Contribution à l'amélioration de la mise en oeuvre du budget programme au Benin: cas du MCTIC

Président :

Vice - Président

Membre :



L'ECOLE NATIONALE D'ADMINISTRATION ET DE
MAGISTRATURE N'ENTEND DONNER AUCUNE
APPROBATION NI IMPROBATION AUX OPINIONS
EMISES DANS CE MEMOIRE. CES OPINIONS DOIVENT
ETRE CONSIDEREES COMME PROPRES A LEUR
AUTEUR.







Nous dédions cette oeuvre si modeste soit-elle :

A Dieu le Pere Tout Puissant, le Créateur du ciel et la terre ;

A Jésus-Christ de Nazareth, notre Seigneur et sauveur personnel ; A l'Esprit Saint de Dieu, la lumiere qui éclaire notre vie ;

A tous nos parents;

A tous nos reres et sours, cousins et cousines.





Nos remerciements vont a l'endroit de :



Mesdames, Messieurs, les membres du jury

Monsieur Nicaise MEDE notre directeur de mémoire

Monsieur Victorin D0SS0U-S0GN0N, Directeur de la Programmation et de la Prospective du MCTIC

Monsieur Marius ATATI-GUEDEGBE, notre maitre de stage

Monsieur Joachim MAD0H0NAN, chef service administratif etfinancier a la DPP du MCTIC

Monsieur Séraphin L0USSIN, chef service coopération technique a la DPP du MCTIC

Monsieur Sakiou LE0T0ICHAN en service a la DRH du MCTIC

Monsieur Hippolite GBAGBA, chef service statistique et gestion de l'information a la DPP du MCTIC

Madame Josiane KIKI, membre de la cellule suivi-évaluation

Tout le personnel de la DPP et de la DRFM du MCTIC

Monsieur Noel GBAGUIDI, Directeur de l'ENAM

Tous les professeurs de l'ENAM

Tout le personnel Administratif de l'ENAM

Monsieur Césaire AM0USS0U

Monsieur Sé<d FAT0KI

Monsieur William PRINCE-AGB0DJAN

Mesdemoiselles Gloria K0USSIH0UEDE et Lynda H0UESS0U Messieurs Prosper FANER0UN et Henry H0UNTEWADAN

Tous ceux qui ont contribué d'une maniere ou d'une autre a la réalisation de ce mémoire.







AFT : Administration des Finances et Trésor

BM : Banque Mondiale

CM : Conseil des Ministres

CCIB : Chambre de Commerce et d'Industrie du Bénin

CDMT : Cadre de Dépenses à Moyen Terme

CSE : Cellule de Suivi-Evaluation

DC : Directeur de Cabinet

DPP : Direction de la Programmation et de la Prospective

DPS : Document de Politique et de Stratégie

DRFM : Direction des Ressources Financières et du Matériel

DRH : Direction des Ressources Humaines

DSCRP : Document de Stratégie de Croissance pour la Réduction de la

Pauvreté

ENAM : Ecole Nationale d'Administration et de Magistrature

FAD : Fond Africain de Développement

FCFA : Franc de la Communauté Financière de l'Afrique

FMI : Fonds Monétaire International

GAR : Gestion Axée sur les Résultats

INSAE : Institut National de la Statistique et de l'Analyse Economique

LOLF : Loi Organique relatif aux Lois de Finances

MCNT : Ministère de la Communication et des Nouvelles Technologies

MCTIC : Ministère de la Communication et des Technologies de

l'Information et de la Communication

MEF : Ministère de l'Economie et des Finances

MPDEAP : Ministère de la Prospective, du Développement et de l'Evaluation de l'Action publique

MTPT : Ministère des Travaux Publics et des Transports

OSD : Orientation Stratégique de Développement

PAP : Programme d'Actions Prioritaires

PAS : Programme d'Ajustement Structurel

PCC : Plan de Consommation des Crédits

PERAC : Public Expenditure Reform Adjustment Credit

PIB : Produit Intérieur Brut

PIP : Programme d'Investissement Public

PNUD : Programme des Nations Unies pour le Développement

PPBS : Planning Programming Budgeting System

PPM : Plan de Passation des Marchés

PTA : Plan de Travail Annuel

RCB : Rationalisation des Choix Budgétaire

SA : Secrétariat Administratif

SGM : Secrétariat Général du Ministère

SIGFiP : Système Intégré de Gestion des Finances Publiques

SPSS : Statistical Package for the Social Sciences

TIC : Technologies de l'Information et de la Communication

UC : Unité de Compte

UEMOA : Union Economique et Monétaire Ouest Africaine

UNACEB : Unité d'Analyse de Contrôle et d'Evaluation du Budget de l'Etat





N° d'ordre	Titre	pages
Tableau n°1	Comparaison des performances financières du budget-programme entre 2007 et 2008	22
Tableau n°2	Comparaison des performances physiques du budget-programme entre 2007 et 2008	23
Tableau n°3	Identification des problématiques possibles	27
Tableau n°4	Tableau de borde de l'étude	39
Tableau n°5	Légende du graphique n°1	53
Tableau n°6	Légende du graphique n°2	54
Tableau n°7	Légende du graphique n°3	55





N° d'ordre	Titre	Pages
Graphique n°1	Répartition des gestionnaires du budget-programme au MCTIC suivant l'absence d'une disposition législative consacrant les budgets-programmes au Bénin	53
Graphique n°2	Répartition des gestionnaires du budget-programme au MCTIC suivant la non atteinte des objectifs du budget-programme	54
Graphique n°3	Répartition des gestionnaires du budget-programme au MCTIC suivant le retard dans l'élaboration des rapports périodiques d'avancement	55





Budgets annexes : comptes figurant dans la loi de finances et décrivant les charges de services publics de l'Etat financées par des ressources qui leur sont affectées, correspondant aux opérations de services non dotés de la personnalité juridique et dont l'activité, en théorie tend essentiellement à fournir des biens ou des services moyennant rémunération.

Budget général de l'Etat : à l'intérieur de la loi de finances, les prévisions de recettes et les autorisations de dépenses sont inscrites dans un compte appelé budget général caractérisé par le fait que l'ensemble des recettes sert à couvrir l'ensemble des dépenses, sans affectation particulière de telles de celles là à certaines de celles-ci, par application de la règle de l'universalité.

Cadre de dépenses à moyen terme : document budgétaire classique présenté sous forme de tableau récapitulatif sur trois ans des enveloppes financières de chaque ministère. Ce tableau ventile les crédits par grandes catégories de dépenses (personnel, biens et services, transferts et capital) et sert de référence pour la détermination des enveloppes de crédits accordés chaque année qui, en principe, doit être respecté.

Comptes spéciaux du trésor : comptes ouverts dans les écritures du trésor public en vue d'affecter certaines recettes à certaines dépenses.

Crédits budgétaires : autorisation de dépense limitée dans son montant et spécialisée quant à son objet, inscrite au budget d'une personne publique et représentant en principe le plafond des dépenses de l'espèce que celle-ci peut effectuer au cours de l'année budgétaire.

Gestion axée sur les résultats : c'est une approche de gestion des institutions publiques et privées qui repose entre autres sur la planification stratégique, l'examen régulier de la performance, la reddition de comptes aux acteurs concernés et le feed-back dans le processus de décisions.



Indicateur : signe vérifiable représentatif d'un élément déterminant d'une situation que l'on peut mesurer ou observer dans le temps pour comparer les objectifs aux réalisations effectives. Il permet d'apprécier l'évolution de la situation initiale.

Loi de finances : terme générique désignant les lois qui déterminent la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'Etat. Outre l'autorisation de percevoir les impôts de l'Etat et des collectivités, et l'ouverture par grandes masses des crédits budgétaires de l'Etat elles ne peuvent contenir que certaines dispositions ordinaires.

Mesures nouvelles : modification proposée dans le projet de budget par rapport au montant des services votés.

Objectifs : ils expriment les changements souhaités par rapport à la situation de départ ; c'est-à-dire avant le démarrage du programme.

Programme : il regroupe les crédits destinés à mettre en oeuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions relevant d'un même ministère et auxquels sont associés des objectifs précis, définis en fonction de finalités d'intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant l'objet d'une évaluation.

Services votés : minimum de dotations que le gouvernement juge indispensable pour poursuivre l'exécution des services publics dans les conditions qui ont été approuvés l'année précédente par le parlement.





La République du Bénin, en 1999 s'est engagé dans une réforme Budgétaire avec l'appui des partenaires techniques et financiers notamment la Banque mondiale à travers le Crédit d'Ajustement pour la Réforme des Dépenses Publiques (Public Expenditure Réform Ajustement Crédit, PERAC). Cette réforme vise à faire passer l'Etat d'un budget de moyen à un budget de résultat. Le principal outil de mise en oeuvre de la réforme est le budget-programme.

Cette nouvelle approche d'élaboration du budget de l'Etat vise à promouvoir l'utilisation stratégique, efficace et équitable de toutes les ressources publiques. La méthode retenue par le Bénin pour la mise en place des budgets-programmes a suivi une logique d'introduction progressive. Cinq ministères pilotes ont été identifiés en 1999 pour expérimenter la réforme budgétaire. A la suite de l'expérience de ces cinq ministères, les autres ministères se sont lancés dans la mise en oeuvre de cette nouvelle approche budgétaire. Ainsi, le Ministère de la Communication et des Technologies de l'Information et de la Communication a élaboré son premier budget-programme en 2005.

Au Bénin la mise en oeuvre de cette réforme connaît encore quelques difficultés. Ainsi, dans le cadre de la réalisation de notre mémoire de fin de formation en Administration des Finances et Trésor (AFT, cycle I, Ecole Nationale d'Administration et de Magistrature) nous avons choisi de réfléchir sur le thème « Contribution à l'amélioration de la mise en oeuvre du budget-programme au Bénin : cas du MCTIC ».

Après avoir réalisé l'état des lieux nous avons identifié notre problématique. Cette problématique à pour problème général, le caractère non effectif de la mise en oeuvre du budget-programme et pour problèmes spécifiques, les problèmes ci-après :

- l'absence d'une disposition législative consacrant les budgets-programmes ;

- la non atteinte des objectifs du budget-programme ;

-



l'élaboration tardive des rapports périodiques d'avancement.

Ensuite, nous avons défini les objectifs de notre étude et formuler les hypothèses.

Les objectifs définis sont :

- suggérer des actions en vue de l'adoption d'une disposition législative consacrant les budgets-programmes ;

- proposer des mesures pour l'atteinte des objectifs du budget-programme ;

- préconiser des actions pour l'élaboration à bonne date des rapports périodiques d'avancement.

Les hypothèses formulées sont :

- L'inadéquation du contexte administratif à la reforme budgétaire explique l'absence d'une disposition législative consacrant les budgets-programmes ;

- L'absence d'une règle de responsabilité des gestionnaires de programme explique la non atteinte des objectifs du budget-programme ;

- Les difficultés de circulation de l'information expliquent le retard dans l'élaboration des rapports périodiques d'avancement.

Après avoir formulé les hypothèses nous avons réalisé une enquête en vue de la vérification de celles-ci. Cette enquête nous a permis d'identifier les causes réelles se trouvant à la base des différents problèmes et de formuler les approches de solutions ainsi que les conditions de leur mise en oeuvre.





Introduction

Chapitre 1^er : Cadre institutionnel de l'étude, observations de
stage et ciblage de la problématique

Section 1 : Cadre institutionnel de l'étude et observations de stage

Paragraphe 1 : Présentation du Ministère de la Communication et des

Technologies de l'Information et de la Communication

Paragraphe 2 : Observations de stage

Section 2 : Ciblage de la problématique

Paragraphe 1 : Choix de la problématique et justification du sujet

Paragraphe 2 : Spécification de la problématique et détermination des

Séquences de résolution de la problématique spécifiée Chapitre 2^ème : Du cadre théorique de l'étude aux conditions de

mise en oeuvre des solutions.

Section 1 : Cadre théorique et méthodologique de l'étude

Paragraphe 1 : Des objectifs de l'étude à la revue de la littérature Paragraphe 2 : Méthodologie adoptée

Section 2 : Des enquêtes de vérification des hypothèses aux conditions

de mise en oeuvre des solutions

Paragraphe 1 : Présentation des résultats de l'enquête et vérification des
hypothèses

Paragraphe 2 : Approches de solutions et conditions de leur mise en oeuvre. Conclusion générale

Bibliographie

Annexes

Table des matières





Après plusieurs décennies de gestion laxiste des ressources publiques, l'amélioration des capacités de gestion stratégique des finances publiques et du développement est devenue une nécessité.

Ainsi, dans la perspective d'une utilisation plus transparente et plus efficace des ressources publiques en vue de mieux lutter contre la pauvreté, le gouvernement du Bénin s'est engagé dans une série de réformes.

Les réformes dont il s'agit sont notamment les trois Programmes d'Ajustement Structurel (PAS I, II, et III) mis en oeuvre au Bénin entre 1989 et 1999 pour lesquels le FAD (Fonds Africain de Développement) a accordé trois prêts de 29,5 millions d'UC¹ (Unité de Compte) qui ont été décaissés entre 1990 et 1996. Le premier PAS (1989-91) était adopté dans un contexte de crise économique et sociale et a marqué la fin d'une stratégie fondée sur l'étatisation et le dirigisme adopté entre 1975 et 1982. Le deuxième programme (1992-94) a été adopté dans l'intention de consolider les acquis du premier programme et de remédier à ses insuffisances. Le troisième programme (1995-97) a été adopté dans le contexte de la dévaluation du FCFA (Franc de la Communauté Financière de l'Afrique) en janvier 1994 et le groupe de la Banque Africaine de Développement y a contribué par le biais d'une restructuration de son portefeuille de prêts. Ces trois programmes ont été sponsorisés par le Fond Monétaire International (FMI), la Banque Mondiale et d'autres partenaires au développement dont le groupe de la Banque Africaine de Développement. Ces trois PAS avaient pour objectifs : la promotion d'une croissance durable de 3% à 6% en moyenne entre le début et la fin de la période, l'assainissement des finances publiques en vue de ramener le déficit budgétaire global à 6% du Produit Intérieur Brut (PIB), le rétablissement de viabilité de la balance des paiements afin d'atteindre un déficit du compte courant de l'ordre de 5% du PIB et de réduire le poids de la dette publique interne et externe, la maîtrise de l'inflation à un taux annuel moyen inférieur à

¹ Le tableau d'équivalence monétaire en annexe n°16 du présent document renseigne sur la correspondance entre l'unité de compte et le FCFA.



3% sur la période des programmes. Mais ces PAS n'ont pas permis l'éradication de la pauvreté.

En 1999 d'autres réformes ont été mises en chantier et sont toujours en cours. Les réformes budgétaires en cours se déroulent dans le cadre du Crédit d'Ajustement pour la Réforme des Dépenses Publiques (Public Expenditure Reform Adjustment Credit, PERAC) et sont principalement basées sur une approche budgets-programmes. L'approche budgets-programmes vise à accroître l'efficacité de la dépense publique et l'utilisation stratégique, efficiente et équitable de toutes les ressources publiques, quelles que soient leurs provenances.

Le budget conçu selon cette approche est un budget unifié qui intègre toutes les dépenses (fonctionnement et investissement) de l'Etat. Il s'agit pour chaque ministère sectoriel d'arrêter ses objectifs, de définir les stratégies et d'identifier les moyens permettant d'atteindre ces objectifs. L'aspect le plus novateur de ce nouveau système budgétaire est la notion de performance.

