Conception d'un système de contrôle de gestion au sein de la trésorerie préfectorale de Fés

Chapitre II:

Le Contrat-Objectifs-Moyens (COM) : Nouvel impératif de gestion pour la TR de Fès

INTRODUCTION :

Apres avoir pris connaissance de la TR et de son système de contrôle, on va procéder, dans le présent chapitre, à la présentation de la contractualisation comme nouvel outil de formalisation des rapports entre l'administration centrale et ses services extérieurs.

On va essayer de répondre à la question : comment peut-on passer d'une logique de moyens à une logique de résultats par le biais de la contractualisation (section I).

Ensuite, dans une 2eme section, on va mettre l'accent sur le contrat-objectifs-moyens élaboré entre la TR de Fès et la TGR, ses répercussions sur la gestion de l'organisation, le contexte qui a abouti à la conclusion de ce contrat et les objectifs recherchés à travers ce nouvel outil de gestion.

La 3^eme section sera consacrée aux rapports entre le contrôle de gestion et la contractualisation et dans quelle mesure le contrôle de gestion permet l'élaboration du COM et le suivi de son exécution.Section I : la contractualisation et le secteur public : de la logique de moyens a la logique de résultats :^3(*)

Le contrat a pour rôle de matérialiser les engagements réciproques de deux ou plusieurs parties autour d'intérêts communs. Il constitue à la fois une référence partagée et une clarification de ces engagements réciproques.

Le contrat induit une meilleure connaissance du rôle de chaque acteur et des engagements qu'il prend. Bien entendu, la démarche de contractualisation n'a pas vocation à interférer avec la répartition des compétences entre les différents acteurs de l'Etat.

Les signataires d'un contrat, entre une entité publique (service déconcentré ou non, établissement public, entreprise publique) et ses autorités hiérarchiques ou de tutelle, s'engagent de réaliser une prestation après une négociation lors de laquelle ils se sont mis d'accord. C'est là un type de relation nouveau et porteur d'améliorations dans tous les secteurs du domaine public.

Par la signature d'un contrat, le responsable de l'entité en question s'engage à atteindre des objectifs. Il passe ainsi, pour accomplir sa mission, d'une logique de moyens à une logique de résultats, porteuse de progrès. Cette logique contractuelle permet aussi des affichages plus lisibles vis à vis de l'extérieur : le Parlement, les autres administrations, les médias, le public.

Le type de contrat concerné par cette section est celui qui est passé soit entre une autorité hiérarchique de l'Etat et l'un de ses services (entre administration centrale et services déconcentrés, entre une direction opérationnelle et une direction fonctionnelle d'un ministère,...), soit entre un établissement public ou une entreprise publique et ses tutelles, soit entre un ministère fournisseur de moyens et un ministère technique.

Il est indispensable que le contrat soit écrit. Il concrétise de façon précise et pérenne des points importants pour le service public concerné. A ce titre, il constitue le plus souvent un grand progrès, non seulement parce que, généralement, ces points n'étaient pas encore écrits, mais aussi parce que, même quand ils l'étaient, ils n'étaient pas, le plus souvent, rassemblés dans un texte unique et accessible.

Par ailleurs, la conclusion d'un contrat requiert l'adhésion de tous les protagonistes

De nombreux termes gravitent autour de la notion de contractualisation, qui constituent autant de formulations d'une même démarche : Contrat, contrat de plan, contrat d'objectifs, convention d'objectifs, charte, centre de responsabilités, lettre de mission, lettre d'objectifs, plan objectifs - moyens, etc. Il est difficile de s'y retrouver devant ce foisonnement de termes et d'expressions.

Il convient de reconnaître que leur définition est souvent purement contextuelle : à un moment donné, le terme « contractualisation » est apparu pour marquer les progrès réalisés par rapport à des démarches antérieures. Ce foisonnement est en réalité un signe encourageant. Il indique que le sujet a donné lieu à des approches successives servant de socle au développement visé de la contractualisation.

Paragraphe I -La contractualisation au sein des services de l'Etat :

S'agissant d'un document traitant des relations à l'intérieur d'une même personne morale, en l'occurrence l'Etat, il va de soi qu'il ne s'agit pas d'un véritable contrat au sens juridique du terme. Il n'est, au sens strict, pas créateur de droits et sa mise en oeuvre ne résulte que de la bonne volonté des « parties ».

La principale conséquence pratique est que les « contrats » passés entre services de l'Etat ne dispensent pas du respect des règles de compétence, de forme et de procédure, propres à l'action administrative traditionnelle. La mention dans un tel « contrat » de mesures à prendre ne dispense pas de prendre ensuite ces mesures dans les formes juridiques requises, qui relèvent le plus souvent de l'acte unilatéral, réglementaire ou individuel.

La démarche de contractualisation s'affine au fur et à mesure de la négociation de nouveaux contrats.

1 - les finalités de la contractualisation

a- Garantir une meilleure visibilité de l'action publique :

L'expérience montre qu'il vaut toujours mieux un bon éclairage de l'avenir. Pour établir un contrat, écrit et synthétique, chaque acteur doit s'interroger sur son action, ses buts, ses relations avec son environnement, c'est-à-dire formuler un vrai projet d'avenir pour se donner une meilleure visibilité. Cette démarche est d'autant plus importante que, dans le cadre d'une négociation, chaque partenaire bénéficie d'un « effet miroir » renvoyé par les autres, l'obligeant à entendre leurs messages sur sa propre action, sur sa propre attitude. Des actions de communication interne et externe peuvent être utilement menées à l'occasion de la mise au point d'un contrat.

Face à la critique communément adressée à l'administration de son manque de transparence, l'établissement de contrats permet d'améliorer celle-ci :

Soit par affichage direct du contrat et du suivi de son exécution, soit par une information plus étayée. Le système de contrôle de gestion associé au contrat joue un rôle fondamental à cet égard. Cette amélioration de la transparence bénéficie aux relations avec les élus, le personnel, le public et les médias. Elle crédibilise l'action de l'administration.

b- Privilégier une logique de résultats plutôt qu'une logique de moyens.

