Les Réfugiés comme enjeu de sécurité

LES REFUGIES COMME ENJEU DE SECURITE

"Menaces, Stratégies de Sécurité et Acteurs" 2005 - 2006

Sous la direction de M. Eberwein

LES REFUGIES COMME ENJEU DE SECURITE

"Menaces, Stratégies de Sécurité et Acteurs" 2005 - 2006

Sous la direction de M. Eberwein

REMERCIEMENTS

Je tiens à remercier en premier lieu mon directeur de séminaire,

M. Eberwein,

pour son soutien et son aide précieuse lors de la définition de mon sujet d'étude
et lors de ma recherche documentaire.

Je tiens ensuite à remercier
la bibliothèque de Sciences-Po Paris pour sa richesse documentaire,
la bibliothèque de Sciences-Po Grenoble pour avoir tout de même ouvert 4 heures par jour,
Saturnin, Virginie et Armeline pour avoir pris le temps de me relire,
mes amis pour m'avoir soutenue,
ma coloc' pour m'avoir supportée,
le vin et la bière pour avoir égayé mes soirées,
Jack Johnson et Marie-Antoinette pour leur soutien musical,
et surtout, merci aux Bleus de ne pas avoir perdu avant que je rende mon mémoire.

SOMMAIRE

INTRODUCTION 6

CHAPITRE I :

LE ROLE DE COORDINATEUR DU HCR ET LA QUESTION DE LA COOPERATION LORS DES SITUATIONS HUMANITAIRES COMPLEXES 12

I - Le rôle de coordinateur du HCR comme révélateur des défaillances de la communauté internationale 14

II - La coordination des opérations avec les militaires 24

RESUME ET TRANSITION 33

CHAPITRE II

LA MANIPULATION DES REFUGIES, LA PROPAGATION D'UN CONFLIT ET L'INERTIE DE LA COMMUNAUTE INTERNATIONALE 34

I - Comment expliquer la propagation des conflits par les crises de réfugiés ? 36

II- Politique de l'Etat source et Politique de l'Etat hôte 46

RESUME ET TRANSITION 61

CHAPITRE III

ASSURER LA SECURITE DES REFUGIES PENDANT LA CRISE ET APRES 62

I - Le chaos contenu : les réfugiés hutus rwandais en Tanzanie 63

II Quelle sécurité pour les réfugiés à l'épreuve de la sortie de crise? 71

CONCLUSION 83

BIBLIOGRAPHIE 87

ANNEXES 91

LISTE DES ABREVIATIONS ET INDEX

ONG : Organisation Non Gouvernementale OIG : Organisation Inter-Gouvernemental OI : Organisation Internationale

IDP : Internally Displaced Person (ou déplacé interne)

HCR : Haut Commissariat pour les Réfugiés

"3 R" ou "4 R" : "Retour, Réconciliation, Reconstruction" ou "Réintégration, Réconciliation, Réhabilitation, Reconstruction" (Politique de la communauté internationale concernant la stratégie adoptée dans les opérations de rapatriement des réfugiés)

ONU : Organisation des Nations Unies

PAM : Programme Alimentaire Mondial

UNICEF : Fonds des Nations-unies pour l'Enfance

PNUD : Programme des Nations-Unies pour le Développement DAH : Département des Affaires Humanitaires

BCAH : Bureau de coordination des Affaires Humanitaires CIAV : Conseil International des Agences Volontaires de l'ONU MINUAR : Mission des Nations-Unies pour l'Aide au Rwanda

MOU : Memorandum of Understanding (Document permettant la coordination entre deux agences de l'ONU)

CICR : Comité International de la Croix-Rouge (responsable pour les déplacés internes lors de la crise du Rwanda)

ECHO : European Community Humanitarian Office
OTAN : Organisation du Traité de l'Atlantique Nord

FPR : Front Patriotique du Rwanda (Milice tutsie)

FAR : Forces Armées du Rwanda (Armée hutue)

Interahamwe : milice hutue (aux méthodes réputées très violentes)

FAZ : Forces Armées Zaïroises

AFDL : Alliance des Forces Démocratiques pour la Libération du Zaïre/Congo (Forces armées dirigées par L. Kabila, alliées aux Tutsis et en guerre contre le régime de Mobutu)

RWI : Rwandan Women's Initiative

CERA : Commission for Eritrean Refugee Affairs

RDC : République Démocratique du Congo (ex-Zaïre) UA : Union Africaine

INTRODUCTION

Le terme de réfugié est défini en ces termes par la Convention de Genève de 1951 : il s'agit de « toute personne (...) qui se trouve en dehors du pays dont elle a la nationalité (...) parce qu'elle craint (...), avec raison, d'être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité ou de ses opinions politiques, ou qui ne peut pas ou qui, du fait de cette crainte, ne veut pas se réclamer de la protection du pays dont elle a la nationalité (...) ». Cette définition a été conçue dans le contexte de la Guerre Froide, et restreignait alors ce concept aux réfugiés politiques.

Parallèlement, le Haut Commissariat pour les Réfugiés (HCR), agence autonome des Nations-Unies, fut créé pour prendre en charge les réfugiés européens issus de la Seconde Guerre Mondiale. Les réfugiés ont d'ailleurs toujours été un produit de la guerre (et un produit des catastrophes naturelles parfois), principale source identifiable de ce type de mouvements de population et principale menace à la sécurité. Le lien entre les problèmes de sécurité nationale et internationale et l'aide humanitaire aux réfugiés n'est donc pas nouveau. Le HCR fut pourtant créé au départ pour une période de trois ans, pensant que ce problème serait temporaire. Et tout comme la définition du réfugié le laisse entendre, le HCR a été conçu comme une agence non opérationnelle, « humanitaire et a-politique ». Sa mission première était donc de protéger juridiquement les personnes relevant de sa compétence en faisant a promotion du droit d'asile et en recherchant pour eux des solutions durables. Le HCR fut aussi investi de la mission de promouvoir le droit international des réfugiés, dont les principes fondateurs sont le non- refoulement (aucun Etat n'a le droit de refuser d'accueillir un réfugié sur son territoire), la neutralité, c'est à dire la non-ingérence dans les affaires intérieures d'un Etat, ainsi que l'impartialité, c'est à dire qu'il ne peut prendre partie dans un conflit. Son statut ne lui confère donc aucune délégation de souveraineté, aucun droit d'initiative, et surtout aucune ressource financière autonome (le budget du HCR repose à 98% sur des contributions volontaires).