Cette approche budgétaire est mise en oeuvre au Bénin depuis 2000 et au MCTIC depuis 2005. La mise en oeuvre de cette approche budgétaire au Bénin en général et au MCTIC en particulier connait certaines bonnes pratiques mais rencontre également des obstacles importants et des défis à relever.

C'est pourquoi, nous avons choisi d'apporter notre contribution, si modeste soit-elle en vue de l'amélioration de la mise en oeuvre du budget-programme à travers le thème intitulé « Contribution à l'amélioration de la mise en oeuvre du budget-programme au Bénin : cas du MCTIC ».

Ce thème sera développé en deux chapitres. Dans un premier chapitre, nous présenterons le cadre institutionnel de notre étude, les observations de stage et la problématique. Le second chapitre servira fondamentalement à fixer les objectifs de l'étude, formuler les hypothèses, proposer les solutions et déterminer les conditions de leur mise en oeuvre.



CHAPITRE PREMIER

Cadre institutionnel de l'étude,

observations de stage et ciblage de la

problématique







SECTION 1 : CADRE INSTITUTIONNEL DE L'ETUDE

ET OBSERVATIONS DE STAGE

Il s'agira pour nous ici de présenter le Ministère de la Communication et des Technologies de l'Information et de la Communication d'une part et de restituer l'état des lieux sur le Ministère en matière de gestion du budget-programme d'autre part.

PARAGRAPHE I : PRESENTATION DU MINISTERE DE LA COMMUNICATION ET DES TECHNOLOGIES DE L'INFORMATION ET DE LA COMMUNICATION

Le Ministère délégué auprès du Président de la République, Chargé de la Communication et des Technologies de l'Information et de la Communication est régie par le décret n° 2007-589 du 28 décembre 2007 portant attributions, organisation et fonctionnement dudit Ministère. Après avoir abordé la mission et les attributions nous parlerons de l'organisation et du fonctionnement du Ministère.

I - MISSION ET ATTRIBUTIONS DU MINISTERE

Le Ministère Chargé de la Communication et des Technologies de l'Information et de la Communication (MCTIC), a pour mission la définition et la mise en oeuvre de la politique de l'Etat dans les domaines de l'information, de la communication, des postes et télécommunications et des Technologies de l'Information et de la Communication (TIC).

A ce titre, il est chargé :

d'élaborer et d'assurer la mise en oeuvre de la politique de développement des secteurs relevant de la tutelle du Ministère ;

ü d'assurer la préparation des textes législatifs et réglementaires relatifs aux différents secteurs d'activités du Ministère ;

ü de promouvoir la liberté de la presse et le droit à l'information ;

ü de contribuer au développement de la presse publique et privée dans le cadre de l'exercice de la démocratie pluraliste ;

ü de créer les conditions favorables à la production des articles de presse et des oeuvres audiovisuelles de qualité, du point de vue de leur contenu éthique et éducatif ;

ü de faciliter, au moyen des médias, le dialogue nécessaire pour assurer la cohésion entre toutes les communautés linguistiques et les catégories socioprofessionnelles de notre pays ;

ü de promouvoir la production matérielle, la distribution et l'exploitation des documents écrits et audiovisuels ;

ü de définir et de coordonner la mise en oeuvre d'une politique nationale de
développement de la poste, des télécommunications et des TIC au Bénin ;

ü d'élaborer, de mettre en place et de tenir à jour, le cadre réglementaire du secteur de la poste, des télécommunications et des TIC ;

ü de définir et de mettre en oeuvre la stratégie d'accès au service universel des télécommunications et de la poste ;

ü d'assurer la tutelle ou le suivi des exploitants des services publics de la poste et des télécommunications en veillant à une gestion saine et à l'amélioration continue de la qualité de service ;

ü de prendre des mesures propres à généraliser l'utilisation des TIC ;

ü de promouvoir l'utilisation de l'informatique dans les administrations ;

ü de coordonner, d'un point de vue technique, l'utilisation des moyens de télécommunications et des TIC par les services de l'Etat.

II- ORGANISATION ET FONCTIONNEMENT DU MINISTERE

Pour mener à bien sa mission, le Ministère Chargé de la Communication et des Technologies de l'Information et de la Communication dispose de structures telles que :

ü les structures rattachées au Ministre ;

ü le Cabinet ;

ü le Secrétariat général ;

ü les Directions centrales ;

ü les Directions techniques ;

ü les Organismes sous tutelle.

L'organigramme en annexe (annexe1) au présent document renseigne sur ces différentes structures.

Dans le cadre de notre étude, nous nous sommes intéressés aux structures du Ministère chargées de conduire les différentes actions relatives au budget-programme. Il s'agit de la Direction des Ressources Financières et du Matériel (DRFM), de la Direction de la Programmation et de la Prospective (DPP) et des structures de pilotage de la réforme budgétaire (le comité de pilotage, la cellule de suivi-évaluation et les points focaux).

A- La Direction des Ressources Financières et du Matériel

La Direction des Ressources Financières et du Matériel (DRFM) assure la gestion des ressources financières et matérielles du Ministère.

A ce titre, elle est chargée de :

ü l'application des textes juridiques et réglementaires en matière de gestion du budget et du matériel ;

ü l'élaboration du projet de budget du Ministère en collaboration avec les autres structures du Ministère ;

ü la gestion financière et du matériel du Ministère ;

ü l'étude et de la programmation des moyens nécessaires à l'exécution des actions.



B - La Direction de la Programmation et de la Prospective

La Direction de la Programmation et de la Prospective (DPP) est chargée, en relation avec les Directions techniques, de la planification stratégique, de l'élaboration des projets et programmes, de la mobilisation des financements, de la centralisation des informations relatives à la gestion des projets et programmes en cours d'exécution ainsi que leur suivi-évaluation.

A ce titre elle chargée :

ü d'assurer la planification stratégique des actions du Ministère ;

ü de collecter, de traiter, d'analyser et de publier les données statistiques relatives aux domaines d'activités du Ministère ;

ü de traiter ou de faire traiter ces données aux fins de la définition des stratégies sectorielles ;

ü d'assurer la réalisation de toutes les études prospectives et des évaluations qui permettent la formulation de la politique et des stratégies sectorielles ;

ü d'élaborer le budget-programme du Ministère en liaison avec les autres structures du Ministère ;

ü d'assurer le suivi-évaluation des projets, programmes et plans d'actions mis en oeuvre par le Ministère ;

ü d'élaborer les rapports trimestriels et annuels de l'exécution sectorielle du programme d'actions du gouvernement et du Programme d'Investissement Public (PIP);

ü de veiller à la recherche et à la mobilisation de ressources nécessaires à la réalisation des programmes sectoriels ;

ü de centraliser les informations relatives à la gestion des projets et programmes en cours d'exécution ;

ü de suivre les activités de coopération technique.



C - Les structures de pilotage de la réforme budgétaire

Il s'agit du comité de pilotage, de la Cellule de Suivi-Evaluation (CSE) et des points focaux.

1. Le comité de pilotage

Placé sous la présidence du Ministre, il est chargé :

ü d'élaborer les orientations générales du budget ;

ü d'assurer la coordination des activités de suivi et d'évaluation en liaison avec la Cellule de Suivi-Evaluation ;

ü de contrôler le suivi de la performance et l'évaluation des programmes.

2. La Cellule de Suivi-Evaluation

La Cellule de Suivi-Evaluation (CSE) est chargée :

ü de veiller à la définition des indicateurs de performances des budgets-programme ;

ü d'assurer le suivi-évaluation des indicateurs des budgets-programmes ;

ü d'assister les directeurs techniques en matière d'élaboration et de suivi des budgets-programmes ;

ü d'établir les bilans trimestriels et annuels d'exécution des budgets-programmes.

3. Les points focaux

Nommés auprès des responsables de programme ils sont chargés de collecter les informations sur la mise en oeuvre des programmes au profit de la Cellule de Suivi-Evaluation (CSE).



PARAGRAPHE II : OBSERVATIONS DE STAGE

Nos observations porteront sur le processus d'élaboration du budget-programme, son exécution et son suivi-évaluation. Mais avant, nous nous sommes intéressées à la notion de budget-programme.

I - NOTION DE BUDGET-PROGRAMME

Il s'agira pour nous ici de définir le concept d'une part et de faire son historique d'autre part.

A - Définitions du budget-programme

Le budget-programme est défini comme « un mode de présentation des crédits budgétaires consistant à regrouper les actions d'un même ministère par programme en rapprochant pour chacun d'eux les crédits de toutes natures et les résultats physiques ou financiers attendus, le tout étant complété par une projection indicative portant sur plusieurs années ». (Raymond et Jean, 2003, p 80).

Le budget-programme est un budget basé sur les résultats précis à atteindre au bout d'une période donnée. C'est un outil de gestion et de planification qui privilégie la performance. Il combine des actions prioritaires à réaliser sous des contraintes de ressources matérielles, financières et humaines. Il vise à accroitre l'utilisation efficace et équitable de toutes les ressources publiques dans le but de promouvoir la croissance, d'améliorer le niveau des revenus et par conséquent de réduire la pauvreté. (Ahou, 2007, p61).

Au Bénin, l'approche programme mise en oeuvre dans le cadre de la réforme budgétaire est caractérisée par l'élaboration d'un budget-programme triennal glissant comprenant des programmes. La démarche programmatique utilisée permet de décliner les programmes ou sous-programmes en objectifs global et



spécifiques, en résultats attendus et en actions/activités assortis d'indicateurs requis pour faciliter le suivi-évaluation (MEF, 2007, p3).

B - Historique du budget-programme

La budgétisation par programme a d'abord été une expérience américaine à travers le PPBS (Planning Programming Budgeting System) puis française avec la Rationalisation des Choix Budgétaires (RCB). Le Bénin s'inspire du PPBS et de la RCB pour impulser au niveau national des réformes d'envergure en matière de gestion budgétaire.

Le PPBS

L'effort de rationalisation dans le choix des dépenses apparut aux Etats-Unis en 1961 sous forme de PPBS (Planning programming Budgeting System) quand Mac Namara l'imposa aux différents départements du Ministère de la défense afin d'éviter les gaspillages trop importants des ressources publiques. En 1965 ces méthodes étaient reprises par la plus grande partie des administrations de l'Etat fédéral.

La RCB

En janvier 1968, le gouvernement français, sur l'initiative du Ministre de l'Economie et des Finances, Michel DEBRE, crée la mission pour la Rationalisation des Choix Budgétaires (RCB). Cette opération est largement inspirée du PPBS américain : on part des objectifs visés pour aboutir à la distribution des crédits annuels aux différents secteurs. La RCB substitue ainsi un budget d'objectifs à un budget de moyens.

En 2001, une nouvelle loi organique relative aux lois de finances fut adoptée en France. Cette loi définit une nouvelle structure budgétaire basée sur les programmes. Ainsi, le Parlement allouera désormais des crédits non plus par service mais par programme, en fonction des résultats visés par ces programmes



sur divers indicateurs, et sera informé ex post, par des rapports annuels de performance, des résultats atteints.

L'expérience béninoise

Au Bénin la mise en place des budgets-programmes s'est effectuée avec l'appui d'un nouveau mécanisme de prêt de la Banque Mondiale, le Crédit d'Ajustement pour la Réforme des Dépenses Publiques (Public Expenditure Reform Adjustment Credit, PERAC). La méthode retenue par le Bénin pour la mise en place des budgets-programmes est celle d'une introduction progressive. Cinq ministères pilotes ont été identifiés en 1999 pour expérimenter la réforme budgétaire (Ministère de la Santé publique, Ministère du Développement Rural, Ministère de l'Education Nationale, Ministère des Travaux Publics et des Transports et le Ministère de l'Environnement, de l'Habitat et de l'Urbanisme). A la suite de cette expérience pilote, les autorités béninoises ont décidé d'étendre progressivement l'exercice à l'ensemble des ministères.

Les partenaires techniques et financiers ont pris la suite de la Banque Mondiale (BM) pour accompagner les ministères sectoriels dans la préparation et le suivi de leurs budgets-programmes. Depuis 2006, l'ensemble des ministères élabore des budgets-programmes. Les budgets-programmes ont également connu une évolution de leur format ; leur présentation a ainsi été allégée par rapport aux premiers budgets-programmes formulés par les ministères pilotes.

L'expérience du MCTIC

La mise en oeuvre de la réforme budgétaire a démarré au Ministère Chargé de la Communication et des Technologies de l'Information et de la Communication en 2005, année d'élaboration de son premier budget-programme. En 2006 le MCTIC a mis en place les structures de pilotage de la réforme budgétaire



par la prise de l'Arrêté n°2006-022/MCNT²/DC/SGM/DPP/DRFM/SA du 03 octobre 2006 portant composition et allocation de primes aux structures de pilotage de la réforme budgétaire. Il s'agit notamment du comité de pilotage, de la Cellule de Suivi-Evaluation (CSE) et des points focaux.

II - PROCESSUS D'ELABORATION DU BUDGET-PROGRAMME L'élaboration du budget-programme est une tâche très importante qui nécessite qu'on lui accorde une attention particulière ; au MCTIC, l'accomplissement de cette tâche revient à la DPP. Ainsi pour rédiger un bon document de budget-programme, les étapes suivantes sont à suivre. Il s'agit notamment de :

n la revue documentaire ;

n l'identification des objectifs du budget-programme ;

n la construction des projets à intégrer au Programme d'Investissement Public (PIP) ;

n la validation des projets à intégrer au PIP et du budget classique ;

n l'élaboration du document de budget-programme ;

n la validation du budget classique par le conseil des ministres ;

n la finalisation du budget-programme ;

n la validation du budget-programme par le comité de pilotage ;

n le vote de la loi de finances par le parlement.

A - Revue documentaire

La conception d'un budget-programme de qualité passe forcément par une revue documentaire. Cette revue documentaire se fait sur la base des documents de planification stratégique à long et à moyen termes tant sur le plan national qu'au niveau sectoriel. Ces documents sont notamment :

les Etudes Nationales de Perspectives à Long Terme (Bénin ALAFIA 2025) ;

² En 2006, l'actuel Ministère de la Communication et des Technologies de l'Information et de la Communication s'appelait Ministère de la Communication et des Nouvelles Technologies.

n



les Orientations Stratégiques de Développement (OSD) ;

n le Document de Stratégie de Croissance pour la Réduction de la Pauvreté (DSCRP) ;

n le Programme d'Actions Prioritaires (PAP) ;

n les Documents de Politique et de Stratégie (DPS) du secteur ;

n les rapports et revues du secteur.

Après l'étape de la revue documentaire on passe à celle de l'identification des objectifs.

B- Identification des objectifs du budget-programme

A cette étape, la DPP procède à la ventilation du Cadre de Dépenses à Moyen Terme (CDMT) préalablement reçue du Ministère de l'Economie et des Finances (MEF) au niveau de toutes les structures du Ministère. Après réception de la copie du CDMT les responsables des différentes structures élaborent les propositions d'objectifs qu'ils envisagent atteindre au niveau de leur structure pour le moyen terme. Ces propositions sont transmises à la DPP. Cette dernière après réception des différentes propositions initie des séances de pré-arbitrage en vue du choix des objectifs à retenir au niveau sectoriel pour le moyen terme. Nous parlons ici de pré-arbitrage car l'arbitrage proprement dit se fera dans la suite du processus d'élaboration du budget-programme.

Une première séance de pré-arbitrage se déroule entre les cadres de la DPP et les responsables des différentes structures. Une seconde séance se déroule entre le Ministre et tous les participants à la première séance. A la suite de ces deux séances, les objectifs à atteindre au niveau sectoriel pour le moyen terme sont clairement définis et on passe à la construction des projets à intégrer au Programme d'Investissement Public (PIP).