La modernisation de la gestion publique prévoit un passage d'une logique de moyens à une logique de résultats. En effet, le pilotage d'une entité administrative ne peut s'optimiser que si l'on a tout d'abord explicité les résultats visés, puis configuré les moyens en conséquence, alors que, dans de nombreux cas, les services en sont encore à agir en fonction des moyens dont ils disposent, faute d'avoir clairement identifié les résultats à obtenir.

Le développement de la contractualisation relève de cette logique de progrès. La mise au point d'un contrat permet de redonner la première place à l'atteinte des résultats recherchés. Au cas où les résultats à atteindre ne sont pas encore clairement identifiés ou explicités, la préparation du contrat oblige à cette clarification. Elle permet aussi de mettre en lumière les moyens nécessaires pour l'obtenir, en créant les conditions de dialogue entre l'administration centrale qui dispose de la vision stratégique nécessaire et le service ou l'unité concernée, qui connaît les moyens techniques à mettre en oeuvre.

c - Responsabiliser les acteurs

Un acteur se sent plus responsable s'il connaît précisément ses objectifs :

Un acteur est plus responsable s'il connaît les marges de manoeuvre et l'autonomie dont il dispose. La responsabilité va de pair avec une certaine liberté d'action mais n'exonère pas du devoir de rendre des comptes.

Un acteur est plus responsable s'il s'est librement engagé, même si c'est à l'issue d'une négociation difficile :

Lors de la négociation d'un contrat, chacun a la possibilité de discuter tous les points du contrat et d'en accepter le contenu librement. La signature d'un contrat implique tous les signataires sur des engagements réciproques, écrits et clairs. Si l'un d'eux ne peut les tenir, le contrat sera à renégocier, chaque acteur étant relevé de ses propres engagements tant qu'un avenant n'a pas été signé. Ainsi, l'existence d'un tel engagement commun crée une solidarité nouvelle entre les acteurs.

d- introduire des outils de management :

L'établissement de contrats est un acte de management participatif, qui responsabilise ses signataires et associe aux décisions le niveau d'exécution.

Le management est l'« ensemble des techniques d'organisation et de gestion de l'entreprise » (^4(*)). Il est bien clair que l'établissement d'un contrat entre dans ce cadre, l'administration, comme l'entreprise, demande une organisation et une gestion. Celui-ci nécessite de pratiquer le management participatif qui consiste à faire intervenir largement les hommes qui font partie de l'administration en leur donnant la responsabilité de leurs actions et en les associant aux décisions.

L'amélioration de la gestion publique actuelle passe par le développement de ce type de management. Ainsi conçue, la négociation du contrat améliore le dialogue entre protagonistes, favorisant un déroulement fluide jusqu'à déboucher sur une concrétisation écrite, comprise et acceptée par tous. Dans le cadre des contrats au sein de l'administration, cela conduit à une formalisation du dialogue de gestion, incontournable pour atteindre cette concrétisation.

Dès lors, l'expression « dialogue de gestion » est à entendre dans son sens le plus complet et non au sens restreint qui a cours dans certains ministères pour lesquels il se résume en une rencontre à date fixe, en général, annuelle, destinée au seul examen de points précis, en général l'attribution des crédits budgétaires.

ü L'établissement d'un contrat s'inscrit dans une démarche de progrès.

Sa préparation, par l'analyse de la situation qu'elle suppose, met en évidence les voies d'amélioration possibles en fonction des objectifs et des missions de l'organisation. Apres le choix de la voie à suivre, les acteurs du contrat élaborent leur plan d'action. Ce dernier permet d'expliciter les progrès attendus et qu'il est possible de réaliser. Au fil de l'établissement de contrats successifs, on mesure souvent les progrès réalisés, ne serait-ce qu'en comparant les contenus des engagements réciproques qui deviennent de plus en plus clairs et précis.

L'analyse des écarts entre les engagements de chaque acteur et ses réalisations permet d'améliorer les performances de l'organisation et la ramener vers le progrès.

Dans toute organisation, un frein au progrès est souvent constitué par un manque de vision commune des objectifs à atteindre. Disposer d'une référence écrite constitue une véritable garantie contre de telles difficultés. Le contrat, s'il a bien été établi dans le cadre d'une négociation gagnant - gagnant, favorise une convergence de vue, allant de pair avec la convergence d'intérêt recherchée. Cette dynamique peut engendrer des gains d'efficacité considérables de l'ensemble du système.

Le contrat, qui prévoit le suivi de son exécution grâce au contrôle de gestion fournit les éléments pour atteindre les objectifs. Il permet d'établir les indicateurs utilisés et la périodicité avec laquelle ils seront réexaminés.

2 - les conditions d'élaboration du contrat (contenu et forme d'un contrat)

a- Les parties au contrat :

Juridiquement parlant, les parties au contrat sont ses seuls signataires. Mais il ne faut pas pour autant exclure tous ceux qui sont partie prenante dans la réalisation du contrat et qui détiennent des clés de sa bonne exécution. Par souci de simplification, nous comprendrons sous le terme « parties au contrat », les multiples protagonistes qui, n'étant pas obligatoirement cosignataires, jouent cependant un rôle important dans sa mise en oeuvre. Ces acteurs diffèrent selon le type de contrat  : le ministère du budget, le ministère de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, le préfet, le personnel associé directement ou plus souvent par le biais de ses instances représentatives, les élus, les usagers.

Même si elles ne sont pas toujours signataires, il y a au moins trois parties impliquées dans un contrat de manière incontournable :

v La première est celle qui définit la stratégie générale dans laquelle s'inscrit l'action et qui est donc intéressée aux résultats obtenus. Elle peut être par exemple une autorité hiérarchique ou de tutelle.

v La deuxième est l'exécutant des objectifs du contrat. C'est le « service », ce terme étant entendu dans un sens très large de l'entité qui « produit » les résultats, mais qui peut être bien autre chose qu'un service au sens administratif du terme (direction, établissement public, entreprise publique, etc.). Le contrat bénéficie particulièrement à cette entité dont il constitue le cadre d'action central.

v La troisième est celle qui détient la clé des moyens permettant la bonne réalisation de ce qui est prévu par le contrat. Dans l'administration, elle est souvent distincte de la première et c'est pourquoi il est nécessaire de l'individualiser. Si les moyens financiers sont souvent essentiels (cette troisième partie au contrat est souvent constituée par le ministère du budget, la mise en place d'autres types de moyens peut parfois conditionner la réalisation d'un contrat. Il peut s'agir par exemple de moyens réglementaires provenant de l'évolution de textes. Dans la première phase de préparation d'un contrat, il est important de ne pas omettre de repérer la nature de tous les moyens pouvant conditionner son exécution.