Depuis sa création le HCR a donc bien changé. En 1967, un protocole (dit le Protocole de 1967) fut adopté, éliminant les restrictions spatio-temporelles du mandat du HCR. Aujourd'hui son mandat reste renouvelable tous les cinq ans, en même temps que l'élection de son secrétaire général. Mais le HCR a aujourd'hui le mandat pour se préoccuper de tous les réfugiés, et considère la définition individualiste (chaque réfugié doit individuellement prouver les persécutions dont il est victime) de 1951 de manière extensive. Le HCR peut donc considérer les réfugiés collectivement, en supposant que chaque réfugié qui fuit un conflit craint personnellement pour sa vie, en tant que représentant d'un groupe persécuté. Le HCR a étendu également son mandat pour s'occuper des personnes déplacées à l'intérieur d'un conflit, dits « Internally Displaced Persons » (IDPs), même si le débat fait rage pour savoir si ces déplacés internes doivent être

considérés comme des « réfugiés internes » ou non, le tout étant de savoir s'ils doivent recevoir le même type d'aides ou non, (et surtout jusqu'à quand, puisqu'un IDP vivant déjà dans son propre pays, il ne peut être rapatrié)¹. Le réfugié, comme le déplacé interne (qui sont plus nombreux aujourd'hui que les réfugiés), reste pour autant fondamentalement quelqu'un de non-combattant. Ceci a permis au HCR d'étendre considérablement son domaine d'action, passant de la simple protection juridique à l'assistance humanitaire, se chargeant de protéger physiquement les réfugiés. Si en 1951, le HCR avait sous sa responsabilité 400 000 réfugiés européens, il assistait en 2004 environ 25 millions de personnes². L'Afrique est le continent le plus concerné : les africains ne représentent que 12% de la population mondiale mais environ 28% des réfugiés, et pas loin de 50% des déplacés internes³.

Dans le cas des mouvements de réfugiés de masse, la construction de camps reste la meilleure solution pour protéger ces personnes. En effet, il s'agit d'un des meilleurs moyens pour assurer la sécurité des réfugiés dans leur pays d'accueil lorsqu'ils sont nombreux. La violence qui peut s'exercer contre eux peut émaner de nombreuses sources, qu'il s'agisse du crime organisé, de forces de polices ou militaires, de militants de toutes sortes, de la population locale, ou d'autres réfugiés eux-mêmes. Les réfugiés sont des personnes par nature extrêmement vulnérables, puisque leurs ressources matérielles et financières sont quasi inexistantes, que leurs familles peuvent avoir disparu, ainsi que toutes les structures communautaires qu'ils connaissaient. Les violences qu'ils connaissent peuvent aller du vol au viol ou toute autre agression physique, mais ils sont également susceptibles de connaître des violences politiques, telles que la manipulation ou l'assujettissement à certains groupes de militants. D'autre part, la présence d'éléments armés dans les camps représente une sérieuse menace à la sécurité des réfugiés, mais aussi à celle des travailleurs humanitaires, des populations locales et des Etats. Les camps de réfugiés sont a priori construits pour éviter ce type de menaces et assurer la protection de tous, mais ils ne peuvent répondre à tous les problèmes sécuritaires posés par un afflux massif de réfugiés. Le problème est enfin que les camps ne favorisent pas toujours le retour des réfugiés chez eux, ce qui est la solution optimale selon le HCR pour résoudre le problème des réfugiés. D'autres solutions peuvent alors être activement recherchées, comme l'installation sur place et donc l'intégration dans la communauté hôte, ou la réinstallation dans un pays tiers, toujours à la recherche d'une sécurité optimale pour les réfugiés, les populations, et les Etats.

¹ Erin Mooney, «The Concept of internal displacement and the case for internally displaced persons as a category of concern», in Refugee Survey Quaterly, vol. 24, issue 3, UNHCR, 2005.

² Voir Annexe 1

³ voir Annexe 1

Depuis la création du HCR, les conflits déchirant les Etats ont changé de nature. Depuis le début de la décolonisation, et plus encore depuis la fin de la Guerre Froide, les conflits sont de plus en plus souvent intra-étatiques, et s'ils sont moins nombreux, passant de 50 en 1992 à 30 en 2004⁴, ils sont lourds en termes de pertes civiles et en termes de déplacements de population. En effet, les combats réguliers entre armées disciplinées se font plus rares, et les belligérants aujourd'hui prennent plus à partie les populations civiles comme objectif ou comme ressource d'une guerre. F. Weissman, dans son étude sur la guerre civile au Libéria⁵, distingue quatre manières d'utiliser la population civile dans un conflit. C'est sur elle que peut reposer l'économie de guerre soit par pillages ou taxation des biens produits, soit sur un rôle victimaire, en prélevant une aide humanitaire prévue pour les civils. Les civils peuvent également constituer un réservoir de main d'oeuvre, surtout lorsqu'une partie du conflit porte sur le contrôle et l'exploitation des ressources du pays. Les civils peuvent avoir un rôle militaire, d'abord en fournissant des soldats (développement notamment du phénomène des enfants-soldats), en tant que bouclier humain ou comme réseau d'informateur. Enfin les civils restent un fort gage de légitimité dans un conflit, même si les moyens de leur contrôle restent coercitifs. Voici donc les raisons pour lesquelles les civils fuient ce type de conflit, comme au Libéria où environ 4/5^e de la population était déplacée en 1995, au plus fort de la guerre.

Souvent ces conflits, ayant lieu dans les pays du Sud, notamment en Afrique, sont qualifiés du guerres ethniques. Cependant, comme le souligne JC. Ruffin⁶, cette typologie est quelque peu artificielle. Ces mêmes conflits étaient qualifiés de lutte pour la décolonisation dans les années 60, de conflits liés à la Guerre Froide ensuite, et aujourd'hui, de guerres ethniques. Pour autant, les racines profondes de ces conflits restent plus ou moins les mêmes. Les conflits actuels sont bien souvent la marque d'une décomposition de la société civile et d'un délitement d'un Etat souvent « importé »⁷ dans des sociétés touchées par l'extrême pauvreté. Ces guerres civiles sont une riposte contre la mauvaise gestion des prétendus Etats-nations, particulièrement en Afrique⁸. Les populations réfugiées sont d'ailleurs souvent concentrées dans les Etats voisins de ces Etats qui s'effondrent. Et l'afflux de réfugiés dans un Etat fragile peut à son tour tout faire basculer. Mais qualifier ces conflits de « guerres ethniques » est une manière sous entendue de dire que ces conflits, bien souvent africains mais pas seulement, n'ont plus d'intérêt géostratégique aux yeux de l'Occident, depuis la fin de la décolonisation et la fin de la Guerre Froide. Ce désintérêt dénoncé de la communauté internationale⁹ se caractérise souvent par un manque de

⁴ Selon le même rapport du CS

⁵ Médecins Sans Frontières, « Populations en danger », Rapport annuel, 1996, sous la direction de Frédéric Weissman, Paris, La Découverte, 193 p.

6 « Les conflits africains », in Relations internationales et stratégiques, n°23, automne 1996

⁷ Pour plus de détails, voir « L'Etat importé », Bertrand Badie

⁸ Ahmednasir M. Abdullahi, « The Refugee Crisis in Africa as a Crisis of the Institution of the State », in

International Journal of Refugee Law, 1994, vol 6, n°4

⁹ Par communauté internationale j'entends tous les acteurs étatiques, inter-étatiques et transnationaux qui

interviennent dans la définition de l'agenda international. C'est à dire l'ONU et toutes ses agences, les Etats, les
ONG, les OIG... Le terme de « société mondiale » conviendrait mieux étant donné le faible degré
d'institutionnalisation des relations internationales, et étant donnée la multiplicité et la complexité des relations entre

volonté et d'implication politique dans les conflits concernés.

