrôle interne que du contrôle de gestion pour chaque programme... », n'a pas été développé dans les décrets d'application notamment ceux relatifs au règlement général sur la

7

comptabilité publique et aux modalités de contrôle des opérations financières de l'Etat et des autres organismes publics. Sa prise en compte dans lesdits décrets aurait permis de préciser davantage le dispositif de contrôle interne, le rôle des acteurs ainsi que ses modalités d'application.

Cette partie consistera à développer les cadres théoriques du budget programme (BP) et du contrôle interne (chapitre1) d'une part et l'approche méthodologique de notre étude (chapitre2) d'autre part.

8

CHAPITRE 1 - GENERALITES SUR LE BUDGET

PROGRAMME ET LE CONTROLE INTERNE

Ce chapitre a pour objet de présenter quelques notions théoriques sur le budget programme et le contrôle interne. Il est organisé en deux (02) sections qui traiteront des fondements du budget programme, les principales innovations puis du dispositif de performance dans le budget programme d'une part et du contrôle interne dans ses composantes et principes d'autre part.

Section I- Généralités sur le budget programme

Raymond Guillien et Jean Vincent, dans le « Lexique des termes juridiques », 14ème édition, Toulouse, Dalloz, p 80) considèrent le budget programme comme « un mode de présentation des crédits budgétaires consistant à regrouper les actions d'un même ministère par programme en rapprochant pour chacun d'eux les crédits de toutes natures et les résultats physiques ou financiers attendus, le tout étant complété par une projection indicative portant sur plusieurs années ».

Les fondements du budget programme et les principales innovations Fondements et cadre juridique

Fondements

Le budget programme est un outil de programmation, de budgétisation et d'évaluation des programmes d'une organisation. Il présente deux (02) particularités :

? Il met l'accent sur la relation entre les crédits alloués et les résultats attendus et l'introduction de la notion de performance ;

? Il diffuse la culture de résultat dans l'administration en transformant le budget de moyens en un budget axé sur les résultats.

Dans cette partie, il sera fait un bref rappel historique de la notion avant de traiter de ses fondements.

Deux types de raison justifient l'élaboration et l'exécution en mode programme, du budget de l'Etat. Etant d'ordre technique et de pression, ces raisons justifient le choix du budget programme comme outil de mise en oeuvre des politiques publiques.

9

? Les raisons techniques

Ces raisons se résument en un consensus technique mettant en exergue les caractéristiques du

budget classique. En effet il est reproché à cette approche ancienne les insuffisances ci-après:

? une absence de lien apparent entre le budget classique et les politiques publiques ;

? une absence d'indication sur les objectifs poursuivis, ni les résultats attendus ;

? une absence de visibilité de l'action publique ;

? une absence de transparence dans l'action publique ;

? une absence d'efficience dans la dépense publique ;

? une absence de culture de reddition des comptes ;

? une absence de définition de responsabilités ;

? des dotations budgétaires basées sur l'historique des dépenses.

? Les raisons de pression

Ces raisons sont de deux ordres. Les unes sont internes et les autres externes. Les premières sont caractérisées d'une part par des ressources limitées face à des besoins de plus en plus grands, ce qui nécessite qu'une attention particulière soit accordée à la quête des résultats et par des populations qui exigent de plus en plus des comptes sur l'utilisation des ressources publiques, d'autre part.

Quant aux raisons externes, nous notons principalement l'appropriation et l'application de l'approche de gestion axée sur les résultats suite aux conclusions de la déclaration de Paris.

La gestion axée sur les résultats (GAR) rime parfaitement avec la budgétisation axée sur les résultats (BAR) du fait que ces deux (02) approches intimement liées visent à mieux évaluer les performances. Dans ce contexte, la BAR permet de rendre plus cohérents les objectifs et les réalisations escomptées avec les ressources budgétaires. Elle entraîne une responsabilisation accrue des acteurs car elle met l'accent sur le lien entre les crédits budgétaires et les résultats attendus.

La budgétisation axée sur les résultats renforce les règles et procédures budgétaires régissant le processus de planification des programmes, de budgétisation, de contrôle et d'évaluation. Les modifications proposées quant au mode de formulation du budget-programme permettraient de tirer pleinement parti du budget en tant qu'instrument de politique et base d'évaluation de la mesure dans laquelle les programmes permettent d'obtenir les changements et avantages recherchés.

10

Le cadre juridique

Le cadre juridique relatif au budget programme est essentiellement constitué des directives

communautaires et des textes législatifs et règlementaires à l'échelle nationale.

Les directives de l'UEMOA au nombre de huit (08) ont été adoptées entre 2009 et 2012. Il

s'agit de :

V' la Directive n°01/2009/CM/UEMOA portant code de transparence dans la gestion des

finances publiques ;

V' la Directive n°06/2009/CM/UEMOA portant lois de finances

V' la directive n°07/2009/CM/UEMOA portant Règlement général sur la comptabilité

publique (RGCP) ;

V' la directive n°08/2009/CM/UEMOA portant Nomenclature budgétaire de

l'Etat (NBE);

V' la directive n°09/2009/CM/UEMOA portant Plan comptable de l'Etat (PCE) ;

V' la directive n°10/2009/CM/UEMOA portant Tableau des opérations financières de

l'Etat (TOFE) ;

V' la directive n°02/2011/CM/UEMOA portant Régime financier des collectivités

territoriales ;

V' la directive n°03/2012/CM/UEMOA portant Comptabilité des matières.

Ces directives ont été internalisées par des textes à l'échelle nationale à travers l'adoption de lois et de décrets. Il s'agit notamment de :

V' la loi n°008-2013 /AN du 23 avril 2013 portant code de transparence dans la gestion des finances publiques;

V' la loi Organique N°73-2015/CNT relative aux lois de finances ;

V' le décret n°2016-598/PRES/PM/MINEFID du 08 juillet 2016 portant Règlement général sur la comptabilité publique (RGCP);

V' le décret n°2016-599/PRES/PM/MINEFID du 08 juillet 2016 portant régime juridique applicable aux comptables ;

V' Le décret n°2016-600/PRES/PM/MINEFID du 08 juillet 2016 portant Nomenclature budgétaire de l'Etat (NBE);

V' le décret n°2016-601/PRES/PM/MINEFID du 08 juillet 2016 portant cadre conceptuel de la comptabilité de l'Etat;

11

V' le décret n°2016-602/PRES/PM/MINEFID du 08 juillet 2016 portant Tableau des opérations financières de l'Etat (TOFE) ;

V' le décret-2016- 603/PRES/PM/MINEFID du 08 juillet 2016 portant comptabilité des matières de l'Etat et des autres organismes publics ;

V' le décret 2017- 0106/PRES/PM/MINEFID du 13 mars 2017 portant régime juridique des Ordonnateurs de l'Etat et des autres organismes publics ;

V' le décret 2017- 0182/PRES/PM/MINEFID du 10 avril 2017 portant modalités de contrôle des opérations financières de l'Etat et des autres organismes publics ;

V' le décret-2019-0782 MINEFID portant régime financier et comptable des Etablissements Publics de l'Etat au Burkina Faso ;

V' le décret-2019-0621 MINEFID-MATDC du 14 juin 2019 portant nomenclature budgétaire des collectivités territoriales du Burkina Faso.

Les innovations apportées par le budget programment

Le nouveau Cadre Harmonisé de gestion des Finances Publiques (CHFP) de l'UEMOA apporte des innovations tant au niveau de la préparation du budget de l'Etat, qu'au niveau de son exécution et de son contrôle.

1. les innovations en matière de préparation

Les innovations en matière de préparation du budget portent sur l'introduction de nouveaux outils d'une part et l'adoption de nouvelles pratiques de l'autre. Elles portent essentiellement sur :

+ Le Document de Programmation Budgétaire et Économique Pluriannuelle (DPBEP) Le DPBEP est annoncé à l'article 54 de la LOLF qui dispose en son alinéa 1 « le projet de loi de finances de l'année est élaboré par référence à un DPBEP couvrant une période minimale de trois ans ».

Le DPBEP :

V' évalue le niveau global des recettes attendues de l'Etat, décomposées par grande catégorie d'impôts et de taxes ;

V' évalue les dépenses budgétaires décomposées par grande catégorie de dépenses ;

V' prend en compte l'évolution de l'ensemble des ressources, des charges et de la dette du secteur public,

12

y' prend en compte la situation financière des entreprises publiques et enfin fixe les objectifs d'équilibre budgétaire et financier sur le Moyen terme.

+ Le Document de Programmation Pluriannuelle des Dépenses (DPPD)

L'article 55 de la LOLF énonce les Documents de Programmation Pluriannuelle des Dépenses

comme suit: « Les DPPD prévoient, pour une période minimale de trois ans, à titre
indicatif, l'évolution des crédits et des résultats attendus sur chaque programme en fonction des objectifs poursuivis ».

+ La prise en compte de la dimension performance

Selon les dispositions de l'article 14 de la LOLF : « ....aux programmes sont associés des objectifs précis, arrêtés en fonction de finalités d'intérêt général et de résultats attendus. Les résultats, sont mesurés par des indicateurs de performance. Les résultats font l'objet d'évaluations régulières et donnent lieu à un rapport de performance élaboré en fin de gestion par les Ministères et Institutions constitutionnelles concernés... »

Cette disposition implique la définition d'outils de pilotage de la performance : y' l'élaboration d'un projet annuel de performance (PAP)

y' l'élaboration d'un rapport annuel de performance (RAP).

+ La présentation du budget de l'Etat par politiques publiques et dotation

La politique publique s'entend comme un ensemble d'actions, d'activités coordonnées, mises en oeuvre dont la finalité est, l'évolution positive d'une situation donnée dans un domaine spécifique . La LOLF met en relation étroite « politique publique » et « programmes »2 Selon l'article 14 de la LOLF, « les lois de finances répartissent les crédits budgétaires qu'elles ouvrent entre les Ministères et Institutions constitutionnelles. A l'intérieur des ministères, ces crédits sont décomposés en programmes... ».

+ Les plafonds d'autorisation d'emplois

Selon l'article 14 de la LOLF, « .... Les crédits de personnel sont assortis, par ministère, de plafonds d'autorisation d'emplois rémunérés par l'Etat ». Que renferme cette notion?

² LOLF, article 14, al 3 « ...Un programme regroupe les crédits destinés à mettre en oeuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions représentatif d'une politique publique clairement définie dans une perspective de moyen terme.... ».

13

y' le plafond d'emplois fait référence à un nombre maximum d'emplois (personnel) que le ministère ne saurait dépasser au cours d'un exercice budgétaire

y' les gestionnaires pourront désormais procéder à des recrutements et à des transformations d'emplois pour satisfaire aux besoins en ressources humaines des programmes à condition de respecter le nombre d'emplois ministériels fixé, le montant correspondant en dépenses de personnel et les règles de la fonction publique en vigueur.

En matière d'exécution et de contrôle du budget

Ces innovations portent essentiellement sur :

+ Le principe d'Ordonnateurs principaux multiples

Selon les dispositions de l'article 70 de la LOLF « les ministres sont Ordonnateurs principaux des crédits, des programmes et des budgets annexes de leur ministère. Les présidents d'institutions constitutionnelles sont Ordonnateurs principaux des crédits, des programmes et des budgets annexes de leur institution ». L'article 68 de la LOLF précise : « Le ministre chargé des finances est ordonnateur principal unique des recettes du budget général ... et de l'ensemble des opérations de trésorerie ».

+ L'institution d'une comptabilité à trois (03) dimensions

La réforme introduit une vision comptable élargie avec le passage d'une comptabilité de

caisse à une comptabilité d'exercice fondée sur la constatation des droits et obligations. On

note une harmonisation entre la nomenclature budgétaire économique et le plan comptable.

Suivant la stipulation de l'article 130 du RGCP, on distingue :

y' la comptabilité budgétaire tenue par les Ordonnateurs ;

y' la comptabilité générale tenue par les comptables publics;

y' la comptabilité des matières tenue par les comptables publics ;

y' la comptabilité analytique tenue par les comptables publics.

+ La fongibilité des crédits

La fongibilité des crédits signifie que dans les programmes :

y' l'affectation des crédits par nature n'est que indicative et les responsables de

programmes peuvent les redéployer par nature dans le respect de certaines limites ; y' les crédits de personnel peuvent abonder les crédits de biens et services, de transferts

et d'investissement ;

14

y' les crédits de biens et services et de transferts peuvent abonder les crédits d'investissement.

On dit que la fongibilité des crédits est asymétrique parce que :

y' les crédits d'investissements ne peuvent abonder aucune des autres natures de dépenses

y' les crédits de personnel ne peuvent être abondés par aucune des autres natures de dépenses

FIGURE 1: FONGIBILITÉ ASYMETRIQUE

^{Crédits d p rsonn l}

^{transf rts}

^{Crédits d bi ns t s rvic s t d}

Source : guide didactique de la directive n° 06/2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009 portant lois de finances au sein de l'UEMOA

^{Crédits d'inv stiss m nt}

? La rénovation du contrôle a priori exercé par le Contrôle financier

Le rôle du contrôle financier a été rénové pour tenir compte des exigences de résultats et de la performance. C'est ainsi que le contrôleur financier émet avis sur la qualité de la gestion des Ordonnateurs et sur la performance des programmes (art 72 de la LOLF) d'une part et contrôle par échantillonnage a posteriori sur les actes dispensés du contrôle a priori, d'autre part.

On assiste désormais à une adaptation du contrôle a priori en fonction de la qualité et de l'efficacité du contrôle interne ainsi que du contrôle de gestion mis en oeuvre par l'ordonnateur (article 185 RGCP).

? Le renforcement du contrôle juridictionnel exercé par la Cour des Comptes

L'article 97 de la LOLF en ses alinéas 1 et 2, stipule que: « La Cour des comptes juge les comptes des comptables publics..., assiste le Parlement dans le contrôle de l'exécution des lois de finances... »

15

Cette disposition n'implique que la Cour des comptes :

y' exerce un contrôle sur la gestion des administrations en charge de l'exécution des

programmes et dotations ;

y' assure la vérification des comptes et la gestion des entreprises publiques ;

y' émet un avis sur les rapports annuels de performance ;

y' certifie les comptes de l'État.

+ Le renforcement du pouvoir de contrôle de l'Assemblée

L'Assemblée Nationale a un rôle plus accru dans les finances publiques. Son intervention s'est renforcé à travers une documentation plus riche, un contrôle permanent matérialisé par la communication régulière d'informations par le Gouvernement sur l'exécution du budget et l'assistance de la Cour des comptes au Parlement.

Le dispositif de performance dans le budget programme

Avant de traiter du dispositif de performance dans le cadre du budget programme, il s'avère nécessaire pour nous de faire un aperçu sur les acteurs.

A. Les acteurs

Les nouveaux acteurs dans le cadre du budget programme sont régis par la LOLF et ses textes d'application.

1. Les acteurs de la chaine managériale des programmes budgétaires

Selon la charte de gestion du budget programme, les composantes de la chaine managériale

sont identifiées par trois (03) grands groupes d'acteurs. Il s'agit:

y' des acteurs intervenant directement dans le programme

y' des acteurs de soutien à la mise en oeuvre des programmes

y' des acteurs partenaires dans la mise en oeuvre des programmes

Ces groupes d'acteurs sont listés dans les articles 1 à 3 de la charte de gestion.

Article 1 : Les acteurs intervenant directement dans le programme sont :

- le Ministre ou le Président d'institution ;

- le Responsable du programme ;

16

- le Responsable du budget opérationnel de programme ; - le Responsable d'unité opérationnelle de programme ; - le Contrôleur interne ;

- le Contrôleur de gestion ;

- le Directeur des ressources humaines ;

- les Opérateurs de l'Etat.

Article 2 : Les acteurs de soutien à la mise en oeuvre des programmes

Ce sont des structures à caractère transversal dont les activités concourent à la mise en oeuvre de tous les programmes opérationnels du Ministère ou de l'Institution. Ils relèvent hiérarchiquement du Ministre ou du Président d'Institution.

Article 3 : Les acteurs partenaires dans la mise en oeuvre des programmes

Il s'agit des structures transversales dont les activités concourent à la mise en oeuvre de tous les programmes du ministère ou de l'Institution. Elles relèvent hiérarchiquement du Ministre en charge des finances.

Article 11 : les Opérateurs de l'Etat

- Les opérateurs sont des structures dont les activités contribuent à l'atteinte des objectifs du programme. Un contrat de performance est établi entre eux et le RP. Ils interviennent à toutes les étapes du processus d'élaboration, d'exécution du budget et du suivi-évaluation des actions du programme.

- Les opérateurs sont constitués des Etablissements Publics de l'Etat, des sociétés d'Etat (SE) et des collectivités territoriales.

2. Les acteurs de l'exécution budgétaire

? Les Ordonnateurs

Aux termes de l'article 6 du décret N°2016- 598 /PRES/PM/MINEFID du 08 juillet 2016 portant règlement général sur la comptabilité publique, «les opérations relatives à l'exécution de la loi de finances et à la gestion des biens de l'Etat font intervenir deux (02) catégories d'agents : les Ordonnateurs et les comptables».

L'article 2 du décret n°2017-0106/PRES/PM/MINEFID du 13/03/2017 portant régime juridique des Ordonnateurs de l'Etat et des autres organismes publics, stipule: "Est ordonnateur toute personne ayant qualité au nom de l'Etat et des autres organismes publics de

17

prescrire l'exécution des recettes et/ou des dépenses inscrites au budget, et les ordres de mouvements affectant le patrimoine».

Les Ministres et les Présidents d'institutions constitutionnelles sont Ordonnateurs principaux des crédits, des programmes et des budgets annexes de leur ministère/institution, précise l'article 70 de la LOLF.

En matière de dépenses, l'article 3 du décret portant sur le régime des Ordonnateurs prévoit une possibilité de délégation pour l'ordonnateur principal, de tout ou des parties des crédits dont il a la charge. Cette délégation est prévue au profit des agents publics dans les conditions fixées par la règlementation en vigueur. L'article 3 du décret portant régime des Ordonnateurs stipule en effet que : "Les Ordonnateurs peuvent déléguer tout ou partie des crédits dont ils ont la charge à des agents publics dans les conditions fixées par la règlementation en vigueur. A ce titre, la délégation comporte deux volets :

V' une délégation de gestion des crédits comportant les actes d'engagement et de

propositions de liquidation. Dans ce cas, le délégataire est un gestionnaire de crédits. V' une délégation d'ordonnancement emportant au profit du délégataire un pouvoir de

liquidation et de mandatement des dépenses.

+ les comptables

L'article 2 du décret n°2016-599/PRES/PM/MINEFID du 08 juillet 2016 portant régime juridique applicable aux comptables publics, stipule : "Est comptable public tout agent public régulièrement habilité pour effectuer à titre exclusif, au nom de l'Etat ou d'un autre organisme public, des opérations de recettes, de dépenses, de maniement de titres, ou de gestion de matières soit au moyen de fonds et valeurs dont il a la garde, soit par virement interne d'écritures, soit par l'intermédiaire d'autres comptables soit pour assurer la garde et la conservation des biens et matières.

Sont assimilés aux comptables publics toutes les personnes habilitées par les lois et règlements à exécuter des opérations dévolues au comptable public ».

A ce titre nous pouvons citer :

V' le trésorier ministériel/d'institution :

V' l'agent comptable central du trésor, le trésorier régional et le trésorier provincial :

V' le comptable matière.

18

B. Le cadre de performance du budget programme

1. La notion de performance dans le budget programme

La performance d'un organisme est sa capacité à atteindre des objectifs préalablement fixés ; Elle se traduit par les progrès réalisés dans la mise en oeuvre des actions. Le nouveau cadre juridique harmonisé des finances publiques place la performance au coeur de l'action publique (le passage d'une logique de moyens à une logique de résultats).