Dans le cas des contrats entre une administration centrale et ses services, les deux premières parties au contrat sont clairement identifiées ainsi que les signataires. La troisième, en matière de moyens financiers et humains, intervient de manière séparée, selon que l'autorité hiérarchique dispose déjà ou non des garanties sur ses moyens propres, lui permettant de s'engager directement sur ce sujet ou l'obligeant à prendre des assurances extérieures.

Trois situations peuvent être présentées aujourd'hui :

· Dans le cas où une administration centrale doit engager des démarches expérimentales avec quelques services, elle a la possibilité de s'engager sur la mise en place de moyens pluriannuels.

· Dans le cas où la méthodologie a été mise au point et qu'une généralisation est envisagée, l'administration centrale ne pourra signer des contrats objectifs-moyens pluriannuels que pour autant qu'elle aura elle même une vision suffisante de l'évolution de son budget. Ceci se passera normalement par un accord pluriannuel avec le ministère du budget. Toutefois, afin d'amorcer une démarche contractuelle et pour les ministères qui en sont au début de leur réflexion, une première étape pourra être constituée par une contractualisation sur les seuls objectifs, avec une définition annuelle des moyens. Cette phase préliminaire permettant de rôder le système et de définir les concepts et méthodes adaptés au cas concerné.

Dans la plupart des cas, ces contrats concernent de nombreux services présentant des fonctionnalités analogues (comme les services déconcentrés départementaux ou régionaux). L'administration gagnera alors à mettre au point une procédure et un contrat type qui puisse s'appliquer dans tous les cas semblables. Cela pourra se faire en commençant par élaborer avec quelques services des contrats pilotes, à généraliser ensuite.

Le rôle du personnel dans la réalisation d'un contrat ne doit pas être sous-estimé :

La compréhension et l'adhésion des personnels sont des facteurs clés du succès de la démarche de contractualisation. C'est pourquoi ils doivent être associés à la démarche le plus en amont possible. Cette association doit se faire par les voies internes à l'administration, c'est-à-dire dans le cadre du dialogue interne de gestion entre les agents et leur hiérarchie, et à travers les instances représentatives des personnels, grâce à une information régulière et complète des organisations syndicales et la consultation des instances paritaires. Les modalités de cette association (information et consultation) seront adaptées suivant le contexte particulier à chaque organisme.

D'une manière générale, il convient de s'assurer que les engagements contractuels sont compatibles et cohérents avec l'organisation administrative de l'Etat et avec les autres contrats qui ont pu être passés par le service signataire sur le fonctionnement du service, par exemple avec des collectivités territoriales.

b- Un état des lieux et un diagnostic partagés :

Un contrat doit décrire et analyser l'activité en la rapportant aux finalités du service. Une telle ambition passe par une analyse partagée de la situation de départ par les différentes parties au contrat.

La première phase d'établissement d'un contrat consiste dans l'établissement d'un état des lieux suivi d'un diagnostic, devant faire l'objet d'une approbation partagée par toutes les parties au contrat.

Dans le cas où préexistent des contrats, les modalités de suivi qui étaient prévues doivent conduire à disposer d'au moins une ébauche d'état des lieux, qu'il convient en général d'affiner.

L'établissement d'un état des lieux implique de disposer d'un système de contrôle de gestion. L'absence éventuelle de celui-ci ne doit pas conduire à renoncer à la démarche de contractualisation. L'état des lieux commencera par constater cette carence et le premier objectif du contrat sera de mettre en place un système de contrôle de gestion. Une certaine vision de l'évolution passée est très utile pour établir un contrat qui comporte, par définition, une projection dans l'avenir. Connaître l'évolution temporelle passée permet de mieux l'extrapoler dans l'avenir. L'état des lieux une fois réalisé constituera une référence sur laquelle pourra s`appuyer l'établissement du contrat, afin de mettre en regard le point de départ et les objectifs visés.

L'état des lieux doit être suivi d'un diagnostic sur la situation : forces et faiblesses, difficultés prévisibles. Ce diagnostic constitue le point de départ du plan d'action qui sera ensuite établi. Il fournit des indications nécessaires pour l'éventuelle construction de scénarios.

Enfin, la conservation des contrats doit être organisée, afin de disposer de la version définitive du texte ainsi que des documents préparatoires. Le traitement des contrats doit être prévu dans les chartes d'archivage des unités.

C- Les ingrédients d'un bon contrat : des objectifs, des moyens, un contrôle de gestion.

1-Les objectifs :

La rédaction d'un contrat requiert une identification claire des objectifs à atteindre.

Le premier élément d'un contrat est constitué par la définition des objectifs à atteindre. Cette définition doit être claire :

· Les objectifs d'un contrat doivent s'inscrire dans la mise en oeuvre d'une politique publique, en évitant un double écueil : un démarrage trop lent résultant de la nécessité d'expliciter les finalités de la politique publique dans laquelle s'inscrit le contrat ou, au contraire, un processus trop précipité de contractualisation sans objectifs clairs 

· Pour définir les objectifs, il est nécessaire de procéder à une analyse de la segmentation des activités pour distinguer les entités homogènes sur le plan opérationnel. Cette opération est un préalable essentiel, sans lequel il ne sera pas possible de clarifier les objectifs ;

· le souci de concision dans la formulation des objectifs est un facteur de clarté ; des objectifs demandant des pages pour être définis sont peu opérationnels.

· des objectifs clairs le sont pour l'ensemble des acteurs concernés par le contrat, à commencer par les deux contractants signataires du contrat. De plus, le contrat ayant une vertu d'affichage, il doit être lisible par d'autres protagonistes : élus, usagers, personnel, grand public suivant les cas.

Pour s'en assurer, il est nécessaire de le soumettre en amont à des épreuves de relecture et de questions - réponses avec les acteurs concernés.