Cependant, l'intervention de la communauté internationale dans ces conflits, quelle que soit son intensité, marque un tournant dans les relations internationales. L'intervention par exemple du HCR au coeur des conflits dans des « Etats défaillants », marque le déclin des principes de souveraineté et de territorialité comme principes absolus des relations internationales. La contradiction est forte entre le champ humanitaire -qui protège des flux intra-étatiques et transnationaux de réfugiés et de personnes déplacées - et le champ, resté lui inter-étatique, des moyens offerts par la communauté internationale¹⁰. Cette contradiction fondamentale prend toute son ampleur chez les réfugiés, qui sont « l'emblème de la transformation des relations politiques, légales et territoriales : brisant l'identité entre l'Homme et le citoyen, laquelle repose sur la fiction de la souveraineté, le réfugié défie le triptyque Etat - nation - territorialité ; il sanctionne le déclin de l'Etat-nation et la déterritorialisation »¹¹.

Ces considérations trouvent leur écho, en théorie des relations internationales, dans le courant transnational, qui contrairement au courant réaliste, considère les migrations (et d'autant plus s'il s'agit de migrations forcées) comme « un élément important des flux transnationaux qui entretiennent la « turbulence » du monde contemporain »¹². Les migrations et les déplacement de populations entretiennent donc les tensions entre l'étatique et le transnational. Ces interdépendances et interactions croissantes entre sociétés, Etat, et individu, apparaissent parfois incompatibles avec les structures légales inter-étatiques qui structurent le système Westphalien des relations internationales. Cette tendance lourde explique la crise que traverse le multilatéralisme traditionnel fondé sur la coopération inter-étatique. La remise en cause des principes traditionnels de sécurité et de souveraineté a donc inscrit le problème des réfugiés (menace réelle mais parfois construite) au centre de la politique internationale.

Le concept de sécurité humaine, fruit de la fin de la Guerre Froide et de l'expansion des logiques de mondialisation, consacre l'élargissement du domaine de la sécurité à des menaces non militaires. La sécurité humaine a une portée universelle. Elle est fondée sur l'interdépendance, et elle porte l'attention sur les populations plus que sur les territoires, prenant en compte la notion de développement durable et prônant l'ingérence humanitaire aux dépens des principes classiques de souveraineté et de non-intervention dans les affaires intérieures d'un État. La sécurité humaine n'est pas centrée sur les menaces mais plutôt sur l'origine du symptôme, et est donc motivée par « le soucis d'une réponse institutionnalisée, et non ponctuelle, adaptée, et non

acteurs mondiaux.

¹⁰ Laura Lohéac, « La Sécurité humaine face au défi du multilatéralisme : l'action du HCR dans la crise des Grands Lacs et au Kosovo », mémoire sous la direction de Bertrand Badie, Sciences-po Paris, ?

¹¹ G. Agamben, « Au-delà des droits de l'Homme », Libération, 9 juin 1993

¹² Bertrand Badie, « Flux migratoires et relations internationales », in B. Badie, C. Wihtol de Wenden, « Le Défi migratoire. Questions de relations internationales », Paris, Presses de la FNSP, 1994

rigide, préventive, et non réactive »¹³. Le concept de sécurité humaine réalise donc la volonté internationale d'intervention humanitaire et de gestion globale des crises. En 1994, le PNUD (Programme des Nations-Unies pour le développement), détailla les différents éléments constitutifs de la sécurité humaine¹⁴, en considérant la sécurité, et donc les menaces qui pèsent sur les Hommes de manière globale¹⁵.

De même, la décennie 90 a vu se multiplier les opérations de maintien de la paix, au titre du chapitre VII de la Charte des Nations-Unies, qui autorise l'utilisation de la force pour atteindre des objectifs humanitaires, ce qui prouve le recul, relatif, du concept de souveraineté. La sécurité humaine est également devenue l'axe diplomatique d'un groupe de puissances moyennes réunies autour du Canada, dit « groupe de Lysoen ». La principale difficulté du concept de sécurité humaine tient à la difficulté de lui trouver des traductions opérationnelles, puisque sa définition est extensive, et n'est pas (encore ?) définie dans le droit international.

Ce concept de sécurité humaine a largement été repris par le HCR dans sa doctrine d'intervention, en reconnaissant l'interdépendance des différentes menaces sécuritaires dans les situations impliquant des mouvements de réfugiés¹⁶. Cette nouvelle conception a poussé le HCR à étendre sa conception de la protection des réfugiés : la protection des réfugiés ne signifie plus seulement la protection physique, mais aussi le respect de la personne humaine et de sa dignité. C'est pourquoi par exemple le HCR, particulièrement conscient des violences particulières faites aux femmes multiplie les actions de protection en leur faveur.

Les déplacements de populations font partie intégrante des préoccupations lorsque l'on parle de sécurité humaine. Il s'agit d'assurer la protection et l'assistance des réfugiés et des personnes déplacées, ce qui est aujourd'hui la mission du HCR, assisté d'autres organisations internationales, gouvernementales ou non. En effet, ces déplacements de population peuvent affecter les conflits desquels ils découlent, ainsi qu'en provoquer d'autres. De plus, de par cette approche globale de la sécurité humaine, identifier des solutions à ces personnes en difficulté, c'est aussi se pencher sur la question de la reconstruction d'un pays après un conflit.

L'objet de cette étude est alors de comprendre comment et pourquoi, dans ce contexte des relations internationales, des conflits qui génèrent d'importants déplacements de population et qui sont gérés en général par le HCR peuvent se propager ?

Nous étudierons dans un premier temps comment le HCR tente de rendre le concept de

¹³ Sabina Alkire, «Conceptual Framework for Human Security », February 2002, paper presented at the second meeting of the Commission on Human Security, Tokyo, Déc. 2001»

¹⁴ PNUD, « Human Development Report », 1994, http://hdr.undp.org/reports/global/1994/en/

¹⁵ Voir Annexe 2

¹⁶ Voir Annexe 1

sécurité humaine opérationnel. Ceci nous amènera à étudier son rôle de coordinateur et ses limites lors des situations humanitaires complexes.

Mieux comprendre l'action du HCR nous permettra de nous pencher sur le problème de la sécurité dans les camps de réfugiés comme principale source de la propagation des conflits, ce problème illustrant les défaillances politiques de la communauté internationale.

Dans ce contexte nous étudierons enfin comment des solutions durables, qui respectent la sécurité des sociétés d'accueil et des réfugiés eux-mêmes, peuvent être trouvées lors du retour ou de la réinstallation de ceux-ci.

