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Vers une organisation mondiale pour la reconstruction post-catastrophe ?( Télécharger le fichier original )par Laetitia Bornes ENSAPVS - Architecture 2014 |
3.1.2 LES ACTEURS DE L'AIDE INTERNATIONALELES VICTIMES « En référence à la déclaration des Nations Unies pour les principes fondamentaux de justice relatifs aux victimes de la criminalité signée le 29 novembre 1985, on entend par victime des personnes qui, individuellement ou collectivement, ont subi un préjudice, notamment une atteinte à leur intégrité physique ou mentale, une souffrance morale, une perte matérielle ou une atteinte grave à leurs droits fondamentaux, en raison d'actes ou d'omissions qui enfreignent les lois pénales en vigueur dans un état membre, y compris celles qui proscrivent les abus criminels de droit. »18(*) Les victimes de crises humanitaires qui sont concernées par des programmes d'aide internationale sont appelées « bénéficiaires ». Leur statut est complexe à définir car, bien que traumatisées et déstabilisées par la catastrophe qu'elles viennent d'essuyer et ses conséquences, tout le monde s'accorde à dire qu'elles doivent au plus tôt tenir un rôle acteur dans la construction de leur futur. Leur implication dans la reconstruction peut permettre à différentes échelles : d'offrir une réponse adaptée au contexte local (implication du gouvernement local), de relancer l'économie du pays en sollicitant ses entreprises, de tenir compte au mieux des réels besoins de la population et de lui permettre de se projeter le futur, de s'approprier sa nouvelle vie. D'après Yona Friedman, « l'architecture de l'environnement individuel, aussi bien que l'architecture relevant de l'ensemble de la communauté, doivent être l'oeuvre des futurs utilisateurs, c'est à dire des habitants eux-mêmes ».19(*) Pourtant, le terme même de « bénéficiaires » témoigne d'une implication parfois trop faible ou trop tardive, qui cantonne les victimes à un rôle spectateur. Christian Troubé déclare « Etre désigné comme victime [...] c'est être condamné à devenir celui qui ne maîtrise plus, provisoirement, son avenir, celui dont le destin est en d'autres mains. C'est devenir ce « bénéficiaire », pour reprendre le jargon bureaucratique des ONG, cet être de chair que l'on soigne mais qui, au bout de la chaîne humanitaire devient aussi un argument marketing au détour d'un mailing envoyé aux donateurs, ou un simple chiffre ramené à l'anonymat et à la massification des statistiques. »20(*) On trouve parmi les victimes le cas des réfugiés et celui des personnes déplacées. « Les personnes déplacées à l'intérieur de leur propre pays sont des personnes qui ont été forcées à quitter leur foyer afin d'éviter les effets d'hostilités ou d'autres situations de violence, de violations des droits de l'homme ou de catastrophes naturelles ou provoquées par l'homme, mais qui restent à l'intérieur de leur propre pays. »21(*) « Les réfugiés sont des personnes qui ont quitté leur pays d'origine et se retrouvent hors de celui-ci à cause d'une crainte fondée de persécution pour des raisons basées sur leur race, leur religion, leur nationalité, leur appartenance à un groupe social particulier ou leur opinion politique. »22(*) Le statut de "personne déplacée" donne droit aux protections accordées aux civils en général, ainsi qu'à certaines garanties comme la liberté de se déplacer, de rester regroupés par familles, ou celle d'être informés du sort des autres personnes déplacées. LES ORGANISATIONS INTERNATIONALES Une Organisation Internationale est définie comme un « groupement composé ou non d'États (organisation intergouvernementale), à vocation soit universelle, soit régionale ou continentale (Les organisations internationales ont notamment pour objet la sécurité collective des États et la promotion de la condition humaine dans la communauté mondiale) »23(*) par le dictionnaire Larousse. Michel Virally, quant à lui, affirme qu'une organisation internationale « est l'association d'États souverains établie par un accord (c'est généralement un traité international qui devient son statut) entre ses membres et dotée d'un appareil permanent d'organes communs, chargés de poursuivre la réalisation d'objectifs d'intérêt commun par une coopération entre eux. »24(*) Dans l'usage commun, on assimile "Organisation Internationale" et "Organisation Intergouvernementale". Citons en particulier l'Organisation des Nations Unies (ONU), créée le 24 octobre 1945 sous la ratification par 51 Etats de la Charte qui définit ses objectifs, parmi lesquels : le maintien de la paix et de la sécurité internationale ; le développement des relations amicales entre les nations ; la coopération internationale et le développement des droits fondamentaux de l'homme. La Déclaration Universelle des Droits de l'Homme, adoptée par l'Assemblée Générale en 1948, précise son engagement et son attachement aux libertés fondamentales de l'Homme « sans distinction de race, de sexe, de langue ou de religion ». L'égalité souveraine de tous les membres est garantie, malgré un droit de veto reconnu à chacun des cinq membres du Conseil de sécurité. La structure et l'organisation de cette organisation intergouvernementale sont d'une grande complexité : L'Assemblée générale, composée des représentants de tous les États membres, est le principal organe délibérant, directeur et représentatif de l'ONU. Les décisions votées par l'Assemblée (à la majorité simple en général, et à la majorité des deux tiers pour les sujets de première importance) ne constituent pas une obligation juridique pour les gouvernements nationaux. Le Conseil de sécurité, composé de cinq membres permanents (la Chine, les États-Unis, la Fédération de Russie, la France et le Royaume-Uni) et de dix autres membres élus tous les deux ans par l'Assemblée générale, à la fois organe exécutif et organe d'initiative, assume la responsabilité principale du maintien de la paix. Ce Conseil, à la fois organe exécutif et organe d'initiative, est le seul à pouvoir prendre des décisions que les membres de l'Organisation sont dans l'obligation d'appliquer. Le Conseil économique et social, composé de 54 membres élus pour trois ans par l'Assemblée générale,traite des questions économiques et sociales