· Les objectifs doivent cadrer avec les missions de l'organisme qui contracte, si celles-ci sont explicitées dans des textes (par exemple, le décret portant création d'un établissement public). S'il y a décalage, il y a lieu de se demander pourquoi et d'agir en conséquence. Soit les objectifs ne sont pas du ressort du contractant et ils sont donc à écarter, soit, le plus souvent, les missions ont évolué sans que les textes les définissant n'aient été actualisés. La préparation du contrat crée alors des conditions propices pour procéder à cette actualisation.

· Les objectifs s'inscrivent dans une durée du contrat qu'il faut tout d'abord préciser. Ces durées correspondent au type d'activité visé par le contrat. Des activités s'inscrivant dans le long terme sans cycle particulier gagnent à avoir une durée de contrat plus longue que celles qui évoluent très vite ou s'inscrivent dans le court terme. Quand l'activité présente un cycle régulier, cas assez rare, les contractants ont intérêt à faire coïncider la durée du contrat avec celle de ce cycle.

Les objectifs doivent inclure le plus possible des objectifs finaux : Les objectifs finaux sont souvent difficiles à expliciter, surtout en ce qui concerne l'administration, et tout particulièrement pour les administrations régaliennes. Comment quantifier ou objectiver l'amélioration du bien-être, de la sécurité ou de la culture des citoyens.

Cette difficulté n'empêche pas de s'efforcer de les préciser au mieux, quitte à les décliner ensuite en objectifs intermédiaires, qui peuvent être mieux suivis. Deux écueils doivent être évités :

§ un contrat contenant seulement comme objectifs des orientations générales tenant lieu d'objectifs finaux a peu de chance d'être réalisé  du fait qu'on ne peut mesurer si les objectifs sont atteints.

§ un contrat ne contenant que des objectifs intermédiaires oubliant les finalités ultimes peut présenter un risque. Ces objectifs ne sauraient qu'être temporaires et doivent être redéfinis au fil du temps (au fil des contrats successifs par exemple).

C'est bien l'un des intérêts de la mise en place d'un contrat que d'obliger à mieux préciser les objectifs finaux. Cette étape est essentielle pour la préparation des contrats.

La qualité du service rendu est également un point important. Inclure des objectifs de qualité est un point essentiel, qu'ils constituent ou non des objectifs finaux.

Une fois les objectifs précisés, c'est l'efficience pour les atteindre qu'il convient de rechercher, dans un souci d'économie des deniers publics. Un contrat doit afficher des objectifs d'efficience.

ü Lorsque les objectifs sont qualitatifs, il est important de fixer un échéancier de réalisation :

Les objectifs de l'administration régalienne ne sont pas toujours aisément chiffrables. Dès lors des objectifs qualitatifs sont souvent privilégiés. L'échéancier des objectifs à atteindre doit être déterminé. La date à laquelle ils doivent être atteints n'est pas nécessairement celle de la fin du contrat.

ü En toute rigueur, il ne saurait y avoir de priorité entre les divers objectifs.

Un contrat est conçu de manière à être respecté entièrement par ses signataires et doit contenir des objectifs clairs et précis. Il doit préciser les moyens permettant d'atteindre tous les objectifs, sans instaurer un ordre de priorité entre ceux-ci.

En pratique, il peut paraître nécessaire, pour mobiliser les acteurs du contrat, d'accorder une priorité particulière à un objectif. Il s'agit là du rôle de communication que peut jouer le contrat, vis-à-vis des agents, des usagers, des élus. Il est bien entendu qu'un objectif n'est pas prioritaire intrinsèquement : il l'est par rapport à d'autres.

Cette démarche permet également d'indiquer quelle attitude à adopter en cas d'évènements imprévus en cours de contrat :

§ éléments de base pour la négociation d'un avenant ;

§ que faire en cas de pénurie de moyens et avant toute renégociation ;

§ que faire en cas de dérapage sur l'atteinte des objectifs et avant l'analyse de la situation de crise et la renégociation qui s'imposeront de toute façon ;

§ que faire de plus en cas de résultats meilleurs que ceux initialement prévus.

2-Les moyens

Pour atteindre des objectifs, il faut des moyens :

La détermination des moyens nécessaires pour atteindre les objectifs fait partie du contrat. L'établissement d'un contrat vise à responsabiliser les gestionnaires, engagés par sa signature. Il est nécessaire que les moyens soient précisés pour la durée correspondante. Dans le cas contraire, le contrat perdrait son sens pour le contractant.

Les moyens ne sont pas uniquement des crédits ou du personnel. Il peut s'agir, suivant les cas, de possibilités réglementaires, du maintien d'un certain contexte local, national ou international, d'une possibilité de coopération avec d'autres services ou organismes.

Mais indiquer les moyens ne veut pas dire que le développement de la contractualisation implique des contrats à moyens constants ou croissants. En effet l'établissement d'un contrat donne l'occasion de s'interroger sur le calibrage des moyens adaptés pour atteindre les objectifs et peut remettre en cause un certain immobilisme. La rédaction du contrat ou sa négociation donne l'occasion d'une véritable dialectique sur le couple moyens - objectifs : faut-il réduire les objectifs pour s'adapter aux moyens disponibles ? Mettre des moyens supplémentaires pour des objectifs plus ambitieux ? Privilégier certains objectifs prioritaires peu gourmands en moyens et réduire certains autres plus gourmands et moins importants ? Toutes ces questions doivent normalement se poser. Parmi les objectifs du contrat, il faut rechercher des gains d'efficience. Cela implique que l'allocation de moyens soit réexaminée à l'occasion de la négociation du contrat.

Si les moyens prévus au contrat ne sont pas disponibles en phase de réalisation, le contrat doit être renégocié ou complété par l'établissement d'un avenant. Cette adaptation fait partie de la vie normale d'un contrat.

A partir du moment où le contrat est signé, il engage totalement ses signataires. Certes, au cours de la mise en oeuvre d'un contrat, la situation peut évoluer. Des événements extérieurs peuvent conduire à ne pas disposer des moyens prévus, à les redéployer sur d'autres secteurs ou à changer les objectifs. Mais, dans ces cas, il y a lieu de renégocier le contrat ou de lui préparer un avenant.

L'expérience montre que le résultat technique ne s'avère en général pas très différent de celui produit par un non-respect unilatéral du contrat. Il est pourtant fondamentalement différent dans les conséquences qui en découlent sur l'exécution des tâches dans le secteur considéré.

