Impact géopolitique de l'accord cadre d'Addis-Abeba sur la stabilité de la RDC. Analyses et perspectives.

CHAPITRE III. IMPACT GEOPOLITIQUE DE L'ACCORD-
CADRE D'ADDIS-ABEBA SUR LA STABILISATION DE LA

RDC

Ce dernier chapitre est subdivisé en trois sections : la première porte sur l'impact de l'accord-cadre sur la paix et la sécurité en RDC, la deuxième analyse l'implication de l'accord-cadre sur la stabilité de la région des Grands Lacs africains et la troisième et dernière parle des défis et perspectives.

SECTION 1 : IMPACT DE L'ACCORD-CADRE SUR LA PAIX ET LA SECURITE EN RDC

L'Accord-cadre signé à Addis-Abeba en marge de l'Assemblée générale de l'Union Africaine, le 24 février 2013, par neuf pays de la CIRGL et deux pays de la SADC, a permis au gouvernement de la République Démocratique du Congo (RDC) de reprendre le contrôle de Goma, la capitale du Nord Kivu et de stopper la progression des troupes rebelles du M-23 vers le Sud Kivu. L'Accord a également posé les bases d'une solution globale au conflit qui affecte l'Est de la RDC depuis 1996⁷¹.

Dans sa résolution 2098 du 28 mars 2013, le Conseil de Sécurité des Nations Unies a endossé cet Accord et, en même temps, décidé de déployer une nouvelle Brigade d'intervention de 3 000 hommes dans l'Est de la RDC. Le Conseil avait, en outre invité « l'Envoyée spéciale pour la région des Grands Lacs, Mary ROBINSON, à diriger, coordonner et évaluer la mise en oeuvre des engagements nationaux et régionaux pris dans l'Accord-cadre, tels qu'énoncés dans l'annexe, y compris l'établissement dans les meilleurs délais de critères et de mesures de suivi appropriés et, se fondant sur l'Accord-cadre » et demandé au « Représentant spécial du SGNU de soutenir, coordonner et évaluer l'application en RDC des engagements nationaux pris dans l'Accord-cadre comme énoncés à l'annexe B ». Un mécanisme de suivi régional, dit de

⁷¹ Gérard GEROLD, « Suivi national des engagements souscrits dans l'Accord-cadre d'Addis-Abeba du 24 février 2013 : État des lieux », Les Cahiers d'Afrique de l'Est / The East African Review [En ligne], 48 | 2014, mis en ligne le 07 mai 2019, consulté le 01 juillet 2019. URL : http://journals.openedition.org/eastafrica/389

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11+4, est mis en place par l'Accord pour soutenir les efforts régionaux et passer en revue les progrès réalisés.

Dans la foulée de ces deux textes, le Président Joseph KABILA a mis en place, par ordonnance N^°13/020 du 13 mai 2013, un « Mécanisme national de suivi et de supervision de la mise en oeuvre des engagements souscrits aux termes de l'Accord-cadre pour la paix, la sécurité et la coopération pour la République Démocratique du Congo et la région des Grands Lacs du 24 février 2013 », dont M. François MUAMBA TSHISHIMBI, ancien ministre du budget pendant la période de Transition (2003-2006), a été nommé, le 21 mai de la même année, coordonnateur. M. Léon-Olivier ENGULU (premier coordonnateur adjoint) et M^me Odia MUKANDA KALINDA (deuxième coordonnateur adjoint) complètent l'équipe de direction du « Mécanisme de suivi national »⁷².

Les trois textes - Accord-cadre d'Addis-Abeba, Résolution 2098 du Conseil de sécurité des Nations-Unies et l'Ordonnance présidentielle - fixent le cadre dans lequel, la RDC devra dans des délais raisonnables fournir les preuves des efforts qu'elle a réalisés pour réformer en profondeur les six secteurs suivants :

· Le secteur de la sécurité (armée, police)

· La consolidation de l'autorité de l'État

· La décentralisation

· Le développement et les services sociaux de base

· Les Institutions de l'État et les Finances

· La réconciliation, la tolérance, la démocratisation

Ces réformes sont au centre des préoccupations nationales, mais aussi internationales, depuis le double effondrement de l'État congolais, en 1996-1997 sous les coups de l'Alliance des Forces démocratiques pour la libération (AFDL) de Laurent-Désiré KABILA, puis en 1998-2002 quand les

⁷² Gérard GEROLD, Op. cit, consulté le 01 juillet 2019. URL : http://journals.openedition.org/eastafrica/389

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rebellions armées et troupes étrangères se sont partagé le territoire de la République.