internationales, et réalise des études et des rapports à ce sujet. Il est en relation avec 900 organisations non gouvernementales (ONG), et son autorité est de l'ordre de la recommandation. Le Conseil de tutelle, composé de représentants de 7 États membres et des 5 membres permanents du Conseil de sécurité, avait pour mission de surveiller l'administration des territoires placés sous le régime de la tutelle. Il suspend officiellement ses activités le 1er novembre 1994 avec l'indépendance de Palau, dernier territoire sous tutelle des Nations unies, mais demeure toutefois un organe de l'ONU à part entière. La Cour internationale de justice, composée de 15 magistrats élus indépendamment par l'Assemblée générale et le Conseil de sécurité, pour une durée de 9 ans, est l'organe juridictionnel des Nations unies. Elle appliqueles conventions internationales qui établissent les règles reconnues par les États nationaux en litige, ainsi que le droit et les principes généraux de droit reconnus par les nations. Le Secrétariat des Nations Unies, composé d'environ 7500 fonctionnaires internationaux supposés indépendants de leurs 170 pays d'origine, constitue la partie administrative de l'ONU. Le Secrétaire Général, nommé par l'Assemblée, sur recommandation du Conseil de sécurité, est décrit par la Charte comme « le plus haut fonctionnaire de l'Organisation ». Sa mission est d'attirer l'attention du Conseil de sécurité sur toute potentielle mise en danger de la paix ou de la sécurité partout dans le monde. CASQUES BLEUS COUR INTERNATIONALE de JUSTICE CONSEIL ECONOMIQUE et SOCIAL Délibération Décision Organes spécialisés ETATS SECRETARIAT GENERAL CONSEIL de SECURITE supervise décide propose décide ASSEMBLEE GENERALE élit élit Figure 7 : Organigramme simplifié des relations entre les différents organes de l'ONU L'Assemblée Générale est dotée d'organes subsidiaires (comités, commissions, groupes de travail, etc.), ainsi que de programmes et fonds (UNICEF, PNUD, PAM, etc.) et des instituts de recherche et formation. Le Conseil de Sécurité est lié à d'autres organes subsidiaires, et le Conseil économique et social est rattaché à de nombreux comités, commissions et groupes d'experts. Aux organes principaux s'ajoutent des institutions spécialisées, telles que l'OMS (Organisation Mondiale pour la Santé), qui sont des organisations internationales disposant d'une autonomie budgétaire et donc d'une indépendance.
Figure 8 : Organigramme de l'ONU25(*) Les Nations Unies fonctionnent, depuis la réforme de 2005 visant à pallier aux déficiences constatées de l'aide humanitaire, sur le principe de la « cluster approach » : une agence responsable (« leader ») est désignée par domaine d'intervention. Cela permet de diriger des groupes de travail, de coordonner l'ensemble des actions par domaine d'intervention, d'harmoniser la répartition des financements, et de définir une responsabilité finale en cas de déficience. Le Bureau de la coordination des affaires humanitaires(OCHA) se positionne en coordinateur général de l'intervention humanitaire avec une répartition des responsabilités des agences par domaine d'intervention : Gestion de camp et coordination : UNHCR Télécommunications d'urgence : OCHA pour la supervision, UNICEF pour la collecte de données, PAM pour la sécurisation des services Réhabilitation : UNDP Abris d'urgence : UNHCR et la Fédération internationale de la Croix-Rouge Santé : OMS Logistique : PAM Nutrition : UNICEF Protection : UNHCR Eau et assainissement : UNICEF26(*) « OCHA vise à mobiliser et coordonner les efforts collectifs de la communauté humanitaire, en particulier ceux du système des Nations Unies, et à satisfaire les besoins des victimes de désastres naturels et d'urgences complexes. La coordination est l'élément clé du mandat de OCHA, ainsi il organise des réunions sectorielles, des ateliers pour l'harmonisation des plans de contingence, des réunions de coordination humanitaire mensuelles sur des questions prioritaires concernant les acteurs humanitaires et les bailleurs de fonds en vue de discuter et de trouver des réponses aux situations d'urgence. OCHA travaille avec ses partenaires pour développer et mettre en oeuvre une stratégie connue sous le nom de Plan d'Action Humanitaire Commun (CHAP) et lance des Appels de Fonds Consolidés des agences humanitaires (CAP Consolidated Appeal Process) afin de plaider pour les causes humanitaires ainsi que les urgences oubliées et d'établir une division claire des rôles et des responsabilités dans la réponse aux besoins humanitaires. »27(*) En 2000, l'Assemblée générale des Nations unies a adopté les huit Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD) à atteindre en 2015 : Réduire l'extrême pauvreté et la faim Assurer l'éducation primaire de tous Promouvoir l'égalité et l'autonomisation des femmes Réduire la mortalité infantile Améliorer la santé maternelle Combattre le VIH/sida, le paludisme et d'autres maladies Assurer un environnement durable Mettre en place un partenariat mondial pour le développement28(*) LES ORGANISATIONS NON GOUVERNEMENTALES (ONG) Les Organisations Non Gouvernementales (ONG) s'opposent aux Organisations Internationales par leur indépendance vis-à-vis des Etats. Il n'existe aucune définition juridique exacte, bien que l'essentiel (98% d'après le site Jurisexpert29(*)) de ces organisations soit, en France, de type association loi 1901 (quelques organisations ont le statut de fondation). « En France, la perception la plus répandue des ONG reste cependant celle de structures non lucratives, issues d'une mobilisation militante et citoyenne à caractère privé, agissant pour des causes sociales (généralement dans trois principaux domaines : solidarité internationale, droits de l'Homme et environnement), avec une dimension internationale. »30(*) Selon l'administration de l'ONU, une ONG est « une organisation qui n'a pas été constituée par une entité publique ou par voie d'un accord intergouvernemental, même si elle accepte des membres désignés par les autorités publiques, à condition que ceux-ci ne nuisent pas à sa liberté d'expression. Ses moyens financiers doivent provenir essentiellement des cotisations de ses affiliés. Toute contribution financière reçue directement ou indirectement d'un gouvernement