En effet au lieu de recourir à une occultation de la démarche, qui aurait pour effet de démotiver les acteurs du contrat, une renégociation de ce dernier permet d'afficher clairement que certaines de ses clauses ne peuvent être tenues et qu'un avenant sera établi suivant une procédure analogue à celle de l'élaboration du contrat, mais allégée.

Lorsque les contractants n'arrivent pas aux objectifs, il est aussi nécessaire d'analyser la situation et, le cas échéant, de renégocier le contrat, qui intègre dans la plupart des cas des clauses de suivi et de rendez-vous à une certaine échéance. Il est recommandé que soit indiqué dans quel cas il y aura avenant ou renégociation.

3-Le contrôle de gestion :

S'engager sur des objectifs ou sur des moyens a peu de signification si les contractants ne savent pas suivre ce qui se passe réellement.

Signer un contrat présente un intérêt réduit si les contractants ne se sont pas dotés des outils pour suivre la progression vers les objectifs et, le moment venu, vérifier qu'ils sont atteints. Il en va de même pour les moyens. Seul un véritable contrôle de gestion permet un tel pilotage. Sa mise en place préalable, ou dès le démarrage de la réalisation du contrat, est impérative.

Cependant, s'il n'y a qu'un embryon de contrôle de gestion, l'établissement d'un contrat peut être une motivation supplémentaire et décisive pour mettre en place un contrôle de gestion. Dans certains cas, il est donc possible d'établir des contrats sans contrôle de gestion préalable, pourvu que la mise en place du contrôle de gestion apparaisse comme la première priorité dans le libellé du contrat. Le suivi du contrat se fait alors à partir des résultats fournis par le système de contrôle de gestion, complété éventuellement par des contrôles internes ou externes de la fiabilité du système.

L'un des trois volets précédents est parfois absent de certains contrats :

§ Soit il est réellement absent, et le contrat présente une fragilité certaine car au moins l'un de ses signataires a pris des engagements qu'il n'est pas sûr de pouvoir tenir. Il est permis de penser que ce contractant n'a pas encore totalement assimilé la notion de responsabilisation.

§ Soit il est sous-jacent pour diverses raisons :

- les moyens sont absents car ils sont implicites ; des contextes politiques ou syndicaux impliquent parfois que le niveau des moyens constitue temporairement un préalable ; il est alors possible de faire un contrat qui n'évoquera pas explicitement la question des moyens ; les objectifs du contrat seront alors ajustés sur ce niveau de moyens ; il est cependant prudent d'évoquer le sujet pendant la négociation du contrat, pour faire le choix explicite de ne pas mettre ce volet dans le contrat, et pour essayer d'identifier le caractère pérenne ou non de cette situation ;

- les objectifs sont absents car ils sont implicites dans des cas plus rares, il peut paraître souhaitable d'établir un contrat avec une entité dont les tâches sont supposées connues de tous ; le contrat ne comportera alors pas d'objectifs car ceux-ci sont implicites ; il ne peut cependant s'agir là que d'une situation dangereuse et donc temporaire qui enlève beaucoup d'intérêt au contrat.

Un contrat peut se renégocier ou faire l'objet d'un avenant : Il s'agit là de la vie normale du contrat :

Ø Un contrat doit comprendre des clauses d'évolution qui évitent d'avoir à renégocier à tout propos, ce qui fait perdre du temps et affaiblit la valeur exemplaire de la procédure. Sous cette réserve, les contractants établissent un avenant quand :

- les moyens ne sont pas en place et cette situation nuit à l'atteinte des objectifs ; logiquement, l'avenant conduira à une situation intermédiaire entre deux extrêmes qui peuvent être valables dans certains cas : réduire les objectifs à proportion des moyens disponibles ou mettre des moyens complémentaires pour l'atteinte de tous les objectifs (dans cette hypothèse, les objectifs d'efficience ne seront certainement pas atteints) ; des cas déviants pourront se présenter, lorsque les contractants profitent de la négociation de l'avenant pour recadrer les objectifs, la stratégie globale ayant évolué ; de toute façon, il peut être utile de profiter de cette occasion pour regarder s'il n'y a pas des améliorations des procédures techniques permettant de minimiser le décalage ;

- les moyens de suivi (fournis par le contrôle de gestion) indiquent que les objectifs ne seront pas atteints ; il y a alors matière à un examen plus approfondi qu'une simple négociation d'avenant ; en effet, cette situation peut mettre en cause le contrat proprement dit : s'il n'y a pas eu d'événement nouveau gênant l'atteinte des objectifs, cela signifie que les contractants se sont trompés dans l'évaluation des moyens nécessaires pour les atteindre ; les procédures qui ont conduit à cette évaluation, et qui peuvent être communes avec le contrôle de gestion en place, n'ont pas donné des résultats corrects ; quand cet examen de fond a été réalisé, il peut y avoir établissement d'un avenant (mais souvent il y aura surtout des évolutions de gestion interne) ;

- les objectifs changent (changement de la stratégie, de la volonté politique, des priorités), impliquant une explicitation par avenant.

La démarche contractuelle recherche plus l'efficacité que la perfection :

Quand bien même les contractants ne renonceraient pas à la recherche d'une hypothétique perfection en la matière, il peut arriver que la négociation et l'établissement d'un contrat, entre des protagonistes qui n'ont pas encore pratiqué cet exercice, présentent des carences, dont il y aura lieu de veiller à ce qu'elles ne produisent pas de régressions. Mais sous cette réserve, l'apport que constitue la démarche contractuelle, couplé avec le fait que l'expérience d'un premier contrat permet d'améliorer les suivants, justifie pleinement l'effort accompli.

d-Le plan d'action

Il est nécessaire que les parties au contrat décrivent comment elles envisagent de parvenir aux objectifs fixés. L'état des lieux situe le point de départ, reconnu par tous. La définition des objectifs indique les points d'arrivée. Pour garantir une cohérence entre ces extrêmes, les grandes lignes à suivre durant l'exécution du contrat doivent être connues : c'est l'objet du plan d'action.

En effet, L'absence de plan d'action risque de faire naître un doute sur la volonté ou la capacité réelle d'un contractant à atteindre ses objectifs. En tant que moyen dont se dote le chef d'unité opérationnelle pour atteindre les objectifs qui lui sont assignés, le plan d'action présente un certain nombre de caractéristiques du contrat.