CHAPITRE I

LE ROLE DE COORDINATEUR DU HCR ET LA QUESTION DE LA
COOPERATION LORS DES SITUATIONS HUMANITAIRES COMPLEXES

Le HCR , ainsi que différentes ONG ou autres organisations internationales, interviennent dans les conflits lorsque ceux-ci créent des déplacements de populations. Leur rôle est de gérer les secours, ce qui veut dire assister les réfugiés dans cette situation délicate et les protéger, ce qui est regroupé sous le terme anglais de « relief management». Mais ces interventions ont des limites et des défaillances, d'abord dues au fait que leur rôle est comme je l'ai dit d'assister et de protéger les réfugiés de manière neutre¹⁷, et non de gérer le conflit dans son ensemble et de le résoudre. Cette faiblesse de la communauté internationale dans son ensemble, et le désintérêt particulier des grandes puissances, anciennes puissances coloniales notamment, font que parfois les actions du HCR et des autres agences internationales de soutien n'ont pas tous les moyens en leur possession pour répondre à de telles situations complexes. Les gouvernements occidentaux en général ne considèrent pas ces conflits armés impliquant des réfugiés (« militarized refugee crisis »¹⁸) comme des menaces à la sécurité régionale ou internationale, alors la seule prise en charge de ces crises par des organisations humanitaires et par le HCR sans aucune autre forme de réponse politique fait que parfois ces crises ont des répercussions incontrôlées, et aboutissent à la manipulation des réfugiés (comme nous le verrons plus tard, ou comme expliquer en introduction).

En effet, en ce qui concerne la gestion des réfugiés, il existe un lien fort entre la manière dont est gérée leur prise en charge et la future reconstruction du pays. La manière dont est abordée la crise humanitaire par les différents acteurs qui en ont la charge peut avoir de profonds effets sur la gestion du conflit (peace-making), et sur la reconstruction et le développement futur de la région (peace-building). C'est pourquoi il est nécessaire lors de ce type d'intervention soit gérée de manière sérieuse et responsable, et donc qu'un acteur ait un rôle de coordinateur, ayant alors une vision d'ensemble, guidant les autres pour éviter les effets pervers de l'action humanitaire. De plus, ce rôle de coordinateur est rendu indispensable par la complexité des situations de conflit où la réponse apportée implique différents types d'institutions, de mandats, de règles d'engagement, de structures de décision, et de ressources. Cette complexité peut devenir un facteur de succès ou d'échec d'une intervention selon que ces différentes organisations coopèrent ou non : c'est pourquoi le rôle de coordinateur est un rôle fondamental.

Nous étudierons donc le rôle du HCR dans la gestion des crises humanitaires, en tant que coordinateur, c'est à dire dans ses relations avec les autres acteurs, notamment les ONG ainsi que les militaires, lors des interventions humanitaires en faveur des réfugiés. Nous tenterons de comprendre comment ce rôle de coordinateur, et ses limites, peut expliquer les défaillances de l'action envers les réfugiés, notamment en s'appuyant sur les exemples du Rwanda et du Kosovo.

¹⁷ Selon la Convention de Genève de 1951 portant sur les réfugiés.

¹⁸ Lischer, « Dangerous Sanctuaries : Refugee Camps, Civil War, and the Dilemnas of Humanitarian Aid", Ithaca, Cornell University Press, 2005, 204 p.

I - LE ROLE DE COORDINATEUR DU HCR COMME REVELATEUR DES
DEFAILLANCES DE LA COMMUNAUTE INTERNATIONALE

La coordination est un facteur clé de la réussite d'une intervention humanitaire. En effet, il existe une pléthore de différents types d'acteurs qui peuvent intervenir. Si l'on s'intéresse par exemple seulement aux ONG, il en existe tellement de différentes sortes, aux différents théâtres et modes d'intervention, aux différentes structures et objectifs, (des religieuses ou des laïques, certaines intervenant pour les droits de l'Homme, d'autres pour aider à la résolution du conflit, et d'autres dans le domaine strictement humanitaire), qu'il est impossible d'entrevoir une unité d'objectifs et d'action. Même parmi les ONG à but strictement humanitaire, certaines ont des politiques qui peuvent radicalement s'opposer, en ce qui concerne la coopération avec les autorités locales, avec les militaires, ou en ce qui concerne la sécurité de leurs effectifs... Mais de manière générale, la plupart des ONG reste très attachée à leur indépendance vis-à-vis de toute autorité quelle qu'elle soit, ainsi qu'à leur neutralité dans les conflits.

Mais les ONG ne sont pas seules à intervenir auprès des réfugiés dans des situations d'urgence humanitaire, où de nombreux acteurs sont impliqués : forces de maintien de la paix et leur état-major, représentants de l'ONU et des différentes agences de l'ONU, réfugiés eux-mêmes parfois, agences de développement, autorités locales... Toutes ces personnes et institutions aux objectifs et aux moyens très différents se doivent de travailler le plus possible main dans la main : la coordination est un défi indispensable à la réussite d'une opération. La coopération est alors aussi donc un gage de la sécurité humaine des réfugiés.

- Le concept d'agence « chef de file » comme réponse au besoin de coordination

Le principe d'une agence chef de file correspond au courrant réaliste des relations internationales, pour lequel la coordination nécessite forcément hiérarchie et contrôle. Pour autant, l'absence, dans la plupart des interventions humanitaires, de stratégie politique globale, fait que les différentes décisions ont été prises par pragmatisme plus que par stratégie politique cohérente, résultant des pressions du terrain plus que d'une pression politique. Depuis plusieurs années, des critiques concernant la réponse des Nations-Unies à ce genre de situations humanitaires complexes¹⁹ (c'est à dire des situations impliquant plusieurs niveaux de réponses : comme la

¹⁹ La notion de "situation humanitaire complexe" est une situation dont les causes, multiples, conjuguent instabilité politique, tensions ethniques, conflit armé, crise économique, profondes inégalités socio-économiques, abus des droits de l'Homme, désintégration de la société et des structures étatiques, et qui aboutissent à des violences et des déplacements de populations massifs. Certains la définissent même comme une situation dans un pays, une région

gestion des réfugiés et déplacés, la gestion des parties en conflit, la reconstruction, le développement...) ont éclairé les rivalités qui existent entre les 15 agences de l'ONU ainsi qu'entre ONG. La plupart de ces agences sont en fait concurrentes entre elles dans leurs opérations de « fund-raising », c'est à dire de collecte d'argent. Ces rivalités constituent un obstacle majeur à la coordination.

·..
· Emergence du concept dans les instances de l'ONU

Au niveau du pays en crise, le rôle de coordinateur était auparavant habituellement donné aux responsables résident locaux représentant le PNUD. Mais leurs analyses et expertises sont ciblées sur le développement du pays, et non sur la réponse à des situations d'urgence. De plus, ils n'ont pas nécessairement les ressources pour accomplir cette tâche. Alors beaucoup reposait sur les qualités individuelles de leadership et d'énergie des individus responsables, ce qui amena à chercher d'autres modes de coordination.