L'article 14 de la loi organique 073-2015/CNT du 06 novembre 2015 relative aux lois de finances stipule que: «... A l'intérieur des ministères, ces crédits sont décomposés en programmes, sous réserve des dispositions de l'article 16.... A ces programmes sont associés des objectifs précis, arrêtés en fonction de finalités d'intérêt général et des résultats attendus. Ces résultats, mesurés notamment par des indicateurs de performance, font l'objet d'évaluations régulières et donnent lieu à un rapport de performance élaboré en fin de gestion par les Ministères et Institutions constitutionnelles concernés... ».

Cet article annonce la notion de performance dans la gestion budgétaire et indique également que le dispositif de performance d'un programme comprend des objectifs, des indicateurs et des cibles.

L'article 52 de la LOLF vient en complément du dispositif en faisant obligation d'accompagner la loi de règlement de l'année des rapports annuels de performance par programme rendant compte de leur gestion et de leurs résultats.

2. Le dispositif de performance

Le dispositif de performance dans le budget programme est appréhendé par le Projet annuel de performance (PAP) et le Rapport annuel de performance (RAP).

L'article 48 de la LOLF stipule que le PAP est une annexe obligatoire de la loi de finances. Ils présentent la stratégie, les objectifs et les indicateurs de performance de chacun des programmes budgétaires. Le dispositif de performance pour chaque programme, comprend :

y' les projets et les actions du programme et les coûts qui leurs sont associés ;

y' les objectifs;

y' les indicateurs;

y' les résultats attendus en lien avec les crédits sollicités.

19

Le rapport annuel de performance (RAP) constitue un instrument clef pour apprécier la

qualité de l'action publique ;

L'article 52 de la LOLF stipule qu'il est annexé au projet de loi de règlement et permet :

V' d'évaluer l'atteinte des objectifs initialement fixés dans les projets annuels de

performance ;

V' les comparaisons, avec le PAP.

V' Les RAP ont deux fonctions :

V' du côté de l'Exécutif, ils permettent de tirer les leçons de l'exécution du budget de

l'année n-1 pour la préparation du budget de l'année n+1 ;

V' du côté du Parlement, ils répondent aux obligations de redevabilité. L'Exécutif

rendant des comptes sur les résultats atteints en matière de performance.

Section 2 - Généralités sur le contrôle interne et le risque

Cette section sera consacrée à la présentation théorique du contrôle interne dans sa notion d'une part et des éléments qui le composent d'autre part.

I. Notions et référentiels du contrôle interne et de risque

Après avoir développé les courants sur le contrôle interne, nous présenterons les différents référentiels et leurs éléments.

A. Notions du contrôle interne et de risque

De l'exploitation de plusieurs ouvrages, il ressort que la notion de contrôle interne n'a pas encore fait l'unanimité dans la littérature de gestion. Toutefois plusieurs perceptions de la notion ont été développées et dans ce sens nous retenons deux approches possibles. Une approche dite classique qui s'apparente au contrôle dit répressif avec une vision ex post c'est-à-dire que l'idée du contrôle ici renvoi a celle d'un gendarme tandis que l'approche dite « moderne » suppose un contrôle pro actif, cherchant avant tout à se positionner ex ante.

20

1. Notion de contrôle interne

Approche classique du contrôle interne

Le terme Contrôle Interne est la traduction littérale de l'expression anglo-saxonne: « Internal Control» (ou Business Control pour les Américains) dans lequel le verbe « to control» signifie conserver la maîtrise de la situation alors qu'en français le mot «contrôle» est davantage compris comme le fait d'exercer une action de surveillance sur quelque chose pour l'évaluer. Dans une conception classique, ALAIN MIKOL³ dans son ouvrage «Le contrôle interne», appréhendais le contrôle interne comme un système d'organisation qui comprend les procédures de traitement de l'information comptable d'une entreprise, et les procédures de vérification du bon traitement de cette information comptable. Selon lui, le contrôle interne a pour but :

y' de sauvegarder le patrimoine, par la mise en oeuvre de procédures qui évitent les erreurs et les fraudes ;

y' d'améliorer les performances de l'entreprise, par la mise en oeuvre de procédures efficientes.

Le Contrôle Interne est «un ensemble de dispositifs ayant pour but d'assurer la protection, la sauvegarde du patrimoine et la qualité de l'information, d'une part et d'assurer l'application des instructions de la Direction et de favoriser l'amélioration des performances » d'autre part.

Approche moderne du Contrôle Interne

La notion de contrôle interne est diversement appréhendée par les auteurs. Toutefois, le principe général «est de s'assurer qu'une organisation exerce ses activités dans le cadre juridique de sa compétence et qu'elle atteint les objectifs de sa mission.» (OCDE, 2005, p. 1). La notion du contrôle interne (traduction de « Internal control »),dans sa traduction en français, peut se rapporter aux activités de contrôle, vérifications, d'inspection et non à celle de la maîtrise des activités. En effet, le contrôle interne est un outil de management centré sur l'atteinte des objectifs, et non l'exercice d'un contrôle à proprement dit.

Pour l'INTOSAI, «Le contrôle interne est un processus intégré mis en oeuvre par les responsables et le personnel d'une organisation et destiné à traiter les risques et à fournir une

³ Expert-comptable diplômé Commissaire aux comptes Professeur à l'École Supérieure de Commerce de Paris dans son ouvrage « Le contrôle interne » 1 édition : 1998, février (c) Presses Universitaires de France.

21

assurance raisonnable quant à la réalisation, dans le cadre de la mission de l'organisation, des

objectifs généraux suivants:

- exécution d'opérations ordonnées, éthiques, économiques, efficientes et efficaces;

- respect des obligations de rendre compte ;

- conformité aux lois et réglementations en vigueur;

- protection des ressources contre les pertes, les mauvais usages et les dommages.» 4

L'approche actuelle est donc plus large que l'approche classique (voir article 13 de la directive n°06/2009 de l'UEMOA sur les Lois de finances et 14, 15 de la LOLF) : y' le Contrôle Interne est abordé en termes de processus et plus seulement en termes de techniques et de dispositifs de sécurité;

y' elle replace l'ensemble du personnel de l'organisation au coeur du metier.

y' le management et les Instances dirigeantes ne peuvent attendre du contrôle interne

qu'une assurance raisonnable, et non une assurance absolue ; y' le contrôle interne est axé sur la réalisation d'objectifs dans un ou plusieurs domaines

qui sont distincts mais qui se recoupent.

Le COSO (Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission (COSO) 2013 définit le contrôle interne en ces termes : «Le contrôle interne est un processus mis en oeuvre par le conseil, le management et les collaborateurs, et qui est destiné à fournir une assurance raisonnable quant à la réalisation d'objectifs liés aux opérations, au reporting et à la conformité. ».

2. Notion de risque

Selon petit Robert⁵, le risque est un danger éventuel plus ou moins prévisible ou le fait de s'exposer à un danger.

Pour Serge Braudo⁶, Un "risque" est un événement dont l'arrivé aléatoire, est susceptible de causer un dommage aux personnes ou aux biens ou aux deux à la fois.

Quant à Dusaulx⁷, le risque représente un danger éventuel, plus ou moins prévisible, inhérent à une situation ou à une activité.

⁴ INTOSAI, 2004, p7.

⁵ https://www.lerobert.com

⁶ Dictionnaire juridique de Serge Braudo en partenariat avec Baumann ( https://www.dictionnaire-juridique.com/definition/risque.php)

22

Qu'il s'agisse d'un danger ou de l'éventualité, nous retrouvons dans les définitions des différents auteurs des éléments communs qui nous permettent de dire que le risque est la menace qu'un événement, une action ou une inaction affecte la capacité d'une entité à atteindre ses objectifs.

Le risque peut être également considéré comme un évènement ou une action dont la survenance est de nature à empêcher l'atteinte des objectifs.

Le développement d'un contrôle interne efficace ne peut se concevoir sans une analyse préalable et pertinente des risques. En effet le contrôle interne s'appuie sur une analyse des risques dont le résultat est formalisé dans une cartographie des risques consistant à :

- identifier et valider les processus et sous-processus ;

- identifier, analyser et évaluer par processus, les risques potentiels par la mesure de la

probabilité de survenance et de leur impact;

- hiérarchiser ces risques ;

- recenser et apprécier les dispositifs existants visant à évaluer et à maîtriser les

risques les plus importants ;

- évaluer les modalités de traitement des risques, compte tenu du niveau d'appétence ;

- proposer des actions prioritaires de maîtrise retracées dans le plan d'action.

Ces étapes donnent une première vision du degré de la maîtrise des risques, elles permettent

d'identifier les zones d'absence de contrôle interne, les zones de sur-contrôle ou de contrôle

interne défaillant.

Pour porter un jugement sur la réductibilité des risques, le contrôle interne est analysé en

fonction de trois critères :

- capacité de prévention ;

- capacité de détection ;

- capacité à réduire l'impact du risque.

Un plan d'action permet ensuite le cas échéant de faire évoluer et de compléter les dispositifs

de maîtrise des risques.

Référentiels du contrôle interne

Un cadre de référence (ou référentiel) peut être défini comme est un ensemble de lignes, de principes directeurs qui encadrent les pratiques dans une organisation.

⁷ Dusaulx,Voy. Barège, t. 1, 1796, p. 223

23

Il est important de distinguer les différents cadres de référence, notamment :

V' ceux relatifs à l'ERM (Entreprise Risk Management) consacrés au management des risques ;

V' et ceux plus particulièrement conçus pour le contrôle interne.

1. Référentiels mondialement reconnus pour le contrôle interne

Les cadres de référence les plus reconnus mondialement par les professionnels sont :

V' La nouvelle pratique du contrôle interne, publiée par le COSO en 1992 et traduit en 1993 en français par l'IFACI et PWC ; Recommandations sur le contrôle (révisé en 2013 et entré en vigueur le 15 décembre 2014) ;

V' Lignes directrices publiées par l'Organisation internationale des institutions supérieures de contrôle des finances publiques (INTOSAI) sur les normes de contrôle interne à promouvoir dans le secteur public, prenant en compte les prescriptions du cadre de référence du contrôle interne du Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission (COSO1 1992) ;

V' Les Recommandations sur le contrôle (CoCo), de l'Institut canadien des comptables agréés, Canada, 1995 ;

V' Internal Control : Revised Guide for Directors on the Combined Code (connu sous le nom de rapport Turnbull), Financial Reporting Council, 2005 ;

V' Référentiel « AMF », Autorité des Marchés Financiers, 2007 et 2010 (France) ;

V' COBIT 4.0, IT Governance Institute, États-Unis, 2007 (cadre de contrôle interne des systèmes d'information (SI)).

Pour cette approche théorique sur le contrôle interne, notre étude va s'intéresser plus sur le COSO1 et les normes INTOSAI.

2. Cadre de management des risques d'entreprise mondialement reconnus

Les cadres de référence les plus reconnus mondialement par les professionnels sont :

V' Australian/NewZealand Standard Risk Management (AustraWan Standard 4360), Joint Technical Committee OB/7-- Risk Management, Australie/Nouvelle-Zélande, révision 2004.

V' Le management des risques de l'entreprise -- Cadre de référence (COSO), Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission, États-Unis, 2004, révisé en septembre 2017.

24

y' Lignes directrices de l'INTOSAI sur les normes de contrôle interne à promouvoir dans le secteur public - Informations complémentaires sur la gestion des risques des entités prenant en compte les développements en matière d'Enterprise Risk Management émanant du COSO2 de 2004 (INTOSAI GOV 9130).

y' Référentiel FERMA (Fédération Européenne des associations de Risk Management). y' Cadre de référence de l'AMF « Les dispositifs de gestion des risques et le contrôle interne », juillet 2010 (France).

Éléments du contrôle interne

Les éléments du contrôle interne seront rangés et développés par référentiel.

Toutefois tous les référentiels développés plus haut ne vont pas faire l'objet de détails dans cette partie. Aussi, avons-nous choisi dans cette approche théorique, de présenter essentiellement le COSO 1 au titre des référentiels particulièrement conçus pour le contrôle interne d'une part, le COSO2 au titre des référentiels relatifs à l'ERM (Entreprise Risk Management) consacrés au management des risques d'autre part et enfin les normes IFPP/ISSAI (INTOSAI) pour le contrôle interne à promouvoir dans le secteur public.

A. Éléments du COSO1

COSO est l'acronyme abrégé de Committee Of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission.

Depuis près de trente ans (1992), le COSO1 a été publié et sert de base de mise en place de dispositif de contrôle interne. Pour s'adapter aux changements et différentes mutation de l'environnement, le COSO1, face aux nouveaux enjeux a été relu en 2013 et est rentré en vigueur le 15 décembre 2014. Une version française a été publiée en 2014 par l'institut français des auditeurs et contrôleurs internes (IFACI)⁸.

Au regard de la définition du contrôle interne donnée par le COSO1 et nous référant au « Cube à 3 dimensions » nous notons que les éléments du COSO1 sont constitués de trois (03) objectifs, de cinq (05) composantes et de dix-sept (17) principes.

⁸ Page 26 de l'ouvrage « COSO 2013 Que retenir de cette nouvelle version du référentiel ? » publié dans « EXPERTISES PERFORMANCE - Finance & gestion » en novembre-décembre 2013, par Françoise Bergé, Associée PWC, Catherine Jourdan, directrice PWC

1. 25

Objectifs

Le COSO1 vise trois (03) objectifs que sont :

I Opérations

I Rendre compte

I Conformité (y compris sécurité des ressources).

2. Composantes

Au nombre de cinq (05) ces composantes aident à l'analyse et à la construction du dispositif de contrôle interne. Ce sont :

I Environnement de contrôle (culture d'éthique, clarification des responsabilités, indépendance de la gouvernance, engagement de compétence, fidélisation des collaborateurs, responsabilisation,...)

I Evaluation des risques (définition des objectifs, identification et évaluation des risques)

I Activités de contrôle (mettre en place et activer les dispositifs pour maîtriser les risques, s'assurer de la correcte application des directives, ...)

I Information et communication (interne, externe, informelle, formelle,...)

I Pilotage (pilotage de gestion, évaluation et autoévaluation, organes de contrôle).

3. Principes

Le référentiel COSO est basé sur les principes de base suivants :

I Le contrôle interne est un processus : c'est un moyen, pas une fin ; il ne se cantonne pas à un recueil de procédures mais nécessite l'implication de tous à chaque niveau de l'organisation.

I Le contrôle interne doit procurer l'assurance raisonnable (mais non absolue) d'un management et d'une direction respectueuse des lois.

I Le contrôle interne est adapté à la réalisation effective des objectifs.

Les cinq (5) composantes de la version initiale du COSO sont déclinées en dix-sept (17) principes complétés par 85 Points d'attention illustratifs.

26

FIGURE 2: OBJECTIFS ET COMPOSANTES DU COSO1

Source : Pocket Guide COSO 2013 « Une opportunité pour optimiser votre contrôle interne dans un environnement en mutation », IFACI juillet 2013

Les éléments du COSO2

Le cadre de référence dédié à la gestion des risques est le COSO 2. Il est venu compléter le COSO1 qui ne mettait pas suffisamment l'accent sur la gestion des risques; il s'agit du COSO 2 qui propose un cadre de référence pour la gestion des risques dans l'Organisation ; ce second référentiel introduit la notion d'appétence au risque « risk appétite », qui se conçoit comme le seuil de risque acceptable par l'Organisation.

Jusqu'en 2017, il s'est identifié par huit (08) composantes, quatre (04) objectifs et vingt (20) principes.

L'évolution de l'environnement et des enjeux ont conduit le 6 septembre 2017, à la révision du COSO2 de 2004 qui comprend désormais 5 composantes déclinées en 20 principes.

Au regard de la définition du contrôle interne donnée par le COSO2 et nous référant au « Cube à 3 dimensions » nous notons que les éléments du COSO2 sont constitués de quatre (04) objectifs, de huit (08) composantes en 2004, avant sa révision puis en cinq (05) composantes à partir de sa révision en 2017 et de dix-sept (17) principes.

1. Objectifs

Le COSO 2 vise quatre (04) objectifs que sont :

I Stratégique

I Opérationnel

I Reporting

I Conformité

2. 27

Composantes

Les composantes du COSO 2 sont au nombre cinq (05) . Ce sont :

y' Gouvernance et culture ;

y' Stratégie et définition des objectifs ;

y' Performance ;

y' Revue et amendement ;

y' Information, communication et rapports.

Au nombre de cinq (05), ces composantes aident à l'analyse et à la construction du dispositif de contrôle interne. Ce sont :

y' Environnement de contrôle (culture d'éthique, clarification des responsabilités, indépendance de la gouvernance, engagement de compétence, fidélisation des collaborateurs, responsabilisation,...)

y' Evaluation des risques (définition des objectifs, identification et évaluation des risques)

y' Activités de contrôle (mettre en place et activer les dispositifs pour maîtriser les risques, s'assurer de la correcte application des directives, ...) y' Information et communication (interne, externe, informelle, formelle,...) y' Pilotage (pilotage de gestion, évaluation et autoévaluation, organes de contrôle).

3. Principes

Les cinq (5) composantes du Cadre de référence mis à jour s'appuient sur un ensemble de 20 principes. Ces principes vont de la gouvernance au pilotage. D'un nombre raisonnable, ils définissent des pratiques applicables de différentes manières dans des organisations de taille, type ou secteur divers.

28

CHAPITRE 2 - APPROCHE METHODOLOGIQUE DE L'ETUDE

Ce chapitre nous permet dans une première section de présenter notre étude à travers sa problématique et l'intérêt au sujet. Dans une deuxième section, nous déroulerons les techniques que nous avons utilisées pour la collecte et l'analyse des données.

Section I-: Problématique et intérêt de l'étude

I. Problématique

A. Contexte

Eustache Ebondo Wa Mandzila et Daniel Zéghal, dans La Revue des Sciences de gestion 2009/3-4 (n° 237-238), pages 5 à 14 affirmaient ceci : « Tout le monde s'accorde pour affirmer que les entreprises évoluent dans un environnement de plus en plus incertain, de plus en plus mouvant. En effet, la mondialisation, avec son corollaire, la complexification des activités et des réglementations, a rendu floues les frontières entre l'entreprise et ses sous-traitants. Les fusions-acquisitions-cessions ont accentué cette impression d'instabilité quasi générale. Les anciens modèles organisationnels ne correspondent plus aux enjeux actuels. L'entreprise doit faire face à l'émergence des risques de plus en plus nombreux et diversifiés. Selon U. Beck (2001 ; 1986) U. Beck, A. Giddens et S. Lash (1994) nous sommes rentrés dans la société ou dans l'ère du risque. Face à cet environnement de « moins en moins prévisible et de plus en plus agressif », susceptible de compromettre l'atteinte des objectifs des entreprises, il devient urgent pour toutes les organisations de mettre en place un dispositif de management des risques consistant à identifier, évaluer et gérer les risques aussi bien réels que potentiels ».

Cet extrait justifie les avantages et bénéfices de la pratique du management des risques et l'adoption de l'approche GAR dans les différents Etats membres de l'UEMOA à travers la déclaration de Paris, a considérablement accru la pression sur la gestion des finances publiques de nos Etats.

29

Afin de pouvoir s'adapter et réagir opportunément, chaque Etat doit s'inscrire dans une dynamique de performance dans la mise en oeuvre de ses actions. C'est ainsi que le management des risques à travers un dispositif de contrôle interne devient indispensables en tant que dispositif de gestion pour renforcer l'assurance pour les ministères d'atteindre ces objectifs.

Le Burkina Faso à l'instar des autres Etat qui aspirent au développement, fait de la bonne gestion des finances publiques, de la performance de l'action publique, des priorités des gouvernements dans les politiques publiques. Pour atteindre ses objectifs et donner des assurances suffisantes aux citoyens et aux partenaires économiques, le gouvernement Burkinabé s'est doté d'un nouveau mode de gestion des finances publiques qui met au coeur du dispositif le « le contrôle interne et le management des risques ».

La maitrise des risques à travers un bon système de contrôle interne comporte un enjeu important.