Tout d'abord, s'inscrivant dans le cadre d'une prospective, il ne doit pas paralyser par son excès de précision le pilotage ultérieur, alors qu'une précision maximale est à rechercher lors de la définition des objectifs. En effet, la souplesse du plan d'action permet l'adaptation ultérieure de l'action au contexte, toujours évolutif.

Il n'est pas obligatoirement contractuel. En effet, il s'agit d'abord d'une garantie que doit présenter le responsable d'unité opérationnelle, vis-à-vis de toutes les parties au contrat. Le plan d'action peut éventuellement avoir valeur contractuelle s'il traduit des choix dont découle le contenu du contrat et qui déterminent en partie la mise en oeuvre des moyens.

Tout comme le contrat, le plan d'action est un outil de visibilité. Il peut ainsi aider à renforcer le cadrage du contrat et de sa procédure de suivi.

Pour établir cette projection dans l'avenir qu'est le plan d'action, il est possible de bâtir des scénarios qui doivent prévoir les moyens nécessaires pour atteindre les objectifs. Ceux-ci doivent alors inclure une évaluation des risques et des aléas possibles.

Dans certains contextes, le plan d'action peut être considéré comme inutile, particulièrement quand les contractants disposent déjà d'outils et de procédures de pilotage bien rodés.

e- Contenu type d'un contrat

Il ne saurait y avoir de schéma intangible d'établissement ou de contenu d'un contrat.

Cependant, il est possible de fournir le canevas type suivant :

- une présentation succincte du contexte général

- l'état des lieux

- le référentiel (segmentation des activités, système de contrôle de gestion, etc.)

- les objectifs à atteindre

- la référence au plan d'action

- les moyens pour y aboutir

- la procédure de suivi de l'exécution du contrat

- les clauses de révision

- les « sanctions »

3 - Elaboration du contrat :

a- Les préalables à la démarche d'élaboration du contrat

Premier préalable : disposer ou se doter d'un contrôle de gestion.

Pour définir les objectifs et suivre l'exécution du contrat, il est indispensable d'être doté ou d'engager simultanément la démarche visant à se doter d'un système de contrôle de gestion.

Celui-ci est nécessaire pour établir l'état des lieux. De façon logique, la motivation des parties pour l'établissement d'un contrat crée la dynamique pour la mise en place du système de contrôle de gestion qui n'existait pas encore. L'existence d'un système de contrôle de gestion est nécessaire également pour assurer le suivi de l'exécution du contrat.

Deuxième préalable : bien identifier les parties au contrat.

Cet aspect (déjà abordé) revêt une importance particulière. Il est essentiel d'impliquer dès le début de la démarche tous les acteurs concernés pour faciliter l'obtention du consensus. Il va de soi qu'au moins un des protagonistes doit avoir une volonté de contracter fondée sur un intérêt à le faire et qu'il doit faire partager cette volonté aux autres parties.

Troisième préalable : un cadrage avec la direction du budget est nécessaire, puisque le contrat doit préciser les moyens utilisés.

ü Le cas d'un contrat entre une administration centrale et ses services déconcentrés :

Lorsqu'un ministère élabore un contrat avec ses services déconcentrés en s'auto-assurant sur ses enveloppes, parce que l'ampleur modeste du champ du contrat le lui permet, l'intervention de la direction du budget n'est pas indispensable. Le contrat est alors géré directement par le ministère. Lorsque le ministère prépare un contrat avec ses services déconcentrés, qui emporte des conséquences significatives en matière de procédure de gestion budgétaire ou d'engagement de moyens en personnel sur plusieurs années, la direction du budget (ainsi que le ministère de la fonction publique et de la réforme de l'Etat) est partie prenante. Elle procède à un cadrage général qui permet de vérifier que les engagements que prévoit le contrat (ou l'ensemble des contrats d'un ministère) n'excèdent pas ce qui est possible, compte tenu des possibilités budgétaires, définies notamment par les lois de finances. Il est de la responsabilité du ministère concerné de s'insérer dans ce cadrage général lorsqu'il négocie des contrats avec ses services déconcentrés. Il doit faire preuve de prudence dans la garantie des moyens qu'il entend donner au delà d'une seule année, puisque le budget de l'Etat obéit actuellement au principe de l'annualité budgétaire. Si le ministère veut contractualiser une garantie de moyens sur plusieurs années, il lui appartient de ne le faire que pour un nombre limité de ses services.

ü Le cas des contrats avec les établissements publics et entreprises publiques sous tutelle :

Lorsque la direction du budget exerce la tutelle budgétaire de l'Etat, elle est partie au contrat. Lorsqu'elle n'exerce pas formellement ou directement la tutelle budgétaire sur l'établissement ou l'entreprise publique, même s'il elle n'en est pas cosignataire, il est souhaitable qu'elle soit associée à l'élaboration du contrat.

b- Les conditions de réussite de la négociation

La réussite du contrat passe tout d'abord par l'adhésion des acteurs à la démarche.

Ainsi, il est primordial que l'état des lieux et le diagnostic soient partagés et que se soient exprimées les attentes de toutes les parties contractantes afin de favoriser une négociation de type gagnant. Il convient en outre de communiquer sur la démarche et son contenu le plus en amont possible : information, appropriation, légitimité, gains à attendre pour chacune des parties et l'ensemble de la structure.

c- Une négociation gagnant - gagnant :

Le contrat ménage les intérêts des parties à la condition que chacune d'entre elles soient motivées pour l'aboutissement de la négociation et de l'exécution du contrat.

La recherche d'un minimum de satisfaction vis-à-vis des attentes de toutes les parties, caractérise la négociation « gagnant - gagnant ». Il convient d'entendre par gain un ou des avantages qui peuvent être de nature différente d'un gain financier : visibilité accrue et sécurisante, image améliorée, satisfaction d'un meilleur service rendu, travail simplifié, gain de temps, amélioration des relations avec le public, diminution des tensions internes, meilleure maîtrise de la situation. De plus, se sentir gagnant fait appel à des mécanismes d'ordre psychologique. Ainsi, une des parties pourra se sentir plus ou moins gagnante suivant le processus de communication et de négociation mis en oeuvre, qui aura pourtant abouti à un même résultat.

d- Les étapes de l'élaboration du contrat :

Il ne saurait y avoir de schéma type universel de contrat ou de procédure d'établissement de contrat.