Entre juin 2003 et décembre 2006, le gouvernement de Transition avait engagé ce travail de refondation des institutions politiques et de réforme des structures étatiques, en s'inspirant des principes posés par les accords de paix signés en Afrique du sud en 2002 et en s'appuyant sur le soutien politique et financier de la communauté internationale mobilisée autour des Nations-Unies et de sa Mission de maintien de la paix (MONUC).

De 2006 à 2019, c'était le président Joseph KABILA et sa majorité au Parlement qui avaient l'entière responsabilité de mener à bien ces réformes dont il faut bien avouer qu'elles n'ont guère progressé au cours des six dernières années.

1.1. Réforme du secteur de la sécurité

L'une des tâches principales assignées au régime issu des élections de 2006/2007 était de s'engager résolument dans une refondation totale de l'armée nationale congolaise qui s'était effondrée face aux rébellions de 1996/1997 et de 1998/2002 ainsi que dans une refonte de la Police nationale dont la structure n'avait pas survécu à la division du pays et à l'intégration constante en son sein des miliciens issus des composantes et entités voire même éléments incontrôlés et sans formation, en provenance des groupes armés qui s'étaient partagé le pays.

Aujourd'hui, de l'aveu de tous, le chantier reste immense. La mutinerie du M-23 dans les Kivu au mois de mai 2012 et finalement la prise de Goma, le 21 novembre 2013, ont mis en lumière de façon dramatique l'inefficacité de l'armée nationale congolaise (FARDC), les énormes carences de ses équipements et de sa logistique, l'inexistence d'une chaîne de commandement fiable et enfin, le faible moral des troupes au front. Par ailleurs, les opérations de maintien de l'ordre menées au cours de la dernière campagne électorale de novembre 2011 par les forces de police (PNC, PIR) ont souvent été extrêmement violentes et conduites sans aucun respect des principes et standards internationaux auxquels une partie des effectifs de

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ces deux corps de policiers ont pourtant été formés dans le cadre de programmes de coopération bi ou multilatérale⁷³.

? Police Nationale Congolaise (PNC)

Contrairement à l'armée dont la réforme a peu bénéficié d'un appui multilatéral, la réforme de la police a, dès 2007, été accompagnée par la MONUC, puis la MONUSCO, même si les effectifs dédiés à ce soutien n'ont cessé de se réduire au sein de la mission onusienne. La réforme de la police a également été soutenue par plusieurs coopérations bilatérales qui ont réussi, dès le départ, à imposer la mise en place d'un Comité de suivi de la réforme de la police (CSRP). Le CSRP est dirigé par un comité politique, présidé par le ministre de l'Intérieur et composé des ministres des Finances, du Budget, de la Défense, du Plan, des Droits Humains et de la Fonction publique ainsi que des sept ambassadeurs dont les pays soutiennent financièrement la réforme. Deux sièges sont également réservés aux représentants de la société civile. Le CSRP dispose d'un secrétariat exécutif qui est chargé de la conceptualisation de la réforme. Au centre de ce dispositif se trouve l'Inspecteur général de la PNC qui siège au comité politique et impulse les travaux du secrétariat.

La Loi portant organisation et fonctionnement de la PNC qui a été votée par l'Assemblée nationale en décembre 2010 et finalement promulguée par le Président KABILA le 11 aout 2011, soit quelques mois avant l'échéance électorale de novembre 2011. Cette loi fournit enfin une base légale au processus de réforme et de modernisation de la police mais elle souffre de l'application stricte.

? Les Forces armées de la RD Congo (FARDC)

En ce qui concerne la réforme des FARDC, aucune véritable coordination des aides n'a pu être mise en place. Les perpétuelles réticences du pouvoir et de l'état-major vis-à-vis d'une collaboration avec la MONUC, puis avec la MONUSCO et la volonté de privilégier la coopération bilatérale ont finalement abouti à des actions disparates, le plus souvent inefficaces.