C - Construction des projets à intégrer au PIP

Il s'agira ici pour le Ministère de déterminer le nombre de projets à exécuter au cours des trois prochaines années et de construire leur plan d'opérationnalisation. Ensuite le projet de budget classique du Ministère est élaboré.

D - Validation des projets à intégrer au PIP et du budget classique

Les projets du Ministère à intégrer au PIP ainsi que le projet de budget classique du Ministère font l'objet de deux séries de validation. Une première validation se fait par le Ministère de l'Economie et des Finances et une seconde validation se fait par le Ministère Chargé de la Prospective, du Développement et de l'Evaluation de l'Action Publique (MPDEAP). Notons que la validation se fait après arbitrage.

Après la validation des projets à intégrer au PIP et la validation du budget classique par le MEF et le MPDEAP on passe à l'étape de l'élaboration du document de budget-programme.

E- Elaboration du document de budget-programme

L'élaboration du document de budget-programme se fait en plusieurs étapes. Il s'agit notamment de l'analyse du contexte, de l'analyse des priorités et axes d'intervention, de la discussion des objectifs par rapport aux missions du Ministère, de la cohérence avec les stratégies nationales, du cadre logique, de la budgétisation des programmes et de l'élaboration des autres tableaux du budget-programme.

1. Analyse du contexte

Il consiste d'une part à faire pour une période donnée l'état des lieux du secteur concerné à travers des statistiques caractérisant les difficultés rencontrées à ce jour et à décrire la situation récente en évoquant les problèmes actuels se posant aux populations et dont les solutions relèvent de la compétence du Ministère ;



d'autre part à répertorier les causes des différents problèmes identifiés et à établir les interactions entre ces derniers.

2. Analyse des priorités ou axes d'intervention

La problématique qui ressort de l'analyse du contexte, devra permettre le regroupement des problèmes suivant des thématiques choisies par rapport aux axes contenues dans les documents de vision et d'orientation pour le développement harmonieux et durable à moyen et long termes du Bénin. Elle permettra aussi de faire le résumé des Documents de Politique et de Stratégie (DPS) du secteur et de définir par thématique des objectifs clairs que se propose d'atteindre le secteur à court et à moyen termes.

3. La discussion des objectifs par rapport aux missions du Ministère A la lumière des atouts (facteurs favorables) dont bénéficie le secteur et des contraintes naturelles qui pourraient limiter son évolution, il s'agira, au vu des missions qui sont assignées au Ministère, de justifier sa compétence, à poursuivre les objectifs retenus.

4. Cohérence avec les stratégies nationales

A cette étape l'on cherche à établir une relation d'interaction entre les objectifs sectoriels et les objectifs nationaux, les premiers, participant à la réalisation des autres. Cette cohérence est nécessaire afin d'impliquer effectivement et pleinement le ministère dans le processus de développement durable de notre pays conformément à la vision projetée dans les documents de planification stratégique au plan national.

Après avoir vérifié la cohérence des objectifs des programmes avec les
stratégies nationales, on passe à l'élaboration d'un cadre logique par programme.

5.



Le cadre logique

Le cadre logique présente sous forme d'un tableau synthétique le « coeur de la démarche» (MEDE, 2004, p68) du programme. Il est un outil important de planification, d'exécution et de suivi-évaluation des projets. Il aide à l'élaboration des projets bien conçus en ne couvrant que les éléments essentiels qu'il résume en un tableau (canevas en annexe n°2).

6. La budgétisation des programmes

La budgétisation des programmes se fait par nature de dépenses et doit tenir compte des limites fixées dans le Cadre de Dépenses à Moyen Terme (CDMT). En plus de l'année cible, la budgétisation dans le souci d'une meilleure analyse de l'évaluation des indicateurs, doit tenir compte des dotations budgétaires par nature de dépense des deux années précédentes, puis de celles des deux années qui suivent celle de l'élaboration du budget-programme.

En somme, il s'agit de budgétiser par programme, les actions inscrites au bas du cadre logique, en faisant correspondre à chacune d'elles et sur la même ligne, les crédits pour l'année N:

- des dépenses en capital : Programme d'Investissement Public (PIP) ;

- des dépenses ordinaires (dépenses de fonctionnement) ;

- du total (somme des deux dépenses).

L'élaboration des différents tableaux qui constituent le budget-programme mise à part celui du cadre logique est l'étape qui suit la budgétisation des programmes.

7. Les autres tableaux du budget-programme

C'est à partir du tableau du cadre logique qu'on élabore les autres tableaux que sont :

- le tableau d'évaluation financière ;

- le tableau des indicateurs ;

-



le tableau du mode de calcul des indicateurs ;

- le tableau de financement ;

- le tableau de passage du budget-programme au budget classique. Ces différents tableaux sont décrits ci-dessous.

=> le tableau d'évaluation financière: il recense les activités à mettre en oeuvre pour chaque année du budget-programme accompagné de leur coût (canevas en annexe n°3) ;

=> le tableau des indicateurs : ce tableau présente les différents indicateurs (indicateurs de moyens, indicateurs de résultat et indicateurs d'impact). Les indicateurs permettent une description des objectifs et des résultats en termes de qualité, quantité et durée. Les indicateurs en nombre limité (1 ou 2 par opération au maximum) dans le tableau des indicateurs doivent avoir des valeurs cibles. (canevas en annexe n°4) ;

=> le tableau du mode de calcul des indicateurs : ce tableau présente les indicateurs, leur valeur cible, le mode de calcul de cette valeur cible, la structure du ministère chargée du suivi de l'indicateur (canevas en annexe n°5) ;

=> le tableau de financement : il fait ressortir les diverses sources de financement des dépenses contribuant à l'atteinte des divers objectifs du budget-programme (canevas en annexe n°6) ;

=> le tableau de passage du budget-programme au budget classique : il permet de montrer que le budget-programme est fait dans le respect du budget général de l'Etat pour l'année de base, étant entendu que ce dernier respecte le Cadre de Dépenses à Moyen Terme (CDMT) (canevas en annexe n°7).

Le document de budget-programme élaboré fera l'objet de validation par le
comité de pilotage après sa finalisation. Notons que la finalisation du document



de budget-programme intervient après la validation du budget classique par le conseil des ministres.

F - Validation du budget classique du Ministère par le conseil des ministres Le conseil des ministres se réunit et statue sur tous les projets de budget classique de tous les ministères et procède à leurs validations. L'ensemble des projets de budget classique des ministères forme le projet de budget général de l'Etat qui est l'une des composantes du projet de loi de finances de l'année (les autres composantes sont les budgets annexes et les comptes spéciaux du trésor). C'est le projet de loi de finances qui est transmis à l'assemblée nationale pour adoption.

G - Finalisation du document de budget-programme

La finalisation du document de budget-programme se fait après la validation du budget-classique puisque c'est après cette étape que le nombre exact de projets à exécuter par le Ministère pour l'année de base du budget-programme est connu.

H - Validation du document de budget-programme par le comité de pilotage

Le comité de pilotage comme nous l'avons signalé plus haut est l'une des structures de pilotage de la réforme budgétaire au sein du Ministère. Le document de budget-programme après finalisation lui est soumis pour validation.

I- Vote de la loi de finances par le parlement

Le document de budget-programme est annexé au projet de loi de finances et transmis à l'Assemblée national. Notons que seul le projet de loi de finances fait l'objet de vote par le parlement.



Au Bénin, tous les ministères élaborent leur budget-programme mais force est de constater que le budget voté par l'Assemblée nationale continue de l'être selon une présentation classique par moyens. En effet, la loi organique 86-021 du 26 septembre 1986 relative aux lois de finances n'a pas été abrogée, bien qu'elle ne permette pas de voter des budgets-programmes. Si les budgets-programmes sont transmis pour information à l'Assemblée nationale, ils n'ont pas de valeur juridique et sont de simples documents de travail. Cet état de choses pose le problème de l'absence d'une disposition législative consacrant les budgets-programmes au Bénin. Une autre difficulté à laquelle est confrontée à la mise en oeuvre du budget-programme au Bénin est l'absence d'une codification par programme dans la nomenclature budgétaire et la coexistence des budgets classiques et des budgets-programmes. Cela entraine l'obligation pour les ministères de préparer des tableaux de passage du budget-programme au budget classique à l'étape de formulation du budget-programme. L'élaboration du budget-programme au MCTIC est marquée par le manque de clarté et de précision de certains indicateurs. En effet, ces indicateurs peuvent donner lieu à plusieurs interprétations selon les personnes qui les utilisent. D'autres indicateurs par contre sont dépourvus de valeurs cibles.

A coté de ces difficultés, l'élaboration du budget-programme au MCTIC connait certaines bonnes pratiques. Il s'agit principalement de l'existence des documents de politique et de stratégie. En effet, le MCTIC dispose de deux documents de politique et de stratégie, l'un validé et l'autre en cours de validation notamment le Document de Politique et de Stratégie (DPS) du secteur des télécommunications, des TIC et de la poste et celui du secteur de l'information et de la presse.



III - EXECUTION DU BUDGET-PROGRAMME

L'exécution du budget-programme se fait grâce à certains documents qu'on appelle les outils d'opérationnalisation du budget-programme. Ces outils sont au nombre de trois :

le Plan de Travail Annuel (PTA) : c'est un document qui rend plus opérationnelle la tranche annuelle correspondant à l'exercice de base ; il est une déclinaison des activités de la première année du budget-programme en sous-activités pour faciliter sa mise en oeuvre. Le PTA est assorti des ressources, des périodes d'exécution, des structures responsables, des activités, sous-activités et tâches programmées pour l'année de base (voir canevas en annexe n°8) ;

le Plan de Consommation des Crédits (PCC) : c'est un document prévisionnel de consommation de crédits qui donne le plan des décaissements ou engagements financiers à effectuer sur chaque projet /programme par période de l'année, de préférence le mois (voir canevas en annexe n°9) ;

le Plan de Passation des Marchés (PPM) : il donne le planning de tous les marchés à passer dans le cadre de l'exécution des différents travaux et acquisitions inscrits au titre de l'année budgétaire. Il permet d'avoir une vision globale de l'ensemble des marchés à passer par le ministère (voir canevas en annexe n°10).

L'exécution proprement-dit du budget-programme se fait au MCTIC par l'intermédiaire d'un applicatif informatique nommé Système Intégré de Gestion des Finances Publiques (SIGFiP)³ dans le strict respect des procédures d'exécution des dépenses publiques et des procédures de passation des marchés.

3

Le SIGFIP assure la transparence dans la gestion des finances publiques, la fiabilité des données financières budgétaires et comptables, l'obtention des statistiques fiables en temps réel ainsi que le suivi permanent du niveau de consommation des crédits.



L'exécution du budget-programme au MCTIC rencontre certaines difficultés. En effet les rapports de performance du budget-programme élaborés pour les années 2007 et 2008 traduisent généralement une mauvaise performance physique du budget-programme sur ces périodes. Cette mauvaise performance physique résulte de la non atteinte des objectifs programmés lors de la conception du budget-programme. Ces rapports traduisent aussi un faible taux de consommation des crédits alloués au Ministère. Les tableaux ci-dessous rendent comptent de ces deux observations.

Tableau n°1 : Comparaison des performances financières du budget-programme entre 2007 et 2008

	Dotation 2007(en millier)	Taux de consommation 2007(base ordonnancement) (en millier)	Dotation 2008 (en millier)	Taux de consommation 2008 (base ordonnancem ent) (en millier)	Evolution des dotations entre 2007 et 2008 (en millier)		Effort de consommati on entre 2007et 2008 (en millier)	Programme^4 I
942 279,04	42,45%	1 084678,54	58,31%	+ 15,11%	+ 15,86		Programme II
4 003 816,37	35,44%	22 284 113,53	14,93%	+ 456,57%	- 20,51		Programme II
163 706	89,48%	451 368 ,04	46,48%	+175,72%	- 43%		Programme III
95 150	65 ,67%	2 687 515,00	7,59%	+ 2724,50%	-58,08		TOTAL
5 204 951,41	38,96%	26 507 675,11	16,50%	+ 409,28%	- 22,46

Source : rapport de performance 2008

⁴ Les programmes sont intitulés comme suit :

- Programme I : administration générale et gestion du développement sectoriel des services;

- Programme II : développement des médias ;

- programme III : développement des TIC ;

- programme IV : développement des postes et télécommunications.



Tableau n°2 : Comparaison des performances physiques du budget-programme entre 2007 et 2008

	2007		2008	Programme I
67,58%	81,41%		Programme II
ND^5	33,68%		Programme III
62,5%	ND		Programme IV
ND	43,03		Taux d'exécution du budget- programme
44,09	ND

Source : rapports de performance 2007 et 2008

Une autre difficulté à laquelle est confronté le budget-programme est celle liée à la restriction sur l'utilisation des crédits alloués au Ministère en cours d'année. En effet, lorsque l'Etat est confronté à des difficultés financières liées à diverses sources, ce dernier se trouve obligé de restreindre les montants initiaux des crédits destinés aux ministères. Ce qui fausse la programmation initiale des activités desdits ministères. Cette pratique n'encourage pas la mise en oeuvre du budget-programme car le budget-programme traduit une obligation de résultat et non de moyen ; mais avant d'exiger des résultats de la part d'une personne, il faut mettre à la disposition de cette dernière les moyens dont elle a besoin pour atteindre ces résultats.

Enfin, nous avons constaté qu'il existe une difficile collaboration entre la déléguée du contrôleur financier et les gestionnaires de crédits. Celle-ci rejette fréquemment les dossiers qui lui sont soumis pour visa.

⁵ La mention ND signifie « Non Déterminé ».



Le principal point fort que nous avons noté en matière d'exécution du budget-programme au MCTIC est l'élaboration des outils d'opérationnalisation du budget-programme (PTA, PCC et PPM) pour une bonne exécution du budget-programme au sein dudit Ministère.

IV - LE SUIVI-EVALUATION DU BUDGET-PROGRAMME

Le suivi⁶ est une fonction permanente qui recourt à la collecte méthodique de données afin de fournir aux responsables et aux acteurs à la base d'un projet en cours de mise en oeuvre des indications sur l'état d'avancement et la progression vers les objectifs retenus. L'évaluation⁷, quant à elle est un examen critique et périodique des objectifs, de la façon dont ils sont réalisés. Les deux notions sont complémentaires. Cette complémentarité a permis de nos jours de parler de la fonction de suivi-évaluation. Le suivi-évaluation peut être alors défini comme un processus (ensemble d'activités) visant à mesurer de façon objective et indépendante la concordance d'un programme au but qui lui a été assigné et les avantages retirés par les bénéficiaires.

L'introduction des budgets-programmes au Bénin a permis d'introduire l'évaluation de la performance. Ainsi un dispositif de suivi-évaluation (le comité de pilotage, la CSE et les points focaux) est mis en place dans les ministères afin d'assurer la mise en oeuvre de la fonction de suivi-évaluation du budget-programme.

Le suivi-évaluation du budget-programme se fait par l'intermédiaire de certains outils nommés « principaux outils de suivi-évaluation des budgets-programmes ⁸» que sont :

=> le tableau d'évaluation du PTA : il assure le suivi mensuel cumulé du PTA, la mise à jour régulière des activités et opérations physiques

⁶ Cette définition est tirée du site www.ifad.org

⁷ Document de mise en oeuvre du budget-programme et Dispositif de suivi-évaluation

⁸ Document de mise en oeuvre du budget-programme et dispositif de suivi-évaluation.



programmées, réalisées et présente le bilan des exécutions physique et financière des projets (canevas en annexe n°11);

=> le tableau de suivi du PCC : il présente le bilan financier réel (base engagement) de l'exécution des activités par rapport au plan prévisionnel des consommations de crédit (canevas en annexe n°12);

=> Le tableau d'évaluation du PPM : il permet de suivre le planning des tâches et le processus de passation des marchés et de calculer les délais de passation des marchés programmés (canevas en annexe n°13) ;

=> le tableau de suivi des indicateurs : il permet de suivre l'évolution des indicateurs précédemment retenus (canevas en annexe n°14).