Cependant, il est souhaitable de procéder à une homogénéisation (standardisation) lorsque le contexte permet d'imaginer des contrats similaires avec un nombre élevé de services. Ainsi, un ministère contractant avec l'ensemble de ses services départementaux ne réinventera ni la démarche ni le plan du contrat pour chaque département. L'établissement d'un ou de quelques premiers contrats pilotes aide fortement. Il permet d'expérimenter une procédure qui sera généralisée.

En application des dispositions de la loi de finances 2002, il incombe aux ministères de prendre l'initiative de la contractualisation avec les établissements publics et entreprises publiques sous leur tutelle et certains de leurs services déconcentrés.

L'ordre dans lequel sera menée la négociation revêt une importance trop souvent sous-estimée. Il convient d'associer très en amont le personnel et les bailleurs de moyens, particulièrement la direction du budget. Dans le cas d'un organisme doté d'un conseil d'administration (établissement public ou entreprise publique), il peut être nécessaire de clarifier le rôle de celui-ci, si ce n'est déjà fait dans un texte, car plusieurs des parties y sont représentées (tutelles, budget, personnel). Il convient d'être attentif à ménager la susceptibilité de chaque protagoniste, chacun souhaitant être consulté en premier, sans que cela soit bien entendu possible.

Une fois amorcée, la démarche de négociation et d'établissement du contrat doit être adaptée aux différentes situations. Elle peut être soit progressive, soit fondée sur un projet proposé par l'un des acteurs du contrat, qui sera adapté de manière itérative au fil de la négociation. Il est également possible (et souvent recommandé), à partir de l'état des lieux, de bâtir des scénarios fondés sur des hypothèses d'objectifs et de moyens, qui alimenteront ensuite la négociation. Il est toujours important d'expliciter la méthode retenue.

Il ne faut jamais perdre de vue que l'on est dans un processus de négociation qui veut que les contractants partent de points de vue plus ou moins éloignés pour arriver à un accord pour lequel chacun a fait des concessions.

Un autre point essentiel réside dans l'information et la communication qui l'accompagne. Ce point doit être particulièrement soigné pendant l'élaboration du contrat. En effet la communication, suivant le soin apporté à sa forme comme à son contenu, peut mobiliser ou bloquer. Il est donc essentiel d'éviter que ne s'instaure un climat de secret ou de désinformation dont la découverte (quasi inéluctable) s'avérerait extrêmement dommageable. L'élaboration d'un contrat peut nécessiter des formations, notamment en matière de contrôle de gestion, d'état des lieux, de diagnostic et de plan d'action.

Il est toujours possible d'avoir recours à des consultants lors de l'établissement d'un contrat, sauf à trouver de l'aide dans l'administration, et dans ce cas à l'extérieur des structures concernées par le contrat. Le consultant ne saurait se substituer à l'un des négociateurs et décider à sa place des concessions à faire ou à ne pas faire. De même, il est important que le choix de ce type d'aide extérieure soit entériné par toutes les parties au contrat, sous peine de risquer de la voir cristalliser des antagonismes préjudiciables à l'ensemble de l'opération. Sous ces réserves, une telle intervention extérieure peut présenter une garantie d'objectivité bénéfique à la mise en oeuvre du contrat.

2 - La gestion et le suivi du contrat

a- La communication autour du contrat

Le contrat doit être connu par ses acteurs :

La communication intervient à deux moments particuliers : lors de l'élaboration du contrat et après sa signature. Il est essentiel que le personnel soit informé du contenu du contrat dès sa signature. Ensuite, l'existence du contrat et la nécessité de l'appliquer scrupuleusement ne doivent pas s'estomper au fil du temps chez ceux qui l'appliquent.

L'existence du contrat puis sa mise en oeuvre sont valorisants pour le service concerné. Il y a donc lieu d'organiser également une communication en direction de l'extérieur : élus, usagers, médias, organismes partenaires, organismes pairs, autres entités administratives. Bien entendu, cela est valable sous réserve de problèmes de confidentialité (cas relativement rare), sachant qu'il ne saurait y avoir dans un contrat de « clause secrète » vis-à-vis d'une quelconque partie au contrat. En revanche, des précautions pour une non-dissémination de certaines informations peuvent être à respecter dans des secteurs névralgiques comme, par exemple, celui de la défense. Il peut être souhaitable de faire appel à des professionnels pour élaborer la stratégie de communication.

b- Le suivi et l'évaluation du contrat :

§ Le contrat prévoit la manière dont toutes ses clauses seront suivies : instances de suivi, rythme, procédure en cas de décrochement, en mentionnant les outils de contrôle de gestion qui permettront de suivre sa bonne exécution. Dans ce cadre, un compte rendu annuel d'exécution du contrat est souvent prévu.

Les moyens pour assurer ce suivi doivent être clairement identifiés. Ils ne sauraient être hors de proportion avec les objectifs poursuivis et les moyens prévus par le contrat. Un contrat doit aussi conduire à des gains d'efficience, qui ne sauraient être annihilés par une croissance disproportionnée des moyens de suivi et de gestion.

Les contractants peuvent s'assurer de la mise en place des outils de suivi adéquats dès qu'ils en auront besoin, c'est-à-dire très peu de temps après la signature.

§ Le contrat commence quand il est signé 

Certains objectifs sont rythmés sur une période donnée. Par exemple, il est courant d'avoir un objectif de gain d'efficience annuel en pourcentage ou, pour un établissement public ou une entreprise publique, un objectif de résultat comptable annuel. Le contrat comporte également des clauses de compte rendu sur l'atteinte de ses objectifs ou d'examen de la situation à des dates données. De même, les clauses de moyens sont souvent fixées sur un rythme annuel. L'ensemble de ces éléments doit pouvoir faire l'objet de comptes rendus alimentés par le système de contrôle de gestion (en liaison avec la comptabilité budgétaire dans de nombreux cas, par exemple celui évoqué ci-dessus d'un objectif de résultat comptable annuel). Des seuils d'alerte sont souvent précisés dont il faut s'assurer qu'ils ne soient pas dépassés.