doit être déclarée à l'ONU ».31(*) Philippe Ryfman, quant à lui, attribue aux ONG cinq caractéristiques principales : La notion d'organisation de citoyens, c'est-à-dire le regroupement de personnes privées pour défendre un idéal ou des convictions et assurer la réalisation d'un dessin commun non lucratif [...] La forme juridique particulière qui la symbolise exprimée le plus souvent à travers les termes d'associations ou d'organismes non lucratifs au gré des droits nationaux. Le rapport aux puissances publiques comme privées, tant au niveau national qu'international. [...] La référence à des valeurs impliquant, en même temps qu'un engagement librement consenti, la volonté affichée d'inscrire l'action dans une dimension insérée dans un cadre démocratique [...] Le caractère transnational de son activité.32(*) Le nombre exact d'ONG françaises est inconnu, car il n'existe aucun recensement, étant donné le flou juridique de ce terme. On estime cependant que ce nombre « est de l'ordre de « quelques milliers », à mettre en regard des 880 000 associations loi 1901 recensées en France. »33(*) Cependant, la répartition des financements entre ces ONG est très inégale, et l'aide est donc moins fragmentée qu'il n'y paraît. En effet, « les vingt premières ONG françaises représentent plus de 75% du budget total des ONG françaises (dont la moitié seulement sont des ONG intervenant sur des questions d'urgence). »34(*) Les quatre plus importantes ONG se partagent un budget supérieur au tiers du budget national : « Médecins sans Frontières-France à elle seule dispose d'un budget de près de 100 millions d'euros ; Médecins du monde, Handicap International et Action contre la faim disposent chacune d'un budget de l'ordre de 40 à 50 millions d'euros. » La Commission Coopération Développement (CCD), dans son enquête sur « L'argent et les ONG », copilotée par Coordination SUD et le Ministère des Affaires étrangères, évalue le budget global de ressources en 2001 à 713 millions d'euros : « le budget des ONG représentait 15,4% du total de l'aide publique française au développement et 27% de l'aide bilatérale française en 2001. »35(*) LE STATUT DES ONG : LES ASSOCIATIONS / LES FONDATIONS La différence principale entre ces deux statuts peut être résumée comme suit : une association est un regroupement de personnes alors qu'une fondation est l'affectation d'un patrimoine à une cause par une personne morale ou physique. ASSOCIATIONS Le contrat d'association est défini par l'article 1er de la loi de 1901 comme « la convention par laquelle deux ou plusieurs personnes mettent en commun, d'une façon permanente, leurs connaissances ou leur activité dans un but autre que de partager les bénéfices. Elle est régie, quant à sa validité, par les principes généraux du droit applicable aux contrats et obligations ». « La liberté est très présente dans le statut associatif : chacun est libre de se constituer en association, et n'est pas tenu de déclarer sa mise en sommeil ou sa cessation. Le cadre général de l'association offre une grande souplesse. En effet, l'objet d'une association est libre, à deux restrictions près : elle ne doit pas porter atteinte à l'ordre public et le partage de bénéfice entre les membres est interdit. »36(*) On compte trois types d'associations : les associations non déclarées ou libres, les associations déclarées et les associations reconnues d'utilité publique. Une association « à but non lucratif » doit nécessairement avoir un résultat nul chaque année, ce qui peut constituer un frein. Patrick Coulombel le déplore dans son livre « Architectes de l'Urgence » : « Une association ne poursuit aucun but lucratif et ne peut donc générer des bénéfices, c'est-à-dire que les budgets des associations sont à dépenser en totalité chaque année afin d'obtenir un compte de résultat à solde nul ! A plusieurs reprises, nous avons reçu en fin d'année (le 24 Décembre) des dons importants que nous devions dépenser en une semaine ! » Il est donc impossible pour l'association de « par exemple stocker du matériel pour une intervention à venir ». De plus, il regrette l'absence de stabilité d'un tel régime dans le temps : « la pérennité d'un partenariat avec des institutions, des fondations et même des donateurs privés se complique dans la mesure où nous ne pouvons pas assurer la stabilité dans le temps. » Ce sont les raisons pour lesquelles l'association « Architectes de l'Urgence » est devenue une fondation reconnue d'utilité publique par décret du 28 août 2007 : « La rigidité de cette structure associative imposée par la législation en vigueur conduit à une gestion financière annuelle très contraignante. La parade que nous avons trouvée consiste à créer une fondation reconnue d'utilité publique. »37(*) FONDATIONS La loi n°87-571 du 23 juillet 1987 sur le développement du mécénat définit le statut de la fondation, ainsi que son fonctionnement. Il s'agit de « l'acte par lequel une ou plusieurs personnes physiques ou morales décident l'affectation irrévocable de biens, droits ou ressources à la réalisation d'une oeuvre d'intérêt général et à but non lucratif ». Contrairement aux associations, les fondations ne peuvent être créées que dans le cas d'une autorisation spécifique des pouvoirs publics. Les fondations d'entreprise doivent être reconnues par le Préfet du département de leur futur siège, tandis que les fondations reconnues d'utilité publique nécessitent l'accord du Premier Ministre. LE CAS PARTICULIER DE LA CROIX ROUGE « Le Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge est le plus grand réseau humanitaire du monde »38(*). On compte près de 105 millions de volontaires, de membres et d'employés dans 186 pays. Ce mouvement est composé, depuis 1919 de deux institutions internationales : Le Comité international de la Croix-Rouge (CICR), qui agit en temps de guerre « pour fournir une assistance humanitaire aux personnes frappées par un conflit ou une situation de violence armée et faire connaître les règles qui protègent les victimes de la guerre », La Fédération internationale des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, qui « mène des opérations de secours en faveur des victimes de catastrophes » naturelles ou technologiques, aux réfugiés et dans les situations