A coté de ces différents tableaux on retrouve d'autres outils de suiviévaluation que sont :

- les rapports des tournées de suivi-évaluation ;

- le système de collecte des données ;

- l'enquête socio-économique auprès des bénéficiaires.

Ces outils servent de base à l'élaboration des rapports de suivi mensuel, trimestriel, annuel ainsi que des revues trimestrielles. La préparation de ses rapports et revues se fait par la CSE conjointement avec les points focaux qui sont chargés de collecter les informations relatives aux projets auprès des coordonnateurs de projets et de mettre ses informations à la disposition de la CSE.

Remarquons, que le suivi-évaluation des projets/programmes au MCTIC est marqué par le retard dans l'élaboration des rapports périodiques d'avancement.

Comme bonne pratique en matière de suivi-évaluation du budget-programme au
MCTIC nous avons noté l'effective mise en place d'un dispositif de suivi-
évaluation. Remarquons par ailleurs que les rapports annuels de performance



destinés à la chambre des comptes de la cour suprême sont élaborés annuellement depuis l'introduction du budget-programme au MCTIC en 2005.

L'état des lieux réalisé sur le budget-programme au MCTIC nous a permis de relever les problèmes et les atouts liés à l'élaboration, l'exécution et le suiviévaluation du budget-programme. Il nous revient maintenant de faire l'inventaire de ceux-ci.

V - INVENTAIRE DES ATOUTS ET DES PROBLEMES

A - Inventaire des atouts

Les atouts relevés sont :

n la mise en place des structures de pilotage de la réforme budgétaire;

n l'existence des Documents de Politique et de Stratégie ;

n l'élaboration des outils d'opérationnalisation du budget-programme ;

n la mise en place d'un dispositif de suivi-évaluation ;

n l'élaboration des rapports annuels de performance.

B - Inventaire des problèmes

Les problèmes sont :

n l'absence d'une codification par programme dans la nomenclature budgétaire ;

n la coexistence des budgets-programmes et des budgets classiques ;

n le manque de clarté et de précision de certains indicateurs ;

n l'absence de valeurs cibles pour certains indicateurs ;

n l'absence d'une disposition législative consacrant les budgets-programmes ;

n la non atteinte des objectifs du budget-programme ;

n la faible consommation des crédits budgétaires ;

n la restriction sur l'utilisation des crédits en cours d'exécution budgétaire ;

n



la difficile collaboration entre la déléguée du contrôleur financier et les gestionnaires de crédits ;

n l'élaboration tardive des rapports périodiques d'avancement.

VI - REGROUPEMENT DES PROBLEMES PAR CENTRE D'INTERET

Il s'agira pour nous ici de regrouper en un tableau les problèmes identifiés par centre d'intérêt afin de choisir la problématique qui fera l'objet de notre étude.

Tableau n°3 : Identification des problématiques possibles

Problèmes spécifiques

l'absence d'une codification par programme dans la nomenclature budgétaire ;

la coexistence des budgets-programmes et des budgets classiques ;

le manque de clarté et de précision de certains indicateurs ;

l'absence de valeurs cibles pour certains indicateurs ;

l'absence d'une disposition

législative consacrant les budgets-programmes ;

l'élaboration tardive des rapports périodiques d'avancement ;



Niveau
d'analyse

1

Centre d'intérêt

Elaboration et suivi- évaluation du budget-programme

Problème général

Caractère non performant du système d'élaboration et de suivi-évaluation du budget-programme.

Libellé de la Problématique

Problématique de l'amélioration du système d'élaboration et de suivi- évaluation du budget- programme.

la non atteinte des objectifs du budget-programme ;

la faible consommation des crédits budgétaires ;

la restriction sur l'utilisation des crédits en cours d'exécution budgétaire;

La difficile collaboration entre la déléguée du contrôleur financier et les gestionnaires de crédits ;



l'absence d'une codification par programme dans la nomenclature budgétaire ;

l'absence d'une disposition

législative consacrant les budgets-programmes ;

la non atteinte des objectifs du budget-programme ;

l'élaboration tardive des rapports périodiques d'avancement.



2

3		Exécution du budget-programme

Mise en oeuvre du budget-programme		Exécution non efficace du budget-programme.

Caractère non effectif de la mise en oeuvre du budget-programme.		Problématique de l'exécution éfficace du budget-programme.

Problématique de l'amélioration de la mise en oeuvre du budget- programme

Source : synthèse de l'inventaire des problèmes



SECTION 2 : CIBLAGE DE LA PROBLEMATIQUE

Dans cette section, nous aborderons essentiellement deux points : d'une part, le choix et la justification du sujet et d'autre part, la spécification et les séquences de résolution de la problématique.

PARAGRAPHE 1 : CHOIX DE LA PROBLEMATIQUE ET

JUSTIFICATION DU SUJET

La réforme budgétaire introduite au début des années 2000 avait pour objectif de développer la Gestion Axée sur les Résultats (GAR). Près de dix ans après son lancement, les leçons tirées de l'expérience béninoise en matière de budgets-programmes permettent d'identifier certaines bonnes pratiques dans la conduite de la reforme, mais également des obstacles importants et des défis à relever dans la mise en oeuvre de cette approche budgétaire.

L'état des lieux réalisé sur le budget-programme au MCTIC nous a permis d'identifier trois problématiques :

n la problématique de l'amélioration du système d'élaboration et de suiviévaluation du budget-programme ;

n la problématique de l'exécution efficace du budget-programme ;

n la problématique de l'amélioration de la mise en oeuvre du budget-programme.

L'analyse de ces problématiques nous montre qu'elles méritent toutes d'être résolues. Dans le cadre de la réalisation de ce mémoire, nous nous sommes intéressées à la problématique de l'amélioration de la mise en oeuvre du budget-programme tout simplement parce qu'elle a un caractère transversale. Les problèmes spécifiques que renferme cette problématique sont des problèmes dont nous avons jugé leur résolution déterminant pour une mise en oeuvre effective du budget-programme au Bénin en général et au MCTIC en particulier. Si nous prenons le problème de l'absence d'une disposition législative consacrant les budgets-programmes au Bénin il est d'une importance capitale



car le budget-programme avant d'être programme est d'abord budget. Le budget est défini lorsqu'il s'agit de l'Etat comme un acte d'autorisation et de prévision des recettes et des dépenses. Il découle de cette définition qu'avant de parler de budget au niveau de l'Etat il faut une autorisation. L'autorisation dont il s'agit est sous forme législative. En droit budgétaire la principale source après la constitution et les traités internationaux est la Loi Organique relative aux Lois de Finances (LOLF). La LOLF en vigueur au Bénin, la loi 86-021 du 26 septembre 1986 dispose en son article 52 « les crédits ouverts par les lois de finances sont mis à la disposition des institutions et des ministères. Ils sont affectés à un service ou à un ensemble de services. Ils sont spécialisés par chapitre groupant les dépenses selon leur nature et leur destination ». Cet article de la LOLF montre que le budget en vigueur au Bénin est un budget par nature de dépenses et par service et non par programme. Donc il s'avère nécessaire de revoir cette LOLF qui n'est pas en phase avec la réforme budgétaire.

Le problème de l'absence d'une codification par programme dans la nomenclature budgétaire rejoint le problème précédent en ce sens que la nomenclature budgétaire appliquée au Bénin est par nature de dépense et non par programme.

Quant au problème de la non atteinte des objectifs du budget-programme il est un problème pratique qui se pose dans la mise en oeuvre du budget-programme. Si nous admettons que la réforme budgétaire introduite au Bénin vise à faire passer l'Etat d'un budget de moyen à un budget de résultat il faudrait que les résultats prévus lors de la conception du budget-programme soient atteints à la fin de l'exécution de celui-ci. La réforme a le mérite d'exister car avant l'avènement de cette dernière personne ne se préoccupait des résultats des actions budgétaires des institutions étatiques mais on se contentait de ce que l'Etat a pu faire pour l'amélioration des conditions de vie de ces populations.

Concernant le problème du retard dans l'élaboration des rapports périodiques d'avancement il est aussi un problème important puisque c'est sur la base de ses rapports qu'on peut observer, au moins théoriquement, la marche vers l'atteinte



des objectifs du budget-programme et corriger éventuellement les failles. Si ces rapports sont tardivement élaborés cela veut dire que les mauvaises performances sont transposées d'une période à une autre.

Comme nous l'avons dit plus haut, il est nécessaire de résoudre ces problèmes pour beaucoup plus de performance dans la mise en oeuvre du budget-programme.

Le budget-programme étant une approche budgétaire adoptée par le Bénin et mise en oeuvre dans l'Administration publique toute entière, nous avons choisi d'intituler notre étude « Contribution à l'amélioration de la mise en oeuvre du budget-programme au Bénin : cas du MCTIC »

Après le choix de la problématique il convient de la spécifier afin de déterminer très exactement les différents problèmes spécifiques qui feront son objet.

PARAGRAPHE 2 : SPECIFICATION DE LA PROBLEMATIQUE ET DETERMINATION DES SEQUENCES DE RESOLUTION DE LA PROBLEMATIQUE SPECIFIEE

I - SPECIFICATION DE LA PROBLEMATIQUE

La problématique que nous avons choisie est celle de l'amélioration de la mise en oeuvre du budget-programme qui a pour problème général le caractère non effectif de la mise en oeuvre du budget-programme et pour problèmes spécifiques les problèmes ci-après :

n l'absence d'une codification par programme dans la nomenclature budgétaire ;

n l'absence d'une disposition législative consacrant les budgets-programmes ;

n la non atteinte des objectifs du budget-programme ;

n l'élaboration tardive des rapports périodiques d'avancement.



La revue documentaire que nous avons effectuée dans le cadre de notre étude nous a permis de nous rendre compte que l'Union Economique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA) a adopté une nouvelle directive relative à la nomenclature budgétaire. Il s'agit de la directive n°08/2009/CM⁹/UEMOA portant nomenclature budgétaire de l'Etat au sein de l'UEMOA. Cette nouvelle directive est venue corriger l'ancienne directive (la directive n°04- 98/CM/UEMOA) et intègre une classification par programme des crédits budgétaires. Le Bénin étant un pays membre de l'UEMOA, il est aussi concerné par cette directive. D'un autre coté, ce problème est intégré au problème de l'absence d'une disposition législative consacrant les budgets-programmes puisque, c'est cette disposition qui instituera la notion de programme dans les budgets de l'Etat avant que la nomenclature budgétaire par programme ne puisse être appliquée. Ainsi, le problème spécifique de l'absence d'une codification par programme dans la nomenclature budgétaire ne mérite plus d'être résolu. Pour la suite de notre étude nous tiendrons compte du problème général portant sur le caractère non effectif de la mise en oeuvre du budget-programme et des problèmes spécifiques ci-après :

n l'absence d'une disposition législative consacrant les budgets-programmes ;

n la non atteinte des objectifs du budget-programme ;

n l'élaboration tardive des rapports périodiques d'avancement. La problématique spécifiée, il nous revient de déterminer les séquences de résolution de cette problématique.

II - DETERMINATION DES SEQUENCES DE RESOLUTION DE LA PROBLEMATIQUE SPECIFIEE

La résolution de notre problématique suivra une démarche en dix (10) séquences:

fixation des objectifs de l'étude (objectif général et objectifs spécifiques);

⁹ Le Conseil des Ministres (CM) est l'un des organes de direction de l'UEMOA

n



formulation des hypothèses;

n construction du tableau de bord de l'étude ;

n revue de littérature ;

n méthodologie de la recherche (méthodes de collecte et de traitement des données, outils théoriques d'analyse des données retenues) ;

n collecte et traitement des données (enquête de terrain et enquête documentaire) ;

n analyse des données ou vérification des hypothèses ;

n établissement du diagnostic ;

n approches de solutions (éradication des causes réelles des problèmes) ;

n conditions de mise en oeuvre des solutions.



CHAPITRE DEUXIEME

Du cadre théorique de l'étude aux

conditions de mise en oeuvre des solutions



SECTION 1 : CADRE THEORIQUE ET METHODOLOGIQUE DE L'ETUDE

A partir des problèmes à résoudre, nous fixerons les objectifs, formulerons les hypothèses, réaliserons le tableau de bord et présenterons la revue de littérature liée à l'amélioration de la mise en oeuvre du budget-programme au MCTIC.

PARAGRAPHE 1 : DES OBJECTIFS DE L'ETUDE A LA REVUE DE LITTERATURE

I - LES OBJECTIFS ET LES HYPOTHESES DE L'ETUDE

A- Les objectifs de l'étude

Il s'agira pour nous ici de formuler les objectifs de l'étude, mais avant il convient de rappeler la problématique de l'étude. Cette problématique à pour problème général le caractère non effectif de la mise en oeuvre du budget-programme et pour problèmes spécifiques les problèmes ci-après :

n l'absence d'une disposition législative consacrant les budgets-programmes;

n la non atteinte des objectifs du budget-programme ;

n l'élaboration tardive des rapports périodiques d'avancement. Les objectifs de l'étude sont de deux ordres. On distingue l'objectif général et les objectifs spécifiques.

1. L'objectif général

L'objectif général est de contribuer à l'amélioration de la mise en oeuvre du budget-programme au Bénin.

2. Les Objectifs spécifiques Ils sont formulés à partir des problèmes spécifiques identifiés plus haut.



~ Objectif spécifique n°1 : suggérer des actions en vue de l'adoption
d'une disposition législative consacrant les budgets-programmes ;

~ Objectif spécifique n°2 : proposer des mesures pour l'atteinte des objectifs du budget-programme ;

~ Objectif spécifique n°3 : préconiser des actions pour l'élaboration à bonne date des rapports périodiques d'avancement.

B - Formulation des hypothèses de l'étude

Les hypothèses sont formulées à partir des problèmes spécifiques.

1. Causes et hypothèses liées au problème spécifique n°1

Le problème spécifique n°1 est celui de l'absence de disposition législative consacrant les budgets-programmes. L'analyse de ce problème nous amène à identifier trois causes possibles. Il s'agit :

n de l'inopportunité de l'adoption d'une disposition législative consacrant les budgets-programmes ;

n du manque de volonté politique ;

n de l'inadéquation du contexte administratif à la réforme budgétaire. L'inopportunité de l'adoption d'une disposition législative consacrant les budgets-programmes ne justifie pas le problème car une réforme budgétaire devrait normalement s'accompagner d'une réforme législative (réforme de la loi qui régit les budgets ; la LOLF 86-021 du 26 septembre 1986) étant donné que nous sommes dans un Etat de droit¹⁰.

Le manque de volonté politique ne saurait expliquer le problème car le Gouvernement béninois fait montre d'une volonté politique engagée, depuis l'introduction de la réforme budgétaire et tout récemment avec la validation en février 2009, de l'avant-projet de la Loi Organique relative aux Lois de Finances (LOLF).

¹⁰ L'Etat de droit est défini par Larousse comme l'« Etat dans lequel les pouvoirs publics sont soumis de manière effective au respect de la légalité par voie de contrôle juridictionnel ».