En effet, La gestion des politiques publiques par les ministères a des objectifs : y' de performance (efficacité, qualité de service, efficience), fixés par le Parlement,

présentés dans les projets annuels de performance (PAP) annexés au projet de loi de

finances et déclinés en objectifs opérationnels dans les services ; y' de régularité (conformité aux lois et règlements), qui sont d'ordre public ; y' de fiabilité du compte rendu, qui permet le contrôle démocratique.

Un environnement propice à la maîtrise des risques est indispensable pour la mise en place des autres composantes du contrôle interne. Sur le plan gestion budgétaire, cet environnement s'apprécie du point de vue de :

y' la responsabilité devant le Parlement;

y' la production des normes de gestion et de comptabilité budgétaires par la direction du budget.

Pour les Ministères et Institutions, les avantages à maitriser les risques par le dispositif de contrôle interne sont nombreux et nous pouvons noter entre autres : y' Une fluidification de la gestion : réduction des délais de réalisation des activités, donc des coûts ;

y' L'exécution de la plus grande part possible du budget alloué ;

30

V' L'optimisation des choix de gestion par rapport aux objectifs poursuivis ;

V' L'amélioration de la qualité de la budgétisation (par rapport à la stratégie et aux objectifs) ;

V' Une clarification et sécurisation des tâches assignées aux agents, en levant les facteurs d'incertitude sur les règles à appliquer ou les procédures à respecter, grâce notamment à la documentation et à la traçabilité des opérations à effectuer.

V' L'organisation de travail mieux définies et moins variables, opérant dans un calendrier prévu et respecté.

V' L'allégement des tâches par la mutualisation des bonnes pratiques et le partage d'un socle commun de méthodes prédéfinies.

Le passage d'une logique de moyens à une logique de résultats soutenu par l'article 14 de la LOLF instaure de nouvelles règles pour l'élaboration, l'exécution, le suivi et le contrôle budgétaire avec pour objectif d'améliorer l'efficacité de la dépense publique.

Cette nouvelle logique pose les fondements du management de la performance par la maîtrise des risques associés aux objectifs de gestion.

Un autre intérêt de la gestion des risques dans l'approche programme des finances publiques est la responsabilisation des gestionnaires par la culture de la performance et l'obligation de rendre compte (art 15 LOLF)⁹. En effet, le responsable de programme, aux termes dudit article 15, a la charge de déterminer les objectifs spécifiques et les modalités (contrôle interne et contrôle de gestion) permettant de mettre en oeuvre un programme et son projet annuel de performances et de contrôler les résultats des services chargés de la mise en oeuvre du programme.

B. Problématique

Pour se mettre en ligne avec les prescriptions du nouveau cadre harmonisé de gestion des finances publiques de l'Union Économique et Monétaire Ouest Africain (UEMOA) (citer les directives en bas de page), le Burkina Faso a engagé depuis 2010 une réforme sur la gestion de ses finances publiques. L'objectif ultime de cette réforme est d'assurer l'efficacité des

9 Article 15, al 2 de la LOLF «...sur la base des objectifs généraux fixés par le ministre sectoriel, le responsable de programme détermine les objectifs spécifiques, affecte les moyens et contrôle les résultats des services chargés de la mise en oeuvre du programme. Il s'assure du respect des dispositifs de contrôle interne et de contrôle de gestion... »

31

dépenses publiques, et à travers elle, des politiques publiques, en termes de satisfaction des besoins de la population et de transparence dans la gestion budgétaire. Dès lors, la gestion axée sur les résultats (GAR) est devenue le principal levier du processus budgétaire.

Suite à l'adoption de la loi organique n°073-2015/CNT du 06 novembre 2015 relative aux lois de finances, l'élaboration, l'exécution et le contrôle du budget en mode programme sont effectifs depuis le 1er janvier 2017. Les décrets d'application de cette loi ont été pris en juillet et en décembre 2017 ouvrant l'élaboration et exécution en mode programme des lois de finances.

Si le budget programme est effectif depuis le 1er janvier 2017, la maîtrise du processus par l'ensemble des acteurs impliqués n'est pas totalement assurée. En effet, de nombreuses difficultés affectent la mise en place du dispositif de contrôle interne.

Le actions prioritaires recommandées par la mission d'étude pour l'établissement du bilan de mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances et du budget programme /réalisé en août 2019 par le cabinet Limpico sur financement du Programme d'Appui à la Gestion Publique et aux Statistiques Sous-composante Finances Publiques, nous rassure quant à notre affirmation en ces termes ; page 63, point 200 : « le parachèvement des actions entreprises dans le plan de basculement de 2017 : La première activité de cette équipe est la formalisation du groupe chargé des travaux d'élaboration du bilan d'ouverture de l'État permettant l'ouverture du bilan au minima et la mise en place d'un cadre de concertation régulier entre la DGCMEF et l'IGF afin de mettre en place le contrôle modulé. En outre cet organe travaillera au rapprochement avec la Cour des Comptes et l'ASCE-CL d'une part et l'harmonisation des feuilles de route des réformes administratives et budgétaires L'équipe devrait conduire également sur le plan législatif la finalisation du décret sur l'organigramme type avec prise en compte des acquis du BP, l'élaboration du cadre institutionnel du contrôle interne dans les ministères et relancer les autorités sur la création des Responsables financiers dans les ministères et la nomination des comptables principaux et secondaires dans les trois réseaux comptables. ».

Le budget programme s'inspirant des principes de la GAR, oblige entre autres :

? à une plus grande responsabilité des acteurs ;

? à une plus grande flexibilité dans les règles de gestion ;

? et à un assouplissement des règles de gestion.

32

Pour que ces innovations produisent les effets escomptés, elles doivent s'accompagner d'un dispositif solide de maitrise des risques et de contrôle interne associé à la réalisation des objectifs stratégiques et opérationnels.

La problématique de notre étude est intitulée comme suit : « le processus budgétaire et l'organisation administrative actuelle, permettent une maitrise des risques associés à la mise en oeuvre des macro-processus du budget programme au Burkina Faso ? »

Cette problématique constituant notre question centrale est précisées par les questions subsidiaires suivantes :

? Les dispositions du nouveau cadre harmonisé des finances publiques de l'UEMOA ne permettent pas une appropriation du concept de contrôle interne par les acteurs de la chaine budgétaire;

? Il n'existe pas de dispositif formalisé et internalisé qui prend en compte les éléments ; ? Il y'a une nécessité de concevoir un dispositif type de contrôle interne au profit des Ministères et Institutions.

Les réponses apportées à ces questions nous permettrons de traiter notre thème formulé tel que suit : Quel Contrôle interne pour une maitrise des risques associés au processus de mise en oeuvre du budget programme au Burkina Faso ?.

II. Intérêts de l'étude

A. Intérêts personnel et professionnel

Notre choix pour ce thème est dû principalement au fait que nous sommes acteur dans le dispositif de pilotage du budget programme au Burkina Faso. En tant qu'Administrateur des services financiers, appréciant le métier de contrôle et d'audit et étant, nous avons estimé que dans le cadre de la réforme budgétaire impulsée par les directives de l'UEMOA, la mise en place du contrôle interne soulève de pertinentes questions telles que :

V' Que recouvre la notion de contrôle interne ?

V' Par où commencer le contrôle interne ?

V' Comment fonctionne-t-il ?

V' Quel niveau de détail faut-il avoir ?

33

La réponse à ces interrogations suscite notre intérêt à la présente étude et se veut comme notre contribution à la construction de cet édifice qu'est l'amélioration des performances dans les ministères et institutions.

Cette réflexion contribuera à mettre en place un outil important (un cadre de référence interministériel de contrôle interne) pour le pilotage de nos programmes budgétaires dans les

ministères et institutions. Ainsi, le Ministère de l'économie, des finances et du
développement qui a la charge d'accompagner les ordonnateurs principaux de crédits, à la mise en place des dispositifs de contrôle interne, pourrait ainsi exploiter les résultats de notre étude pour ses actions de conception d'outils.

B. Intérêt scientifique et social

La multitude de risques pouvant entraver significativement les politiques publiques, il apparaît d'autant plus nécessaire de disposer d'un processus qui permette de comprendre et de gérer efficacement les risques sur l'ensemble des actions.

C'est ce que confirment les auteurs Bernard BARTHÉLEMY et Philippe COURRÈGES dans leur ouvrage « Gestion des risques : méthode d`optimisation globale », 2e édition (Edition d'organisation) ; P.34, par ces termes : « La Gestion des Risques apparaît souvent sous son aspect défensif : réduire les risques. C'est oublier que la réduction des risques augmente la disponibilité des ressources corporelles ou incorporelles, et donc leur contribution au compte d'exploitation de l'entreprise... » ; « ...La gestion des risques permet de remplacer une perception diffuse des vulnérabilités par une connaissance rationnelle. Elle permet d'optimiser le traitement des risques grâce à un programme global et cohérent, mettant en oeuvre une palette d'outils, en particulier des outils de financement et de réduction des risques non matériels... »

Le contrôle interne pouvant être appréhendé comme un processus permanent qui irrigue tout l'appareil étatique, est mis en oeuvre par l'ensemble des collaborateurs, à tous les niveaux. Il doit être pris en compte dans l'élaboration des politiques publiques et mis en oeuvre à chaque niveau pour permettre d'obtenir une vision globale de son exposition aux risques.

Nous souhaitons que notre étude constitue un important apport dans les travaux d'élaboration et de mise en oeuvre de politiques publiques au Burkina Faso d'une part et servir de source et

de référence dans le cadre des enseignements comme dans le cadre des recherches de fin d'études.

Par ailleurs, notre étude, si elle est mise en pratique au Burkina Faso, permettrait aux autres pays membres de l'UEMOA en quête de construction de référentiel de contrôle interne, de disposer de sources et d'expertises locales.

Section 2. Méthodologie de collecte des données et méthodes d'analyse

I. Rappel des objectifs et hypothèses de l'étude

A. Objectifs de l'étude

Les objectifs de ce mémoire sont déclinés en objectif global et objectifs spécifiques.

Objectif global

L'objectif général est d'aider les acteurs de gestion budgétaire à maitriser des risques associés à la mise en oeuvre des macro-processus du budget programme au Burkina Faso.

Objectifs spécifiques :

1. Proposer un dispositif de renforcement de compétences sur le concept et les référentiels de contrôle interne au profit des acteurs de la chaine budgétaire ;

2. Aider à préciser en fonction des dispositions des directives de l'UEMOA, la loi organique relative aux lois de finances, la structure qui doit concevoir et conduire la mise en place d'un dispositif type de contrôle interne pour les programmes budgétaires ;

3. Contribuer à une formalisation d'un dispositif de contrôle interne sur la base des outils existants dans le processus budgétaire d'une part et sur la base des référentiels internationaux de contrôle interne.

34

Ces objectifs sont liés à une question initiale précisée par des questions spécifiques que sont :

35

Question initiale

Comment aider les acteurs de gestion budgétaire à maitriser des risques associés à la mise en oeuvre des macro-processus du budget programme au Burkina Faso ?

Questions subsidiaires

1) Les concepts et les référentiels de contrôle interne sont-ils maitrisés par les acteurs de la chaine budgétaire ?

2) Existe-t-il un dispositif formalisé de contrôle interne qui prenne en compte les éléments de contrôle interne selon les normes et standards internationaux ?

3) Quelle sont les outils, les processus et les méthodes de mise en place d'un dispositif type de contrôle interne pour les Ministères et Institutions ?

B. Hypothèses de l'étude

Dans le cadre de notre travail notre hypothèse consiste à vérifier que :

1) Le concept et les référentiels de contrôle interne ne sont pas encore maitrisés par les acteurs de la chaine budgétaire et les dispositions du nouveau cadre harmonisé des finances publiques ne permettent pas une appropriation du concept de contrôle interne;

2) Les éléments de contrôle interne selon les normes et standards internationaux existent mais il n'y'a pas de dispositif formalisé qui les prenne en compte ;

3) Il y'a une nécessité de concevoir un dispositif type de contrôle interne au profit des Ministères et Institutions.

Pour cela notre approche s'est basé sur des travaux déjà menés par le référentiel américain publié en 1992 et intitulé Internal Control-Integrated Framework, plus connu sous l'appellation de COSO, acronyme de Committee of Sponsoring Organisations of the Treadway Commission, afin de montrer comment ce référentiel établit le lien entre le contrôle interne et le de risque. En effet les travaux entrepris par le COSO et auxquels les organismes tels que l'Autorité des Marchés financiers (AMF) et la Compagnie Nationale des Commissaires aux Comptes (CNCC) de France se réfèrent, nous montrent clairement que les éléments constitutifs du COSO comme l'environnement de contrôle, l'évaluation des risques, les activités de contrôle, l'information et la communication et enfin le pilotage doivent impérativement se trouver dans toute organisation pour une maîtrise raisonnable de ses activités, à tous les échelons de sa hiérarchie.

36

II. Echantillonnage et techniques de collecte des données

La mise en place de ce dispositif de contrôle interne incombe à chaque ordonnateur¹⁰ de budget que sont les Ministres et les Présidents d'Institution.

Notre étude a pour périmètre les programmes budgétaires au Burkina Faso. Avec le basculement depuis 2017 au budget programme, l'architecture budgétaire de l'État est composée de programmes et dotations¹¹.

Chaque programme budgétaire est mis en oeuvre par un ensemble d'acteurs allant de l'ordonnateur principal du budget aux acteurs opérationnels en passant par le responsable de programme (RP). La chaîne managériale du budget programme se présente comme suit :

Au 1^er janvier 2019, le budget de l'Etat comprenait cent vingt-quatre (124) programmes budgétaires répartis dans vingt-huit (28) Ministères.

A. Echantillonnage.

Pour constituer notre échantillon d'étude nous avons dans un premier temps opéré des choix de Ministères et Institutions abritant les programmes budgétaires, puis dans un second temps l'identification des acteurs auprès de qui les données seront collectées.

? Choix des Ministères et Institutions

Au regard du nombre important de Ministères et Institutions constituant l'étendue de notre étude et pour tenir compte des contraintes de temps et des besoins de notre étude, nous avons choisi de travailler sur un échantillon de Ministères et Institutions.

Aussi, avons-nous choisi de combiner les critères de volume de budget à la technique de l'échantillonnage par choix raisonné.

L'échantillonnage par choix raisonné s'est fondé sur le caractère spécifique que revêt le Ministère ou l'Institution.

En effet, le contexte socio politique accentué par les attaques terroristes ces dernières années ont conduit le gouvernement à de nouvelles orientations budgétaires caractérisée par de fortes allocations budgétaires dans les secteurs de la défense et de la sécurité. Aussi, avons-nous

¹⁰ Article 15, al 3 et 4 de la loi organique n° 073 -2015/CNT relative aux lois de finances

¹¹ Article 14 de la loi organique n° 073 -2015/CNT relative aux lois de finances

37

jugé pertinent, malgré la part importante de leur budget sur le total du budget de l'Etat, de ne pas les considérer dans l'échantillon d'étude.

En outre, le volume important des Dépenses de « Transferts des Ressources aux Collectivités Territoriales » et « Dépenses Communes Interministérielles », toutes logées au Ministère en charge des finances et pouvant comporté des biais pour notre analyse, ont également été écarté de l'échantillon.

Ce tri nous a conduits à recueillir les données auprès de quatorze (14) Ministères sur un total de vingt-huit (28).

Le tableau suivant nous donne les part de budget des Ministères et Institutions au titre de la loi de finance 2019.

38

TABLEAU 1: PART DE BUDGET PAR MINISTÈRE ET INSTITUTION /2019

Part

60-MÉDIATEUR DU FASO

59-COMMISSION DE L'INFORMATIQUE ET DES LIBERTÉS

0,03%

0,02%

58-COMMISSION ELECTORALE NATIONALE ...

57-COUR DE CASSATION

56-COUR DES COMPTES

55-CONSEIL D'ETAT

54-CONSEIL CONSTITUTIONNEL

52-AUTORITÉ SUPÉRIEURE DE CONTRÔLE D'ETAT ET DE ...

51-CONSEIL SUPÉRIEUR DE LA COMMUNICATION

50-GRANDE CHANCELLERIE

43-MINISTÈRE DE L'ENERGIE

42-MINISTÈRE DE L'EAU ET DE L'ASSAINISSEMENT

38-MINISTÈRE DE L'URBANISME ET DE L'HABITAT

37-MINISTÈRE DE LA JEUNESSE ET DE LA PROMOTION ...

35-MINISTÈRE DES DROITS HUMAINS ET DE LA ...

32-MINISTÈRE DES TRANSPORTS, DE LA MOBILITÉ ...

31-MINISTÈRE DU DÉVELOPPEMENT DE L'ECONOMIE ...

30-MINISTÈRE DES INFRASTRUCTURES

29-MINISTÈRE DE L'ENVIRONNEMENT, DE L'ECONOMIE ...

28-MINISTÈRE DES RESSOURCES ANIMALES ET ...

27-MINISTÈRE DE L'AGRICULTURE ET DES ...

26-MINISTÈRE DES MINES ET DES CARRIÈRES

25-MINISTÈRE DU COMMERCE, DE L'INDUSTRIE ET DE ...

24-MINISTÈRE DE L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR, DE LA ...

23-MINISTÈRE EDUCATION NATIONALE ...

22-MINISTÈRE DE LA FEMME SOLIDARITÉ NATIONALE ...

21-MINISTÈRE DE LA SANTÉ

20-MINISTÈRE DES SPORTS ET DES LOISIRS

18-MINISTÈRE DE LA COMMUNICATION ET DES ...

17-MINISTÈRE DE LA FONCTION PUBLIQUE, DU ...

15-MINISTÈRE DE LA CULTURE, DES ARTS ET DU ...

14-MINISTÈRE DE L'ECONOMIE, DES FINANCES ET DU ...

13-MINISTÈRE DE LA SÉCURITÉ

12-MINISTÈRE DES AFFAIRES ETRANGÈRES ET DE LA ...

11-MINISTÈRE DE LA DÉFENSE NATIONALE ET DES ...

10-MINISTÈRE DE LA JUSTICE

09-MINISTÈRE ADMINISTRATION TERRITORIALE ...

08-MINISTÈRE DE L'INTÉGRATION AFRICAINE ET DES ...

05-CONSEIL ECONOMIQUE ET SOCIAL

04-PARLEMENT

03-PREMIER MINISTÈRE

02-SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU GOUVERNEMENT ET DU ...

01-PRÉSIDENCE DU FASO

0,02%

0,07%

0,05%

0,05%

0,15%

0,06%

0,05%

0,78%

0,51%

0,66%

0,04%

0,56%

0,43%

0,97%

0,37%

0,42%

0,90%

0,51%

0,69%

0,76%

0,46%

0,17%

0,05%

0,06%

0,09%

1,11%

1,19%

1,81%

1,81%

1,71%

1,20%

2,20%

5,55%

2,69%

3,13%

3,83%

5,20%

12,37%

12,00%

12,33%

22,94%

0,00% 5,00% 10,00% 15,00% 20,00% 25,00%

Source : Nos soins

? Identification des acteurs enquêtés

Le nombre assez élevé de programmes budgétaires nous a conduits à identifier un échantillon de personnes à enquêter en tenant compte de la spécificité des acteurs de la chaîne budgétaire.

La technique de stratification nous a permis de constituer deux (02) groupes d'acteurs. Il s'agit des acteurs de la chaîne managériale des programmes budgétaires d'une part et les personnes ressources et acteurs chargés de la conduite des reformes budgétaires d'autre part.

Au titre des acteurs de la chaîne managériale des programmes budgétaires.

La chaine managériale d'un programme budgétaire, tel que l'illustre le schéma ci-après, comporte l'ordonnateur principal des crédits, le RP, les RBOP, les RUOP, le RFFIM et les acteurs d'exécution. A ce titre, les questionnaires ont été administrés à un effectif de 50 personnes réparti comme suit : 35 RP; 10 DGESS ;05 DAF.