Au niveau stratégique, le principal mécanisme de coordination au niveau des Nations- Unies jusqu'à la Guerre du Golfe était le Bureau de coordination des secours lors des désastres. Ce bureau, créé en 1971, se montra incapable de gérer certaines crises et fut « censuré » par un rapport d'inspection commun en 1980. C'est alors qu'apparue l'idée de désigner au niveau international une entité leader, capable à la fois de « chapeauter » toutes les agences impliquées, et d'être présente concrètement sur le terrain dans les opérations de secours. Pourtant, ce concept d'agence chef de file est tout de suite apparut comme étant un concept par défaut, émergeant en l'absence d'autorité compétente. Pour autant, aucun autre concept ni aucune autre solution n'émergea. Le Bureau de coordination des secours lors des désastres connut finalement quelques succès au Tchad et au Liban, mais cela n'empêcha pas sa disparition quelques années plus tard, son manque de ressources éclatant au grand jour pendant la crise du Golfe. Mais c'est en fait le système tout entier qui faillit à cette époque puisque personne ne vu venir l'exode massif d'irakiens entre 1989 et 1991. C'est alors que les Etats-Unis demandèrent au HCR de « coordonner » les opérations répondant aux besoins des kurdes irakiens dans les « zones sûres » crées par la coalition militaire victorieuse. Ce fut la première fois que le HCR se vit confier une mission de coordination.

La Première Guerre du Golfe obligea les Nations-Unies à revoir entièrement son système de réponse aux crises humanitaires, tant le nombre d'acteurs sur place avait augmenté mais s'était surtout diversifié. L'Assemblée Générale créa alors un nouveau haut niveau de coordination (de

ou une société où l'autorité est totalement ou presque totalement détruite , anéantie, en raison d'un conflit interne ou externe, et qui nécessite une réponse internationale allant au-delà du mandat ou des capacités d'une seule agence ou programme des Nations-Unies.

secours et d'urgence) ayant un lien institutionnel direct avec le Secrétariat Général, et disposant d'un secrétariat renforcé basé en réalité sur les anciens bureaux déjà existants. Ces officiels furent aussi habilités à travailler de concert avec le nouveau comité inter-agence incluant les agences de l'ONU et certaines ONG triées sur le volet. Cependant, cette nouvelle entité créée ne disposa pas du pouvoir nécessaire pour diriger et contrôler directement ces agences et institutions.

Par la suite, le mandat d'agence coordinatrice fut donné à une agence spécialisée, le HCR, d'abord lors de l'éclatement de la guerre en Ex-Yougoslavie. En effet, un demi million de réfugiés fuirent les combats, et le gouvernement yougoslave demanda lui-même l'assistance du HCR. Alors, l'ONU, à défaut d'une réponse correspondant à un plan stratégique pour gérer cette situation politique et militaire inextricable, donna mandat de coordination des activités humanitaires dans la région au HCR. A défaut d'une autre autorité, le HCR semblait l'agence spécialisée la plus appropriée pour la coordination, étant donnée qu'elle est la seule à disposer des structures bureaucratiques et des capacités opérationnelles appropriées à une crise dont une des principales caractéristiques était un mouvement massif de population. Le HCR reçut ce mandat de coordinateur des opérations humanitaires dans de nombreuses crises par la suite. Depuis 15 ans qu'il est utilisé ce concept n'a toujours pas été défini précisément par le Secrétariat Général de l'ONU. Cependant, il est possible d'en dégager les principaux tenants, puisque ce concept s'est quelque peu constitué « ad hoc »²⁰ . Il s'agit d'abord d'éviter les duplications (de personnel, de matériel...) et de combler les vides qui peuvent exister. Le HCR se doit donc de collecter et de partager l'information avec tous les acteurs concernés, de planifier la répartition des tâches entre agences de l'ONU, de coordonner les activités de secours (avec les ONG, les militaires et autres institutions locales...), d'évaluer les besoins sur place et d'attribuer les différentes responsabilités, ainsi que de représenter le système onusien dans son ensemble. En théorie ce concept d'agence chef de file devrait fonctionner à merveille. Mais en pratique, il a très vite montré ses faiblesses lors de plusieurs opérations, par exemple au Rwanda ou au Kosovo, comme nous le verrons.

·.. Le HCR, agence coordinatrice dans les pays limitrophes du Rwanda

Dans les Grands Lacs, contrairement à ce qui se passa en Ex-Yougoslavie, le HCR n'eut pas le rôle d'agence chef de file durant toute la crise, car plusieurs mécanismes de coopération furent mis en place. Le mandat de coordination du HCR se limita en effet à l'assistance humanitaire des réfugiés, et non des déplacés internes, et s'exerça par conséquent dans les pays limitrophes du Rwanda : Ouganda, Zaïre, Tanzanie et Burundi. A l'intérieur du Rwanda, la responsabilité de la coordination fut répartie, au risque de la dispersion, entre plusieurs agences de l'ONU (PNUD, Département des Affaires Humanitaires (DHA), le Fonds Central d'Urgence

²⁰ Michael Pugh et Alex Cunliffe, «The Lead Agency Concept in Humanitarian Assistance, the Case of UNHCR», in Security Dialogue, 1997, vol 28(1), 17- 30 p.

(CERF), et le Bureau des Nations-Unies d'Assistance d'Urgence au Rwanda (UNREO)).

Ce cloisonnement territorial et sectoriel de la réponse humanitaire, rapporté au nombre important d'intervenants, est pour beaucoup dans la faiblesse de la coordination globale. Différencier « l'intérieur » et « l'extérieur » du Rwanda empêcha de considérer cette crise dans sa dimension régionale. Mais la volonté de la communauté internationale de ne voir cette crise que sous l'angle humanitaire est à ce prix. Cependant, compte tenu de la faible coordination concernant les déplacés internes au Rwanda, le HCR considéra ses propres réticences à prendre directement en charge ce problème avant le génocide comme une « opportunité manquée »²¹.

Ce cloisonnement illustre également l'insuffisante coordination entre les différentes agences de l'ONU, ce qui illustre les défaillances d'un système multilatéral cloisonné et enchevêtré. Deux phénomènes, qui existent dans tout système et organisation, se combinent ici : il y a prolifération d'organisations spécifiques et spécialisées, ainsi que la tentation pour chacune d'augmenter sa légitimité en augmentant son champ de compétence²². En effet, dans les situations d'urgence, chaque agence travaille avec son propre mandat, sa propre structure, ses propres objectifs (même s'ils sont souvent similaires), et chacune sa propre stratégie. L'exemple des relations entre le HCR et le Programme Alimentaire Mondial (PAM) est significatif : ces deux agences au rôle fondamental dans la crise entretinrent des relations extrêmement tendues autour des activités concernant la chaîne de fourniture et de distribution de nourriture. Ces tensions résultant pour beaucoup du chevauchement de leurs mandats et de la difficile division des responsabilités mirent à mal un des aspects les plus importants du secours aux réfugiés.

De cette manière, la coordination fut compromise par les rivalités entre agences, chacune gardant jalousement son autonomie, et minées également par une certaine défiance les unes envers les autres. Chaque agence a l'impression que coordination rime avec contrôle, et donc avec perte d'indépendance. Un débat agite d'ailleurs au sein des Nations-Unies les défenseurs d'une « coordination souple » aux défenseurs d'une « coordination directive ». Le HCR, défenseur lui d'une coordination souple, limita lui-même sa propre coordination avec les organismes chargés de la coopération à l'intérieur du Rwanda, renforçant ainsi le cloisonnement opérationnel.