Quant à l'inadéquation du contexte administratif à la réforme budgétaire, elle est selon nous la cause la plus plausible du problème car la mise en oeuvre de la réforme budgétaire au sein de l'Administration publique ne sera effective que dans la mesure où le contexte administratif est en adéquation avec ladite reforme. Ainsi, nous formulerons notre hypothèse de la façon suivante :

Hypothèse N°1

L'inadéquation du contexte administratif à la reforme budgétaire explique l'absence d'une disposition législative consacrant les budgets-programmes.

2. Causes et hypothèses liées au problème spécifique n°2

Le problème spécifique n°2 est relatif à la non atteinte des objectifs du budget-programme. L'analyse de ce problème nous a permis d'identifier trois causes possibles. Ces causes sont ordonnées par ordre croissant d'importance. Il s'agit de :

n l'insuffisance de ressources financières ;

n la lenteur des procédures d'exécution des dépenses et de passation des marchés publics ;

n l'absence d'une règle de responsabilité des gestionnaires de programmes.

L'insuffisance de ressources financières est un problème qui se pose au Ministère à l'étape de l'élaboration et aussi à celle de l'exécution du budget-programme. À l'étape de l'élaboration du budget-programme ce problème se manifeste par l'obligation pour le Ministère de rester dans les limites fixées par le CDMT (les limites du CDMT ne sont pas toujours en adéquation avec le coût des projets à financer par le Ministère). À l'étape de l'exécution elle se manifeste par la restriction sur l'utilisation des crédits. Cette cause est certes une cause possible mais elle n'est pas selon nous la cause la plus plausible car les crédits budgétaires mise à la disposition du MCTIC sont sous-consommés.



Par ailleurs, la lenteur des procédures d'exécution des dépenses et de passation des marchés publics semble justifier la non atteinte des objectifs mais cette cause n'est pas selon nous la meilleure.

En ce qui concerne l'absence d'une règle de responsabilité des gestionnaires de programme, nous estimons qu'il explique mieux le problème car s'il était mis en place un mécanisme de responsabilité permettant de récompenser et de sanctionner les gestionnaires de programme ces derniers mettront tout en oeuvre pour atteindre les objectifs de leur programme respectif ; ce qui va concourir à l'atteinte des objectifs du budget-programme. Ainsi, nous formulerons l'hypothèse liée au problème spécifique n°2 de la façon suivante :

Hypothèse N°2

L'absence d'une règle de responsabilité des gestionnaires de programme explique la non atteinte des objectifs du budget-programme.

3. Causes et hypothèses liées au problème spécifique n°3

Au sujet du problème spécifique n°3 relatif au retard dans l'élaboration des rapports périodiques d'avancement nous avons identifié trois causes possibles pouvant l'expliquer. Ces causes sont classées par ordre croissant d'importance. Il s'agit de :

n la non informatisation du dispositif de suivi-évaluation ;

n le manque de motivation des acteurs du suivi-évaluation ;

n les difficultés de circulation de l'information.

La non informatisation du dispositif de suivi-évaluation pourrait expliquer le problème du retard dans l'élaboration des rapports périodiques d'avancement mais elle n'est pas la cause la plus plausible car un dispositif de suivi-évaluation informatisé ne suffit pas pour produire à bonne date les rapports de suivi de la performance, il faut des informations pour le bon fonctionnement du dispositif. Le manque de motivation des acteurs du suivi-évaluation semble expliquer le problème mais elle n'est pas selon nous la meilleure cause du problème.



Concernant les difficultés de circulation de l'information nous estimons que cette cause est la plus plausible car si l'information ne circule pas entre les coordonateurs de projets et les points focaux, elle ne pourra pas atteindre la CSE pour la production à bonne date des rapports périodiques d'avancement.

Notre hypothèse sera formulée alors comme suit :

Hypothèse N°3

Les difficultés de circulation de l'information expliquent le retard dans l'élaboration des rapports périodiques d'avancement.

II - TABLEAU DE BORD DE L'ETUDE

Le tableau de bord est un tableau récapitulatif des grands centres d'intérêts de l'étude après formulation des hypothèses. Il est constitué de la problématique choisie, des objectifs définis, des causes possibles des problèmes et des hypothèses formulées.



N I V E A U

S

P

E
C
I

F
I

Q
U
E



1

2

3

Tableau n°4 : Tableau de bord de l'étude

Niveau
d'analyse

NIVEAU
GENERAL

Problématique

Caractère non effectif de la mise en oeuvre du budget-programme

Objectifs

L'objectif général est de contribuer à

l'amélioration de la

mise en oeuvre du budget-programme au Bénin.

Causes
supposées

-

Hypothèses

-

L'absence d'une

disposition législative consacrant les budgets-programmes;

La non atteinte des objectifs du budget-programme

L'élaboration tardive des rapports périodiques d'avancement

Suggérer des actions en vue de l'adoption d'une disposition législative consacrant les budgets-programmes

Proposer des mesures pour l'atteinte des objectifs du budget-programme

Préconiser des actions pour l'élaboration à bonne date des rapports périodiques

d'avancement

- l'inopportunité de l'adoption d'une disposition législative consacrant les budgets-programmes ;

- le manque de volonté politique ;

- l'inadéquation du contexte administratif à la réforme budgétaire ;

- l'insuffisance de ressources financières ; - la lourdeur des procédures d'exécution des dépenses et de passation des marchés publics ;

- l'absence d'une règle de responsabilité des gestionnaires de programme.

- la non informatisation

du dispositif de suiviévaluation ;

- l'absence de motivation des acteurs du suiviévaluation ;

- les difficultés de circulation de l'information.

L'inadéquation du

contexte administratif à la reforme budgétaire explique l'absence d'une disposition législative consacrant les budgets-programmes.

L'absence d'une règle de responsabilité de la part des gestionnaires de projets explique la non atteinte des objectifs du budget-programme.

Les difficultés de

circulation de l'information expliquent le retard dans l'élaboration des rapports périodiques

d'avancement.

Source : synthèse de l'inventaire des problèmes



PARAGRAPHE II : REVUE DE LITTERATURE ET METHODOLOGIE ADOPTEE

I - LA REVUE DE LITTERATURE

La revue de littérature permet dans le cadre de toute recherche ou étude scientifique de s'assurer au préalable de l'état des connaissances acquises sur le sujet abordé.

Notre revue de littérature portera sur les trois (03) problèmes spécifiques de notre problématique à savoir :

- le problème de l'absence d'une disposition législative consacrant les budgets-programmes ;

- le problème de la non atteinte des objectifs du budget-programme ;

- le problème de l'élaboration tardive des rapports périodiques d'avancement.

A- Contributions antérieures sur le problème de l'absence d'une
disposition législative consacrant les budgets-programmes

Il était évident, aux yeux de nombreux hommes spécialistes de la chose budgétaire, qu'il fallait modifier l'ordonnance française de 1959. Elle avait eu de grands mérites mais, n'avait pas empêché la dégradation de nos finances publiques. Elle ne prenait en compte ni le développement des finances sociales, ni celui de la décentralisation, ni la construction européenne. Elle ne responsabilisait pas les acteurs de la dépense, à commencer par les politiques, ministres comme parlementaires. Surtout, elle n'incitait en aucune manière les fonctionnaires à rechercher une amélioration de leur performance. De toute évidence, il y a une différence de nature entre les besoins qui étaient ceux de l'Etat en 1959 et ceux de l'Etat aujourd'hui. L'ordonnance de 1959 est un texte qui organise les procédures de nature juridique. Elle cherchait à encadrer les acteurs et à régir leurs rapports. Du coup, elle a enfermé les gestionnaires



publics dans des règles strictes. On peut dire qu'elle a eu tendance à privilégier le respect des formes sur les considérations de bonne gestion ou d'intérêt public. Les gestionnaires ont cependant changé depuis 1959. S'ils ont donc toujours besoin de procédures, ils attendent aussi de leur constitution financière une prise en considération (François, 2004, p109).

Le Gouvernement béninois s'est engagé dans un important programme de réforme budgétaire connu sous le nom de PERAC (MTPT¹¹, 2003, p4). Cette reforme se met en place dans un contexte juridique, administratif et culturel à adapter ou à parfaire. Sur le plan juridique, le texte national de référence en matière budgétaire, la loi organique de 1986 relative aux lois de finances n'a été ni modifiée, ni abrogée. Celle-ci est, dans son esprit et dans sa lettre, le fondement juridique des budgets classiques dits budgets de « moyens ». Il s'ensuit que les budgets de programme n'ont pas de valeur juridique et sont de simples documents de travail pour les administrations et des annexes explicatives pour les parlementaires. Sur le plan administratif, malgré la création en 2002 d'une Direction Générale de la Réforme et de la Modernisation Administrative au Ministère en charge de la Fonction Publique, la recherche de la performance que traduisent les objectifs des programmes n'est pas appuyée par un mécanisme de motivation des agents publics sur la base des résultats de leur action, ni par une refonte de l'organisation administrative qui situe mieux les niveaux de responsabilités et la description des postes dans l'administration publique étatique. Sur le plan culturel, la force d'inertie des habitudes, du rapport au travail et à la chose publique entrave l'éclosion de cette « mutation culturelle » qui servirait bien d'adjuvant à la réception définitive et optimale de la gestion budgétaire par programme. (MEDE, 2004, p61).

11

Cour Suprême, Chambre des Comptes (2003), Rapport d'audit de performance du Ministère des Travaux Publics et des

Transports (MTPT) au titre de la gestion 2001.



Au delà des changements de procédures et de leur renforcement, passer à une gestion budgétaire basée sur les résultats nécessite un plan et un système d'incitation pour changer la façon de gérer l'administration publique. La mission recommande d'engager la réflexion en lien avec la réforme administrative, la réforme du système de rémunération et de promotion de la fonction publique, la déconcentration et la décentralisation. Ci-dessous quelques indications pour guider cette réflexion.

=> Développer une stratégie d'ensemble de réforme de l'administration publique

n une vision claire du point d'arrivée basée sur un diagnostic honnête et réaliste du point de départ et des contraintes ;

n une stratégie de réforme cohérente, pratique, et échelonnée dans le temps qui s'appuie sur une analyse continue des résultats et des contraintes ;

n 3 piliers :

· s'assurer d'un soutien politique réel et visible au plus haut niveau ;

· mettre en place un cadre incitatif approprié ;

· gérer le processus de réforme.

=> Etablir un cadre de responsabilisation des gestionnaires axé sur la performance

n assurer au niveau programme, l'autorité nécessaire pour pouvoir gérer l'ensemble des ressources qui s'y rapportent ;

n responsabiliser les gestionnaires selon un cadre de performance établi en fonction de résultats ;

n développer un système de contrôle de gestion moderne et efficace ;

n mettre en place un système moderne de gestion des ressources humaines c'est-à-dire basé sur le mérite et en fonction d'une stratégie de développement organisationnel ;

n



instaurer un système de développement professionnel continu des gestionnaires ;

n établir une reddition de comptes systématique axée sur les résultats ;

n mettre l'accent sur la qualité des services aux citoyens (Claude et Asha, 2002, p55).

B - Contributions antérieures sur le problème de la non atteinte des objectifs du budget-programme

La fixation d'objectifs consiste à établir le seuil de succès en termes de résultats, ce qui clarifie l'orientation des efforts qui est attendue de l'équipe. Ainsi, les objectifs se rapportent généralement aux indicateurs de performance privilégiés par la direction de l'organisation. Plus spécifiquement, les objectifs portent sur la quantité de travail et/ou la qualité de travail à réaliser à l'intérieur d'une période donnée (Saint-Onge, 2007, p221).

Le choix d'objectifs effectué doit permettre de traduire, de manière équilibrée, trois dimensions de la performance :

=> Les objectifs d'efficacité socio-économique répondant aux attentes du citoyen

Ces objectifs visent à modifier l'environnement économique, social, écologique, sanitaire, culturel, etc. Ils indiquent non pas ce que fait l'administration (ses produits), mais l'impact de ce qu'elle fait (ses résultats socio-économiques).

=> Les objectifs de qualité de service intéressant l'usager

L'usager peut être un usager externe (utilisateur d'un service public) ou, dans le cas de programmes de fonctions de soutien (fonctions d'état major et de gestion des moyens), un usager interne (les services des programmes soutenus).



=> Les objectifs d'efficience de la gestion intéressant le contribuable

Ces objectifs tendent, pour un même niveau de ressources, à accroître les produits des activités publiques ou, pour un même niveau d`activité, à nécessiter moins de moyens.

Il est préférable de ne pas rapporter les résultats socio-économiques aux moyens afin de bien distinguer les objectifs d'efficacité socio-économique et les objectifs d'efficience de la gestion : les premiers visent à accroître l'efficacité socio-économique des services produits par l'administration en améliorant leur conception et leurs dispositifs de mise en oeuvre, alors que les seconds visent à rendre ces services à moindre coût, en améliorant par exemple l'allocation des moyens au regard des besoins ou la qualité de la gestion des ressources humaines.

Il est indispensable de rechercher un équilibre entre les trois catégories d'objectifs. Ceci est d'autant plus nécessaire que les attentes respectives des citoyens, des usagers et des contribuables ne convergent pas toujours spontanément. Si les trois points de vue sont concernés par les finalités d'un même programme, il est donc indispensable que le Parlement, garant de l'intérêt général, valide pour chacun d'eux les objectifs poursuivis ( www.perfomancepublique.gouv.fr).

Pour que les objectifs puissent avoir un effet positif sur la performance des équipes de travail, il est nécessaire que les membres se montrent engagés envers ceux-ci. L'engagement envers les objectifs représente vraisemblablement la variable modératrice la plus étudiée dans la documentation scientifique. Il est définit comme étant la force ou l'intensité du dévouement quant à l'atteinte des objectifs. Sans un tel engagement, les individus auront tendance à renoncer à l'atteinte des objectifs à l'occasion des premières difficultés susceptibles de gêner leur réalisation.



Une autre condition de nature à optimiser l'efficacité des objectifs consiste en la présence d'un contexte caractérisé par la disponibilité de ressources ou l'absence de contraintes à la poursuite des objectifs. Les contraintes organisationnelles réfèrent aux conditions qui empêchent la manifestation d'une performance optimale. Les principales contraintes organisationnelles sont la complexification et l'intensification des exigences du travail, la compression du temps d'exécution, la rationalisation des ressources organisationnelles, la communication inadéquate à l'intérieur de l'organisation et le changement non prévisible des politiques organisationnelles. Ces contraintes organisationnelles, en réduisant l'anticipation de l'atteinte des résultats, diminuent l'engagement envers les objectifs.

La théorie sociocognitive de Bandura stipule que le comportement est fonction des conséquences associées à l'atteinte des objectifs ; des conséquences positives, neutres ou négatives ayant respectivement un effet positif, neutre ou négatif sur le niveau d'engagement envers l'atteinte d'objectifs précis. L'attribution de récompenses permet non seulement de reconnaître les succès des membres, mais également de susciter la manifestation des comportements souhaités. L'attribution de récompenses est donc très utile pour favoriser l'atteinte des objectifs (Saint-Onge, 2007, p225-273-274-276).

L'Etat passe d'une logique de moyens à une logique de résultats. On passe du toujours plus, au toujours mieux, au moins dans l'intention. Cela concernera le train de vie de l'Etat (mettre les fonctionnaires sur les priorités) et l'Etat providence. Les administrations sont pilotées en fonction des résultats attendus des programmes (François, 2004, p116-117).

Chaque programme est dirigé par un responsable de programme, chargé de son
animation et responsable de l'atteinte des objectifs fixés, sous l'autorité du
ministre. Afin de lui donner les moyens d'accomplir cette mission, la LOLF lui



accorde une très grande liberté de gestion en lui permettant de redéployer à sa guise les crédits dont il dispose à l'intérieur du programme, avec comme seule limite de ne pas dépasser le plafond fixé pour les dépenses de personnel, mais à la condition de rendre compte de sa gestion à la fin de l'exercice ( www.viepublique.fr).