FIGURE 3: CJHAINE MANAGÉRIALE DU BUDGET PROGRAMME/NIVEAU CENTRAL Source : Guide d'exécution du budget programme ; 2015

FIGURE 4: CHAINE MANAGÉRIALE DU BUDGET PROGRAMME /NIVEAU DÉCONCENTRÉ

Source : Guide d'exécution du budget programme, 2015

39

40

Au titre des personnes ressources et des acteurs chargés de la conduite des reformes budgétaires,

L'échantillon s'est porté sur des acteurs clés des directions techniques du MINEFID et des personnes ressources. Ces personnes choisies l'ont été es-qualités, en raison de leur rôle en matière de Contrôle Interne et/ou des responsabilités importantes qu'elles exercent au sein de l'Institution.

Les effectifs de ces acteurs interrogés du MINEFID, au nombre de 12, se présentent comme suit :

y' Personnes ressources : 3

y' Acteurs de la DGB : 4

y' Acteurs de la DGCMEF : 2

y' Acteurs de la IGF : 1

y' Acteurs des IGS : 2

B. Techniques de collecte

1. Instrument de collecte

Pour réaliser ce mémoire, nos recherches se sont déroulées sur la base deux (02) sources d'information.

La première a porté sur la recherche documentaire sur la notion et les théories sur le budget programment et le contrôle interne. Il s'est agi principalement d'une recherche bibliographique.

La deuxième source d'information est issue d'un diagnostic réalisé à travers un questionnaire adressé aux acteurs de la chaine budgétaire au sein des Ministères et Institutions.

La recherche documentaire

Cette phase a consisté à passer en revue la documentation existante, afin de mieux cerner les concepts sur le contrôle interne dans le cadre de la réforme budgétaire. En outre, elle a permis de comprendre l'organisation et le fonctionnement des programmes budgétaires et d'avoir une connaissance sur la mise en place d'un système de contrôle interne. Ainsi, la recherche documentaire est basée sur l'exploitation de textes législatifs et règlementaires, d'ouvrages, d'articles et de mémoires.

41

Cette recherche documentaire nous a permis d'acquérir des connaissances nécessaires pour la création de notre questionnaire.

Le diagnostic

La phase du diagnostic a été effectuée à travers des questionnaires auprès des acteurs de la chaîne managériale des programmes budgétaires d'une part et dans les structures en charge de la conduite de la réforme budgétaire d'autre part.

La première étape qui s'est effectuée grâce à la recherche documentaire à travers une lecture minutieuse des textes législatifs et réglementaires a facilité la connaissance du cadre juridique régissant le contrôle interne et nous a permis de connaitre ce que l'Etat prévoit comme dispositif y relatif.. Ces informations d'une importance capitale sont la base de comparaison avec les standards internationaux en la matière.

L'étape de connaissance des pratiques sur le terrain se déroule auprès d'acteurs budgétaires grâce à des questionnaires qui ont permis de savoir quelles sont leur compréhension et appropriation du contrôle interne, quel dispositif peut être mis en oeuvre pour l'atteinte des objectifs.

L'enquête par questionnaire a consisté à poser, par écrit, aux acteurs concernés une série de questions relatives au Contrôle Interne tel qu'il existe, connu et pratiqué à chaque niveau de responsabilité.

Après avoir mis au point un ensemble de questions plus ou moins exhaustif, nous avons procédé à l'élaboration du questionnaire à travers le logiciel de traitement statistique « sphinx » avec un paramétrage des techniques quantitatives et qualitatives.

En raison de l'implication de l'ensemble du personnel dans le dispositif de Contrôle Interne, le questionnaire a été élaboré en considération des différentes fonctions existantes dans un programme budgétaire.

Pour cela nous avons procédé à un test de notre enquête qui a permis de recueillir quelques observations auprès de personne ressources. Suite à ce pré enquête et aux différents aménagements du questionnaire, nous avons procédé à son administration auprès des acteurs retenus.

Ainsi, nous nous sommes rendus auprès de chaque acteur en utilisant la technique de l'aide au remplissage du questionnaire. Il s'est agi pour nous de distribuer les questionnaires aux

42

enquêtés puis, tout en restant à leur disposition pour d'éventuelles questions, nous leur accordions un temps pour y répondre.

2. Elaboration du questionnaire et modalité d'administration

Le questionnaire a été élaboré à travers le logiciel de traitement statistique « sphinx » et les données collectées ont fait l'objet de saisi dans ledit logiciel.

Cependant, il faut signaler que cette enquête ne s'est pas déroulée sans difficultés. En effet, la collecte des données s'est avérée plus difficile que prévue car à notre grand étonnement, la notion même de contrôle interne n'était quasiment pas bien perçue et certaines personnes enquêtées ont confié que le questionnaire s'apparentait plus à une évaluation académique.

Néanmoins, ces inquiétudes ont été levées et nous avons pu obtenir des réponses à nos

questions.

Le questionnaire comporte trois (03) types de question :

- Des questions libres

- Des questions en QCM

- Des questions à échelle de valeur

Nous avons construit ce questionnaire dans le souci de faciliter sa compréhension et d'avoir des réponses assez standardisées pour diligenter son traitement.

Le questionnaire comprend huit (08) questions regroupées en trois (03) axes.

Le premier axe destiné à vérifier l'hypothèse 1 comprend quatre (04) questions, le deuxième et le troisième axe comprennent chacun deux (02) questions.

De manière générale, il est attendu de toutes les questions posées des informations adéquates pour conforter notre étude, notamment vérifier les hypothèses que nous avons émises en début de recherche.

Résultats atteints

Les résultats obtenus à travers le questionnaire administré ont été enregistrés et traités dans le logiciel « sphinx ». Ces résultats proviennent de quarante-six (46) questionnaires remplis sur un total de soixante-deux (62) questionnaires administrés, soit 74% de collecte. Ce nombre de questionnaire collectés ne s'écarte pas de notre projection qui était d'atteindre pour notre traitement, au moins trente-quatre (34) fiches renseignées, soit deux (02) pour chaque programme et dix (10) au titre des personnes ressources.

43

Au terme de cette première partie, il a été passée en revue le cadre théorique des notions clés de notre étude que sont le budget programme et le contrôle interne. En outre, il a été présenté notre méthodologie de travail qui nous a permis a priori d'expliciter notre problématique et l'intérêt de notre étude, avant de présenter les techniques utilisées pour les collectes et l'analyse des données de recherche.

44

PARTIE 2- APPROCHE DESCRIPTIVES ET ANALYTIQUE

Le Burkina Faso a procédé à l'internalisation de l'ensemble des directives de 2009 de l'UEMOA portant Cadre harmonisé des finances publiques (CHFP) dans l'espace communautaire, lui permettant de mettre effectivement en oeuvre le budget programme depuis le 1er janvier 2017.

Du bilan partiel établi en 2018 sur la conduite de la réforme budgétaire, il ressort que certaines innovations dont le contrôle interne ne sont pas encore mises en oeuvre.

Pourtant, selon les dispositions de l'article 15 alinéa 3 de la loi N°073-2015/CNT du 06 novembre 2015, les modalités de mise en oeuvre des contrôles budgétaires et comptables doivent tenir compte tant de la qualité et de l'efficacité du contrôle interne, que du contrôle de gestion pour chaque programme budgétaire.

Nonobstant ces dispositions, les modalités de mise en oeuvre du contrôle interne n'ont pas été explicitées dans les textes règlementaires d'application de la loi organique ; toute chose qui n'a pas facilité l'adaptation du contrôle budgétaire au contexte du budget programme.

C'est dans cette dynamique que s'inscrit notre étude et précisément dans cette 2ème partie où nous nous proposons à faire un diagnostic sur le terrain et faire des suggestions pour la mise en oeuvre du contrôle interne dans ce contexte de gestion axée sur les résultats.

Notre démarche consiste en la présentation de notre approche, l'analyse et la discussion des résultats obtenus (Chapitre I), puis en un essai consistant à faire, sur des exemples réussis, des propositions de démarche de formalisation du dispositif de contrôle interne budgétaire (Chapitre II).

45

CHAPITRE 1 - PRESENTATION-ANALYSES DES RESULTATS, VERIFICATION DES HYPOTHESES ET RECOMMANDATION

Nous allons dans ce chapitre, présenter d'abord les résultats de notre enquête que nous analyserons par une vérification des hypothèses émise en début de recherche. Ensuite, sur la base des constats, nous tenterons de faire des propositions à travers des recommandations.

Section 1 : Présentation des résultats et vérification des hypothèses

Les données recueillies à la suite de cette enquête menée au sein des programmes budgétaires, ainsi qu'auprès des personnes ressources ont été dépouillées manuellement. Quant à leur traitement, nous avons eu recours au logiciel de traitements statistiques « sphinx » pour déterminer les critères d'appréciation et en tirer les conclusions qui s'imposent.

Cette enquête nous a permis de confirmer, de compléter et d'affiner les résultats ainsi obtenus. C'est donc l'ensemble des résultats auxquels a abouti notre étude qui est présenté à travers une discussion et vérification des hypothèses.

Avant de présenter les résultats, il convient de rappeler que sur un total de soixante-deux (62) questionnaires administrés, quarante-six (46) questionnaires remplis ont été récupérés, soit un taux de 74% de l'échantillon.

Nos préoccupations majeures à travers l'administration du questionnaire, étaient de d'appréhender :

- La maitrise du concept et des référentiels de contrôle interne maitrisés par les acteurs de la chaine budgétaire ?

- L'internalisation d'un dispositif formalisé de contrôle interne selon les normes et standards internationaux ?

- La nécessité de disposer au profit des ministères et institutions abritant les programmes budgétaires, d'un référentiel leur permettant d'élaborer un dispositif de contrôle interne ?

46

I. Interprétation des données et validation de l'hypothèse 1

Hypothèse 1 : Le concept et les référentiels de contrôle interne ne sont pas encore maitrisés par les acteurs de la chaine budgétaire et les dispositions du nouveau cadre harmonisé des finances publiques ne permettent pas une appropriation du concept de contrôle interne

GRAPHIQUE 1: NIVEAU DE CONNAISSANCE DE LA NOTION DE CONTRÔLE INTERNE

Connais Ignore Aucune réponse donnée

6% 9%

Nb. cit.

85%

Source : nos soins

En analysant les réponses obtenues à la question 1, on observe que le Contrôle Interne est plus connu tant dans son concept que dans sa traduction pratique. En effet, mesurant le degré de connaissance du concept par les acteurs, les réponses reçues ressortent principalement des définitions théoriques sans aucun lien avec le cas de l'administration publique de façon générale de même que le processus budgétaire de façon spécifique.

Le graphique ci-dessus illustre bien le degré de connaissance générale de la notion de contrôle interne par les acteurs. En effet cette question a consisté à avoir une idée du contenu que les acteurs donnent au contrôle interne. Il ressort que 85% des acteurs définissent assez bien le contrôle interne.

Cependant, les réponses à la question 2 montrent que certains aspects du contenu du concept tel que les référentiels de contrôle interne, mondialement reconnus sont ignorés des acteurs. L'illustration (graphique ci-dessous n°2) suivante révèle que le référentiel le mieux connu dans l'administration publique concerne « les normes INTOSAI », mais le COSO qui duquel INTOSIA a été inspiré, est très peu connu.

47

GRAPHIQUE 2: NIVEAU DE CONNAISSANCE DES RÉFÉRENTIELS DE CONTRÔLE INTERNE

45,00%

40,00%

50,00%

35,00%

30,00%

25,00%

20,00%

15,00%

10,00%

5,00%

0,00%

30,43%

COSO1 COSO2 INTOSAI Aucun

8,70%

Fréq.

43,48%

17,39%

Source : nos soins

Pour tenter une explication de ce curieux paradoxe, il nous faut d'abord creuser davantage la question de maitrise du concept, pour discerner les causes de cette insuffisance.

Les réponses aux questions 2 et 4 nous ont permis d'apprécier également la pertinence des dispositions juridiques en matière de contrôle interne au Burkina Faso. En rappel, le contenu de ces questions est comme suit :

V' Question 3 : Quelles dispositions dans le nouveau cadre harmonisé des finances publiques de l'UEMOA, justifient la mise en place d'un dispositif du contrôle

interne dans les Ministères et Institutions? (Références juridiques à préciser)

V' Question 4 : Quelles dispositions dans le nouveau cadre harmonisé des finances publiques de l'UEMOA, permettent l'élaboration et la mise en place d'un dispositif du contrôle interne dans les Ministères et Institutions? (Références juridiques à préciser).

Il a été demandé pour ces questions, de justifier les réponses avec des références de dispositions juridiques A l'exploitation des réactions à ces deux questions, il ressort un fort taux de méconnaissance du Contrôle Interne dans son concept et surtout dans sa traduction pratique due à un vide juridique dans les directives de l'UEMOA, la LOLF et ses textes d'application. En effet les dispositions contenues dans ces différents textes ne donnent pas de contenu à la notion de contrôle interne et au dispositif y relatif. Ces dispositions évoquent seulement la nécessité d'avoir un dispositif efficace de contrôle interne afin de mieux apprécier la performance d'une part et de bénéficier en outre des allégements sur le contrôle à priori du contrôleur financier, d'autre part. Ces dispositions sont les suivantes :

48

? Articles 15.al 2 et 3 ; 53 et 82 de la Loi Organique N°073-2015/CNT du 6 novembre 2015, portant loi relative aux Lois de finances ;

? Articles 177 ; 185 et 186 du décret n°2016-958/ PRES/PM/MINEFID du 8/07/2016, portant règlement général sur la comptabilité publique ;

? Article 31 du décret N° 2017- 0 106 /PRES/PM/MINEFID du 2017, portant régime juridique des Ordonnateurs de l'Etat et des autres organismes publics ;

? Articles 15 et 42 à 49 du décret N°2017-0182/PRES/PM/MINEFID du 10/04/2017, portant modalités de contrôle des opérations financières de l'Etat et des autres organismes publics.

Le graphique ci-après le confirme car il montre que 47,81% des personnes enquêtée contre 41,30% qui disent n'en savoir rien, ont identifié des dispositions juridiques justifiant la nécessité de mettre en place un dispositif de contrôle interne.

GRAPHIQUE 3: NIVEAU DE CONNAISSANCE DES DISPOSITIONS JURIDIQUES JUSTIFIANT LA MISE EN PLACE DE DISPOSITIF DE CONTRÔLE INTERNE

40,00%

50,00%

30,00%

20,00%

10,00%

0,00%

Dispositions
juridiques fournies
et vraies

47,83%

Dispositions
juridiques fournies
et fausses

Fréq.

10,87%

Ne connais pas

41,30%

Source : nos soins

Force est constater donc, que ces textes communautaires, législatifs et règlementaires restent muets quant au contenu à donner au dispositif de contrôle interne à mettre en place par les Ordonnateurs (article 15 al. 2 de la LOLF). Nos enquêtent ressortent qu'il n'existe pas de dispositions spécifiques dans notre environnement juridique (périmètre de notre étude) qui donne à l'exemple des standards internationaux de contrôle interne, un contenu au dispositif de contrôle interne à mettre en place. Autrement dit, quelles sont les composantes, les principes, les modalités de création et de mise en oeuvre, d'un dispositif de contrôle interne dans le cadre du budget programme.

49

La tendance des réponses montre que certains enquêtés (0%) n'ont pas pu ressortir une disposition juridique qui montre le contenu et comment mettre en place un dispositif de contrôle interne ; 34,78% affirme qu'il n'existe aucune disposition en la matière et 52,17% n'en savent rien. Le graphique suivant en fait l'illustration :

GRAPHIQUE 4: NIVEAU DE CONNAISSANCE DES DISPOSITIONS JURIDIQUES INDIQUANT LES MODALITÉS PRATIQUES DE MISE EN PLACE D'UN DISPOSITIF DE CONTRÔLE INTERNE

Fréq.

13,04%

0,00%

52,17%

34,78%

Fréq.

Dispositions Dispositions Ne connais pas Non, ces

juridiques juridiques dispositions

fournies et fournies et n'existent pas

vraies fausses

Source : nos soins

De par notre expérience en qualité d'acteur dans la conduite de la réforme, cette faiblesse sur la connaissance du concept de contrôle par les personnes interrogées, pourrait être expliqué par deux (02) raisons. Premièrement, il y'a une insuffisance d'actions de renforcement des compétences au profit des acteurs de la chaîne budgétaire. En effet, des formations sont organisées mais, d'une part, les mesures d'accompagnement pour avoir des conditions et durées acceptables de sessions de formation, ne sont pas conséquentes et d'autre part, les actions de formations ne sont pas rationnellement reparties dans le temps et dans l'espace,. Deuxièmement, nous pensons que les structures portant les actions de réforme devraient travailler à constituer et maintenir des pools d'experts et de formateurs au niveau des services centraux et déconcentrés des ministères et institutions d'une part et renforcer les capacités techniques et financières de ce pools d'autre part.

En terme de vérification de cette hypothèse 1, il faut noter qu'au regard des réponses aux questions 1 à 4 et de la tendance globale renforcée par notre propre appréciation, nous sommes fondés à confirmer notre hypothèse en concluant que le concept de contrôle interne est connu dans sa théorie mais un vide juridique et organisationnel est constaté au plan national et communautaire, sur les modalités pratique de sa mise en oeuvre.

50

II. Interprétation des données et validation de l'hypothèse 2

Hypothèse 2 : Les éléments de contrôle interne selon les normes et standards internationaux existent mais il n'y'a pas de dispositif formalisé qui prenne en compte lesdits éléments ; Le processus budgétaire est assujetti à un cadre juridique et un cadre organisationnel bien organisés de nature à garantir la performance au sein des Ministères et Institutions. Il s'agit :

+ de l'ensemble des textes législatifs et règlementaires régissant l'élaboration,

l'exécution et le contrôle du budget de l'Etat;

+ des règles de procédures de déroulement des activités du processus budgétaire ; + des outils de pilotage comme le DPBEP, les PAP/RAP, les DPPD... ;

+ du système d'information avec des applications métiers spécifiques (SIGASPE, CIE, CIR, CIFE, CID, SIMP, ...)

+ des manuels de procédures ;

+ du cadre de performance (lettre de mission, contrat d'objectifs, contrat de performance en très acteurs de la chaine managériale des programmes budgétaires...) ;

+ des guides pratiques :

§ guide d'élaboration du budget ;

§ guide d'exécution du budget ;

§ guide suivi-évaluation du budget ;

§ guide de réaménagement budgétaire ;

§ guide méthodologique d'élaboration du tableau prévisionnel des emplois et des effectifs;

§ guide d'élaboration du tableau de bord des ressources humaines des Ministères et Institutions publiques;

§ guide méthodologique d'identification et de description des postes de travail des Ministères et Institutions publiques.

+ des outils d'exécution du budget ;

+ des différents types de contrôle sur le processus budgétaire et les acteurs (contrôle parlementaire, juridictionnel et organique).

D'entrée de jeu, nous observons à partir du graphique ci-dessous (graphique 6), que 84,78% des personnes enquêtées reconnaissent l'existence du cadre juridique et organisationnel et des outils ci-dessus cités, contre 13,04% qui ne connaissent pas cette existence et (2.17%) qui n'en savent rien.

51

GRAPHIQUE 5: PERCEPTION SUR L'EXISTENCE D'OUTILS DE CONTRÔLE INTERNE EXISTANT

40,00%

90,00%

80,00%

70,00%

60,00%

50,00%

30,00%

20,00%

10,00%

0,00%

Je ne sais pas OUI NON

2,17%

Fréq.

84,78%

13,04%

Source : nos soins

Bien que ces éléments constituants des outils de contrôle interne existent, 52,17% des personnes enquêtées affirment qu'il n'existe pas de façon formelle un système assurant un agencement cohérent de ces différents éléments de sorte à obtenir un système formel de contrôle interne. Pour corroborer cette réalité nous pourrons considérer également le fait que 41,30% des personnes enquêtées n'ont pas connaissance de l'existence d'un tel dispositif formalisé. Le tableau ci-après fait une parfaite illustration de ces affirmations

TABLEAU 2: AVIS SUR L'EXISTENCE OU NON DE DISPOSITIF TYPE DE CONTRÔLE INTERNE

Existence de Dispositif FORMALISE Nb. cit. Fréq.