d'urgence sanitaire, et « associe à ces opérations des activités de développement pour renforcer les capacités des Sociétés nationales »39(*). Cette Fédération représente officiellement les Sociétés membres sur le plan international et encourage leur coopération. Les Sociétés nationales de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, qui se placent comme « auxiliaires des pouvoirs publics pour tout ce qui concerne l'humanitaire », et « mettent en application les buts et les principes du Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge dans 189 pays ».40(*) Le Mouvement n'est donc pas une organisation à statut unique. En effet, chaque entité (le Comité international de la Croix-Rouge (CICR), la Fédération internationale des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge et les 189 Sociétés nationales) a sa propre identité juridique et sa propre mission. Cependant, ces différentes composantes se réunissent autour de sept Principes fondamentaux. De plus, tous les deux ans, les Sociétés nationales et leur Fédération se réunissent en Assemblée générale et sont immédiatement après rejointes par le CICR pour le Conseil des Délégués, qui examine des questions stratégiques d'importance pour le Mouvement. La Conférence internationale de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge réunit tous les quatre ans l'ensemble du Mouvement et les représentants de tous les États membres aux Conventions de Genève. L'organisation revient à la Commission permanente, composée de neuf membres : cinq membres élus pendant la Conférence, et quatre membres de droit (deux du CICR et deux de la Fédération internationale). L'Accord de Séville définit la répartition des rôles et des responsabilités au sein du Mouvement afin d'assurer une cohérence globale « en éliminant les chevauchements et répétitions inutiles d'activités. »38 Le CICR(ou ICRC en anglais) est, d'après Gabor Rona, de la Division juridique de ce Comité, « de nature hybride. En tant qu'association privée constituée au sens du Code civil suisse, son existence ne découle pas en soi d'un mandat conféré par des gouvernements. Par contre, ses fonctions et ses activités, qui ont pour but de fournir protection et assistance aux victimes de conflits armés, sont prescrites par la communauté internationale des États et fondées sur le droit international, en particulier sur les Conventions de Genève, qui font partie des traités les plus ratifiés dans le monde.En conséquence, on reconnaît au CICR, comme à toute organisation intergouvernementale, une « personnalité juridique internationale » ou un statut à part. Il jouit donc de privilèges et d'immunités comparables à ceux dont bénéficient les Nations Unies, leurs institutions et d'autres organisations intergouvernementales. L'exonération d'impôts et de droits de douane, l'inviolabilité des locaux et des documents ainsi que l'immunité de juridiction sont des exemples de ces privilèges et immunités. »41(*) Le CICR emploie quelque 12 000 personnes dans 80 pays. Principalement financé par des dons provenant de gouvernements et des Sociétés nationales, son budget annuel a atteint le milliard de francs suisses (700 millions d'euros environ), au cours de ces dernières années. Environ 1 400 personnes travaillent avec près de 11 000 employés locaux dans 80 pays, et quelques 800 collaborateurs soutiennent leurs activités depuis le siège, basé à Genève. Les Statuts de la FICR (ou IFRC42(*) en anglais), révisés et adoptés à la 16ème session de l'Assemblée générale, Genève (Suisse), les 20-22 novembre 2007, définissent le caractère de l'organisation : « La Fédération internationale des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge [...] est une organisation composée de membres, établie par les Sociétés nationales, qui la composent », et « une composante du Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge ». Elle « agit en tant qu'institution dotée de la personnalité juridique, conformément à ses propres Statuts, qui définissent ses droits et obligations. » La FICRest constituée de 186 Sociétés nationales membres, un Secrétariat à Genève et plus de 60 délégations réparties dans le monde entier. La Croix-Rouge française a également un statut particulier : une double-identité association-entreprise. En effet, d'après le site de la Croix-Rouge 43(*): « dans la tradition du Mouvement Croix-Rouge, la Croix-Rouge française est d'abord une association de bénévoles. Elle est aussi devenue une entreprise non profit de services dans les secteurs humanitaire, sanitaire, social, médicosocial et de la formation. De nombreux éléments distinguent les univers du bénévolat et du salariat : motivations, règles juridiques, financements des activités, organisation... Cependant, la conjonction et la coopération organisées des bénévoles et des salariés sont un atout formidable pour la Croix-Rouge française. » Elle mobilise plus de 53 000 bénévoles et près de 18 000 salariés sur l'ensemble du territoire. Leurs rôles sont scindés entre gouvernance et management : « Les bénévoles sont en charge de la gouvernance de l'association. Ils composent les conseils qui sont collégialement responsables, par leurs avis et décisions, pour fixer les orientations de l'association, contrôler leur bonne mise en oeuvre et en répondre devant l'ensemble des parties prenantes, internes et externes. Les salariés sont en charge du management. Dans les délégations, ils soutiennent l'action des bénévoles qu'ils assistent. Aux plans central et régional, ils préparent et exécutent les décisions des conseils. Dans les établissements, cette répartition des rôles se traduit par l'attribution aux directeurs d'établissements du pouvoir de direction et de gestion, dans le cadre des politiques de l'association et sous le contrôle des conseils de surveillance. » Les instances nationales de la Croix-Rouge française sont l'assemblée générale, le conseil d'administration, le président et le bureau national, complétées par la commission nationale de surveillance et le comité des sages en charge du conseil et de la surveillance. LES BAILLEURS DE FONDS Les bailleurs de fonds sont des entités rattachées aux institutions publiques, contrairement aux ONG (associations ou fondations) qui sont privées. Ce sont des organismes