La réforme budgétaire axée sur les résultats ne pourra produire tous ses effets que si les gestionnaires de programme sont véritablement responsabilisés. Le cadre de réforme budgétaire axée sur les résultats de 2005 prévoyait l'introduction de sous-programmes pilotes pour approfondir la réforme, mais dans les faits ces sous programmes ne se distinguent pas des programmes classiques. La responsabilisation des gestionnaires n'est pas encore mise en oeuvre, dans la mesure où ceux-ci demeurent liés par les règles classiques du droit budgétaire, en particulier la non fongibilité des crédits. Il apparait donc nécessaire de clarifier et d'augmenter les responsabilités des gestionnaires de programmes pour que la gestion budgétaire au Bénin soit véritablement fondée sur les principes de la gestion axée sur les résultats. La responsabilisation des gestionnaires de programmes devra cependant impérativement s'accompagner en contrepartie d'une amélioration du contrôle a posteriori (BOR¹² , 2009, p4).

C- Contributions antérieures sur le problème du retard dans l'élaboration des rapports périodiques d'avancement

Dans l'administration et les services, les mesures de contrôle interne mises en place ont tendance à être moins efficaces s'il n'y a pas régulièrement des évaluations. Les agents omettent parfois de suivre les procédures ou ne travaillent pas soigneusement lorsque leurs prestations ne sont pas évaluées à intervalles réguliers. La possibilité de fraudes est toujours présente. Une évaluation régulière pour un suivi et une correction des dysfonctionnements contribuent à une gestion efficiente, un traitement fiable de l'information, à la

¹² www.réseau-résonnance.org, la lettre du réseau n°30 parution du mois d'avril 2009



protection du patrimoine de l'organisme et au respect de la loi et de la réglementation (UNACEB, 2006, p3).

La restitution de l'information ex post et intermédiaires sur la performance tire sa justification pour des raisons de gestion, c'est-à-dire dans le souci d'évaluer et d'améliorer la mise en oeuvre d'un programme. Généralement, les personnes impliquées dans la gestion d'un programme ont besoin de savoir où se situent ses points forts et ses faiblesses, comment il peut être amélioré, quels sont les aspects du programme qui fonctionnent de manière adéquate et ceux pour lesquels ce n'est pas le cas et quelles sont les réactions des clients, du personnel et autres à l'égard du programme. Cela peut aussi amener les gestionnaires de programme et les décideurs à reconceptualiser les problèmes de fond qu'un programme est censé traiter. Dans ce cadre, les revues trimestrielles sont organisées et des rapports de performance sont produits par les ministères et institutions. (MCTIC¹³, 2007, p7)

La tentation est grande chez les gestionnaires de crédits, de faire un mauvais usage des informations ou de les tronquer. En effet, lors de la collecte des informations relatives à l'exécution d'une opération, les gestionnaires cherchent à privilégier les données qui valorisent leur gestion.

Il est donc nécessaire de recommander le renforcement des cellules de suiviévaluation afin que cette fonction soit assez indépendante pour refléter un minimum de professionnalisme et de fiabilité. (UNACEB, 2006, p17).

Le système de suivi-évaluation est un ensemble de processus de collecte et de synthèse de l'information de réflexion et de présentation de rapports, indiquant les moyens et compétences nécessaires pour que les résultats du suivi-évaluation

¹³ Principes d'exécution et de suivi-évaluation des budgets-programmes (2007) formation suivi par les cadres de la DPP du MCTIC



apportent une contribution utile à la prise de décisions et à la capitalisation dans le cadre d'un projet ( www.ifad.org).

Le système de suivi-évaluation n'est pas conçu pour la mise en oeuvre des projets et programmes. Mais, il doit produire des informations sur l'exécution des projets/programmes afin d'apprécier l'efficacité et l'efficience des dépenses publiques pour aider à la prise de décisions. L'objectif principal du suiviévaluation est de contribuer à l'efficacité et à la transparence dans l'utilisation des ressources publiques.

L'informatisation du système de suivi-évaluation est une disposition qui facilite l'élaboration et le suivi consolidé des différents outils de programmation et de suivi élaborés.

Il est important de mettre un système informatisé de collecte, de traitement, d'analyse de publication de données sur les réalisations de la structure. D'où l'accompagnement et l'implication effective des services statistiques et informatiques dans le système de suivi-évaluation.

Le système à besoin pour son fonctionnement correct du soutien de l'autorité qui devra en faire une priorité au sein de son institution.

Les acteurs peuvent retenir de façon consensuelle un ensemble de valeurs. Toutefois, il convient de signaler que « le respect des délais » est un impératif important pour le succès de la mission de suivi-évaluation (MCTIC, 2007, p8).

II - METHODOLOGIE ADOPTEE

La méthodologie que nous voulons utiliser est articulée autour de deux dimensions : une dimension théorique et une dimension empirique.



A - Méthode empirique choisie

Elle permet de montrer la technique d'enquête à utiliser à travers les outils de mobilisation des données, ceux relatifs à leur dépouillement et à leur présentation. Ainsi nous devons :

- fixer l'objectif de l'enquête ;

- identifier le cadre de l'enquête et la population mère ;

- déterminer la nature de l'enquête ;

- retenir l'outil de collecte des données ;

- retenir les outils de dépouillement et de présentation des données.

1. Objectif de l'enquête

L'objectif de notre enquête est de mobiliser les données nécessaires à la vérification des hypothèses précédemment formulées. Ainsi, nous verrons si :

- l'inadéquation du contexte administratif à la réforme budgétaire explique l'absence de disposition législative régissant les budgets-programmes ;

- la non atteinte des objectifs du budget-programme est due à l'absence d'une règle de responsabilité des gestionnaires de programmes ;

- les difficultés de circulation de l'information justifient le retard dans l'élaboration des rapports périodiques d'avancement.

2. Cadre de l'enquête et détermination de la population mère

Le cadre de réalisation de notre enquête est le Ministère de la Communication et des Technologies de l'Information et de la Communication (MCTIC). En ce qui concerne la population mère, elle est composée du personnel de la DPP et de la DRFM d'une part et des membres des structures de pilotage de la réforme budgétaire au sein du Ministère d'autre part. Notre population mère a une taille de 43 individus.

3.



Nature de l'enquête

En vue de la vérification de nos hypothèses nous ferons un recensement. Le recensement est une enquête exhaustive portant sur l'ensemble de la population. Les données que nous recueillerons à travers notre enquête sont des données qualitatives. Les données qualitatives sont des données non mesurables par opposition aux données quantitatives qui sont mesurables comme par exemple le poids des individus d'une population donnée.

4. Outil de collecte de données retenu

L'outil de collecte de données que nous avons retenu est le questionnaire. Notre questionnaire est composé de trois questions. Chaque question à trois (03) réponses possibles. A ces trois réponses possibles nous avons ajouté une rubrique intitulée « autres » afin de recueillir toutes les réponses possibles aux questions. Ce qui ramène le nombre de modalité par question à quatre (04).

5. Outils de dépouillement et de présentation des données

Les données que nous avons recueillies ont été dépouillées à travers le logiciel statistique SPSS (Statistical Package for the Social Sciences). Elles ont été présentées à travers des graphiques.

B - Approches théoriques retenues

La dimension théorique vise à déterminer les outils de vérification des hypothèses afin de pouvoir déterminer les causes réelles se trouvant à la base des problèmes.

1.



Choix théorique lié au problème de l'absence d'une disposition législative consacrant les budgets-programmes

Présentation de la théorie retenue

L'approche théorique que nous retiendrons dans le cadre du problème de l'absence de disposition législative consacrant les budgets-programmes est celle de Nicaise MEDE dans la revue afrilex qui affirme que la réforme budgétaire au Bénin se met en place dans un contexte juridique, administratif et culturel à parfaire.

Seuil de décision pour la vérification de l'hypothèse liée au problème de l'absence d'une disposition législative consacrant les budgets-programmes au Bénin

Comme seuil de décision nous retiendrons que toute cause ayant un poids d'au moins 25%¹⁴ des avis obtenus sera retenue comme cause réelle du problème.

2. Choix théorique lié au problème de la non atteinte des objectifs du budget-programme

~Présentation de la théorie retenue

L'approche théorique que nous retiendrons dans le cadre du problème de la non atteinte des objectifs du budget-programme est celle d'Emmanuel BOR dans la lettre du réseau qui préconise que la réforme budgétaire axée sur les résultats ne pourra produire tous ses effets que si les gestionnaires de programme sont véritablement responsabilisés.

Seuil de décision pour la vérification de l'hypothèse liée au problème de la non atteinte des objectifs du budget-programme

Vu l'importance du problème de la non atteinte des objectifs dans le contexte actuel de gestion axée sur les résultats nous retiendrons comme cause réelle toute cause ayant un poids supérieur à 0%.

¹⁴ Etant donné qu'une question est sujette 04 possibilités de réponse, nous avons supposé que le poids total des réponses est de 100% et le poids moyen est de 25%.



3. Choix théorique lié au problème de l'élaboration tardive des rapports périodiques d'avancement

~Présentation de la théorie retenue

Par rapport au problème du retard dans l'élaboration des rapports périodiques d'avancement nous retiendrons l'approche théorique relative à la formation sur les principes d'exécution et de suivi-évaluation des budgets-programmes qui préconise que le respect des délais est un impératif important pour le succès de la mission de suivi-évaluation.

Seuil de décision pour la vérification de l'hypothèse lié au problème

du retard dans l'élaboration des rapports périodiques d'avancement Comme seuil de décision nous retiendrons que toute cause ayant un poids d'au moins 25% des avis obtenus sera retenue comme cause réelle du problème.

SECTION 2 : DES ENQUETES DE VERIFICATION DES HYPOTHESES AUX CONDITIONS DE MISE EN OEUVRE DES SOLUTIONS

PARAGRAPHE 1 : PRESENTATION DES RESULTATS DE L'ENQUETE ET VERIFICATION DES HYPOTHESES

Ce paragraphe sera consacré à la présentation des résultats de l'enquête et à la vérification des hypothèses précédemment formulées.



I - PRESENTATION DES RESULTATS DE L'ENQUETE

Il s'agit ici de présenter les données recueillies à partir de notre enquête. Rappelons que ces données ont été dépouillées grâce au logiciel statistique SPSS et sont présentées à travers des graphiques.

A - Présentation des résultats relatifs à l'absence d'une disposition législative consacrant les budgets-programmes

Erreur ! Liaison incorrecte.

Graphique n°1 : Répartition des gestionnaires du budget-programme au MCTIC suivant l'absence d'une disposition législative régissant les budgets-programmes au Bénin.

Tableau n°5 : Légende du graphique n°1

Eléments	signification
a1	l'inopportunité de l'adoption d'une disposition législative
b1	le manque de volonté politique
c1	l'inadéquation du contexte administratif à la réforme budgétaire
autres	autres réponses

Source : Graphique n°1

Interprétation

Du graphique précédent, on constate que 37% des gestionnaires du budget-programme au MCTIC estiment que l'absence d'une disposition législative consacrant les budgets-programmes au Bénin s'explique par le manque de volonté politique suivi de l'inadéquation du contexte administratif à la réforme budgétaire (29%).

B - Présentation des résultats relatifs à la non atteinte des objectifs du budget-programme



Contribution a l'amélioration de la mise en ceuvre du budget-programme au Bénin : Cas du MCTIC 54

Erreur ! Liaison incorrecte.

Graphique n°2 : Répartition des gestionnaires du budget-programme au MCTIC suivant la non atteinte des objectifs du budget-programme.

Tableau n°6 : Légende du graphique n°2

éléments	signification
a2	l'insuffisance des ressources financières
b2	la lenteur des procédures d'exécution des dépenses publiques et de passation des marchés publics
c2	l'absence d'une règle de responsabilité des gestionnaires de programme
autres	autres réponses

Source : Graphique n°2

Interprétation

Le graphique précédent montre que 63% des gestionnaires du budget-programme au MCTIC justifient la non atteinte des objectifs du budget-programme par la lenteur des procédures d'exécution des dépenses publiques et de passation des marchés publics.

C - Présentation des résultats relatifs au retard dans l'élaboration des

rapports périodiques d'avancement





Graphique n°3 : Répartition des gestionnaires du budget-programme au MCTIC suivant le retard dans l'élaboration des rapports périodiques d'avancement

Tableau n°7 : Légende du graphique n°3

éléments	signification
a3	la non informatisation du dispositif de suivi-évaluation
b3	le manque de motivation des acteurs du suivi-évaluation
c3	les difficultés de circulation de l'information
autres	autres réponses

Source : Graphique n°3

Interprétation :

Le graphique précédent nous permet de constater que 60% des gestionnaires du

budget-programme au MCTIC estiment que les difficultés de circulation de l'information constituent la cause du retard dans l'élaboration des rapports périodiques d'avancement.

D - Difficultés rencontrées

Les difficultés que nous avons rencontrées lors de notre collecte sont essentiellement liées à l'indisponibilité de certaines autorités et à la réticence de certains agents devant répondre à notre questionnaire.



E - Limites des données

Elles tiennent à la marge d'erreur due au faible degré de maitrise du sujet de certains agents devant répondre à notre questionnaire.

II - VERIFICATION DES HYPOTHESES

A - Degré de vérification de l'hypothèse liée au problème de l'absence d'une disposition législative consacrant les budgets-programmes

Rappelons que pour l'identification des causes réelles de ce problème, il a été retenu que toute cause ayant un poids supérieur à 25% sera considérée comme cause réelle du problème.

Après analyse des données recueillies à partir de l'enquête les fréquences ciaprès sont obtenues :

n 16% pour l'inopportunité de l'adoption d'une disposition législative ;

n 37% pour le manque de volonté politique ;

n 29% pour l'inadéquation du contexte administratif à la réforme budgétaire.

Il découle de ce qui précède que l'hypothèse N°1 selon laquelle l'inadéquation du contexte administratif à la réforme budgétaire explique l'absence d'une disposition législative consacrant les budgets-programmes est partiellement vérifiée.

Les causes réelles du problème étant connu nous pouvons alors poser le diagnostic sur le problème.

Elément de diagnostic N° 1

Le manque de volonté politique et l'inadéquation du contexte administratif à la réforme budgétaire expliquent l'absence d'une disposition législative régissant les budgets-programmes.



B - Degré de vérification de l'hypothèse N°2 liée à la non atteinte des objectifs du budget-programme

Le seuil de décision fixé précédemment pour la détermination des causes réelles du problème, prévoit que toute cause ayant un poids supérieur à 0% sera retenue comme cause réelle.

Les résultats de notre enquête font apparaître pour chaque cause supposée les fréquences suivantes :

n 14% pour l'insuffisance des ressources financières ;

n 63% pour la lenteur des procédures d'exécution des dépenses publiques et de passation des marchés ;

n 20% pour l'absence d'une règle de responsabilité des gestionnaires de programmes.

A travers ces résultats on s'aperçoit que l'hypothèse N°3 selon laquelle l'absence d'une règle de responsabilité des gestionnaires de programmes explique la non atteinte des objectifs du budget-programme est partiellement vérifiée.



Elément de diagnostic N°2

La non atteinte des objectifs du budget-programme est due à l'insuffisance des ressources financières, à la lenteur des procédures d'exécution des dépenses publiques et de passation des marchés et à l'absence d'une règle de responsabilité des gestionnaires de programmes.

C - Degré de vérification de l'hypothèse N°3 liée au retard dans

l'élaboration des rapports périodiques d'avancement

En ce qui concerne cette hypothèse il a été retenu que toute cause ayant un poids supérieur à 25% sera considérée comme cause réelle du problème.