OUI avec preuve (bonnes références)	0	0,00%
OUI sans référence	3	6,52%
Je ne sais pas	19	41,30%
NON	24	52,17%
TOTAL OBS.	46	100%

Source : nos soins

En complément à ces observations, nous avons disposé de deux rapports dont les contenus alimentent notre analyse. Il s'agit :

- du rapport d'étude pour l'établissement du bilan de mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances et du budget programme /réalisé en août 2019

52

par le cabinet Limpico sur financement du Programme d'Appui à la Gestion Publique et aux Statistiques Sous-composante Finances Publiques ;

- du rapport de mission d'évaluation réalisée en Novembre 2019 par l'inspection générale des Finances (IGF) sur l'état des lieux du contrôle interne dans vingt-huit (28) structures et programmes budgétaires du Ministère de l'Economie, des Finances et du Développement (MINEFID),

Le premier rapport à sa page 32, ressort que :

V' « point 91. .... les deux modalités du contrôle modulé étaient censées d'être mises en oeuvre dès 2017. Cet objectif n'est pas atteint en raison:

o du retard dans la mise en place du dispositif de contrôle interne : la cartographie des risques de plusieurs ministères ne sont plus à jour, absence de cartographie de risques sur le périmètre du programme ;

o du retard dans l'adoption du projet d'arrêté d'application du décret n°20170182/PRES/PM/MINEFID du 10 avril 2017, portant modalités de contrôle des opérations financières de l'État et des autres organismes publics et du projet d'arrêté portant fixation des critères d'évaluation, des modalités de classification de la gestion des Ordonnateurs et des dérogations associée. ».

V' «point 97. L'article 15, alinéa 3 de la LOLF a rendu obligatoire la mise en place d'un dispositif de contrôle interne et de contrôle de gestion pour la mise en oeuvre du contrôle modulé des opérations budgétaires. Le Guide d'exécution du budget-programme identifie les contrôleurs internes et les contrôleurs de gestion comme des acteurs de la mise en oeuvre du programme ».

V' « Point 98. Cependant, la mise en oeuvre de ce dispositif est à l'état embryonnaire. Les cartographies des risques réalisées à l'échelle des ministères avec l'appui de l'Inspection Générale des Finances, doivent être reprises par programme budgétaire. ».

Le second rapport, fourni également des données tendant à confirmer l'avis des acteurs auprès desquels nous avons mené nos enquêtes. L'extrait suivant nous en donne la teneur.

53

Extrait¹² : { ...cette mission d'évaluation s'inscrit dans le cadre de la mise en oeuvre de la feuille de route du département de l'Economie, des Finances et du Développement pour l'opérationnalisation de la Loi organique relative à la Loi de Finances (LOLF), dans son volet contrôle, en vue d'une analyse diagnostique des dispositifs de contrôle interne des structures et des programmes budgétaires.

L'objectif général est de permettre aux structures de disposer d'une situation de référence et de cerner les contours des actions à entreprendre pour améliorer la maturité de leur contrôle interne.

La séance de restitution de la mission organisée le mardi 4 février 2020 à Ouagadougou peint titre des directions opérationnelles, la situation de l'état des lieux du contrôle interne comme suit:

y' maturité de leur contrôle interne jugée «intégrée» : 2 directions;

y' maturité de leur contrôle interne jugée «établie» : 4 directions;

y' maturité de leur contrôle interne jugée «de base» : 15 directions;

y' maturité de leur contrôle interne jugée «inexistante» : 7 directions.

Ainsi, 54% des directions opérationnelles évaluées sont dans la zone «de base» ; ce qui signifie qu'elles disposent d'une gestion des risques centralisées, menée sur une base annuelle, mais limitée, non standardisée et peu documentée. En revanche, les deux directions classées dans la zone de maturité dite «intégrée» utilisent la gestion des risques comme un outil de gestion opérationnelle.

Concernant les programmes budgétaires du MINEFID, seul le programme «mobilisation des ressources» est classé dans la zone de maturité «établie». Les quatre autres ont une cotation commune et faible qui les classe au niveau de maturité «de base».

L'évaluation, selon le chef de mission, l'inspecteur général des Finances, Tanga OUEDRAOGO, a été menée en s'inspirant du référentiel COSO (Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway commission) qui comporte cinq composantes du contrôle interne que sont: «environnement du contrôle»; «évaluation des risques» ; «information et communication» ; «activités de contrôle» et «pilotage»}.

¹² Rapport de mission d'évaluation réalisée par l'inspection générale des Finances (IGF) sur l'état des lieux du contrôle interne dans vingt-huit (28) structures et programmes budgétaires du Ministère de l'Economie, des Finances et du Développement (MINEFID)

54

En conclusion, les réponses provenant des questions 5 et 6, renforcées par les deux extraits du rapport sur l'état de mise en oeuvre des dispositifs de contrôle interne, montrent que notre hypothèse est vérifiée. Aussi, déduisons nous que Des outils et éléments de contrôle interne existent mais il n'y'a pas de dispositif formalisé qui prenne en compte lesdits outils et éléments.

III. Interprétation des données et validation de l'hypothèse 3

Hypothèse 3 : Il y'a une nécessité de concevoir un dispositif type de contrôle interne au profit des Ministères et Institutions.

De nos lectures et constats personnels, nous notons ce qui suit :

La Directive n°06/2009/cm/UEMOA de la 26/06/2009 portant loi organique relative aux lois de finances fixe les règles relatives au contenu, à l'élaboration, à l'exécution et au contrôle des lois de finances, et organise les relations entre les acteurs du processus budgétaire.

Le passage au budget programme consacre une plus grande responsabilisation des responsables de programme, l'efficacité et une meilleure flexibilité dans la gestion de leurs crédits pour l'atteinte de leurs résultats. Cette orientation s'accompagne aussi d'un renforcement du contrôle, et notamment celui de la cour des comptes qui évalue le dispositif de contrôle interne du responsable.

D'autres dispositions communautaires justifient également la mise en place du contrôle interne telles que la Directive n°01/2009/CM/UEMOA du 27/03/2009 portant code de transparence dans la gestion des finances publiques au sein de l'UEMOA qui oriente les dispositions et inspire les règles de gestion des finances publiques ayant notamment trait aux attributions et responsabilité des institutions, et à la légalité et publicité des opérations financières publiques ; également certaines dispositions de:

? la Directive N°04/2012/CM/UEMOA du 28/09/2012 relative à l'éthique et à la déontologie dans les marchés publics et les délégations de service public an sein de l'UEMOA ;

? la Directive N°05/2005/CM/UEMOA du 09/12/2005 portant contrôle et régulation des marchés publics et des délégations de service public dans l'UEMOA ;

55

V' la Directive n°07/2009/CM/UEMOA du 28/09/2012 portant règlement général sur la comptabilité publique qui précise les règles de comptabilité et d'exécution du budget, les responsabilités et relations entre les acteurs de la chaîne financière, ainsi que les règles de tenue des comptes et de contrôle ;

V' la Directive n°08/2009/CM/UEMOA du 28/09/2012 portant nomenclature budgétaire de l'Etat ;

V' la Directive n°09/2009/CM/UEMOA du 28/09/2012 portant plan comptable de l'Etat ; V' le Directive n°10/2009/CM/UEMOA du 28/09/2012 portant tableau des opérations financières de l'Etat.

Au sujet des textes législatifs et règlementaire régissant les finances publiques au Burkina Faso, il ressort également que cette obligation pour les Ordonnateurs de mettre en place un dispositif de contrôle interne, est consacrée par la LOLF (article 15 ; 53 et 82), le RGCP (en ses articles 177 ; 185 et 186), le décret portant régime des Ordonnateurs (article 31) et enfin le MCOFE (articles 15 ; 42 et 49).

En outre, l'analyse des fiches d'enquete collectées au sujet de la question 7 et consignée dans le tableau ci-dessous, 65,22% des acteurs affirment qu'un dispositif de contrôle interne dans nos programmes budgétaires est indispensable et 34,78% le considèrent comme « très important », toute chose qui participe à la confirmation de l'hypothèse.

TABLEAU 3 : AVIS SUR L'IMPORTANCE D'UN DISPOSITIF TYPE DE CONTRÔLE INTERNE

Dégré d'importance du dispositif de contrôle interne Nb. cit. Fréq.

Peu important	0	0,00%
Très important	16	34,78%
Indispensable	30	65,22%
TOTAL OBS.	46	100%

Source : nos soins

Par ailleurs, ayant cherché à savoir si les personnes enquêtées sont favorables à la mise en place d'un dispositif type (référentiel interministériel) de contrôle interne au profit des ministères et institutions, les opinions recueillies et illustrées par le graphique ci-dessous, montrent que 93,48% des acteurs sont favorables à cet exercice.

56

Au regard de ce qui précède, nous sommes fondés à confirmer que notre hypothèse 3 «Il y'a une nécessité de concevoir un dispositif type de contrôle interne au profit des Ministères et Institutions», est vérifiée.

GRAPHIQUE 6: NOMBRE DE PERSONNE FAVORABLES À L'ÉLABORATION D'UN DISPOSITIF TYPE DE CONTRÔLE INTERNE

100,00%

40,00%

80,00%

60,00%

20,00%

0,00%

Favorable Indifférents

93,48%

Fréq.

6,52%

Source : nos soins

Observations et analyses complémentaires sur certaines dispositions susceptibles de porter préjudice à l'internalisation du contrôle interne.

Au-delà de l'analyse ayant abouti à la confirmation de nos trois (03) hypothèses, nous proposons aux lecteurs une analyse complémentaire issue de notre propre observation. Cette analyse complémentaire provient principalement de nos constats de par notre rôle dans la conduite des réformes budgétaire puis de façons subsidiaire des constats et recommandation s issus des actions de renforcement de capacités auprès des acteurs budgétaires (formations, cadre de concertations et accompagnements technique)

Une observation et analyse personnelle appuyées par certain rapport d'étude, nous permet relever certaines difficultés et incohérences, pouvant entraver la réussite de la mise en place du contrôle interne dans les processus budgétaire. Il s'agit :

1) des incohérences relevées dans les textes législatifs et règlementaires. En effet, l'exploitation des différents textes ci-dessus cités révèle souvent des dispositions contradictoires. A titre illustratif :

57

- les articles 67 de la LOLF et 14 du RGCP disposent que les ministres et Présidents d'institutions constitutionnelles peuvent déléguer leur fonction d'ordonnateur tandis que l'article 10 du RGCP leur fait obligation de déléguer leur fonction d'ordonnateur ;

- Article 10 alinéa 2 RGCP « Les ministres et les présidents des institutions constitutionnelles exercent leurs attributions d'ordonnateur par le moyen

d'Ordonnateurs délégués au niveau des administrations centrales et
d'Ordonnateurs secondaires au niveau des services déconcentrés de l'Etat » ;

- Article 14 RGCP « Les Ordonnateurs peuvent déléguer leurs compétences d'ordonnateur » ;

- Article 67 LOLF « Les Ordonnateurs peuvent déléguer leur pouvoir dans les conditions déterminées par voie réglementaire ».

2) du retard dans l'adoption des textes portant réforme des corps de contrôle de l'ordre administratif portés par l'ASCE-LC ;

3) du retard dans la mise à disposition des outils sur la comptabilité de l'ordonnateur. En effet, ces outils portent d'une part sur les manuels de tenue de comptabilité budgétaire, d'élaboration des comptes administratifs et sur l'adaptation et l'interfaçage complète des applications métiers ;

4) du retard dans la signature des arrêtés et modalités d'application du décret N°2017-0182/PRES/PM/MINEFID du 20 avril 2017 portant modalités de contrôle des opérations financières de l'État et des autres organismes publics, notamment :

- le projet d'arrêté portant fixation des critères d'évaluation, des modalités de

classification de la gestion des Ordonnateurs et des dérogations associée ;

- le projet d'arrêté portant fixation des critères d'évaluation, des modalités de

classification de la gestion des Ordonnateurs et des dérogations associées ;

- le projet de lettre circulaire relative démarche du contrôle a posteriori exercé

par le contrôleur financier ;

- le guide d'évaluation du Contrôle interne (respectant les normes internationales);

- la grille d'évaluation du contrôle interne;

5)

58

du manque d'arrimage entre les programmes budgétaires et l'organisation administrative actuelle. A ce niveau il s'agit de la divergence des maquettes budgétaires d'un ministère à un autre ;

6) du retard dans l'adoption de l'organigramme type des départements ministériels et institutions révisé ; cet organigramme type pourrait être d'un grand apport dans l'arrimage des programmes budgétaires avec les organigrammes ;

7) de la faiblesse dans la construction des cadres de performance (tableau des indicateurs). En effet, de par notre participation aux analyse des avant-projets de budget des Ministères et Institutions, nous avons observé une insuffisance forte dans la construction des cadres de performance et plus précisément dans la formulation des indicateurs puis dans la fixation des cibles (absence de sincérité et de réalisme) ;

8) de la faible maitrise des innovations telles que :

- la technique de budgétisation et de consommation en AE/CP ; - l'absence et/ou le mauvais suivi des échéanciers des AE/CP ; - le respect des plafonds d'emploi.

9) de l'opérationnalisation inachevée du principe de l'ordonnancement multiple. L'article 70 de la LOLF précise que les Ministres et les Présidents d'institutions constitutionnelles sont Ordonnateurs principaux des crédits, des programmes et des budgets annexes de leur ministère/institution. La mise en oeuvre de ce principe a connu un début puisque depuis 2017, les Ministres et les Présidents d'institutions sont effectivement des Ordonnateurs principaux.

Cependant, la suite de la déclinaison en rapport avec la chaine managériale des programmes, n'est pas effective. En effet, les responsables de programmes sont nommés mais n'ont pas encore la plénitude de leur fonction. La nomination des RBOP et RUOP dans les programmes n'est pas effective ; ce qui paralyse du même coup la mise en oeuvre du dialogue de gestion ;

10) de l'absence ou la non mise à jour des cartographies des risques des Ministères et Institutions ;

59

11) de l'absence d'orientation relative aux modalités de contrôle de la performance par la cour de compte13. En effet depuis l'opérationnalisation du budget programme (2017), les RAP sont élaborés et transmis à la cour des comptes pour examen avant leur acheminement à l'assemblée nationale14

Ces observations viendront dans la suite de nos travaux, en renforcement aux recommandations à formuler

Section 2 : Recommandations

Notre intention n'est pas de faire des affirmations absolues sur les résultats obtenus de notre étude. Néanmoins, nous considérons avoir découvert des informations importantes pouvant être d'un apport significatif dans la quête de l'excellence dans l'action publique.

Ainsi, le diagnostic établi a permis d'identifier les forces et les faiblesses relatives à la mise en oeuvre du contrôle interne dans le processus budgétaire au Burkina Faso. Pour une amélioration de l'existant en la matière, nous estimons utile de formuler quelques recommandations car notre étude n'a pas nécessairement pour objectif de modifier une situation existante. Elles sont des contributions d'amélioration des acquis d'une part et des suggestions des innovations d'autre part.

I. Recommandations tendant à renforcer les acquis

A. Recommandation n°01

Recommandation : relative à renforcer la maitrise du concept de contrôle interne en vue de son implémentation. Pour ce faire ; il s'agira de :

? procéder à l'instar du MINEFID en janvier 2020¹⁵ à un diagnostic, afin d'apprécier

exactement les besoins en renforcement de compétences sur le contrôle interne ;

¹³ Articles 52 et 53 de la LOLF.

¹⁴ Article 2 de la Loi N° 008-2013/AN du 23 avril 2013 portant code de transparence dans la gestion des finances publiques. « ... Les citoyens, à la fois contribuables et usagers des services publics, sont clairement, régulièrement et complètement informés de tout ce qui concerne la gouvernance et la gestion des fonds publics. Ils sont mis en capacité d'exercer, dans le débat public, leur droit de regard sur les finances de toutes les administrations publiques »

¹⁵ Rapport de mission d'évaluation réalisée par l'inspection générale des Finances (IGF) sur l'état des lieux du contrôle interne dans vingt-huit (28) structures et programmes budgétaires du Ministère de l'Economie, des Finances et du Développement (MINEFID

60

y' Identifier les actions de renforcement de compétences à l'endroit des acteurs de la chaine de gestion des programmes budgétaires (au sein des ministères et institution), avec un point d'orgue sur la philosophie GAR ;

y' Réaliser des formations intenses sur le contrôle interne au profit des responsables de la chaine managériale des programmes budgétaires ;

y' sensibiliser les gestionnaires sur les objectifs, l'intérêt et les apports possibles du contrôle interne budgétaire.

Justification : L'étude a montré que le concept de contrôle interne est partiellement connu dans sa théorie mais un vide est observé quant aux dispositions juridique et organisationnel sur les modalités pratique de sa mise en oeuvre au niveau sur le plan national et communautaire,.

Des actions formation sont déroulées depuis les années 2015 et même avant, sur le budget programme, mais de par notre présence dans ce dispositif de conduite des réformes, nous avons remarqué que la base n'y est pas. En effet, l'approche programme se repose sur une philosophie essentielle qui n'est pas encore tout à fait maitrisée. Nous voulons parler de la Gestion axée sur les résultats (GAR). Cette philosophie développe amplement des notions comme le suivi-évaluation, le contrôle interne, d'où son importance dans sa constitution comme socle sur lequel doit se reposer le budget programme

B. Recommandation n°02

A la suite des observations et analyse personnelles traitées à la page 56, nous nous devons, au motif de contribuer pleinement à l'amélioration de l'existant, de faire de propositions en guise de recommandation.

Recommandations relative à l'amélioration des dispositions législatives et réglementaire sur la mise en place des dispositifs de contrôle interne :

Nous recommandons ce qui suit :

1) Organiser un atelier de mise en cohérence des textes législatifs et règlementaires comportant surtout des conflits juridique, afin de proposer de nouveaux textes révisés prenant en compte les incohérences ;

2)

61

Travailler de concert avec l'ASCE-LC et toutes les parties impliquées, à diligenter l'adoption des textes portant réforme des corps de contrôle de l'ordre administratif ;

3) Diligenter l'opérationnalisation au cours du second trimestre 2020, des outils de la comptabilité de l'ordonnateur, dont les travaux sont en cours au niveau du MINEFID (suivi comptabilité administrative, adaptation des applications métiers...).

4) opérationnaliser les innovations en souffrance qui concernent notamment :

- l'élaboration et la mise à disposition d'un document guide sur la tenue du

dialogue de gestion ;

- les formats type de contrats de performance entre les acteurs (RP, Opérateurs,

RBOP, RUOP) ;

- l'élaboration et la mise à disposition de forma types de contrats de

performance

- la nomination des RBOP et RUOP

- à l'endroit des RP, la désignation des RBOP et RUOP.

5) accélérer l'arrimage de l'architecture des programmes budgétaires à l'organisation administrative actuelle. Le retard observé vient surtout du fait que tous les ministères et institutions attendent l'adoption de l'organigramme type afin de réajuster leur organigramme respectif ;

6) mettre en place des cadres de réflexions sur l'éventuelle révision de la maquette budgétaire en attendant les orientations sur l'organigramme type. Cette anticipation leur permettra déjà de revoir la pertinence des maquettes actuelles et leur adaptation à la nouvelle configuration administrative.

7) Diligenter la construction des cadres de performance (tableau des indicateurs) à travers

- le renforcement de compétences en gestion axée sur les résultats, en formulation et suivi des indicateurs et en sui-évaluation au profit des acteurs des programmes budgétaires ;

62

- l'utilisation de l'approche participative dans les activités de planification surtout au moment de la formulation des indicateurs et de la fixation des cibles.

8) Actualiser des cartographies de risques là où elles existent, et l'élaborer au sein des structures qui n'en avaient pas.