gouvernementaux ou des agences reliées à des institutions multilatérales (Banque mondiale, Union Européenne). La mission des bailleurs de fonds est d'attribuer aux différents acteurs un budget dédié aux affaires humanitaires, l'Aide Publique au Développement (APD), qui leur a étéconfié par l'institution à laquelle ils sont rattachés. Ce budget doit être réparti de manière juste et en fonction de programmes. Les acteurs qui reçoivent l'aide publique au développement sont généralement les Etats sinistrés ou leurs institutions publiques en général, les organisations multilatérales et les associations à but non lucratif (ou parfois même les entreprises commerciales). Disposant des financements, les bailleurs de fonds ont souvent un rôle de décision ou même de coordination. D'après le Manuel des acteurs de l'aide, rédigé par la Fondation MSF, « le caractère politique des organismes délivrant une aide au développement est à souligner. L'aide publique n'est qu'une facette de la stratégie d'acteurs institutionnels qui disposent par ailleurs d'autres moyens pour agir sur les relations internationales. Par exemple, le gouvernement américain considère que diplomatie, défense et aide au développement sont les trois piliers de sa politique étrangère. Toutefois, l'éventail des politiques de distribution des financements est large, et l'aide au développement n'est pas systématiquement un levier de la politique étrangère de telle ou telle institution. En matière d'aide humanitaire, la démarche politique du bailleur doit être confrontée à l'impératif d'impartialité et de neutralité des ONG qui en reçoivent les fonds. Pour s'affranchir des contraintes que peuvent faire peser sur elles certains bailleurs, les ONG diversifient leurs sources de financements. » Certains bailleurs de fonds sont internationaux, d'autres sont étatiques.Parmi les bailleurs de fonds internationaux, on trouve : La Banque Mondiale, ECHO (pour l'Union Européenne), EuropAid. On peut citer, entre les nombreux bailleurs de fonds étatiques : USAID pour le gouvernement des Etats-Unis, l'AFD (Agence Française de Développement) pour le gouvernement français, GTZ pour le gouvernement allemand, le Ministère des Affaires étrangères du Japon, des Pays-Bas, etc.Les agences de l'Organisation des Nations unies peuvent également être considérées comme des bailleurs de fonds. BAILLEURS INTERNATIONAUX : LA BANQUE MONDIALE La Banque Mondiale (BM) et le Fonds Monétaire International (FMI) ont des rôles différents mais complémentaires : La BM a pour objectif « d'aider les pays à s'intégrer dans l'économie mondiale et de promouvoir la croissance économique à long terme afin de faire reculer la pauvreté dans les pays en développement ».44(*) Le FMI « surveille les politiques de change appliquées dans le monde entier en aidant ses États membres à maintenir un système de paiement harmonieux, et accorde des prêts à ses pays membres confrontés à un grave déficit de la balance des paiements ».44 Donc « le FMI est responsable du dialogue tenu avec les autorités nationales sur les problèmes macroéconomiques et les questions structurelles connexes, tandis que la Banque mondiale est chargée des questions sociales et structurelles ». Le FMI est susceptible de venir en aide ou d'agir en faveur de tous les pays membres. En revanche, la BM se consacre aux pays en développement ou en transition. « L'expression 'Banque mondiale' désigne uniquement la Banque Internationale pour la Reconstruction et le Développement (BIRD) et l'Association Internationale de Développement (IDA). »44 BAILLEURS INTERNATIONAUX : ECHO ET EUROPAID ECHO(European Community Humanitarian aid Office) est le service d'Aide Humanitaire de l'Union Européenne, tandis que EuropAid gère la coopération au développement. L'Office de Coopération de l'UE (EuropAid) est le service opérationnel de la Commission Européenne en ce qui concerne la coopération au développement. « La Commission a créé EuropeAid Office de coopération, le 1er janvier 2001, dans le cadre de ses efforts visant à la réforme de la gestion de l'aide extérieure. EuropeAid Office de coopération a pour mission de mettre en oeuvre les instruments d'aide extérieure de la Commission européenne qui sont financés par le budget de la Communauté européenne et par le Fonds européen de développement ».45 Les programmes et les projets d'EuropAid sont définis selon six zones dans le monde, et treize initiatives horizontales, parmi lesquelles : la Démocratie et Droits de l'Homme, les Migrations, le Cofinancement des ONG, la Sécurité alimentaire, la Santé... La Direction Générale pour l'aide Humanitaire (ECHO) se consacre aux affaires d'urgence humanitaire, de manière indépendante aux autres institutions européennes de l'aide extérieure. Sa mission « consiste à porter assistance et secours d'urgence aux victimes de catastrophes naturelles ou de conflits en dehors de l'Union européenne ».45Pour cela : « il réalise des études de faisabilité pour ses opérations humanitaires ; il assure le suivi des projets humanitaires et met en place des mécanismes de coordination ; il garantit une préparation préalable aux risques de catastrophes naturelles, par le biais de trois types d'actions : la formation de spécialistes, le renforcement des institutions et les microprojets à effet démonstratif ; il fournit une assistance technique à ses partenaires ; il sensibilise l'opinion publique aux problèmes humanitaires, en Europe et dans les pays tiers ; il subventionne des initiatives d'études de réseaux et de formation dans le domaine humanitaire »45, comme par exemple le Network on Humanitarian Action (NOHA). L'entité nommée « ECHO n'a pas de structure véritablement opérationnelle. Toutes ses actions sont mises en oeuvre via des partenaires : des ONG, le CICR ou la FICR, et des agences spécialisées des Nations unies. Le budget 2005 a été réparti selon 91 décisions de subventions. »45(*) ECHO dispose d'un programme de prévention, dédié à la préparation aux désastres : DIPECHO (Disaster Preparedness ECHO). « Les projets financés par DIPECHO couvrent la formation, le renforcement de capacités, la sensibilisation, les systèmes d'alerte précoce, et des outils de planification et de prévision ».45 La Direction Générale pour le Développement (DG DEV) « consiste