C'est ce que semble confirmer le Conseil International des Agences Volontaires de l'ONU, regroupant des agences de l'ONU ainsi que des ONG, qui ne fait pas tout à fait la même analyse que le HCR de la raison pour laquelle aucune coopération à dimension régionale n'eut lieu. Selon cette agence, en juillet 1994 le Département des Affaires Humanitaires produit une série de points d'actions à concrétiser pour guider la réponse à l'urgence humanitaire au Rwanda. Le DAH définit alors plusieurs objectifs et mesures à mettre en place, l'objectif principal étant de stabiliser la situation dans le pays, d'apporter aide et soutien aux réfugiés à l'extérieur tout en encourageant un

²¹ UNHCR, « Lessons Learned from the Rwanda and Burundi Emergencies », Evaluation Reports, Dec. 1996.

²² Marie-Claude Smouts, « Les Organisations internationales », Paris, 1996

rapatriement rapide des réfugiés. Pour cela le DAH recommanda concrètement d'utiliser Entebbe et Kigali comme aéroports, et non Goma (où se situait le plus grand camp de réfugiés de la région), ce dispositif permettant d'approvisionner les réfugiés par la route et donc de les accompagner sur le chemin du retour. Cependant, les recommandations du DAH furent ignorées par la communauté internationale. Le Conseil International des Agences Volontaires rejette la faute sur le HCR, qui aurait volontairement appuyé sur le fait qu'il dispose d'un mandat spécifique pour les réfugiés afin de s'assurer de son utilité sur le terrain. Ceci empêcha alors toute possibilité de coordination régionale²³. La manière dont les responsables des différentes agences repoussent la faute les uns sur les autres témoigne bien de ces rivalités destructrices entre agences.

Malgré ces problèmes, l'efficacité, notamment technique, du rôle du HCR dans ce rôle précis de coordinateur dans les opérations relatives aux réfugiés est largement reconnue. Il est significatif quand on regarde le drame rwandais dans son ensemble de constater que le nombre de personnes qui sont mortes en raison de causes « qui auraient pues être évitées », est sensiblement plus bas que le nombre de personnes qui sont mortes en raison du génocide²⁴. Ceci prouve donc en partie l'efficacité de la réponse humanitaire donnée. Mais cela ne témoigne en aucun cas de l'efficacité de l'organisation de la réponse, qui témoigne elle plutôt de l'inefficacité de la réponse politique donnée. Si la communauté internationale avait politiquement réagi, peut-être même que cette aide massive et toute cette expédition n'aurait pas été nécessaire, ou peut-être dans une moindre intensité.

Si le régime de coordination onusien mis en place au Rwanda fut un échec, l'efficacité technique de la réponse du HCR peut être expliquée par la prédominance des logiques multilatérales qui marquèrent ses relations avec les autres intervenants. En effet, le HCR reçut le soutien de pays d'accueil, notamment la Tanzanie, et disposa d'un mandat clair d'agence chef de file dans les pays d'accueil qui lui assura d'une autorité auprès de ses partenaires, autorité largement renforcée par le contrôle d'une large partie des fonds disponibles pour les agences et ONG chargées du problème des réfugiés. Ce contrôle financier donna de fait le pouvoir au HCR. Ainsi, sur 1,29 milliards de Dollars alloués par la communauté internationale entre avril et décembre 1994, 50% furent canalisés par le système des Nations-Unies, dont 85% par le HCR et le PAM réunis et 49% par le HCR²⁵. Cette allocation particulière des fonds correspond à la décision du l'Union Européenne, à travers son programme ECHO, d'allouer au HCR tous ses financements concernant les réfugiés.

Le HCR n'est pas à proprement parlé une agence d'éxécution, la fourniture de l'assistance matérielle et les services dans les camps furent déléguées aux ONG, selon une division du travail où le HCR supervisait et les ONG exécutaient. Le très grand nombre d'ONG

²³ Rudolph Van Bernuth, «The Voluntary Agency Response and the Challenge of Coordination», Journal Refugee Studies, vol. 9, n°3, 1996.

²⁴ Rudolph Van Bernuth, Op. Cit.

²⁵ Laura Lohéac, Op. Cit.

ainsi que l'inadéquation de certaines d'entre elles aux standards professionnels rendirent la coordination difficile, au détriment d'une certaine efficacité.

A Ngara la coordination assurée par le HCR fut une réussite, selon un modèe cette fois de « coopération directive » et de collaboration étroite entre partenaires. C'est en fait le gouvernement tanzanien qui poussa à ce type de coordination, car il craignait l'afflux massif d'ONG. En effet, en étant ainsi investi d'un mandat clair, disposant du contrôle d'une part importante des ressources financières, le HCR put limiter le nombre d'ONG à une vingtaine d'agences très performantes.

A Goma la situation fut beaucoup plus chaotique, et la coordination plus aléatoire. Il ne fut pas question pour le HCR de limiter le nombre d'ONG, étant donnée la force d'attraction de la couverture médiatique. Sur 200 ONG environ présentes dans la région, la moitié était à Goma, pour répondre à la fuite extrêmement médiatisée de 500 000 à 800 000 réfugiés. Cette présence massive d'ONG devait aussi palier la faiblesse de la réponse des autorités zaïroises. Cette conjoncture particulière attira de nombreuses ONG venues glaner des fonds et de la notoriété dans l'enfer de Goma. Cette couverture médiatique entraîna alors le fait que les donateurs fournirent de l'argent de manière éparse à tous les acteurs présents, et n'ont pas concentré les fonds dans les mains du HCR comme ce fut le cas à Ngara. La faible proportion de fonds alloués directement au HCR à Goma ne lui permit donc d'exercer un contrôle sur les ONG, la coordination fut donc « souple », c'est à dire lâche et laborieuse. Mais le déploiement du contingent zaïrois en mars 1995²⁶ permit une meilleure collaboration entre le HCR et les autorités, ce qui lui assura une plus grande autorité auprès des autres acteurs.

·.. Un mandat de chef de file restreint au Kosovo

Au Kosovo, le HCR s'attendait à remplir le rôle de coordinateur entre tous les acteurs - gouvernements, agences multilatérales et ONG - engagés dans l'opération humanitaire, comme il l'avait fait dans les précédentes crises des Balkans, mais en réalité il n'eut pas de mandat clair pour coordonner les acteurs autres que les agences onusiennes. Désigné agence chef de file pour l'Ex-Yougoslavie en 1991, le HCR avait conservé ce statut pour les déplacés internes au Kosovo en 1998. L'extension de ce statut à la crise des réfugiés de mars 1999 ne fut pas contestée par les autres agences, et le Bureau de Coordination des Affaires Humanitaires (BCAH) donna son accord pour le seconder dans cette tâche. Cependant, la confusion des rôles et du statut entre les membres du BCAH et ceux du HCR ont contribué à saper la crédibilité du HCR comme agence chef de file, notamment en Albanie. Par contre, la coopération avec les autres agences onusiennes, fondée sur le Memorandum of Understanding (MOU) établi entre 1996 et 1997 entre le HCR, l'UNICEF, le PAM, fonctionna bien. Les tensions entre le HCR et le PAM constatées au Rwanda diminuèrent au Kosovo grâce au MOU.