⁷³ Gérard GEROLD, Op. cit, consulté le 01 juillet 2019. URL : http://journals.openedition.org/eastafrica/389

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Le recensement des effectifs est l'exemple le plus parlant d'un gâchis programmé ; les Sud-Africains dès 2004, puis les Belges et finalement les Européens, à travers leur programme EUSEC, s'y sont attaqués sans que l'on connaisse encore aujourd'hui de façon précise le nombre d'hommes figurant sur le « Payroll )) du ministère de la Défense. Le recensement biométrique tenté par EUSEC et la « bancarisation », c'est-à-dire le paiement des hommes en uniforme, non plus par leurs officiers, mais directement sur un compte bancaire, qui constitue la pierre angulaire de la réforme de l'administration des ressources humaines et des finances à laquelle EUSEC a consacré plus de 3,5 millions d'euros et six années de travail, sont encore partiels et fragiles. Le seul point positif des efforts réalisés est qu'au cours des dernières années, le salaire des hommes de troupe a pu être multiplié par quatre, sans que soit augmenté le montant global du chapitre budgétaire consacré à la solde. Ce phénomène ne doit pas être interprété comme une amélioration soudaine de la maîtrise des effectifs, mais bien comme une indication sur l'ampleur des détournements réalisés par la haute hiérarchie militaire tout au long de ces années⁷⁴.

Après plus de quinze ans d'un recrutement chaotique uniquement dicté par des critères politiques (intégration des groupes armés) et ethniques (promotion des originaires du Katanga et des Kivu, méfiance vis-à-vis de ceux de l'Équateur et des Kasaï), donc il y a quand même aujourd'hui dans les rangs des FARDC des militaires compétents et d'autres non. Les vagues successives d'intégration ont miné la cohésion des unités qui se voient contraintes à de constantes réorganisations. Les quelques brigades qui avaient été correctement « brassées )) pendant la période de Transition, ont été totalement déstabilisées par les intégrations massives d'éléments du CNDP, après l'accord de 2009.

Bien que la réforme de l'armée nationale soit au coeur du débat politique et institutionnel du pays depuis la signature des accords de paix de Pretoria au début de 2003, les plus hauts responsables politiques, le ministère de la Défense et l'État-major ne sont toujours pas parvenus à

⁷⁴ Gérard GEROLD, Op. cit, consulté le 01 juillet 2019. URL : http://journals.openedition.org/eastafrica/389

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finaliser un document définitif de réflexion et de planification donnant les grandes orientations de l'évolution à long terme de l'armée nationale (missions, effectifs, équipements, formation, coopération internationale, etc.). Depuis l'élection de Joseph KABILA en 2006, les plans de restructuration des FARDC se sont succédé, donnant l'impression d'une réforme chaotique, aux priorités changeantes : Force de réaction rapide en 2007, Forces de couverture en 2008, Priorité au développement de l'homme de troupe et à ses conditions de vie en 2009. Au début de 2013, le nouveau Plan Moya parle de revoir complètement les méthodes de recrutement et d'entraînement pour près de 145 000 hommes. Parallèlement à cette planification problématique, certains domaines comme celui des équipements et des achats du matériel ou celui du rôle et de la place de la Garde Républicaine au sein de l'armée nationale restent des tabous intouchables et continuent de ne relever que du Président et de sa « Maison militaire ». Certes, une loi organique sur la réforme de l'armée a été adoptée en 2011, mais ses mesures d'application ne sont, à ce jour, pas intervenus, laissant la loi en déshérence.

Dans le cadre de l'Accord signé à Addis-Abeba et de l'action militaire conjointe que la MONUSCO mène depuis plusieurs années avec les FARDC dans les Kivu, la Mission de l'ONU s'était engagée à former une brigade d'environ 3 000 hommes destinée à remplacer la Brigade d'Intervention récemment déployée en application de la résolution 2098 du 28 mars 2013 du Conseil de sécurité. Certes utile pour stabiliser cette partie troublée du territoire, cette Force de réaction rapide qui devrait comprendre trois bataillons d'infanterie, une compagnie d'artillerie, une force spéciale et une compagnie de reconnaissance et bénéficier d'une courte formation (3 mois) ne peut, à elle seule, pallier l'absence d'une refonte en profondeur de l'armée de terre dont tous les experts estiment qu'elle devrait, pour être crédible, comporter au moins une vingtaine de bataillons formés et équipés.