à initier et à formuler la politique de développement communautaire telle que définie dans le Titre XX du Traité instituant la Communauté européenne, et de coordonner les relations communautaires avec les pays de l'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (pays ACP) et les Pays et territoires d'Outre-mer (PTOM). La DG DEV assure la programmation des ressources du Fonds européen de développement (FED) et des lignes budgétaires »46(*). Le Fonds Européen de Développement (FED) est la première entité de la coopération européenne au développement. Il « est financé par les États membres et est soumis à ses propres règles financières et est dirigé par un comité spécifique ».45 La programmation de ce fonds est gérée par la DG DEV. BAILLEURS INTERNATIONAUX : AGENCES DE L'ONU Le Department of Humanitarian Affairs qui devient OCHA (Office for Coordination of Humanitarian Affairs) a pour mission, entre autres, de coordonner l'aide humanitaire d'urgence, notamment sur le terrain. « OCHA a été créé afin de faciliter le travail des agences opérationnelles chargées d'apporter une aide humanitaire aux populations et aux communautés nécessiteuses. Le Coordinateur humanitaire (CH) des Nations unies a pour mission générale de veiller à la cohérence des actions de secours sur le terrain. OCHA appuie le CH dans ses tâches d'évaluation des besoins, de planification opérationnelle et d'élaboration des programmes humanitaires. OCHA fournit également des outils de réponse, des services de communication et d'information »47(*). En 2006, le budget de OCHA s'élève à plus de 120 millions de USD : près de 10%, sont issus du budget normal des Nations Unies, et le reste provient des contributions extrabudgétaires des Etats Membres et des organismes donateurs. La coordination est assurée par le IASC (Inter-Agency Standing Committee) : « OCHA exerce sa fonction de coordination en premier lieu par l'intermédiaire de l'Inter-Agency Standing Committee, présidé par l'ERC48(*). Y participe l'ensemble des partenaires humanitaires, des agences, fonds et programmes des Nations unies à la Croix-Rouge et aux ONG. »49(*) L'OCHA, par le biais du Coordinateur humanitaire, peut lancer des appels aux contributions volontaires des donateurs : les Consolidated Appeals Process (CAP) pour répondre à des urgences spécifiques. « Un appel à contribution est lancé lorsque plusieurs Agences s'unissent pour lever des fonds à destination d'une même crise. Instantané d'une situation, il permet d'identifier qui fait quoi et où ». Il ne s'agit pas de recueillir des financements pour les redistribuer ensuite, mais de mettre en commun des demandes de fonds : « Le CAP n'est pas un canal de financement. Toutes les agences émettrices, les Nations unies et les ONG doivent rendre compte directement à leurs donateurs ». « Un Flash Appeal (Appel à contribution Immédiat) est un outil permettant de structurer une réponse humanitaire coordonnée dans les trois à six premiers mois d'une situation d'urgence. Le Coordinateur humanitaire des Nations unies le déclenche après concertation avec l'ensemble des parties prenantes. Le Flash Appeal est publié dans la semaine suivant le début d'une situation d'urgence. Il fournit une revue synthétique des besoins urgents vitaux et peut inclure des projets de réhabilitation susceptibles d'être mis en oeuvre pendant la période couverte par l'Appel.»50(*) Le CERF (Central Emergency Response Fund) est une réserve d'urgence mise en place dans le but de soutenir des réponses rapides aux crises humanitaires. Le CERF est géré par l'ERC pour « encourager une action et une réponse précoces pour réduire les pertes humaines ; accélérer la réponse aux situations urgentes ; renforcer les points essentiels de la réponse humanitaire dans des situations de crise sous-financées ». Ce financement provient de contributions volontaires. « Le CERF est destiné à compléter - et non à remplacer - les mécanismes de financement humanitaire tels que les Consolidated Appeals des Nations unies ». « En juin 2006, la possibilité pour les ONG d'accéder aux fonds CERF n'était pas clairement établie. »51(*) Le Programme Alimentaire Mondial (PAM) ou World Food Program (WFP) est un programme qui « dépend intégralement de contributions volontaires pour financer ses projets humanitaires et de développement ». Le PAM fait partie des CAP et peut recevoir des fonds du CERF. Le Haut-Commissariat aux Réfugiés (HCR) est un organe subsidiaire de l'Assemblée générale des Nations unies. Son budget est financé par les contributions volontaires des Etats, et il participe aux Consolidated Appeals Process d'OCHA. Le United Nations International Children's Emergency Fund (UNICEF) est également un organe subsidiaire de l'Assemblée générale des Nations unies. Ces ressources proviennent, en 2006, des gouvernements contributeurs volontaires (50 %), du secteur privé (38 %), d'ONG (4 %), de l'ONU (3 %), d'autres organisations internationales (3 %), et autres (2 %). L'Organisation Mondiale de la Santé (OMS) est une institution spécialisée des Nations unies, qui a deux sources de financement : d'une part son budget ordinaire (30 % environ) et d'autre part les contributions volontaires. Le Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD) gère le programme des volontaires des Nations unies, l'UNIFEM (United Nations Development Fund for Women) et l'UNCDF (United Nations Capital Development Fund). En plus de ces fonds, ses ressources proviennent de : contributions régulières des Etats donateurs, contributions volontaires et ponctuelles de ces mêmes donateurs, et ressources locales des gouvernements des pays où il agit et qu'il est en charge d'administrer.