²⁶ Se référer à ce sujet au Chapitre II

D'une manière générale, le HCR eut beaucoup plus de difficultés au Kosovo qu'il n'en a eu au Rwanda à assurer et à faire reconnaître son statut d'agence chef de file. En effet, à l'exception des ONG partenaires qu'il finance directement, l'autorité formelle impliquée par le concept ne s'étendait ni aux ONG , ni aux donneurs, ni à l'OTAN. L'autorité du HCR en matière de coordination reposait donc essentiellement sur une reconnaissance volontaire et sur un consensus, fondés en grande partie sur une crédibilité qui pâtit gravement de son impréparation à la réponse d'urgence. Ce problème est d'ailleurs intrinsèque au statut du HCR : son mandat est renouvelé tous les cinq ans et son budget ne repose que sur des contributions volontaires, selon le bon vouloir des donateurs. Mais lorsque l'on prétend être l'agence coordinatrice, il faut être prêt à réagir à n'importe quelle situation pour ne surtout pas perdre sa crédibilité et son rôle de leader dans les situations d'urgence. C'est justement là que le HCR pêche parfois dans certaines situations, par manque de moyens et de personnels.

Au Kosovo, en pratique, son autorité reposait plus sur des relations de pouvoir liées à la reconnaissance de son rôle et de son action humanitaire que sur une autorité légale. Dans ces conditions le HCR ne put assurer la coordination, au moins dans le premier mois de l'urgence, où la sphère humanitaire, intensément politisée et donc très compétitive, fut marquée par des logiques bilatérales. Cette logique compétitive l'emporta à tel point que l'idée de camps de réfugiés « nationaux » fut même envisagée. Les logiques bilatérales se manifestèrent en particulier dans l'allocation des ressources. L'Union Européenne par exemple, principal bailleur de fonds, n'octroya que 3,5% de ses ressources directement au HCR. Pourtant, l'idée de multilatéralisme implique de d'orienter les fonds vers des agences multilatérales, comme celles de l'ONU, ici donc le HCR, qui s'occupe lui de redistribuer ensuite les fonds aux différentes ONG les plus compétentes selon lui. Mais au Kosovo, opération dirigée non pas par l'ONU mais par l'OTAN, les ressources furent attribuées par d'autres canaux bilatéraux, militaires ou humanitaires, chaque donateur, et derrière lui chaque Etat, choisissant de financer son agence ou son armé. Les contributions aux agences multilatérales furent elles marquées par de lourdes pression et conditionnalités politiques. Peter Morris, de MSF, déclara plus tard : « de nombreux gouvernements financèrent les ONG de manière bilatérale, ce qui réduisit beaucoup la possibilité du HCR d'établir une priorité selon les programmes ou de contrôler leur efficacité »²⁷. De fait, de nombreuses ONG financées par leur propre gouvernement montèrent des projets sans même en référer au HCR, ni au gouvernement d'accueil, et nombreuses sont celles qui agirent selon leurs propres critères et priorités, sans contrôle.

Le HCR put financer au Kosovo environ 20% des ONG présentes. Il intéressant de constater que lors de la crise humanitaire de Goma, le nombre d'ONG financées par le HCR était le même. Mais à Goma les ONG entre elles réussirent à se coordonner quelque peu, malgré la ferveur médiatique. Au Kosovo, les logiques bilatérales de financement firent que les projets des

²⁷ Peter Morris, tiré de « The Economist », Jan. 2000

différentes ONG partirent dans tous les sens, sans vraiment de logique. En matière de coordination, le HCR ne peut pas tout faire à lui tout seul : il a besoin en premier lieu de la coopération des ONG, mais il a également besoin que les ONG se coordonnent entre elles. La différence porte également sur le déroulement temporel de la crise, et sur la crédibilité du HCR dans sa réponse à la crise. En effet, à Goma, les ONG furent très dépendantes du HCR au tout début de la crise. Lorsqu'elles acquirent plus d'indépendance, le HCR avait déjà pu mettre en place des mécanismes de coordination, qu'il put maintenir grâce à sa crédibilité. L'inverse arriva en Macédoine et en Albanie, où au début de la crise les ONG ne recherchèrent pas le financement du HCR.

Le HCR ne put donc ni jouer son rôle de coordination, ni contrôler la qualité et l'expérience des ONG : la réponse à la situation d'urgence fut donc chaotique, sans véritable identifiication préalable des besoins. Les faiblesses de la coordination se traduisirent par une duplication des activités et par une forte variation en matière de couverture de l'assistance ce qui va à l'encontre du principe d'équité régissant l'aide humanitaire, ce qui est aussi un principe d'action du HCR. Les conséquences de cette mauvaise coordination furent pourtant moins graves qu'elles n'auraient pu l'être, en particulier si la crise avait duré.

Le HCR fut par conséquent très critiqué, en tant qu'agence chef de file, pour ses déficiences en matière de coordination. L'environnement à dominante bilatérale ainsi que la multiplicité des acteurs ne sont pas pour autant les seuls responsables, le HCR ayant ses propres faiblesses liées en partie au manque de personnel et au rôle mineur qu'il joua dans l'assistance.

- Le rôle d'agence chef de file en question

Comme nous l'avons vu, la performance du HCR varie selon la configuration des crises. Cependant, il réaffirme sa stratégie d'inscription dans le champ opérationnel, en tant qu'agence coordinatrice de l'assistance humanitaire, à la fin de chaque crise. De son expérience au Rwanda, il tira la conclusion que « la capacité de réponse d'urgence (...) est un atout opérationnel majeur pour le HCR et devrait être non seulement maintenue mais renforcée pour permettre à l'Organisation de garder son avance internationale dans ce domaine »²⁸ . Malgré l'échec dans ce domaine au Kosovo, le HCR réaffirma « sa détermination à renforcer ses capacités de réponse d'urgence »²⁹. Dans le débat permanent au sein des Nations-Unies, sur la nécessité d'adopter une démarche mieux coordonnée et plus intégrée dans la réponse aux crises humanitaires (renforcée par le constat d'éclatement et de multiplication des mécanismes de réponse au Rwanda), le rôle du HCR dans cette réponse reste controversé, les divergences reflétant souvent les interprétations

²⁸ UNHCR, «Lessons learned from the Rwanda and Burundi Emergencies», Evaluation Report, Dec. 1996

²⁹ UNHCR comments on «The Kosovo Refugee Crisis», cité par William Hayden dans "The Kosovo Conflict : The Strategic Use of Displacement and Obstacles to International Protection", in Civil Wars, Vol. 2, n° 1, 1999

différentes de son mandat. Par exemple, au vu de l'efficacité du HCR à orchestrer la réponse internationale dans les précédents conflits des Balkans, T. Weiss et A. Pasic³⁰ saluaient en 1997 la « réinvention » du HCR comme agence chef de file, sur le fondement d'une lecture élargie de son mandat, comme « organisation humanitaire des Nations-Unies pour les victimes de guerre », et symbolisant la « prise de responsabilité de la communauté internationale ». Considérant cette évolution comme une adaptation nécessaire aux besoins humanitaires émergeant du désordre de l'après Guerre Froide, ils considèrent qu'il est peu souhaitable que d'autres organismes de coordination soient créés (comme plus tard le BCAH), le HCR et l'UNICEF étant les deux seuls candidats susceptibles d'être désignés comme agence chef de file dans les situations humanitaires complexes.