? Le cas particulier des mutins du CNDP

Les négociations entre le gouvernement congolais et les représentants du M-23 se sont enlisées jusqu'à l'anéantissement de ce mouvement rebelle pro-rwandais par les FARDC appuyées par la Brigade d'Intervention Rapide de l'ONU.

Le 13 juillet 2012, la CPI a délivré un mandat d'arrêt à l'encontre de Sylvestre MUDACUMURA, commandant présumé de la branche armée

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? Réforme de la Justice

Le Dialogue inter-Congolais qui a mis fin à la guerre de 19982002, avait diagnostiqué la Justice comme une des institutions les plus malades de la République et souhaité une réforme fondamentale et urgente permettant de garantir une justice indépendante et impartiale. La crise de l'Institution judiciaire congolaise était analysée comme la conséquence de sa mauvaise organisation interne et de sa dépendance chronique du pouvoir, mais aussi comme le résultat de la crise sociale, éthique et morale qui affecte les magistrats et l'ensemble de la chaîne judiciaire. Sa réforme demeure lente jusqu'à ce jour.

? Justice militaire et impunité

L'impunité est un élément important dans la gouvernance de KABILA. Elle persiste même dans les rangs des militaires et elle continue de favoriser de nouvelles atteintes aux droits humains. Malgré quelques initiatives entreprises en 2011 par le ministère de la Justice pour mettre un terme à l'impunité, la chasse aux auteurs de crimes n'a guère progressé. Les victimes continuent de se voir refuser la vérité, la justice et les réparations qui leur sont dues, tandis que les décisions de justice visant des militaires restent trop souvent inappliquées.

? Crimes de guerre et crimes contre l'Humanité

Le 10 juillet 2012, la Cour pénale internationale (CPI) a condamné à 14 ans d'emprisonnement Thomas LUBANGA DYILO, fondateur et président de l'UPC (Union des patriotes congolais) et commandant en chef de sa branche armée, les Forces patriotiques pour la libération du Congo (FPLC). Il avait été déclaré coupable le 14 mars de l'enrôlement et de la conscription de mineurs de moins de 15 ans et de les avoir fait participer activement à des hostilités en Ituri, actes constitutifs de crimes de guerre. Il s'agissait de la première condamnation prononcée par la CPI depuis son entrée en fonctions en 2003.

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des FDLR, accusé de neuf chefs de crimes de guerre commis entre janvier 2009 et septembre 2010 dans l'est de la RDC⁷⁵.

Un second mandat d'arrêt a été décerné en juillet 2012 à l'encontre de Bosco NTAGANDA pour trois chefs de crimes contre l'humanité et quatre chefs de crimes de guerre. Les autorités de la RDC avaient refusé d'arrêter et de remettre Bosco NTAGANDA à la CPI avant qu'il ne déserte les rangs de l'armée congolaise, en avril 2012, et ne fonde le mouvement rebelle M-23. À la suite de combats internes au M-23, Bosco NTAGANDA s'est réfugié, le 18 mars 2013, à l'Ambassade américaine à Kigali, d'où il a été transféré à La Haye pour y être incarcéré le 22 mars.

Le 18 décembre 2012, la CPI a acquitté Mathieu NGUDJOLO, ancien dirigeant du Front des nationalistes intégrationnistes (FNI). Cet homme était poursuivi pour des crimes commis en février 2003 dans le village de Bogoro, en Ituri.

Les 23 et 24 novembre 2013, la CPI a fait arrêter quatre Congolais pour atteinte présumée à l'administration de la justice dans l'affaire qui concerne Jean-Pierre BEMBA. Il s'agit notamment de Fidèle BABALA, secrétaire général-adjoint du MLC et Député national, arrêté à Kinshasa et immédiatement transféré à La Haye et d'Aimé KILOLO, conseiller principal de J.-P. BEMBA, arrêté à Bruxelles et qui travaille actuellement pour J. KABILA au FCC. Le procès de l'ancien vice-président de la Transition congolaise a commencé en novembre 2010 et a été acquitté par la CPI des crimes de guerre et crimes contre l'humanité en 2018.