II. Nouvelles Propositions sous forme de recommandations

A. Recommandation n°3

Nous recommandons l'élaboration, la diffusion et l'implémentation d'un référentiel interministériel dans les processus budgétaires des ministères et institutions

Justification : La direction du budget en France, dans sa parution « forum de la performance » au sujet de « La mise en place d'un contrôle interne budgétaire », en date du : 30/04/2018, relatait ceci : « Le cadre de référence interministériel doit être décliné par chaque ministère sous forme d'un référentiel ministériel (ou instruction) de contrôle interne budgétaire en fonction des risques budgétaires qu'il aura identifiés, y compris sur ses processus métier, et de leur criticité : c'est l'organisation du dispositif de contrôle interne budgétaire et la mise en oeuvre d'un plan d'actions ».

Ce passage signifie, que pour la mise en place de dispositif de contrôle interne dans les ministères et instituions, il faut nécessairement une orientation à travers un référentiel commun et adapté.

Par ailleurs, notre enquête a révélé entre autre :

? 52,17% des personnes enquêtées affirment qu'il n'existe pas de façon formelle un système assurant un agencement cohérent de ces différents éléments de sorte à obtenir un dispositif formel de contrôle interne. Egalement 41,30% du même échantillon disent sans pour autant affirmer qu'ils n'ont pas connaissance de l'existence d'un tel dispositif formalisé ;

? 65,22% jugent qu'un dispositif de contrôle interne dans nos programmes budgétaires est indispensable et 34,78% le considèrent comme « très important », toute chose qui participe à la confirmation de l'hypothèse ;

? ayant cherché à savoir si les personnes enquêtées sont favorables à la mise en place d'un dispositif type (référentiel interministériel) de contrôle interne au profit des ministères et institutions, il ressort que 93,48% des acteurs sont favorables à cet exercice.

B. Recommandation n°4

Recommandation relative partage d'expériences pour adopter les bonnes pratiques en matière d'implantation des dispositifs de contrôle interne

Il s'agira de

1. l'utilisation des moyens adéquats pour avoir toute l'expertise nécessaire à l'aboutissement de projet ;

2. la planification de partages d'expérience avec des pays disposant d'un tel référentiel ;

3. la constitution de pool d'expert en contrôle interne ;

4. l'élaboration et la diffusion de guide d'implémentation du référentiel interministériel.

Justification : Si la recommandation relative à la proposition de mise à disposition d'un référentiel interministériel pour les ministères et institutions doit être mise en oeuvre, il sied de relever certains préalables conditionnent sa réussite.

C. Recommandation n°5

Recommandation relative à l'implantation des dispositifs de contrôle interne dans les ministères et Institutions

63

Les actions d'opérationnalisations de cette recommandation sont :

1.

64

La mise en place d'une organisation claire et efficiente du dispositif de Contrôle Interne conformément aux orientations du référentiel interministériel;

2. La mise en place de structures de pilotage du contrôle interne aux différents niveaux de responsabilité ;

3. L'allocation de ressources financières suffisante pour les actions d'implémentation du référentiel ;

4. La poursuite de l'élaboration des cartographies des risques dans les ministères et institutions et l'amélioration des outils existant ;

5. La détermination du périmètre et cadre d'exercice du contrôle interne à mettre en place, conformément aux dispositions des articles 14 ; 15 et 16 de la LOLF;

6. Le renforcement des capacités des acteurs ;

7. La valoriser et l'amélioration des expériences déjà acquises ;

8. La poursuite de l'élaboration des cartographies de maitrise des risques ;

9. L'amélioration des outils de contrôle interne (application métiers, guides, manuels de procédures, ...) ;

10. l'adaptation et le respect des procédures budgétaires (programmation, exécution et contrôle budgétaire, ...), des procédures de marchés publics, des procédures de comptabilité budgétaire (comptabilité des engagements et production de compte administratif...);

11. la mise en place des Directions ministérielles de l'audit interne (DMAI) chargées notamment d'évaluer la qualité du dispositif de contrôle interne budgétaire et de contribuer à l'améliorer.

Justification : Nous inspirant encore de l'extrait de la direction du budget en France, dans le « forum de la performance » au sujet de « La mise en place d'un contrôle interne budgétaire », date de mise à jour : 30/04/2018, je cite : « Le cadre de référence interministériel doit être décliné par chaque ministère sous forme d'un référentiel ministériel (ou instruction) de contrôle interne budgétaire en fonction des risques budgétaires qu'il aura identifiés, y compris sur ses processus métier, et de leur criticité : c'est l'organisation du dispositif de contrôle interne budgétaire et la mise en oeuvre d'un plan d'actions »,

65

CHAPITRE 2. PROPOSITIONS DE DEMARCHE DE FORMALISATION DE DISPOSITIF DE CONTROLE INTERNE BUDGETAIRE

En prélude à la mise en oeuvre de notre recommandation relative à l'élaboration d'un cadre de référence interministériel de contrôle interne qui soit implémenté dans le processus budgétaire des Ministères et Institutions et nous basant sur des expériences de pays vivant cette dynamique, nous développons ce chapitre dans le but de poser de jalons à titre de contribution, pour un éventuel référentiel à construire dans ce sens.

Notre proposition de prémices de référentiel interministériel (dispositif type) de contrôle interne dans les Ministères et Institutions résulte d'une part de motivations à contribuer à une meilleure maîtrise des activités et au respect des dispositions juridiques qui prévoit la mise en place de contrôle interne d'autre part.

Dans ce chapitre, l'objectif est de dérouler les étapes à suivre et les acteurs à mobiliser pour la conception d'un référentiel type que nous appellerons « cadre de référence interministériel de contrôle interne budgétaire » d'une part. Il s'agira d'autre part, de proposer à titre de contribution, une esquisse de contenu d'un référentiel type pour les Ministères et Institutions au Burkina Faso.

Section 1 : Les étapes et modalités de mise en oeuvre du contrôle interne

I. Les étapes de mise en oeuvre du contrôle interne

Afin de contribuer à la mise en place du dispositif de contrôle interne budgétaire dans chaque

ministère et institution, nous proposons le déroulement des étapes suivantes :

V' l'appropriation du concept ;

V' la définition du périmètre du contrôle interne budgétaire ;

V' la description des processus et sous processus ;

V' l'élaboration de la cartographie des risques ;

V' les activités de contrôle.

66

A. L'appropriation du concept

Le référentiel que nous suggérons d'élaborer et de déployer au sein des Ministères et Institutions doit s'inscrire dans une démarche de gestion des risques pour la maîtrise de ses activités du processus budgétaire. Il s'agit donc d'un instrument qui va servir de repère et non le dispositif même à mettre en place.

Il importe donc de s'approprier le concept et les acteurs doivent informés et formés sur le contrôle interne qui est un dispositif qui comprend l'ensemble de moyens, de comportements, de procédures, d'outils, de cadre juridique et d'actions adaptés qui régissent le processus budgétaire, contribue à la maîtrise de ses activités, à l'efficacité de ses opérations budgétaires et à l'utilisation efficiente de ses ressources. Ce dispositif doit viser plus particulièrement à assurer :

- la conformité aux lois et règlements ;

- l'application des instructions et des orientations fixées par le management (manuels de procédures et divers guides..) ;

- la fiabilité des informations budgétaires.

B. La définition du périmètre du contrôle interne budgétaire

Il appartient à chaque ministère et institution de mettre en place un dispositif de contrôle interne adapté à la nature de ses opérations budgétaires. De façon globale, le périmètre d'un dispositif de contrôle interne budgétaire coïncide avec le processus déroulé durant la phase administrative de la dépense qui va de son engagement au mandatement ou ordonnancement. Ainsi, tous les actes, toutes les règles, tous les outils et tous les acteurs intervenant dans l'élaboration et l'exécution (engagement, liquidation et mandatement) de la dépense

C. La description des processus

Le processus budgétaire décliné par la LOLF et ses textes d'application constitue le périmètre du contrôle interne à mettre en place par les Ministères et Institutions. Les sous-processus au nombre de quatre (04) portent sur l'élaboration, l'exécution, le suivi-évaluation et le contrôle budgétaire.

67

Ce sont ces sous-processus qui vont servir de base pour alimenter les travaux d'identification, d'analyse et de hiérarchisation des risques

D. L'élaboration de la cartographie des risques

Sous l'égide de l'ordonnateur, chaque ministère et institution, dans le cadre de l'élaboration de sa cartographie de risques doit :

y' recenser les principaux risques identifiables, internes ou externes pouvant avoir un impact sur la probabilité d'atteindre les objectifs. Cette identification, qui s'inscrit dans le cadre d'un processus continu, devrait couvrir les risques qui peuvent avoir une incidence importante sur le processus budgétaire. Elle est faite à travers l'analyse des intrants, des actions/ activité/tâches, et des responsabilités en rapport direct avec les extrants ;

y' analyser les risques identifiés à travers l'évaluation de leur occurrence et de leur gravité potentielle, ainsi que de l'environnement et des mesures de maîtrise existantes. Cette analyse consiste à prioriser les risques par la détermination de sa criticité à travers le calcul de la pondération entre son impact et sa probabilité d'apparition. (Impact X probabilité) ;

y' définir des procédures de gestion des risques. En la matière, aucune stratégie ne permet « d'éradiquer » le risque et d'obtenir le risque « zéro ». La fraction restante appelée risque résiduel doit faire l'objet d'une nouvelle qualification au pointage global des risques. On peut élaborer une stratégie destinée à atténuer l'impact du risque afin de ramener son niveau à un niveau « acceptable »,

D'autres stratégies peuvent consister en l'évitement des risques (réduction de l'envergure des activités, ajout de ressources,...) ou le transfert des risques (assurance, sous-traitance,...).

E. Les activités de contrôle

Une fois l'identification et l'analyse des risques liés a été faite, on procède à la description et l'évaluation des activités de contrôle liées aux risques prioritaires. On décrit les activités de contrôle clés qui sont menées à tous les niveaux hiérarchiques et fonctionnels de la structure et qui comprennent des actions variées.

68

A ce titre nous notons que dans les Ministères et Institutions, ces activités de contrôle existent déjà à tout niveau et dans toute fonction qu'il s'agisse de contrôles orientés vers la prévention ou la détection, de contrôles manuels ou informatiques, de contrôle administratif, de contrôle juridictionnel ou encore de contrôles parlementaire. De toute manière, les activités de contrôle sont fonction de la nature des objectifs auxquels elles se rapportent.

II. L'organisation de mise en oeuvre du contrôle interne

A l'endroit des Ministères et Institutions, nous proposons pour la mise en place du dispositif de contrôle interne, un groupe chargé des actions stratégiques et un autre chargé des actions opérationnelles de mise en place. Ces groupes ont pour responsabilité de travailler à la conception et à la mise en oeuvre du dispositif de contrôle interne dans les Ministères et Institutions. L'objectif assigné à ces groupes sera de produire entre autres:

V' Une fiche descriptive de l'environnement ;

V' Une fiche descriptive des processus ;

V' Une cartographie des risques ;

V' Un référentiel de contrôles à mettre en oeuvre ;

V' Un plan d'action de mise en place de contrôle interne.

A. Le groupe chargé des actions stratégiques

Ce groupe est constitué à l'échelle ministérielle ou institutionnelle et au sein de chaque

ministère et institutions on a la composition suivante :

V' l'ordonnateur principal du budget (Ministre ou Président d'institution) ;

V' les responsables de programme ;

V' les responsables des services transversaux (SG, DIRCAB, DDII, DGESS, ...) ;

V' les opérateurs de programme ;

V' L le e RFFI ;

V' le DRH ;

V' le DCMEF ;

V' le DMAI¹⁶ ;

V' le contrôleur de gestion.

¹⁶ Actuelles IGS (Inspection générale des services)

69

B. Le groupe chargé des actions opérationnelles

Ce groupe est constitué à l'échelle de programme budgétaire et est composé comme suit :

I le responsable de programme ;

I les responsables des budgets opérationnels de programme ;

I les responsables des services composant le programme ;

I les opérateurs de programme ;

I les acteurs partenaires.

Section 2 : Essai d'adaptation de cadre de référence de contrôle interne

Les résultats de notre enquête menée sur l'état du Contrôle Interne dans le processus budgétaire au Burkina Faso, indiquent clairement qu'il existe des outils de contrôle interne mais on note l'absence d'un référentiel interministériel de dispositif de Contrôle Interne pour les Ministères et Institutions. Il importe donc de faire quelques propositions en vue de l'élaboration dudit dispositif type (référentiel).

Le Cadre de référence interministériel, édition de juin 2011 en France, nous semble pertinent au regard, notamment des composantes du dispositif de Contrôle Interne.

Dans la représentation faite par le COSO1, référentiel international, les dispositifs de contrôle interne comportent cinq composantes étroitement liées :

I un environnement favorable à la maîtrise des risques, y compris une forte

implication du directeur ;

I une évaluation des risques ;

I des activités de contrôle ;

I de l'information et de la communication ;

I un pilotage du dispositif de contrôle interne.

Le Cadre de référence interministériel de contrôle interne budgétaire en France a également adopté la même démarche pour servir de base pour tous les ministères en France.

Aussi, avons-nous choisi d'inscrire les propositions de la présente étude dans ce Cadre, tout en nous attelant à l'adapter au contexte des directives de l'UEMOA.

70

Nous inspirant donc des composantes du contrôle interne d'après le COSO d'une part et du Cadre de référence de contrôle interne budgétaire en France, nous proposons en terme de composantes, le dispositif suivant pour l'élaboration du cadre de référence de contrôle interne au Burkina Faso.

I. L'environnement de contrôle

L'environnement de contrôle est l'ensemble de la règlementation, des outils et de l'organisation des structures qui constituent le socle de la mise en oeuvre du contrôle interne. Au Burkina Faso, cet environnement existe déjà. Toutefois au, delà de son adaptation au budget programme, il y'a nécessité comme le montre notre hypothèse n°2, de formaliser dans un cadre de référence, les différents éléments de cet environnement.

Un environnement favorable à la maîtrise des risques découle essentiellement du degré de sensibilité des responsables au contrôle interne et constitue le socle du dispositif à partir duquel peuvent se mettre en place les autres composantes du contrôle interne.

En plus des recommandations faites dans le chapitre précédent, il est évident que les exigences suivantes soit de rigueur si l'on veut réussir, au titre de cette composante, la construction d'un référentiel national efficace au Burkina Faso.

Au nombre de ces exigences de création d'un environnement favorable, figurent notamment : V' le renforcement de compétence des responsables pour une meilleure implication de leur part ;

V' l'opérationnalisation des instances d'arbitrage, de coordination et de pilotage des programmes budgétaires avec le déploiement du dispositif de contrôle interne dans les structures opérationnelles (BOP, UOP)

V' une nécessaire cohérence des cadres de performance et de la budgétisation

V' les contrats de performance avec les responsabilités, les délégations et les habilitations clairement appliquées et déclinées dans des organigrammes.

A. Le renforcement de compétence

L'article 15 de la LOLF, à son alinéa 2 stipule que «...Sur la base des objectifs généraux fixés par le ministre sectoriel, le responsable de programme détermine les objectifs spécifiques,

71

affecte les moyens et contrôle les résultats des services chargés de la mise en oeuvre du programme. Il s'assure du respect des dispositifs de contrôle interne et de contrôle de gestion... ». C'est ainsi que les acteurs de la chaine managériale des programmes budgétaires doivent être formés et informés sur leurs responsabilités en tant ordonnateur délégués de budget devant produire un compte administratif et rendre compte de leur gestion.

Les acteurs de la chaine budgétaire doivent également être formés aux règles de planification, de budgétisation, d'exécution de la dépense et de pilotage budgétaire. Ils doivent connaître les principes du contrôle interne budgétaire, les comprendre et y adhérer, pour que se diffuse une connaissance partagée qui permette de rendre le contrôle efficace.

B. L'opérationnalisation des instances

Il y'a une nécessité d'opérationnaliser les instances d'arbitrage, de coordination et de pilotage des programmes budgétaires avec le déploiement du dispositif de contrôle interne dans les structures opérationnelles.

A ce sujet, le cadre juridique qui encadre l'élaboration et l'exécution du budget programme prévoit déjà ces instance et les acteurs qui sont chargés de les animer.

Les acteurs chargés de l'exécution du budget programme, leurs rôles et leurs responsabilités sont identifiés dans la LOLF et ses textes d'application. C'est ainsi que dans la charte de gestion, on distingue trois (03) grands groupes d'acteurs que sont:

1. les acteurs intervenant directement dans le programme

2. les acteurs de soutien à la mise en oeuvre des programmes

3. les acteurs partenaires dans la mise en oeuvre des programmes Ces groupes d'acteurs sont listés dans les articles 1 à 3 de la charte de gestion.

La charte de gestion formalise les rôles et les responsabilités des différents acteurs qui contribuent à la mise en oeuvre des objectifs des programmes. La charte précise les espaces d'autonomie et de responsabilité des acteurs, les règles et les canaux de partage et de circulation de l'information.

Outil de cadrage, la charte de gestion doit être stable dans le temps afin d'assurer une certaine capitalisation des meilleures pratiques.

72

La charte de gestion concerne à la fois le ministère, ses programmes et leurs déclinaisons opérationnelles. Elle précise :

· les responsabilités et obligations des acteurs participants au pilotage ou à la gestion des programmes ;

· les règles régissant les rapports entre les différents acteurs et permettant l'exercice du dialogue de gestion.

Au titre des règles de fonctionnement, la charte précise :

· les modalités et le calendrier d'élaboration des budgets des BOP en précisant la finalité des différentes phases de dialogue, les acteurs concernés, les documents supports

· le calendrier des rendez-vous réguliers (a minima la réunion de présentation du projet de BOP qui permet son approbation et la réunion d'examen des résultats de la gestion précédente) ;

· la périodicité et le formalisme des comptes rendus de gestion destinés au responsable de programme et des retours aux responsables de BOP;

· les dispositions en matière d'exercice du contrôle dans la démarche de performance

Ce dispositif juridique et organisationnel contribue à la maîtrise du processus budgétaire, ainsi qu'à la mise en oeuvre efficace du dialogue de gestion.

Le dialogue de gestion est un dispositif de concertation permanente mis en place dans le cadre du pilotage de l'action publique. Dans le champ d'un programme il porte sur :

· la définition et l'actualisation éventuelle de la stratégie d'exécution du programme ;

· l'acte contractuel sur la performance ;

· la répartition des moyens du programme;

· les éventuelles difficultés rencontrées dans la mise en oeuvre des actions du programme ;

· le point sur les résultats trimestriels et les actions correctives nécessaires en cas d'écart par rapport à la trajectoire.

Les outils d'animation du dialogue de gestion sont constitués de la charte ministérielle de gestion, des tableaux de bord, des rapports d'exécution, des états financiers, les rapports annuels de performance, etc.

73

C. Une nécessaire cohérence des cadres de performance et de la budgétisation

La présentation du budget par programme améliore le lien entre le budget de l'Etat et les politiques publiques avec le budget qui est accompagné d'un cadre de performance (PAP) talque contenu dans l'article 14 de la LOLF : « A ces programmes sont associés des objectifs précis, arrêtés en fonction de finalités d'intérêt général et des résultats attendus. Ces résultats, mesurés notamment par des indicateurs de performance, font l'objet d'évaluations régulières et donnent lieu à un rapport de performance élaboré en fin de gestion par les ministères (...) concernés ». Cet extrait signifie que le dispositif de performance d'un programme comprend des objectifs, des indicateurs et des cibles.

D. Les contrats de performance

Les relations entre acteurs de mise en oeuvre des politiques publique (programmes budgétaires) sont soutenues par des contrats de performance.

Le contrat de performance vise à définir les engagements réciproques, le cadre et les modalités de fonctionnement entre l'ordonnateur principal du budget (Ministre ou Président d'Institution) et ses RP, entre le RP et ses RBOP et entre le RBOP et ses RUOP.

Le contrat de performance instaure une nouvelle culture de résultat et est avant tout le support de la responsabilisation des services opérationnels (BOP et UOP).

II. L'évaluation des risques

L'évaluation des risques est un processus dynamique et itératif de recensement, d'analyse et de classification des risques susceptibles d'affecter la réalisation des objectifs. Cette évaluation doit aboutir à l'élaboration d'une cartographie des risques pour chaque ministère et institution.