A partir des résultats de notre enquête nous avons obtenu pour chaque cause supposée les fréquences suivantes :

n 17% pour la non informatisation du dispositif de suivi-évaluation ;

n 17% pour l'absence de motivation des acteurs du suivi-évaluation ;

n 60% pour les difficultés de circulation de l'information.

Ces résultats révèlent que l'hypothèse selon laquelle les difficultés de circulation de l'information expliquent le retard dans l'élaboration des rapports périodiques d'avancement est totalement vérifiée.

Elément de diagnostic N°3

Les difficultés de circulation de l'information expliquent le retard dans l'élaboration des rapports périodiques d'avancement.



PARAGRAPHE 2 : APPROCHES DE SOLUTIONS ET CONDITIONS DE LEUR MISE EN OEUVRE

I - APPROCHES DE SOLUTIONS

A - Approches de solutions relatives à l'absence d'une disposition législative consacrant les budgets-programmes au Bénin

Le diagnostic établi révèle que le manque de volonté politique et l'inadéquation du contexte administratif à la réforme budgétaire expliquent l'absence d'une disposition législative consacrant les budgets-programmes au Bénin.

Résoudre ce problème revient à adopter une nouvelle LOLF adapté au budget-programme. Pour que l'adoption de la nouvelle LOLF soit une réalité il faut susciter beaucoup plus de volonté de la part des gouvernants d'une part et adapter le contexte administratif à la réforme budgétaire d'autre part. Pour susciter la volonté des gouvernants à l'adoption d'une disposition législative, les cadres techniques en matière budgétaire et juridique doivent attirer l'attention des décideurs politiques sur l'enjeu que constitue l'adoption d'une disposition législative régissant les budgets-programmes en s'appuyant sur les conséquences néfastes de ce vide juridique en matière budgétaire dans notre pays. Cette recommandation s'adresse surtout aux cadres du Ministère de l'Economie et des Finances et du Ministère de la Justice, de la Législation et des droits de l'Homme.

Concernant l'inadéquation du contexte administratif à la réforme budgétaire nous préconisons qu'il faut poursuivre et achever la réforme administrative en cours et orienter la gestion administrative vers une gestion axée sur les résultats.



B - Approches de solutions relatives à la non atteinte des objectifs du budget-programme

Le diagnostic établi révèle que la non atteinte des objectifs du budget-programme est due à l'insuffisance des ressources financières, à la lenteur des procédures d'exécution des dépenses publiques et de passation des marchés et à l'absence d'une règle de responsabilité des gestionnaires de programmes. La résolution de ce problème passe par l'éradication de ses causes.

La cause que constitue l'insuffisance des ressources financières n'est que la résultante de l'état de pauvreté dans lequel se trouve notre pays.

Notre pays est un pays sous-développé et les ressources propres dont il dispose sont essentiellement fiscales. Or le contribuable béninois ne perçoit pas l'impôt comme une contribution qu'il apporte pour l'édification de sa nation mais il le perçoit comme une sanction qui lui est infligée par les autorités politiques. Cette conception qu'a le contribuable de l'impôt conduit à un faible taux de recouvrement des recettes fiscales par l'administration des impôts. Il faut noter d'un autre côté l'existence du secteur informel qui occupe une place prépondérante dans l'économie béninoise. Selon le rapport économique et social publié par l'Institut National de la Statistique et de l'Analyse Economique (INSAE) au premier trimestre de l'année 2008 le secteur informel a contribué pour plus des 2/3 de la création de richesse nationale en 2007 soit 67,3% du PIB contre 32,7% pour le secteur formel. Selon les résultats de l'enquête ayant comme titre : «Le secteur informel au Bénin : Etat des lieux pour sa structuration » réalisée et présentée le 17 septembre 2008 à la Chambre de Commerce et d'Industrie du Bénin (CCIB) par les experts Frédéric Puech et John Igué, 70% des acteurs du secteur informel, est prêt à se formaliser, mais à condition qu'on leur passe les lourdes démarches administratives, qu'on leur parle surtout des avantages, et que les structures qui s'en occupent soient décentralisées pour plus se rapprocher des acteurs.

Face aux situations précédemment décrites, le Bénin est obligé de se tourner
vers les partenaires techniques et financiers pour pouvoir financer son



développement. Les partenaires techniques et financiers quant à eux n'accordent leur engagement que sous certaines conditions. Mais, lorsqu'ils sont confrontés à des difficultés financières dans leur pays, ils n'arrivent plus à honorer leurs engagements. Dans ce cas le gouvernement se sent obligé de restreindre les crédits précédemment alloués aux ministères. Ce qui dérègle les programmations desdits ministères. Ces situations ne favorisent pas la mise en oeuvre du budget-programme qui se veut un budget de résultats et non de moyens.

Eradiquer l'insuffisance des ressources financières au Bénin revient à éradiquer la pauvreté. Pour le faire, il faut commencer par le contribuable en le sensibilisant sur ce que représente l'impôt et en lui simplifiant les procédures de paiement de cet impôt. Ensuite il faut lutter pour formaliser le secteur informel qui fait perdre d'énormes ressources à l'Etat. Enfin, il faut réduire le degré de dépendance du pays de l'extérieur en installant des firmes de production de divers biens et en incitant les populations à consommer ce qui est produit localement.

Concernant la lenteur des procédures d'exécution des dépenses publiques et de passation des marchés publics nous préconisons qu'il faut mettre en oeuvre une réforme de ces procédures en tenant compte des obligations de la gestion axée sur les résultats.

Quant à l'absence d'une règle de responsabilité des gestionnaires de programme, nous préconisons l'instauration d'une règle de responsabilité des gestionnaires en leur permettant de redéployer à leur guise les crédits dont ils disposent à l'intérieur du programme, avec comme seule limite de ne pas dépasser le plafond fixé pour les dépenses de personnel, mais à la condition de rendre compte de leur gestion à la fin de l'exercice. Cette recommandation doit être prise en compte dans la nouvelle LOLF qui sera adoptée.



C - Approches de solutions relatives au retard dans l'élaboration des rapports périodiques d'avancement

Rappelons que le diagnostic établit retient que les difficultés de circulation de l'information expliquent le retard dans l'élaboration des rapports périodiques d'avancement.

Pour résoudre ce problème il faut procéder à l'éradication de sa cause. Pour ce faire, il faut :

n sensibiliser les coordonateurs de projets sur l'importance du respect des délais dans l'accomplissement de la mission de suivi-évaluation en vue de les inciter à fournir à temps les informations sur leur projet respectif ;

n redynamiser les points focaux ;

n redynamiser le comité de pilotage ;

n restructurer et renforcer la cellule de suivi-évaluation en la dotant d'un personnel qualifié et rompu à la tâche ;

n rehausser la cellule de suivi-évaluation en la plaçant sous le Secrétariat Général du Ministère (SGM) ;

n informatiser si possible le dispositif de suivi-évaluation.

II - CONDITIONS DE MISE EN OEUVRE DES SOLUTIONS

Les différentes solutions proposées ne seront efficaces qu'après la mise en place de certaines conditions favorables à leur mise en oeuvre.

A - Conditions de mise en oeuvre des solutions liées au problème de l'absence d'une disposition législative consacrant les budgets-programmes au Bénin

L'efficacité de ces solutions dépend du dynamisme des cadres du MEF et du Ministère de la Justice, de la Législation et des Droits de l'Homme, de la disponibilité des ressources et de la l'effective collaboration des honorables députés.



B - Conditions de mise en oeuvre des solutions liées au problème de la non atteinte des objectifs du budget-programme

La mise en oeuvre des solutions proposées nécessite la mise à disposition des différentes commissions devant conduire les réformes des ressources nécessaires à l'accomplissement de leur tâche. En plus de cela il est nécessaire que ces commissions soient constituées essentiellement que de cadres techniques et qu'elles soient exemptes de toutes influences politiques.

En plus de cela il faut ajouter que les cadres de l'administration à divers niveaux doivent faire montre de beaucoup plus de patriotisme et de conscience professionnelle.

C - Conditions de mise en oeuvre des solutions liées au retard dans l'élaboration des rapports périodiques d'avancement

Pour la réussite de la mise en oeuvre des solutions précédemment proposées il faut un engagement des agents du MCTIC et une collaboration des autorités à divers niveaux de la hiérarchie.

Conclusion



La Constitution de la République du Bénin, promulguée par la loi n° 90-32 du 11 décembre 1990, prescrit à l'Etat en son article 8, l'obligation d'assurer un égal accès des citoyens à l'information.

La création d'un Ministère en charge de la Communication et des Technologies de l'Information et de la Communication participe de la volonté des gouvernants de traduire dans les faits, l'obligation constitutionnelle énoncée ci-dessous. L'accomplissement de cette mission exige un cadre budgétaire qui permet une meilleure lisibilité aussi bien des objectifs et des résultats que des performances réalisées. Ce cadre budgétaire est le budget-programme.

La réalisation de notre mémoire au sein dudit Ministère nous à permis de prendre connaissance des difficultés liées à la mise en oeuvre du budget-programme dans notre pays. Les difficultés que nous avons relevées sont notamment :

- l'absence d'une disposition législative consacrant les budgets-programmes ;

- la non atteinte des objectifs du budget-programme ;

- le retard dans l'élaboration des rapports périodiques d'avancement. Après avoir réalisé l'état des lieux nous avons identifié à travers une enquête que nous avons réalisée les causes réelles des problèmes. Nous avons ensuite proposé des solutions et défini les conditions de leur mise en oeuvre. Les solutions que nous avons envisagées ne participeront effectivement à l'amélioration de la mise en oeuvre du budget-programme que dans la mesure où les autorités béninoises et les agents de l'administration béninoise à divers niveaux y attacheront un minimum de prix.

Pour finir, nous préconisons l'ouverture de cette approche budgétaire aux collectivités locales et cela après que sa mise en oeuvre soit améliorée au niveau étatique.

Bibliographie

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3. Bémou B. (2009) « les leçons de l'expérience des budgets programme au Bénin », la lettre du réseau N°30, www.réseau-résonnance.org.

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7. Cour suprême, chambre des comptes (2007) « Rapport de performance du budget-programme exercice 2006 », Ministère de la Communication et des Technologies de l'Information et de la Communication.

8. Cour suprême, chambre des comptes (2008) « Rapport de performance du budget-programme exercice 2007 », Ministère de la Communication et des Technologies de l'Information et de la Communication.

9. Cour suprême, chambre des comptes (2009) « Rapport de performance du budget-programme exercice 2008 », Ministère de la Communication et des Technologies de l'Information et de la Communication.

10. Cour Suprême, Chambre des Comptes (2003), « Rapport d'audit de performance du Ministère des Travaux Publics et des Transports au titre de la gestion 2001 ».

11. Fonds International pour le Développement Agricole « guide de suiviévaluation des projets » www.ifad.org.

12.



Groupe de la Banque Africaine de Développement (2003) « Bénin, programmes d'ajustements structurels I, II et III, rapport d'évaluation de projet », www.ifadb.org.

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14. Larousse (2007) « le petit Larousse illustré », paris.

15. MCNT (2006) « Arrêté 2006 N° 022 /MCNT/DC/SGM/DPP/DRFM/SA portant composition et allocation de primes aux structures de pilotage d la réforme budgétaire ».

16. MCTIC (2007) « Quelques notions sur la gestions axée sur les résultats », Mimographe.

17. MCTIC (2007) « Principes d'exécution et de suivi-évaluation des budgets-programmes », Mimographe.

18. MEDE N. (2005) « La nouvelle gestion budgétaire : l'expérience des budgets-programmes au Bénin », Afrilex N°4, Université Bordeaux Montesquieu IV.

19. MEF, (2007) : « Document de mise en oeuvre du budget-programme et dispositif de suivi-évaluation » Mimographe.

20. MEF, (2007) : « Méthodologie d'élaboration du budget-programme : cadre logique et autres tableaux » Mimographe.

21. MEF, (2009) : « lettre N° 2077/MEF/DC/SGM/DGB/DPB portant élaboration du projet de Budget Général de l'Etat, gestion 2010 »

22. Ministère des Finances et de l'Economie (2000) « Les Finances du Renouveau Bulletin d'information du Ministère des Finances».

23. Ministère des Finances et de l'Economie (2006) « Arrêté N° 2006- 335/MFE/DC/CF/DGB portant composition et allocation de primes aux acteurs de la réforme budgétaire au sein des ministères sectoriels ».

24. Raymond G. et Jean V. (2003) « Lexique des termes juridiques », 14^ème édition, Toulouse, Dalloz.

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Raymond M. (1997) « Finances publiques » 10^ème édition, Sirey, Notions essentielles.

26. République du Bénin (2007) « Décret N°2007-589 du 28 décembre 2007 portant attributions, organisation et fonctionnement du Ministère Délégué auprès du Président de la République Chargé de la Communication et des Technologies de l'Information et de la Communication ».

27. République Française (2004) « la Démarche de performance : stratégie, objectifs, indicateurs, Guide méthodologique pour l'application de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 » www.performance-publique.gouv .

28. République Populaire du Bénin (1986) « Loi Organique N° 86-021 du 26 septembre 1986 relative aux lois de finances ».

29. Réthice D. (2009) « Des indépendances à nos jours, lecture de la gestion de l'économie publique au Bénin », www.nouvelleexpression.info.

30. Sylvie S-O. et Victor H. (2007) « Gestion des performances au travail », 1ère édition, Boeck University, Méthodes et recherches.

31. Sylvie T. (1995) « Moderniser l'Administration, comment font les autres », Laballery, Service public.

32. Trotabas L. et Cotteret J-M. (1995) « Droit budgétaire et comptabilité publique », 5^ème édition, droit public.

33. UEMOA (2009) « Directive N°06/2009/CM/UEMOA portant lois de finances au sein de l'UEMOA », www.uemoa.int.

34. UEMOA (2009) « Directive N°08/2009/CM/UEMOA portant nomenclature budgétaire au sein de l'UEMOA », www.uemoa.int.

35. UNACEB (2006) « L'essentiel sur le budget-programme », Mimographe, Assemblée Nationale de la République du Bénin.

36. UNACEB (2006) « Stratégie de suivi du budget général de l'Etat et des budgets de programmes », Mimographe, Assemblée Nationale de la République du Bénin.