Figure 9 : Budget des cinq premières organisations multilatérales humanitaires entre 2006 et 2009 (en milliards de USD)52(*) BAILLEURS ÉTATIQUES : LES ETATS-UNIS Aux Etats-Unis, « la coordination de l'aide a longtemps été jugée comme un point faible, l'OCDE relevant, dans sa dernière évaluation de 2006, la dispersion de l'aide entre cinq administrations principales : Agence pour le développement international (USAID), Département (ministère) de la défense, Département (ministère) de l'agriculture, Département d'Etat (ministère chargé des affaires étrangères) et Département du Trésor (ministère des finances). »53(*) Afin de contrecarrer cette dispersion, le Président des Etats-Unis a signé en septembre 2010 une directive relative à la « Global Development Policy », renouvelable tous les quatre ans, qui définit trois axes principaux d'action. De surcroît, le secrétaire d'Etat a créé un exercice de revue quadriennale de la diplomatie et de l'aide au développement (Quadriennal Diplomacy and Development Review) dans le but d'ajuster les capacités administratives. L'Agence pour le développement international (USAID) reste cependant l'opérateur principal de l'aide civile américaine : « l'Agence américaine pour le Développement International (USAID) est une agence indépendante qui apporte une aide économique, une aide au développement et une aide humanitaire dans le monde entier pour soutenir les objectifs de politique étrangère des Etats-Unis. »54(*) Les intérêts politiques de USAID dans l'action humanitaire sont affichés. En effet, le rapport « Aide Internationale au nom de l'Intérêt National (Foreign Aid in the National Interest) - Promouvoir la liberté, la sécurité et de nouvelles opportunités » (USAID 2003) déclare que « l'anticipation des menaces et des catastrophes n'est pas la seule raison pour laquelle la promotion du développement va dans l'intérêt américain. Un développement réussi à l'étranger génère des bénéfices étendus. Il ouvre de nouveaux marchés plus dynamiques aux produits et services américains. Il crée des environnements [...] plus prometteurs pour les investissements américains [...] et produit des alliés».55(*) L'Agence USAID joue un rôle complexe mêlant conception et réalisation En effet, bien que demeurant une agence d'exécution, elle s'est vu confier « un leadership dans la formulation de stratégies de pays et sectorielles de développement ». « L'Alliance pour le Développement Mondial (Global Development Alliance - GDA) établit le lien entre l'aide étrangère apportée par les Etats-Unis et les ressources, l'expertise et la créativité des entreprises et des organisations non-gouvernementales (ONG) dont la contribution financière, humaine et matérielle au développement mondial est de plus en plus forte [...] USAID accueille les entreprises et les ONG sur un pied d'égalité au sein du projet de développement »56(*). Au sein du bureau 'Democracy, Conflicts and Humanitarian Assistance', « le Bureau pour les secours d'urgence en cas de catastrophe à l'étranger (Office of U.S. Foreign Disaster Assistance - OFDA) est l'office USAID chargé d'organiser et de coordonner l'aide d'urgence du gouvernement américain à l'étranger [...] En plus de l'aide d'urgence, l'OFDA finance des activités destinées à réduire l'impact des catastrophes naturelles récurrentes et dispense également la formation permettant de développer la capacité d'un pays à gérer et répondre localement à une catastrophe naturelle ». La Millenium Challenge Corporation (MCC) est une société publique, créée en 2004 afin d'oeuvrer « d'une manière différente pour mettre en oeuvre l'assistance au développement ». Cette société cible la croissance économique comme moyen de réduction de la pauvreté et emprunte ses méthodes au secteur privé. BAILLEURS ÉTATIQUES : LA FRANCE « Avec près de 10 milliards d'euros par an (9,348 ME en 2011), la France est le quatrième contributeur mondial d'Aide publique au développement (APD). »57(*) L'Aide Publique au Développement française se répartit de la manière suivante : 65 % d'aide bilatérale (mise en oeuvre directement par la France via ses opérateurs et l'action de ses ambassades), 19 % d'aide européenne, et 16 % d'aide multilatérale (Banque Mondiale, Banque Africaine de Développement, UNITAID, etc.). Contrairement à ses principaux partenaires, la France n'a pas de responsable administratif et budgétaire unique. L'OCDE observe en 2008 que « le pilotage stratégique de l'aide apparaît éclaté entre différents lieux ». « La conduite de l'aide multilatérale est, par exemple, éclatée entre le ministère de l'économie qui assure la représentation de l'Etat auprès des institutions financières multilatérales (Banque mondiale, banques régionales de développement) [...] et le ministère chargé des affaires étrangères qui assume les mêmes fonctions auprès des institutions relevant du système des Nations unies - ONU, programme des Nations unies pour le développement (PNUD), programme alimentaire mondial (PAM), etc. »58(*) Afin de renforcer la cohérence de la politique d'APD française, le Comité Interministériel de la Coopération Internationale et du Développement (CICID), créé en 1998, « définit les orientations de la politique de coopération internationale et de l'aide publique au développement ». Devant son efficacité relative, d'autres instances de coordination se forment en soutien, comme le Conseil d'Orientation Stratégique (COS). Malgré ses efforts, d'après la Cour des Comptes, « l'organisation française souffre pourtant encore d'un pilotage intermittent, d'une organisation administrative centrale éclatée et d'un réseau de mise en oeuvre dispersé. »59(*) La Figure 10 (Organisation de la politique française d'aide au développement)montre la complexité de la politique française d'APD.
Figure 10 : Organisation de la politique française d'aide au développement Le principal opérateur de l'aide bilatérale dispensée par l'APD est l'Agence Française de Développement (AFD). « Elle représentait ainsi en 2011 plus de 30 % de l'aide déclarée, soit une part quadruplée depuis 2005, et elle gère aujourd'hui 66 % de l'aide bilatérale programmable contre seulement la moitié il y a quelques années. »60(*) La complexité de l'APD française se retrouve dans les ressources publiques de l'AFD :« Les ressources publiques de l'AFD émanent de ses ministères de tutelle : du ministère des Affaires étrangères pour financer des projets sous forme de subventions ainsi que des projets de co-développement sous forme de dons ; du ministère de l'Economie et des Finances pour couvrir la charge des bonifications des prêts que l'AFD met à disposition de ses bénéficiaires à l'étranger et en Outre-mer, du ministère de l'Intérieur pour alléger le coût des prêts accordés en Outre-mer. »61(*) La Cour des Comptes déplore dans un rapportle fait que « l'Agence française de développement conserve