Conformément à la disposition de la LOLF en son article 15, dans le cadre du dispositif de contrôle interne à mettre en place, chaque ministère ou président d'Institution doit mettre en place des méthodes de recensement, d'analyse et de gestion des risques budgétaires. De façon générale, un risque est la menace qu'un événement ou une action affecte la capacité d'une entité à atteindre ses objectifs. S'agissant des risques budgétaires, ce sont les événements ou actions qui sont de nature à empêcher d'atteindre les objectifs de la qualité de la comptabilité budgétaire et de la soutenabilité.

74

Ainsi, dans chaque Ordonnateur (ministère ou président d'Institution) doit s'assurer de l'effectivité de :

y' cartographie des risques budgétaires identifiant et hiérarchisant les risques majeurs est établie et régulièrement mise à jour ;

y' du cadre de performance ressortant les objectifs et les indicateurs de qualité de la comptabilité budgétaire et de soutenabilité connus et appropriés par chaque acteur dans les processus budgétaire.

A la faveur des reformes des corps de contrôle une série d'accompagnement a été initié par l'ASCE/LC afin de doter les Ministères et Institutions de cartographies de risques. C'est ainsi qu'à partir de 2014, ces ministères et institution se sont prêté à l'exercice et ont disposé de cartographies de risque.

Cependant, il faut signaler que la dynamique n'a pas été entretenue et l'actualisation de ces cartographies est aujourd'hui nécessaire afin de donner de la matière pour le dispositif de contrôle interne à mettre en place.

Chaque ministère ou institution, en fonction de ses objectifs de politiques publiques, devra entreprendre une démarche d'élaboration ou d'actualisation de sa cartographie de risques qui reste incontestablement un outil d'aide à la décision permettant d'adapter le dispositif de contrôle interne budgétaire au regard des objectifs de soutenabilité et de qualité de la comptabilité budgétaires.

Les responsables en charge du contrôle interne n'ont pas été clairement identifiés par les textes en vigueur, toutefois la dynamique imprimée par l'ASCE/LC à partir de 2014, pourrait être exploitée pour l'actualisation de la cartographie des risques au sein des Ministères et Institutions à travers leurs services internes de contrôle ou d'inspection (IGS).

III. Les activités de contrôle

Une fois identifiés et évalués, les risques doivent être maitrisés. Des procédures, normes et outils de contrôle doivent être mis en place pour s'assurer de la maîtrise des risques auxquels est exposée la structure. Cela se traduit par un ensemble de dispositifs visant à maîtriser ou à minorer l'impact ou l'occurrence des risques budgétaires identifiés. Cet ensemble comprend des activités visant à apporter l'assurance raisonnable que les risques susceptibles d'affecter la réalisation des objectifs sont maitrisés. Les activités de contrôle sont réalisées à tous les

75

niveaux et à divers stades du processus budgétaire. Elles peuvent également être mises en oeuvre par l'intermédiaire des systèmes d'information, par les diverses activités manuelles et automatisées, comme des validations et des visas, les vérifications, les rapprochements et les revues de performance tout au long du budgétaires. La séparation des tâches est généralement à prendre en considération dès la sélection et lors du développement des activités de contrôle. Egalement le principe sacro sein de séparation de pourvoir prévu par l'article 617 du RGCP, est de nature à renforcer la sécurité des opérations budgétaires réalisées.

En plus de ce contrôle, il y'a également l'intervention du contrôleur financier (a priori comme a postériori), du contrôle juridictionnel, du contrôle parlementaire et de l'intervention des corps spécialisés de contrôle que sont l'IGF, l'ASCE/LC et les IGS.

A. Les contrôles intégrés au processus budgétaires

Ces opérations de contrôle constituent un « passage obligé », un contrôle clé intégré au

déroulement de la procédure d'élaboration et d'exécution du budget. Il s'agit de

l'autocontrôle (respect des règles, procédures et utilisation des guides de taches...) des acteurs

eux même d'une part et le contrôle exercé à priori et a postériori.

La matière de ces contrôles est essentiellement constituée :

y' des activités de programmations budgétaires ;

y' des actes d'exécution budgétaire ;

y' du respect des procédures ;

y' du respect des nomenclatures (NPJ, NBE..) ;

y' du respect des plafonds d'emploi ;

y' du respect des plafonds d'engagement (plan de trésorerie)

y' du respect des règles de budgétisation et de consommation des AE/CP.

B. L'adaptation continue de l'effort de contrôle aux risques et aux enjeux

Les activités de contrôle doivent aussi contribuer à la maîtrise de risque en associant les règles de procédure budgétaire comme mitigation aux risques. A ce titre les responsables doivent disposer d'un plan de maîtrise des risques budgétaires. Ces risques doivent être préalablement

¹⁷ Article 6 du décret N°2016- 598 /PRES/PM/MINEFID du 08 juillet 2016 portant règlement général sur la comptabilité publique, en son article 6 dispose : «les opérations relatives à l'exécution de la loi de finances et à la gestion des biens de l'Etat font intervenir deux (02) catégories d'agents : les ordonnateurs et les comptables»

76

identifiés, analysés et classifiés dans la cartographie des risques. Ils doivent être regroupé par processus afin de faciliter leur liaison avec les activités budgétaires qu'ils impactent. Toutefois, il faut noter que Le contrôle interne demeure la responsabilité de tous les acteurs de chaine.

Le COSO 2013 utilise le modèle des trois (03) lignes de maîtrise pour décrire les responsabilités essentielles de chaque grande fonction :

1. En premier lieu, ce sont les opérationnels (le coeur de métier : production, commercialisation, etc.) qui doivent s'assurer de la bonne conception et du bon fonctionnement du dispositif de contrôle interne (responsabilisation) ;

2. En second lieu, les fonctions support (par exemple les chargés de conformité, sécurité, gestion des risques) apportent expertise et conseil par rapport aux objectifs de performance et de contrôle ; et

3. En dernière instance, l'audit interne permet un regard indépendant et des revues variées dans un but, notamment, d'améliorer le contrôle interne de l'organisation.

Sur la base de ces trois (03) ligne de maitrise déclinées par le COSO, les rôles des acteurs de

la chaîne budgétaire peuvent se répartir entre les trois (03) niveaux de maîtrise suivants :

? Un niveau de maîtrise technique ;

? Un niveau de maîtrise opérationnel ;

? Un niveau de maîtrise stratégique.

1. Le niveau de maîtrise technique

Les acteurs des UOP

Ces acteurs, sous la responsabilité d'un RUOP, exécute le budget de leur entité. A cet effet, ils sont chargés de la définition des besoins et des caractéristiques techniques des biens (meuble et immeuble) et services et de leur transmission au RBOP pour centralisation. Ils assurent en outre l'élaboration et la mise en oeuvre du contrat et ils ont en charge l'exécution proprement dite de la dépense dans ses différentes phases. A ce titre, ils engagent les dépenses et proposent les liquidations y relatives.

Chaque RUOP est garant de la qualité de l'information budgétaire pour les opérations effectuées sous sa responsabilité.

2. 77

Le niveau de maîtrise opérationnelle

Les acteurs des BOP

Sous la responsabilité d'un RBOP, les acteurs des BOP participent à la réalisation des objectifs à eux assignés. Les RBOP assurent le pilotage de leurs BOP et s'assurent de leur bonne exécution. Ils rendent compte de leurs résultats chacun à son responsable de programme. Ils proposent para ailleurs l'affectation et le redéploiement des crédits et centralisent les besoins et les caractéristiques techniques des biens (meuble et immeuble) et services des UOP et les transmettent au RP. Ils engagent enfin les dépenses transversales de de leurs BOP et proposent les liquidations y relatives.

Chaque RBOP est garant de la qualité de l'information budgétaire pour les opérations effectuées sous sa responsabilité.

3. Le niveau de maîtrise stratégique

a. Le Responsable de programme (RP)

Le RP assure le pilotage du programme et à ce titre, fixe des objectifs en vue de l'atteinte des résultats. Sur proposition des RBOP, il affecte et redéploye les crédits par nature dans le cadre de la fongibilité asymétrique. Il s'assure également de la bonne exécution des BOP et organise le dialogue de gestion. Enfin, il engage les dépenses transversales de son programme et proposent les liquidations y relatives. Le responsable de programme est ordonnateur délégué des crédits de son programme et de ce fait est un acteur essentiel de la programmation budgétaire pluriannuelle. Il organise les travaux avec ses BOP. Il s'assure de la bonne application des méthodes de programmation définies en liaison avec le RFFIM et les décline à son niveau en fonction des caractéristiques de son programme.

En matière de gestion des risques liés au processus budgétaire, le RP définit les conditions opérationnelles de maîtrise des risques identifiés sur son périmètre ainsi que les dispositifs de contrôle associés en cohérence avec les orientations de ce présent référentiel. Les dispositifs de contrôle s'appuient sur les différentes étapes du processus budgétaire.

Il coordonne, pour son programme, la tenue des contrôles nécessaires au respect des objectifs de qualité budgétaire. Il est responsable de la soutenabilité financière de ses engagements et de la qualité de l'information budgétaire. Il conduit, sur son programme l'analyse des risques budgétaires ainsi que l'actualisation de la cartographie des risques et des matrices de maîtrise de risques associées.

78

b. Le responsable de la fonction financière (RFFI)

En matière budgétaire, les RP et les RFFI reçoivent de l'ordonnateur principal, une délégation de pouvoir, l'un pour engager et proposer la liquidation et l'autre pour liquider et mandater les dépenses.

Ainsi, le RFFI coordonne la préparation, la présentation et l'exécution du budget du ministère ou de l'institution. Il assure: (i) la préparation et le suivi de l'exécution du budget ;(ii) le suivi de la gestion des ressources matérielles et financières; (iii) la vérification des dossiers à liquider, (iv) la liquidation et le mandatement des dépenses, l'édition des documents y relatifs et la signature des mandats, (v) la centralisation des plans de déblocage de fonds. Il est ordonnateur délégué. A la tête de ces structures devraient être désignés des gestionnaires de métier dont le rôle est de répondre à toute sollicitation de l'ordonnateur principal concernant l'élaboration, l'exécution et le suivi financier du budget. Le RFFI intervient dans la mise en oeuvre financière des programmes et veille à ce que les programmes disposent, au moment opportun, des moyens nécessaires pour leur mise en oeuvre. Il ne s'agit pas pour lui de s'interférer dans l'opportunité de la dépense.

A ce titre, ses responsabilités consistent à :

y' appuyer les gestionnaires de crédits dans l'exécution de la dépense ; y' tenir une comptabilité budgétaire rendant compte de la mise en oeuvre des programmes ; y' élaborer le compte administratif annuel de l'ordonnateur ;

y' renseigner dans les tableaux de bord, les aspects liés à l'exécution financière des

programmes;

y' suivre la mise en oeuvre des mouvements de crédits ;

y' suivre la mise en oeuvre des plans de passation des marchés ;

y' liquider et mandater les dépenses de tous les programmes du ministère Le RFFI dispose de services chargés d'accompagner les responsables de programme dans les domaines, de l'ordonnancement et de la comptabilité administrative ; de la préparation et de l'exécution du budget.

Au niveau régional et provincial, le RFFIR/P est chargé d'accompagner les RBOP et les RUOP déconcentrés dans les mêmes domaines qu'au niveau central.

79

4. La contribution du contrôle interne aux relations avec le MINEFID

Pour la préparation de la loi de finances de l'année, le MINEFID organise une série d'échange et de débats budgétaires avec les Ministères et Institutions. Ces débats rentrent dans le cadre du déroulement du processus d'élaboration du budget qui va de l'élaboration du DPBEP à l'adoption du projet du budget de l'Etat, adopté en conseil des ministres.

Ce processus établi suivant un calendrier précis et nécessitant la contribution de tous les

Ministères et Institutions, s'effectue suivant ces étapes:

> la définition des priorités et choix stratégiques budgétaires;

> l'évaluation des tranches antérieures du DPBEP;

> la tenue du premier atelier de cadrage macroéconomique;

> l'actualisation du dernier DPBEP;

> l'identification des dépenses susceptibles d'être non reconductibles;

> L'atelier technique ;

> La validation du DPBEP ;

> L'adoption du DPBEP en conseil des ministres ;

> La parution de la circulaire budgétaire ;

> La préparation des avant-projets de budget (DPPD) des Ministères et Institutions ;

> La tenue des débats budgétaires (débats techniques et débats ministériels)

> La consolidation du projet de budget de l'Etat

> La finalisation et adoption du projet de loi de finances ;

> Le dépôt du projet de loi de finance à l'Assemblée nationale.

Ces instances visent à analyser dans une approche participative, toute la planification

budgétaire, d'où l'importance d'avoir un contrôle interne performant pour assurer le principe

de sincérité dans nos prévisions. En effet la participation à tout ce processus sans un contrôle

interne efficace dans les Ministères et Institutions sont sources d'erreurs. Nous pouvons à titre

d'exemple citer:

y' La mauvaise évaluation de l'ensemble des ressources, des charges et de la dette du

secteur public ;

y' L'absence de cohérence avec les objectifs du Pacte de convergence, de stabilité, de

croissance et de solidarité conclu entre les États membres de l'UEMOA;

y' La mauvaise détermination des enveloppes sectorielles à l'issue du

DPBEP (L'identification des dépenses non reconductibles et l'arbitrage des nouveaux

besoins).

80

IV. L'information et la communication

Un bon système d'information et de communication est indispensable à toute mise en place de dispositif de contrôle interne.

L'administration publique du Burkina dans sa politique de bonne gestion, d'amélioration des services rendus aux usagers, s'est donnée pour mission de moderniser son système d'information à travers l'informatisation de plusieurs procédures et processus. C'est pourquoi, à partir des années 95, plusieurs applications et bases de données ont été mises en oeuvre dont on peut citer le Système Informatisé de Gestion Administrative et Salariale du Personnel de l'Etat (SIGASPE), le Comptabilité Intégrée de l'Etat (CIE), le Circuit Intégré de la Recette (CIR), le Circuit Intégré des Financements Extérieurs (CIFE), le Circuit Intégré de la Dépense (CID), le Système Informatisé des Marchés Publiques (SIMP)...qui sont fort bien appréciées dans la sous-région en témoigne les nombreuses sollicitations qui en découlent.

Pour le contrôle interne dans le processus budgétaire, toutes ces applications métiers contribuent. Toutefois le Circuit Intégré de la Dépense (CID) est prédominante quant à une utilisation plus élargie c'est-à-dire par tous les acteurs de la chaîne budgétaire.

Afin d'optimiser l'allocation budgétaire, de suivre de façon efficace l'exécution du budget par les acteurs, d'évaluer l'efficacité de la dépense, et d'identifier les impacts sociaux économique, il est apparu opportun de mettre en place un système informatique d'exécution de la dépense, appelé Circuit Intégré de la Dépense (CID).

Cette solution informatique, couplée aux autres solutions existantes notamment le SIGASPE, le Comptabilité Intégrée de l'Etat (CIE), le Circuit Intégré de la Recette (CIR), le Circuit Intégré des Financements Extérieurs (CIFE) et le Système Informatisé des Marchés Publiques (SIMP) permettra d'informatiser tout le circuit relatif à l'exécution du budget de l'Etat.

Le contrôle interne budgétaire s'appuie avant tout sur le CID pour :

y' le rapprochement de l'exécution au regard de la programmation budgétaire dans le cadre de la mise en oeuvre des dispositifs de suivi afin de :

y' disposer d'une source d'information unique et partagée en temps réel par l'ensemble des acteurs de la chaîne budgétaire dans le cadre de la fiabilisation des données ;

y' pouvoir s'appuyer sur une sécurisation des imputations budgétaires par l'instrumentation des règles de gestion (la spécialisation budgétaire, le suivi comptable...).

Notre questionnaire adressé aux différents acteurs révèle qu'au Burkina Faso, le système d'information budgétaire constitué par l'ensemble des applications métiers et du réseau de

81

partage à tous les acteurs de la chaine, est un outil déjà bien fonctionnel pour alimenter le dispositif de contrôle interne. Toutefois il y'a nécessité d'actualiser ces applications afin d'assurer une interface totale entre elles.

V. Le pilotage du contrôle interne budgétaire

Comme tout dispositif, celui de contrôle interne est loin d'être statique et mis en place une bonne fois pour toute. Au contraire le dispositif de contrôle interne se doit d'être dynamique et surtout piloté car des changements dans l'environnement peuvent intervenir et rendre inadapté certain aspects du dispositif. C'est pourquoi il est nécessaire de prévoir des acteurs et des outils de pilotage du dispositif de contrôle interne, afin de procéder à des évaluations périodiques et à ses éventuelles actualisations.

Pour le cas du processus budgétaire pour lequel nous proposons la mise en place d'un « cadre de référence interministériel de contrôle interne budgétaire », cette activité de « pilotage » doit être assurée par les Ordonnateurs principaux (Ministres et Présidents d'institution) et les RP à travers les Directions Ministériels de l'Audit Interne (DMAI)¹⁸.

Toutefois, la structure de pilotage qui va être mis en place doit procéder à des évaluations continues ou ponctuelles, ou à une combinaison de ces deux formes. Ces évaluations permettront de s'assurer que chacune des cinq composantes du contrôle interne et les principes qui leur sont associés sont mis en place. Les évaluations continues, qui sont intégrées dans les processus métier à tous les niveaux, permettront de disposer d'informations en temps voulu.

En résumé, le pilotage du contrôle interne doit reposer sur :

V' L'appropriation du contrôle interne par chaque responsable qui doit le conduire à définir, mettre en place, piloter les dispositifs de maîtrise des risques dans son périmètre de responsabilité ;

V' Une sensibilisation des responsables au contrôle interne (maîtrise des activités) et à ce qu'ils doivent faire pour le mettre en oeuvre, de façon à permettre cette appropriation ;

V' Des processus d'actualisation (mise à jour) permanents des dispositifs de contrôle interne ; V' Des dispositifs d'évaluation (internes continus et externes ponctuels, notamment par l'audit interne).

¹⁸ Les DMAI prévues dans le projet de texte portant organigramme type des ministères et institutions, ne sont pas encore mis en place dans les ministères et institutions

82

CONCLUSION

Ce mémoire que nous venons de présenter a eu pour objectif de répondre à notre préoccupation à travers la question de recherche, « Comment aider les acteurs de gestion budgétaire à maitriser des risques associés à la mise en oeuvre des macro-processus du budget programme au Burkina Faso ?

Dans une première partie intitulée « cadre théorique et méthodologique de l'étude », nous sommes parti dans notre recherche en présentant successivement les notions de « contrôle interne » et de « budget programmes. Nous avons tenté de montrer l'intimité qu'il y'a entre ces deux (02) concepts. A cet effet nous avons évoqué des dispositions consignées dans la législation financière qui régit actuellement les finances publique et plus précisément le processus budgétaire d'une part et les composantes et principes de contrôle interne selon des normes internationales telles que l'INTOSAI, qui ont tracé des sillons pour les administrations publiques d'autre part.

Après avoir estimé que le cadre théorique relatif aux concepts de « budget programme » et « contrôle interne » est assez développé pour nous permettre d'avancer dans nos recherche, nous avons présenté notre méthodologie de recherche. Sur ce point, il a été présenté successivement le contenu et périmètre de notre étude puis les techniques de collecte et de traitement des données.

Dans une deuxième partie, « approche descriptives et analytique », nous avons dans la logique de notre méthodologie proposée la première partie (chapitre2), fait une analyse critique suivie de recommandations et de propositions. En effet, nous avons dans un premier temps introduit les données collectées par le biais d'une application de traitement statistique¹⁹ qui nous a permis de construire des tableaux et des graphiques représentatifs des résultats obtenus. Ces résultats ont ensuite été utilisés pour une vérification des trois (03) hypothèses de notre recherche.