Assistant

Secrétariat
Administratif

Cellule de Passation
des Marchés Publics

CDPM

DFDP DCP

Contribution a l'amélioration de la mise en ceuvre du budget-programme au Bénin : Cas du MCTIC 71

ORGANIGRAMME DU MINISTERE DELEGUE AUPRES DU PRESIDENT DE LA REPUBLIQUE CHARGE DE LA
COMMUNICATION ET DES TECHNOLOGIES DE L'INFORMATION ET DE LA COMMUNICATION

Annexe n°1

Cellule de Communication

Attaché de Cabinet

Secrétariat Particulier

Assistant

Inspection Générale du
Ministère

Direction de la Programmation
et de la Prospective

				Directions techniques
La Poste du Bénin SA
Autorité de Régulation des
Postes et
Télécommunications
		Direction Générale des	Direction Générale des		Direction Générale du				Directions
		Etudes et de la	Technologies de		Développement des				Départementales de la
Fonds National de Solidarité		Réglementation	l'Information et de la		Médias				Communication
Numérique			Communication
Fonds d'Appui à la
Production Audiovisuelle

Agence de Gestion des
Technologies de
l'Information et de la
Communication

Bénin Télécoms SA

Office de Radiodiffusion et
Télévision du Béinin

Office National
d'Imprimerie et de Presse

Agence Bénin Presse

DER

DRAJ

DPTIC

DAISG

Secrétaire Général
du Ministère

Secrétaire Général Adjoint

LE MINISTRE

Organismes
sous tutelle

Conseillers
Techniques

Service Pré-
Archivage

Direction des Ressources
Humaines

Service
Informatique

Service Relations
avec Usagers

Direction des Ressources
Financières et du Matériel

Service
Protocole

Directeur de
Cabinet

Directeur Adjoint
de Cabinet



LEGENDE

DGER : Direction Générale des Etudes et de la Réglementation

DER : Direction des Etudes et de la Recherche

DRAJ : Direction de la Réglementation et des Affaires Juridiques

DGTIC : Direction Générale des Technologies de l'Information et de la Communication

DPTIC : Direction de la promotion des Technologies de l'Information et

de la Communication

DAISG : Direction de l'Administration de l'Intranet et du site du

Gouvernement

DGDM : Direction Générale du Développement des Médias

DCP : Direction de la Communication Publique

CDPM : Centre de Documentation et de promotion de la Production

Multimédia

DFDP : Direction de la Formation, du Développement de la Presse Privée

et de la Publicité

DDC : Directions Départementales de la Communication



Annexe n° 2
Canevas de présentation du cadre logique

LOGIQUE
D'INTERVENTION

OBJECTIF GLOBAL

OBJECTIFS SPECIFIQUES

INDICATEURS DE
PERFORMANCES

SOURCES ET
MOYENS DE
VERIFICATION

HYPOTHESES
CRITIQUES

RESULTATS ATTENDUS

ACTIONS/ACTIVITES

Source: DPP /MCTIC



Annexe n° 3
Canevas de présentation du tableau d'évaluation financière

NOM DU PROGRAMME	SOURCES	COUT	ANNEE (N^-2)	ANNEE (N-^1)	ANNEE N			ANNEE (N+1)	ANNEE (N+2)
					Services votés	Mesures nouvelles	prévisions
Fonctionnement
Investissement

Source : DPP /MCTIC



Annexe n° 4
Canevas de présentation du tableau des indicateurs

N°	INDICATEURS	UNITE	Année (N-2)	Année (N-1)	Année N	Année (N+1)	Année (N+2)	STRUCTURES RESPONSABLES	OBSERRVATIONS

Source : DPP /MCTIC



Annexe n°5

Canevas de présentation du tableau du mode de calcul des
indicateurs

N°

INDICATEURS

VALEURS CIBLES

MODE DE CALCUL

SOURCE RESPONSABLE

OBSERVATIONS

Source : DPP /MCTIC



Annexe n°6
Canevas de présentation du tableau de financement

NOM DU PROGRAMME	ANNEE (N-2)	ANNEE (N-1)	ANNEE N			ANNEE (N+1)	ANNEE (N+2)
			Services votés	Mesures nouvelles	prévisions
RESSOURCES DU PROGRAMME
EMPLOIS DU PROGRAMME

Source: DPP /MCTIC



Annexe n° 7

Canevas de présentation du tableau de passage du budget-
programme au budget classique

Budget classique	Personnel	Achats de biens et services	Transferts	Acquisitions et grosses réparations	Dépenses en capital	Total
Budget- programme
Programme I
Programme II
Programme II
Programme III
Programme V
Total

Source: DPP /MCTIC



Annexe n°8
Canevas de présentation du Plan de Travail Annuel (PTA)



N°

Activités/Tâches

Montant
Programmé
(En milliers FCFA)

Poids (%) Responsable

Mode d'exécution Supervision

RESULTAT/TACHES Chronogramme

Source: DPP /MCTIC



Annexe n°9

Canevas de présentation du Plan de Consommation des Crédits
(PCC)

Code PTA

Projets activités

Eclatement par nature de dépenses

Plan de décaissement

observations

sources

article

montant

J

F

M

A

M

J

J

A

S

O

N

D

Source: DPP /MCTIC



Annexe n°10
Canevas de présentation du Plan de Passation des Marchés (PPM)

N°	Actions	Durée	Date buttoir (prévisionnelle)	Observations
1	Préparation du projet de DAO
^2	Transmission du projet de DAO à la CPMP
3	Examen du projet de DAO par la CPMP avec ou sans observations
4	Examen du projet de DAO par la CPMP et communication de son avis au maître d'ouvrage
5	Lancement de l'avis du DAO et dépôt des plis
6	Ouverture des plis dépouillement. évaluation /analyse, jugement, attribution provisoire par comité technique et commission interministérielle
7	Transmission à la CNMP des rapports et PV (ouverture, dépouillement, jugement, attribution provisoire) par le cabinet
8	Examen des rapports et PV par la DNMP avec ou sans observations
9	Notification du marché à l'attributaire
10	Transmission du projet de contrat à la CPMP pour examen avec ou sans observations
11	Elaboration du contrat en vingt exemplaires puis signature du maitre d'ouvrage et de l'attributaire
12	Signature Ministre
13	Examen du projet de contrat par la CNMP et notification de son avis
14	Signature président CNMP
15	Signature DCF, DGB, MFE
16	Enregistrement et immatriculation du marché par l'attributaire
^17	Copie du marché à la CPMP par le maître d'ouvrage pour archivage

Source: DPP /MCTIC



Annexe n°11
Canevas de présentation du tableau d'évaluation du PTA

N°

Programme/résultats/activités

Activités programmées

Activités réalisées

Indicateurs de réalisation

Niveau d'exécution activités%

Crédit alloué

Montant décaissé (%)

Taux de décaissement

Montant engagé

Taux d'engagement

Observations (retard mesures préconisées)

source

montant

Source: DPP /MCTIC



Annexe n° 12

Canevas de présentation du tableau de suivi du plan de
consommation des crédits

N°	Programmes activités	Montant programmé	Niveau prévisionnel de consommation	Montant réellement décaissé	Taux de consommation réelle	Taux d'efficacité dans la consommation des crédits	^observations

Source: DPP /MCTIC



Annexe n°13

Canevas de présentation du tableau de suivi du plan de passation
des marchés

N°	Actions	Durée	Date buttoir (prévisionnelle)	Date éffective	Observations
1	Préparation du projet de DAO
2	Transmission du projet de DAO à la CPMP
3	Examen du projet de DAO par la CPMP avec ou sans observations
4	Examen du projet de DAO par la CPMP et communication de son avis au maîtred'ouvrage
5	Lancement de l'avis du DAO et dépôt des plis
6	Ouverture des plis dépouillement. évaluation /analyse, jugement, attribution provisoire par comité technique et commission interministérielle
7	Transmission à la CNMP des rapports et PV (ouverture, dépouillement, jugement, attribution provisoire) par le cabinet
8	Examen des rapports et PV par la CNMP avec ou sans observations
9	Notification du marché à l'attributaire
10	Transmission du projet de contrat à la CPMP pour examen avec ou sans observations
11	Elaboration du contrat en vingt exemplaires puis signature du maitre d'ouvrage et del'attributaire
12	Signature Ministre
13	Examen du projet de contrat par la CNMP et notification de son avis
14	Signature président CNMP
15	Signature DCF, DGB, MFE
16	Enregistrement et immatriculation du marché par l'attributaire
^17	Copie du marché à la CPMP par le maître d'ouvrage pour archivage

Source: DPP /MCTIC



Annexe n°14
Canevas de présentation de suivi du tableau des indicateurs

N°

INDICATEURS UNITE/MESURE

VALEURS CIBLES

NIVEAU DE REALISATION

STRUCTURES RESPONSABLES

OBSERVATIONS

Source: DPP /MCTIC



Annexe n°15
QUESTIONNAIRE

Madame/Monsieur

Dans le cadre de la rédaction de notre mémoire de fin de formation en Administration des Finances et Trésor (AFT), cycle I à l'Ecole Nationale d'Administration et de Magistrature (ENAM) nous nous sommes données comme mission d'étudier la mise en oeuvre du budget-programme au Ministère de la Communication et des Technologies de l'Information et de la Communication (MCTIC).

Nous vous remercions par avance, pour les informations que vous voudriez bien mettre à notre disposition à travers ce questionnaire et pour le temps que vous voudrez bien nous consacrer.

1- Qu'est-ce qui explique selon vous l'absence d'une disposition législative régissant les budgets-programmes au Benin ?

a-

L'inopportunité de l'adoption d'une disposition législative consacrant les budgets-programmes.

b- Le manque de volonté politique.

c- L'inadéquation du contexte administratif à la réforme budgétaire. Autre (à préciser)



2- A votre avis, qu'est-ce qui est à la base de la non atteinte des

objectifs du budget-programme au MCTIC ?

a- L'insuffisance de ressources financières

b- La lenteur des procédures d'exécution des dépenses publiques et de passation des marchés publics

c- L'absence d'une règle de responsabilité des gestionnaires de programmes.

Autre (à préciser)

3- Quelle est selon vous la cause du retard dans l'élaboration des rapports périodiques d'avancement ?

a-

La non informatisation du dispositif de suivi-évaluation.

b-

Le manque de motivation des acteurs du suivi-évaluation.

c- Les difficultés de circulation de l'information.

Autre (à préciser)



Annexe N°16
EQUIVALENCES MONETAIRES

PAS I 1989 (2ème trimestre)	PAS II 30/08/1991	PAS III 1995	Post-évaluation Novembre 2002
1UC=380,682FCFA	1UC=371,971FCFA	1UC=792,476FCFA	1UC=878,891FCFA

Source : Rapport d'évaluation de performance de projet, Banque Africaine de Développement





TABLES DES MATIERES

INTRODUCTION GENERALE 1

CHAPITRE PREMIER Cadre institutionnel de l'etude, observations de stage et ciblage de
la problematique 4

SECTION 1 : CADRE INSTITUTIONNEL DE L'ETUDE ET OBSERVATIONS DE STAGE .. 5

PARAGRAPHE I : PRESENTATION DU MINISTERE DE LA COMMUNICATION ET DES TECHNOLOGIES DE L'INFORMATION ET DE LA COMMUNICATION . 5

I - MISSION ET ATTRIBUTIONS DU MINISTERE 5

II- ORGANISATION ET FONCTIONNEMENT DU MINISTERE 7

A- La Direction des Ressources Financières et du Matériel 7

B - La Direction de la Programmation et de la Prospective 8

C - Les structures de pilotage de la réforme budgétaire 9

1. Le comité de pilotage 9

2. La Cellule de Suivi-Evaluation 9

3. Les points focaux 9

PARAGRAPHE II : OBSERVATIONS DE STAGE 10

I - NOTION DE BUDGET-PROGRAMME 10

A - Définitions du budget-programme 10

B - Historique du budget-programme 11

II - Processus d'élaboration du budget-programme 13

A - Revue documentaire 13

B- Identification des objectifs du budget-programme 14

C - Construction des projets à intégrer au PIP 15

D - Validation des projets à intégrer au PIP et du budget-classique 15

E- Elaboration du document de budget-programme 15

1. Analyse du contexte 15

2. Analyse des priorités ou axes d'intervention 16

3. La discussion des objectifs par rapport aux missions du Ministère 16

4. Cohérence avec les stratégies nationales 16

5. Le cadre logique 17

6. La budgétisation des programmes 17

7. Les autres tableaux du budget-programme 17

F - Validation du budget classique du Ministère par le conseil des ministres 19

G - Finalisation du document de budget-programme 19

H - Validation du document de budget-programme par le comité de pilotage 19

III - Execution du budget-programme 21

IV - Le suivi-évaluation du budget-programme 24

V - INVENTAIRE DES ATOUTS ET DES PROBLEMES 26

A - Inventaire des atouts 26

B - Inventaire des problèmes 26

VI - regroupement des problèmes par centre d'intérêt 27

Section 2 : Ciblage de la problématique 28

Paragraphe 1 : Choix de la problématique et justification du sujet 28

Paragraphe 2 : Spécification de la problématique et détermination des séquences de

résolution de la problématique spécifiée 30

I - Spécification de la problématique 30

II - Détermination des séquences de résolution de la problématique spécifiée 31

CHAPITRE DE UXIEME: Du cadre théorique de l'étude aux conditions de mise en oeuvre

des solutions 33

Section 1 : Cadre théorique et méthodologique de l'étude 34

Paragraphe 1 : Des objectifs de l'étude à la revue de littérature 34

I - Les objectifs et les hypothèses de l'étude 34

A- Les objectifs de l'étude 34

1. L'objectif général 34

2. Les Objectifs spécifiques 34

B - Formulation des hypothèses de l'étude 35

1. Causes et hypothèses liées au problème spécifique n°1 35

2. Causes et hypothèses liées au problème spécifique n°2 36

3. Causes et hypothèses liées au problème spécifique n°3 37

II - Tableau de bord de l'étude 38

Paragraphe II : Revue de littérature et méthodologie adoptée 40

I - La revue de littérature 40

A- Contributions antérieures sur le problème de l'absence d'une disposition législative consacrant les budgets-programmes 40
B - Contributions antérieures sur le problème de la non atteinte des objectifs du

budget-programme 43

C- Contributions antérieures sur le problème du retard dans l'élaboration des

rapports périodiques d'avancement 46

II - Méthodologie adoptée 48

A - Méthode empirique choisie 49

1. Objectif de l'enquête 49

2. Cadre de l'enquête et détermination de la population mère 49

3. Nature de l'enquête 50

4. Outil de collecte de données retenu 50

5. Outils de dépouillement et de présentation des données 50

B - Approches théoriques retenues 50

1. Choix théorique lié au problème de l'absence d'une disposition législative consacrant les budgets-programmes 51

2. Choix théorique lié au problème de la non atteinte des objectifs du budget-programme 51

3. Choix théorique lié au problème de l'élaboration tardive des rapports périodiques d'avancement 52
Section 2 : Des enquêtes de vérification des hypothèses aux conditions de mise en oeuvre

des solutions 52

Paragraphe 1 : présentation des résultats de l'enquête et vérification des hypothèses 52



I - présentation des résultats de l'enquête 53

A - Présentation des résultats relatifs à l'absence d'une disposition législative consacrant les budgets-programmes 53

B - Présentation des résultats relatifs à la non atteinte des objectifs du budget-programme 53

C - Présentation des résultats relatifs au retard dans l'élaboration des rapports

périodiques d'avancement 54

D - Difficultés rencontrées 55

E - Limites des données 56

II - vérification des hypothèses 56

A - Degré de vérification de l'hypothèse liée au problème de l'absence d'une disposition législative consacrant les budgets-programmes 56

B - Degré de vérification de l'hypothèse N°2 liée à la non atteinte des objectifs du budget-programme 57

C - Degré de vérification de l'hypothèse N°3 liée au retard dans l'élaboration des

rapports périodiques d'avancement 58

Paragraphe 2 : Approches de solutions et conditions de leur mise en oeuvre 59

I - Approches de solutions 59

A - Approches de solutions relatives à l'absence d'une disposition législative consacrant les budgets-programmes au Bénin 59

B - Approches de solutions relatives à la non atteinte des objectifs du budget-programme 60

C - Approches de solutions relatives au retard dans l'élaboration des rapports

périodiques d'avancement 62

II - Conditions de mise en oeuvre des solutions 62

A - Conditions de mise en oeuvre des solutions liées au problème de l'absence d'une disposition législative consacrant les budgets-programme au Bénin 62

B - Conditions de mise en oeuvre des solutions liées au problème de la non atteinte des objectifs du budget-programme 63

C - Conditions de mise en oeuvre des solutions liées au retard dans l'élaboration des

rapports périodiques d'avancement 63

CONCLUSION GENERALE . 64

REFERENCES BIBLIOGRAPHIQUES 66

ANNEXES .70