une identité ambiguë »62(*). En effet, l'AFD est à la fois un établissement public de l'État à caractère industriel et commercial (EPIC), doté de la personnalité morale et de l'autonomie financière, et une institution financière spécialisée (IFS), à savoir un établissement de crédit remplissant une mission permanente d'intérêt public. L'AFD agit au moyen de subventions, de prêts, de fonds de garantie ou de contrats de désendettement et de développement, afin de financer des projets, des programmes et des études. PROPARCO (Promotion et Participation pour la Coopération économique), créée en 1977, est la filiale majeure de l'Agence Française de Développement (AFD) dédiée au financement du secteur privé. A l'origine, PROPARCO est une institution de capital-risque avec l'AFD pour unique actionnaire. Puis elle devient société financière en 1990, et voit son capital réparti entre l'AFD (à hauteur de 57% en 2011) et 39 autres actionnaires, institutions financières françaises ou internationales et groupes industriels français.
Figure 11 : Evolution des autorisations de financement du groupe AFD (en millions d'euros)63(*) Le Centre de Crise, créé en 2008, est le principal soutien du MAE pour les affaires d'urgence humanitaire, à travers son Fonds d'Urgence Humanitaire (FUH). * 18Source : lexique de droit international humanitaire en ligne (http://lexdih.wordpress.com/v/victime/) * 19 Source : Friedman Yona (2003), L'architecture de survie, éditions de l'Eclat, 222 p. * 20Source : Troubé Christian (2009), L'humanitaire, un business comme les autres ?, Paris, Larousse, p. 20 * 21 Source : lexique de droit international humanitaire en ligne (http://lexdih.wordpress.com/p/personnes-deplacees/) * 22 Source : lexique de droit international humanitaire en ligne (http://lexdih.wordpress.com/r/refugies/) * 23Source : Larousse en ligne (http://www.larousse.fr/dictionnaires/francais/organisation/56421/locution?q=organisation+internationale#157809) * 24Source : Michel Virally dans Abi-SaabGeorges (sous la direction de) (1980), Le concept d'organisation internationale, Paris, UNESCO, p. 52 * 25Source : Philippe Rekacewicz(septembre 2005), Sigles des organisations liées aux Nations unies, Le Monde Diplomatique (consultable en ligne : www.monde-diplomatique.fr/cartes/onu) * 26 Source : Hannequin Henri, Delaunay Alain (2007), Manuel des acteurs de l'aide, Paris, Fondation Médecins Sans Frontières, centre de réflexion sur l'action et les savoirs humanitaires (CRASH), p. 43 * 27Source : http://www.un.mr/coordination/ocha.htm * 28 Source : Hannequin Henri, Delaunay Alain (2007), Manuel des acteurs de l'aide, Paris, Fondation Médecins Sans Frontières, centre de réflexion sur l'action et les savoirs humanitaires (CRASH), p. 44 * 29Source : http://www.jurisexpert.net/ong-et-associations/ * 30Source : http://www.coordinationsud.org/ongrama/le-secteur-des-ong-francaises/ * 31Source : Ryfman Philippe (2009),Les ONG, Paris, La Découverte, p. 18 * 32 Source : Ryfman Philippe (2009), Les ONG, Paris, La Découverte, p. 26 * 33Source : http://www.coordinationsud.org/ongrama/le-secteur-des-ong-francaises/budget-et-nombre-dong-francaises/ * 34Source : http://www.coordinationsud.org/ongrama/le-secteur-des-ong-francaises/taille-des-ong/ * 35Source : idem * 36Source : http://www.jurisexpert.net/ong-et-associations/ * 37Source : Coulombel Patrick (2007), Architectes de l'urgence,Paris, L'Harmattan, p. 193 * 38Source : http://www.icrc.org/fre/who-we-are/movement/ * 39 Source : Choumoff Antoine (2011), L'humanitaire, un secteur industriel comme les autres ?, Mémoire de Mastère de Création et Technologie Contemporaine, ENSCI, p. 28 * 40Source : http://www.cicr.org/fre/resources/documents/misc/components-movement.htm * 41Source : http://www.icrc.org/fre/resources/documents/misc/5wwhdp.htm * 42International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies * 43Source : http://www.croix-rouge.fr/La-Croix-Rouge/La-Croix-Rouge-francaise/Organisation-et-fonctionnement/Une-double-identite-association-entreprise * 44 Source : Hannequin Henri, Delaunay Alain (2007), Manuel des acteurs de l'aide, Paris, Fondation Médecins Sans Frontières, centre de réflexion sur l'action et les savoirs humanitaires (CRASH), p. 11 tiré du site de la Banque mondiale (www.worldbank.org) * 45 Source : Hannequin Henri, Delaunay Alain (2007), Manuel des acteurs de l'aide, Paris, Fondation Médecins Sans Frontières, centre de réflexion sur l'action et les savoirs humanitaires (CRASH), p. 19 * 46Source : www.europa.eu * 47Source : http://ochaonline.un.org/ * 48Emergency Relief Coordinator * 49Source : www.humanitarianinfo.org/iasc/default.asp * 50Source : http://ochaonline.un.org/ * 51 Source : Hannequin Henri, Delaunay Alain (2007), Manuel des acteurs de l'aide, Paris, Fondation Médecins Sans Frontières, centre de réflexion sur l'action et les savoirs humanitaires (CRASH), p. 48 * 52Source : Global Humanitarian Assistance (GHA) (2011), GHA Report 2011, p.39 * 53Source : Courdescomptes (juin2012), La politique française d'aide au développement, rapport public thématique de la Cour des comptes, La Documentation française (accessible sur www.ccomptes.fr), p. 38 * 54Source : www.usaid.gov * 55Source : www.peacecorps.gov * 56 Source : www.usaid.gov * 57Source : www.diplomatie.gouv.fr * 58 Source : Cour des comptes (juin 2012), La politique française d'aide au développement, rapport public thématique de la Cour des comptes, La Documentation française (accessible sur www.ccomptes.fr), p. 46 * 59Source : idem p. 43 * 60Source : idem p. 55 * 61Source : www.afd.fr/home/AFD/presentation-afd * 62 Rapport sur la place et le rôle de l'Agence française de développement dans l'aide publique au développement remis en octobre 2010 à la commission des finances de l'Assemblée nationale en application de l'article 58-2° de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances. * 63 Source : L'Agence française de Développement (août 2013), L'AFD en bref 2013/14, consultable en ligne (www.afd.fr) Ne prend pas en compte les financements accordés via des délégations de fonds d'autres bailleurs (Union européenne...). Ces chiffres incluent l'AFD et PROPARCO (99% du produit net bancaire du groupe AFD) |
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