? La persistance des groupes armés à l'Est du Congo

Le problème de la présence des groupes armés et la question de l'extension de l'autorité de l'Etat sur les provinces de l'Est du pays sont posés depuis plus de quinze ans. S'il est vrai que des progrès ont été enregistrés en matière de désarmement, notamment en Ituri entre 2003 et 2007, il existe encore aujourd'hui de dizaines de groupes armés actifs dans

⁷⁵ Gérard GEROLD, Op. cit, consulté le 01 juillet 2019. URL : http://journals.openedition.org/eastafrica/389

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à l'Est de la RDC. La défaite militaire infligée au M-23, à la fin du mois d'octobre 2013, ne signifiait pas que ce dernier soit incapable de renaître demain sous un autre sigle et ne garantit nullement que les autres groupes cessent leur harcèlement des populations et leurs attaques contre les FARDC.

L'Accord-cadre d'Addis-Abeba, repris et complété par la résolution 2098 du Conseil de sécurité, propose une approche nouvelle du problème, à la fois régionale, nationale et locale, pour parvenir à une pacification durable. Mais les éléments constitutifs et structurants de ce modus operandi sont loin d'être tous opérationnels et efficaces⁷⁶.

? Réconciliation, respect des Droits humains et démocratisation

La persistance de l'insécurité dans le Nord-Kivu, le Sud-Kivu et en Ituri continuent d'exacerber aujourd'hui les tensions entre les communautés de ces régions ; paradoxalement, aucun processus de réconciliation ne fonctionne depuis 2006 pour en atténuer les effets et tenter de résoudre les conflits.

Depuis l'adoption de la nouvelle Constitution, il n'existe plus d'instance nationale de réconciliation. En 2006, les constituants ont, en effet, décidé de ne pas reconduire, dans le nouveau texte constitutionnel, la « Commission vérité et réconciliation » qui avait fonctionné, avec plus ou moins de bonheur, pendant la Transition (2003-2006).

? Répression politique

Selon les rapports des ONG dont d'Amnesty International, « les arrestations et détentions arbitraires demeuraient généralisées dans tout le pays⁷⁷. Les services de sécurité, en particulier la police nationale, le renseignement, l'armée et la police de l'immigration, procédaient à des arrestations arbitraires et extorquaient fréquemment de l'argent ou des

⁷⁶ Gérard GEROLD, Op. cit, consulté le 01 juillet 2019. URL : http://journals.openedition.org/eastafrica/389

⁷⁷ Idem.

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effets de valeur à des civils lors d'opérations de maintien de l'ordre ou sur les lieux des postes de contrôle ».

Pendant la période qui a suivi les élections de 2011, de nombreux opposants politiques ont été arrêtés arbitrairement et la liberté politique sévèrement restreinte ; alors que le M-23 gagnait du terrain à l'Est, la répression politique a plus particulièrement visé les journalistes. Des stations de radio, des chaînes de télévision et des journaux ont été suspendus arbitrairement par les autorités. Des locaux d'organes de presse ont été la cible d'incendies volontaires, entre autres dégradations. Les auteurs de ces attaques n'ont jamais été identifiés. Cette situation a perduré avant les élections de 2018.

? Etat de la Décentralisation

L'échec des pouvoirs provinciaux a été une nouvelle étape dans la déconstruction de la Troisième République. Jusqu'aujourd'hui le processus de décentralisation n'a pas encore abouti. Depuis 2006, les élections locales n'ont jamais été organisées et celles prévues par la CENI en 2019 seraient en passe d'être reportées.

Le nouveau Président de la RDC Félix-Antoine TSHISEKEDI TSHILOMBO élu et investi le 24 janvier 2019 a nommé Claude IBALANKY EKOLOMBA en mars de l'année en cours comme nouveau Coordonnateur du Mécanisme National de Suivi de l'Accord-cadre d'Addis-Abeba. Et ce Coordonnateur a durant ce deuxième trimestre de 2019 multiplié des voyages à l'Est du pays plus particulièrement dans les provinces du Nord-Kivu et de l'Ituri en vue de la pacification dans le cadre de l'application dudit accord. Il a succédé à John KASUKU MIHALI (Coordonnateur a.i.).