Ainsi, pour l'hypothèse 1 « Le concept et les référentiels de contrôle interne ne sont pas encore maitrisés par les acteurs de la chaine budgétaire et les dispositions du nouveau cadre harmonisé des finances publiques ne permettent pas une appropriation du concept de contrôle interne », l'analyse des résultats obtenus à travers les questions 1 à 4 de notre

¹⁹ Logiciel « sphinx »

83

questionnaire ressort que de façon théorique, la notion de contrôle interne est connu mais son implémentation et le cadre juridique y relatif restent une préoccupation. La tendance globale marquée par un faible niveau de maitrise du concept, appuyée par notre propre appréciation nous fondent à confirmer que le concept de contrôle interne est partiellement connu dans sa théorie mais un vide est constaté quant aux dispositions juridique et organisationnel sur le plan national et communautaire, concernant les modalités pratique de sa mise en oeuvre.

La deuxième hypothèse « Les éléments de contrôle interne selon les normes et standards internationaux existent mais il n'y'a pas de dispositif formalisé qui prenne en compte lesdits éléments » a été discutée et le constat est qu'une majorité large (plus de 84,78%) reconnait l'existence dans l'organisation actuelle du processus budgétaire, d'outils pouvant alimenter un dispositif de contrôle interne.

Toutefois, la question n°6 de notre enquête « Existe-t-il un dispositif formalisé (démarche type) de contrôle interne pour les Ministères et Institutions ? Si OUI, préciser la référence du document qui le consacre » nous a permis de constater que nonobstant l'existence de tout ce qu'il faut comme outils de contrôle interne, il est difficile, voire impossible de prouver l'existence dans le processus budgétaire d'un « dispositif formalisé » de contrôle interne qui prenne en compte lesdits outils.

Deux études déjà réalisées²⁰ en 2019 et en 2020 ont également affirmé que des outils de contrôle interne existent mais ne sont pas mis ensemble de façon formalisée de sorte à avoir un dispositif type.

Aussi, avons-nous noté que cette hypothèse est confirmée.

La troisième hypothèse « Il y'a une nécessité de concevoir un dispositif type de contrôle interne au profit des Ministères et Institutions» a été vérifiée à travers les réponses apportées aux questions 7 et 8 de notre enquête. Il ressort de notre analyse que les acteurs reconnaissent en plusieurs dispositions juridiques, la nécessité de mettre en place un dispositif de contrôle interne. En effet, les directives communautaires de l'UEMOA et les textes juridiques en matière de finances publiques au Burkina Faso, consacrent cette obligation pour les Ordonnateurs de mettre en place un dispositif de contrôle interne. Par ailleurs, à travers des avis recueillis sur le degré d'importance du contrôle interne dans un processus budgétaire, les acteurs sont quasiment tous unanimes de la nécessité et de l'importance de la mise en place

²⁰ Ces études ont été cités dans la 2^ème partie de l'étude à la page 71 et 72.

84

de dispositif type de contrôle interne qui puisse être implémenté dans chaque département ministériel et dans chaque institution.

Ainsi, l'hypothèse 3 se trouve être confirmé et nous concluons qu'il y-a nécessité de concevoir et mettre à la disposition des Ordonnateurs de budget (Ministres et Président d'institution), un dispositif type de contrôle interne et celui-ci pourrait être nommé « cadre de référence interministériel de contrôle interne budgétaire », puisque notre périmètre d'étude porte sur le « processus budgétaire » dans la mise en oeuvre du budget programme

Finalement, ce que nous déduisons de cette étude après la vérification des hypothèses est résumée comme suit :

? Les dispositions du nouveau cadre harmonisé des finances publiques de l'UEMOA ne permettent pas une appropriation du concept de contrôle interne par les acteurs de la chaine budgétaire;

? Il n'existe pas de dispositif formalisé et internalisé qui prend en compte les éléments ; ? Il y'a une nécessité de concevoir un dispositif type de contrôle interne au profit des Ministères et Institutions

Aussi, nous sommes nous fait l'obligation comme nous l'imposait notre méthodologie, de formuler suite à ces constats et à la fin de notre étude, dans un premier temps, des recommandations en vue d'améliorer l'existant en terme de contrôle interne dans le processus budgétaire.

En outre, pour une contribution plus participative, nous avons proposé une démarche pour les éventuels travaux de conceptions et de mise à disposition de « cadre de référence de contrôle interne budgétaire » qui devra servir de socle et de base de mise en place de dispositif de contrôle interne dans les Ministères et Institutions.

Au regard de l'élan impulsé par les états de l'UEMOA pour l'implémentation du budget programme dans la gouvernance des finances publiques, un dispositif harmonisé de contrôle interne budgétaire est-elle la panacée pour une efficacité dans la mise en oeuvre de cet outil de gestion ?

XI

BIBLIOGRAPHIE

Au titre des ouvrages, articles, rapports et normes internationales

1. ALAIN MIKOL (février 1998), « Le contrôle interne » Presses Universitaires de France, 1 édition : 1998, p3

2. AHOU, B. (2007) « Technique de planification approfondie », Mimographe, Ecole Nationale d'Economie Appliquée et de Management, Université d'Abomey Calavi.

3. Autorité des Marchés Financiers, 2007 et 2010 (France), « Référentiel AMF»

4. Cadre des déclarations professionnelles de l'INTOSAI, à propos des prises de position professionnelles - IFPP ( https://www.issai.org/about/ date de consultation 09/02/2020 à 03h53)

5. Claude L. et Asha A. (2002) : « Aide mémoire de la mission de supervision du PERAC », Banque Mondiale.

6. COBIT 4.0, IT Governance Institute, États-Unis, 2007 « cadre de contrôle interne des systèmes d'information (SI) ».

7. Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission, États-Unis, 2004, révisé en septembre 2017 « Le management des risques de l'entreprise -- Cadre de référence (COSO) »

8. Coopers et Lybrand, IFACI (2007), « la pratique du contrôle interne », Editions d'organisation, 2^ème édition,

9. COSO (1992) « La nouvelle pratique du contrôle interne », traduit en 1993 en français par l'IFACI et PWC ;

10. Forum à haut niveau, Paris 28 février - 02 mars 2005 « Déclaration de Paris sur l'efficacité de l'aide au développement »

11.

XII

Françoise Bergé, Associée PWC et Catherine Jourdan, directrice PWC (en novembre-décembre 2013) « COSO 2013 Que retenir de cette nouvelle version du référentiel ? » publié dans « EXPERTISES PERFORMANCE - Finance & gestion », P. 26

12. IFACI (2009). « Normes professionnelles de l'Audit Interne », IFACI, Paris

13. IFACI et AMRAE (2013) « Le modèle des trois lignes de Maîtrise pour une meilleure performance de l'Institute of Internal Auditors »

14. IFPP. Cadre des déclarations professionnelles de l'INTOSAI, à propos des prises de position professionnelles - ( https://www.issai.org/about/ 09/02/2020 à 03h53).

15. IGF/MINEFID/Burkina Faso (2020) « Rapport de mission d'évaluation sur l'état des lieux du contrôle interne dans vingt-huit (28) structures et programmes budgétaires du Ministère de l'Economie, des Finances et du Développement »

16. Initiative Africaine Concertée sur la Réforme Budgétaire (2013) « Le budget-programme axé sur les performances en Afrique », p.9

17. Institut canadien des comptables agréés, Canada, 1995 « Les Recommandations sur le contrôle (CoCo) »;

18. INTOSAI GOV 9100, « Lignes directrices sur les normes de contrôle interne à promouvoir dans le secteur public », INTOSAI Vienne.

19. INTOSAI GOV 9130, « Lignes directrices de l'INTOSAI sur les normes de contrôle interne à promouvoir dans le secteur public - Informations complémentaires sur la gestion des risques des entités prenant en compte les développements en matière d'Enterprise Risk Management émanant du COSO2 de 2004 »

20. INTOSAI GOV 9130, « Lignes directrices sur les normes de contrôle interne à promouvoir dans le secteur public - Informations complémentaires sur la gestion des risques des entités », INTOSAI Vienne;

21. INTOSAI GOV 9140, « Audit interne, indépendance au sein du secteur public », INTOSAI Vienne;

22.

INTOSAI GOV 9150, « Coordination et coopération entre les ISC et les auditeurs internes au sein du secteur public », INTOSAI Vienne.

23. INTOSAI, « Déclaration de Lima sur les lignes directrices du contrôle des finances publiques »

24. Jean, J-F. (2004) « Des services publics performants, c'est possible ! », first éditions, Mayenne.

25. Larousse (2010) « le petit Larousse illustré », paris.

26. Le référentiel Enterprise Risk Management ERM sur le management des risques publié en 2004 par Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission (COSO) www.coso.org/guidance.htm: un référentiel pour la conception, la mise en place et le pilotage, ainsi que l'évaluation de l'efficacité de la gestion des risques.

27. PEFA (2003). « Aperçu des normes internationales en matière de comptabilité, d'audit et de contrôle interne dans le secteur public »

28. Programme d'Appui à la Gestion Publique et aux Statistiques Sous-composante Finances Publiques - cabinet Limpico (août 2019) « Etude/bilan de mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances et du budget programme »

29. PWC, IFACI, (2015) COSO : Référentiel intégré de contrôle interne (outils d'évaluation de l'efficacité du contrôle interne)

30. Raymond M. (1997) « Finances publiques » 10^ème édition, Sirey, Notions essentielles

31. Raymond Guillien et Jean Vincent (2003), « Lexique des termes juridiques », 14ème édition, Toulouse, Dalloz,

32. Raymond Guillien et Jean Vincent (2010) « Lexique des termes juridiques », 17^ème édition.

33. Secrétariat de la Commission des normes professionnelles de l'INTOSAI « ISSAI 300 - Principes fondamentaux de l'audit de la performance »

XIV

34. Thierry Goemans Consultant formateur (mai 2018), « contrôle interne et contrôle de gestion »

Au titre des sites internet

35. Le portail de l'Économie, des Finances, de l'Action et des Comptes publics https://www.economie.gouv.fr/saef/michel-debre

36. Message de l'invité de Ron Sommer sur le débat sur le PPBS, 1 janvier 2018 http://www.readytothink.net/management_consulting/work-plan-vision-goals-objectives/planning-programming-budgeting-system-ppbs/

37. 98AJ/5 Archives de Michel Debré, ministre de l'Économie et des Finances (1966-1968). Répertoire numérique détaillé Établi en 2003 par Carine Fourmont sous la direction de Dominique Parcollet (Sciences po) et revu et normalisé par Pascal Geneste (Archives nationales), repris en 2017 par Ludivine Ponte sous la direction de Samuel Gibiat (Archives nationales) et complété par Vivien Richard en 2018 (Archives nationales). Première édition électronique Archives nationales (France) Pierrefitte-sur-Seine 2018

https://www.siv.archives-nationales.culture.gouv.fr/mm/media/download/FRAN_ANX_012151.pdf

Au titre des outils de gestion budgétaire

38. la charte de gestion du budget programme ;

39. le guide d'élaboration du budget programme ;

40. le guide d'exécution du budget programme ;

41. le guide de suivi-évaluation du budget programme ; Au titre des textes communautaires, législatifs et reglémentaires

42. UEMOA (2009) « Directive n°01/2009/CM/UEMOA portant code de transparence dans la gestion des finances publiques »

43. UEMOA (2009) « Directive N°06/2009/CM/UEMOA portant lois de finances au sein de l'UEMOA »

44.

XV

UEMOA (2009) « La directive n°07/2009/CM/UEMOA portant Règlement général de comptabilité publiques (RGCP) »

45. UEMOA (2009) « Directive N°08/2009/CM/UEMOA portant nomenclature budgétaire au sein de l'UEMOA »

46. Burkina Faso (2013) la loi n°008-2013 /AN du 23 avril 2013 portant code de transparence dans la gestion des finances publiques au Burkina Faso ;

47. Burkina Faso (2014) le décret N°2016-598/PRES/PM/MINEFID du 08 juillet 2016, portant règlement général sur la comptabilité publique ;

48. Burkina Faso (2014) le décret N°2016-599/ PRES/PM/MINEFID du 08 juillet 2016, portant régime juridique applicable aux comptables publics ;

49. Burkina Faso (2014) le décret N°2016-600/PRES/PM/MINEFID du 08 juillet 2016, portant nomenclature budgétaire de l'Etat ;

50. Burkina Faso (2014) le décret N°2016-603/PRES/PM/MINEFID du 08 juillet 2016, portant comptabilité des matières de l'Etat et des autres organismes publics;

51. Burkina Faso (2014) le décret n°2017-0182/PRES/PM/MINEFID du 10/04/2017 portant modalités de contrôle des opérations financières de l'Etat et des autres organismes publics;

52. Burkina Faso (2014) le décret N° 2017-0106/PRES/PM/MINEFID du 13 mars 2017 portant régime juridique des Ordonnateurs de l'Etat et des autres organismes publics

53. Burkina Faso (2015) la loi organique n°073-2015/CNT du 06 novembre 2015, relative aux lois de finances ;

XVI

ANNEXES

Questionnaire administré

AXE 1

QUESTION 1. Que recouvre la notion de « Contrôle interne » selon vous ?

QUESTION 2. Il existe de nombreux cadres et référentiels théoriques, qui expliquent ce qu'est le contrôle interne et comment doit être menée une démarche de contrôle interne :

COSO, INTOSAI, COCO, IFAC, AMF, COBIT 4.0, Bâle II, etc.

De ces référentiels, le(s)quel(s) peu(ven)t être appliqué(s) pour la mise en place d'une démarche de contrôle interne ? Choisir une ou plusieurs réponses

COSO1 COSO2 INTOSAI

COCO IFAC AMF

COBIT PEFA Je ne sais pas

QUESTION 3. Quelles dispositions dans le nouveau cadre harmonisé des finances publiques de l'UEMOA, justifient la mise en place d'un dispositif du contrôle interne dans les

Ministères et Institutions?

(Références juridiques à préciser)

QUESTION 4. Quelles dispositions dans le nouveau cadre harmonisé des finances publiques de l'UEMOA, permettent l'élaboration et la mise en place d'un dispositif du contrôle

interne dans les Ministères et Institutions?

(Références juridiques à préciser)

XVII

AXE 2

QUESTION 5. Quels sont les outils de performance utilisés au sein de votre Ministère ou Institution ? (choisissez une ou plusieurs réponses)

Règles de procédures

Dispositif/outils de communication

Dialogue de gestion

Contrat d'objectif/.. de performance/lettre de mission

Organigramme fonctionnel

Documents de pilotage (PAP/RAP)

Dispositif de gestion des ressources humaines

Cartographie des risques

Dispositif de gestion des risques

Je ne sais pas

AUCUN

QUESTION 6. Existe-t-il un dispositif formalisé (démarche type) de contrôle interne pour les Ministères et Institutions ? Si OUI, préciser la référence du document qui le consacre.

OUI

NON

Je ne sais pas

AXE 3

QUESTION 7. Quel est le degré d'importance de l'existence d'un dispositif formalisé (démarche type) de contrôle interne pour les Ministères et Institutions dans le cadre du Budget programme ?

Peu important

Important

XVIII

Très important Indispensable

QUESTION 8. Etes vous favorable pour la mise à disposition d'un référentiel interministériel (démarche type) de contrôle interne pour les Ministères et Institutions dans le cadre du Budget programme ?

Favorable

Indifférent

XIX

TABLE DES MATIERES

DEDICACES I

REMERCIEMENTS II

RESUME IV

SOMMAIRE VI

LISTE DES FIGURES, TABLEAUX ET GRAPHIQUES VII

LISTE DES ABREVIATIONS, SIGLES ET ACRONYMES VIII

GLOSSAIRE XI

INTRODUCTION 1

PARTIE 1 - CADRE THEORIQUE ET METHODOLOGIQUE DE L'ETUDE 6

Chapitre 1 - Generalites sur le budget programme et le contrôle interne 8

Section I- Généralités sur le budget programme 8

I. Les fondements du budget programme et les principales innovations 8

A. Fondements et cadre juridique 8

1. Fondements 8

2. Le cadre juridique 10

B. Les innovations apportées par le budget programme 11

1. les innovations en matière de préparation 11

2. En matière d'exécution et de contrôle du budget 13

II. Le dispositif de performance dans le budget programme 15

A. Les acteurs 15

1. Les acteurs de la chaine managériale des programmes budgétaires 15

2. Les acteurs de l'exécution budgétaire 16

B. Le cadre de performance du budget programme 18

1. La notion de performance dans le budget programme 18

2. Le dispositif de performance 18

Section 2 - Généralités sur le contrôle interne et le risque 19

XX

I. Notions et référentiels du contrôle interne et de risque 19

A. Notions du contrôle interne et de risque 19

1. Notion de contrôle interne 20

2. Notion de risque 21

B. Référentiels du contrôle interne 22

1. Référentiels mondialement reconnus pour le contrôle interne 23

2. Cadre de management des risques d'entreprise mondialement reconnus 23

II. Éléments du contrôle interne 24

A. Éléments du COSO1 24

1. Objectifs 25

2. Composantes 25

3. Principes 25

B. Les éléments du COSO2 26

1. Objectifs 26

2. Composantes 27

3. Principes 27

Chapitre 2 - Approche methodologique de l'étude 28

Section I-: Problématique et intérêt de l'étude 28

I. Problématique 28

A. Contexte 28

B. Problématique 30

II. Intérêts de l'étude 32

A. Intérêts personnel et professionnel 32

B. Intérêt scientifique et social 33

Section 2. Méthodologie de collecte des données et méthodes d'analyse 34

I. Rappel des objectifs et hypothèses de l'étude 34

A. Objectifs de l'étude 34

B. Hypothèses de l'étude 35

II. Echantillonage et techniques de collecte des données 36

A.

XXI

Echantillonage. 36

B. Techniques de collecte 40

1. Instrument de collecte 40

2. Elaboration du questionnaire et modalité d'administration 42

PARTIE 2- APPROCHE DESCRIPTIVES ET ANALYTIQUE 44

Chapitre 1 - Présentation-analyses des résultats, vérification des hypothèses et recommandation 45

Section 1 : Présentation des résultats et vérification des hypothèses 45

I. Interprétation des données et validation de l'hypothèse 1 46

II. Interprétation des données et validation de l'hypothèse 2 50

III. Interprétation des données et validation de l'hypothèse 3 54

Section 2 : Recommandations 59

I. Recommandations tendant à renforcer les acquis 59

A. Recommandation n°01 59

B. Recommandation n°02 60

II. Nouvelles Propositions sous forme de recommandations 62

A. Recommandation n°3 62

B. Recommandation n°4 63

C. Recommandation n°5 63
Chapitre 2. Propositions de démarche de formalisation de dispositif de contrôle interne budgetaire

65

Section 1 : Les étapes et modalités de mise en oeuvre du contrôle interne 65

I. Les étapes de mise en oeuvre du contrôle interne 65

A. L'appropriation du concept 66

B. La définition du périmètre du contrôle interne budgétaire 66

C. La description des processus 66

D. L'élaboration de la cartographie des risques 67

E. Les activités de contrôle 67

II. L'organisation de mise en oeuvre du contrôle interne 68

A. Le groupe chargé des actions stratégiques 68

XXII

B. Le groupe chargé des actions opérationnelles 69

Section 2 : Essai d'adaptation de cadre de référence de contrôle interne 69

I. L'environnement de contrôle 70

A. Le renforcement de compétence 70

B. L'opérationnalisation des instances 71

C. Une nécessaire cohérence des cadre de performance et de la budgétisation 73

D. Les contrats de performance 73

II. L'évaluation des risques 73

III. Les activités de contrôle 74

A. Les contrôles intégrés au processus budgétaires 75

B. L'adaptation continue de l'effort de contrôle aux risques et aux enjeux 75

1. Le niveau de maîtrise technique 76

2. Le niveau de maîtrise opérationnelle 77

3. Le niveau de maîtrise stratégique 77

a. Le Responsable de programme (RP) 77

a. Le responsable de la fonction financière (RFFI) 78

4. La contribution du contrôle interne aux relations avec le MINEFID 79

IV. L'information et la communication 80

V. Le pilotage du contrôle interne budgétaire 81

CONCLUSION 82

BIBLIOGRAPHIE XI

ANNEXES XVI

TABLE DES MATIERES XIX