§ La mise en oeuvre du contrat au quotidien doit être organisée.

Pour s'assurer que le contrat continue de vivre, indépendamment des événements particuliers, il est fortement recommandé que les documents de fonctionnement interne du service (notes de service) fassent explicitement référence au contrat, à chaque fois que son exécution est concernée.

§ L'évaluation de l'exécution du contrat : peut s'opérer en deux temps :

*le compte rendu d'exécution est rédigé par le service gestionnaire. Il s'articule en deux parties :

. Il examine quels sont les résultats obtenus par rapport aux objectifs fixés, en utilisant la grille d'analyse suivante : impact socio-économique, qualité de service rendu à l'usager, efficience du service ;

. Il traite de la consommation des moyens par rapport au contenu du contrat ;

*l'audit interne ou externe : c'est le contrôle de la hiérarchie ou de la tutelle, réalisé par un auditeur indépendant, non placé sous l'autorité du service en cause (par exemple, inspections générales des ministères). Cet audit porte sur deux aspects :

. Les résultats obtenus : il en étudie l'impact, la qualité et l'efficience ;

. La qualité des outils de gestion, en particulier la performance du contrôle de gestion mis en place...

§ Les « sanctions »

Au terme « sanction » est souvent associée une connotation négative qui ne correspond qu'à une partie de son sens. Il est nécessaire de rappeler en préalable que ce terme peut avoir des implications positives ou négatives suivant les cas, c'est pourquoi il sera utilisé ici. En revanche, lors de la négociation d'un contrat, il est préférable de pratiquer le concept, mais d'éviter le mot en le remplaçant par des expressions adaptées au contexte afin de se garder d'éventuels réflexes psychologiques négatifs. Cela étant, un principe fondamental du contrat pose que le degré d'atteinte des objectifs doit induire des effets sur les différentes parties au contrat, et tout particulièrement sur celles qui sont en charge de son exécution. Dans tous les cas, le volet « sanctions » doit avoir été étudié lors de la négociation du contrat, en anticipant sur une gestion équitable des gains comme des défauts de gain. Les contractants doivent savoir quelles sanctions positives ou négatives résulteront de l'atteinte ou du dépassement des objectifs ou, à l'inverse, du non-respect de ceux-ci.

La nature des sanctions sera variable selon les cas. Un éclairage complémentaire est donné sur ce sujet précédemment, notamment sur le fait qu'il existe d'autres types de sanctions, positives ou négatives, que les sanctions financières. Ces sanctions ne doivent pas aller à l'encontre des buts recherchés. Ainsi, la réduction des moyens n'est généralement pas une sanction adaptée lorsqu'un objectif, même fondamental, n'est pas atteint.

Les avantages liés à la bonne réalisation des objectifs doivent s'apprécier au cas par cas. Dans la rédaction du contrat, il convient donc de limiter le champ des sanctions positives (récompenses) à la seule entité contractante et d'éviter ainsi un risque de généralisation injustifiée à des services non concernés par le contrat.

§ La révision du contrat

La révision du contrat ou la négociation d'un avenant, font partie intégrante de la vie du contrat, qui comporte des clauses de révision. Une des parties peut demander une révision si elle estime que des événements le nécessitent (par exemple, évolutions du contexte extérieur demandant soit la révision des objectifs, soit une évolution des moyens).

Le risque est alors pour les contractants de prendre l'habitude de renégocier à chaque micro - événement, au détriment de la mise en oeuvre. Le contrat doit avoir été conçu de manière suffisamment astucieuse pour que la plupart des événements faisant partie du champ des possibles et ne changeant pas substantiellement le contenu du contrat soient pris en compte sans renégociation, ou avec des accords minimes n'ayant pas la solennité d'une renégociation.

La renégociation du contrat n'étant pas une opération aisée, les clauses de révision doivent faire l'objet d'une attention particulière pour que leur application garde un caractère limitatif.

Renégocier ne s'impose pas si ni le contenu ni l'atteinte des objectifs ne sont remis en cause. Par exemple, pourquoi renégocier si les moyens ne sont pas disponibles à la hauteur prévue, mais que les objectifs sont en passe d'être atteints ? Il conviendra simplement de constater un gain d'efficience à porter au crédit du service, avec les éventuelles sanctions positives afférentes.

Il n'y a pas lieu de renégocier des volets du contrat qui ne sont pas concernés par les évènements ayant entraîné la renégociation. Cet avertissement mérite attention, la tentation étant grande d'en profiter pour procéder à des améliorations dont la possibilité est apparue lors de la vie du contrat. Or cette manipulation est très néfaste. D'une part la portée du contrat que les divers acteurs s'étaient appropriés pour un contenu et une durée donnés, s'en trouve atténuée. D'autre part cela risque fort d'allonger la renégociation qui mérite au contraire d'être menée rapidement et bien pour ne pas perturber durablement la vie du contrat.

c- La durée et le renouvellement du contrat

La durée des contrats est variable suivant les contextes. Le type de contrat dont il est question dans le présent guide contenant en principe des objectifs de progrès ne saurait être renouvelable par tacite reconduction. Si la conclusion d'un nouveau contrat est souhaitée à l'expiration du premier, mieux vaut entamer sa préparation suffisamment en amont. En effet, une phase transitoire entre deux contrats est préjudiciable car elle conduit à entrer dans un processus instable susceptible de menacer l'acquis de la contractualisation précédente.

L'ancien contrat et le suivi de son exécution font partie de l'état des lieux du nouveau. Cet état des lieux doit découler du système de contrôle de gestion utilisé pour le pilotage lors du précédent contrat. En outre, l'exécution du premier contrat met normalement en évidence des possibilités d'amélioration pour le suivant.

S'engager dans un nouveau processus de contractualisation à l'issue d'une première expérience illustre la réussite de cette démarche. Le processus gagnant - gagnant a fonctionné : les différentes parties veulent l'approfondir et l'enrichir.

* ³ (1) cette réflexion sur la contractualisation a été tirée après adaptation du « guide méthodologique sur la contractualisation dans le cadre du contrôle de gestion » élaboré par délégation interministérielle de la reforme de l'Etat de France en 2000.

* ⁴ (1) (Dictionnaire des néologismes officiels du commissariat général de la langue française)