Mais d'autres ne font pas le même constat. M. Pugh et A. Cunliffe³¹ considèrent eux que ce concept d'agence chef de file est insatisfaisant et qu'il représente une « position défaut » pour remplir le vide de la coordination en l'absence de mécanismes politiques forts. Disposer d'agences spécialisées, ici sur les réfugiés, pour remplir un rôle de leader global devant coordonner des éléments civils et militaires, est inapproprié. En effet, désigner une agence spécialisée pour coordonner tous les aspects humanitaires d'une crise peut poser des problèmes pour cette agence. Cela augmente la propension des agences de secours à se politiser, et ce de trois manières. Premièrement, cela peut pousser l'agence, comme on l'a vu dans le cas du HCR, à se substituer à une réponse internationale globale et cohérente, et peut la pousser à se détourner de son vrai rôle. Même si cela fonctionne, il est vrai que le HCR aujourd'hui ne fait que déléguer son travail à des ONG, son rôle d'agence leader l'ayant détourné de son rôle premier d'assistance aux réfugiés.

Deuxièmement, dans les guerres civiles en particulier, un tel rôle peut compromettre la partialité perçue de l'agence. Le HCR de par son rôle de leader se doit se faire des choix politiques, se retrouvant parfois « piégé dans des processus politiques inextricables »³², comme en Ex-Yougoslavie par exemple. Dans ce type de situations, le HCR doit prendre des positions politiques fortes, et les parties en conflit en viennent à le considérer comme partial.

Troisièmement, comme je l'ai déjà évoqué, ce rôle a tendance à accentuer les rivalités et coup-bas entre agences. Le HCR a étendu ses activités dans de nombreux domaines, allant de la création d'une cellule des opérations aériennes à Genève, à la création d'une cour des droits de l'Homme au Cambodge, en passant par le déploiement de conseillers militaires au Zaïre. Cette expansion opérationnelle a conduit bien souvent à des accusations « d'impérialisme ». Cependant, il faut noter que la coopération entre agences est souvent plus effective sur le terrain que dans les

³⁰ Thomas Weiss et Amir Pasic, « Reinventing UNHCR : Enterprising Humanitarians in the Former Yougoslavia, 1991-1995 », in Global Governance, 1997, Vol. 3, n°1, p. 41-57

³¹ Michael Pugh et Alex Cunliffe, "The Lead Agency Concept in Humanitarian Assistance, the Case of UNHCR", in Security Dialogue, 1997, Vol. 28 (1), p. 17-30

³² UNHCR, "The State of World's Refugees", 2006

instances dirigeantes.

Ces auteurs développent donc une approche alternative pour éviter tous ces problèmes au HCR. Beaucoup soutiennent l'idée que le DAH serait plus à même de remplir ce rôle de coordinateur que le HCR. Mais le fait est que le DAH n'a pas suffisamment de ressources sur le terrain pour remplir ce rôle. Surtout, il semble exister peu d'enthousiasme parmi les Etatsmembres pour fournir plus de capacités et de moyens au DAH pour qu'il remplisse ce rôle. Les Etats préfèrent s'appuyer sur des instances déjà existantes et compétentes, et qui n'ont pas besoin de moyens financiers nécessaires. C'est d'ailleurs bien souvent le côté financier qui rebute la communauté internationale et fait que celle-ci ne s'engage pas plus avant.

Néanmoins, le besoin d'une structure capable de surmonter les rivalités entre agences se fait sentir. Une des clés pour créer les conditions de la coordination et donc faciliter les échanges entre agences est la préparation d'une structure stratégique basique pour les situations d'urgence. Selon M. Pugh et A. Cunliffe, ce travail devrait être fait sous la direction du Secrétaire Général, vu l'importance stratégique de ce type de situations. Surtout, ce travail devrait être élaboré sous les auspices du DAH avec l'aide des 13 membres du CIAV, ainsi que tous les autres services concernés, afin d'impliquer beaucoup d'acteurs tou en conservant l'efficacité. Le DHA a d'ailleurs fait d'importants efforts en ce qui concerne la circulation de l'information et la consultation inter- agences. Afin de contenter tout le monde, une des idées de M. Pugh et A. Cunliffe est d'équiper dans chaque crise le représentant spécial de l'ONU d'une petite équipe d'experts du DAH, comme cela fut le cas au Burundi par exemple. D'une manière générale, le Représentant local de l'ONU est mieux renseigné sur les spécificités locales et l'évolution de la situation, et peut négocier avec les autorités. Cela permettrait aussi de renforcer à la fois la capacité décisionnelle du représentant de l'ONU et par conséquent de renforcer le poids de la communauté internationale dans le conflit. Cette approche permettrait en outre d'insuffler au processus de décision une consultation d'experts, ce qui pourrait diminuer le risque de désordre dans la protection de l'aide. Enfin, le DAH a l'avantage d'avoir la responsabilité de gérer les relations avec les organisations militaires, sachant que celles-ci posent souvent problème pour la neutralité d'une agence comme le HCR. Pour la coordination, favoriser le leadership individuel avec une relation directe à l'autorité du Secrétariat de l'ONU est un concept qui laisse plus de liberté et d'initiative aux acteurs, chacun pouvant donc apporter ses compétences, le tout contrôlé par une autorité ayant une vision d'ensemble et ayant le pouvoir de prendre des décisions et de les assumer, sans autant de conséquences que pour une simple agence.

Il convient tout de même de considérer les éventuelles faiblesses d'une telle approche : la priorité pour une agence sera d'obtenir un droit d'entrée auprès du Secrétariat de l'ONU, le risque étant que des considérations politiques prennent le pas sur des critères de compétences.

Le concept d'agence chef de file, testé notamment au Rwanda puis en Ex-Yougoslavie, a

montré ses faiblesses. Deux problèmes se posent. D'abord, cette agence leader n'a de comptes à rendre à personne, si ce n'est à elle-même. Elle n'est pas responsable devant une autre instance de l'ONU, et même si elle fait partie du CIAV, celui-ci n'a que peu d'influence sur elle. Ensuite, ce concept suppose que les autres agences du même rang se subordonnent à son autorité, ce qui dans les faits ne fonctionne pas.

Des agences comme le HCR ne sont pas faites pour coordonner la réponse de la communauté internationale à des situations humanitaires complexes. L'idée d'une agence chef de file masque le véritable problème : il n'existe pas de mécanismes spécifiques, disposant d'une autorité politique internationale et de capacités professionnelles aux niveaux stratégiques et locaux, capable de gérer ces situations et de coordonner l'action internationale afin de rendre effective définitivement la sécurité humaine.

II - LA COORDINATION DES OPERATIONS AVEC LES MILITAIRES

La coopération entre agences et entre ONG est un défi à relever pour l'efficacité de l'action de la communauté internationale et pour le bien de l'approche multilatérale. Cependant, apparu dans les crises post-Guerre Froide des années 90, le défi à relever aujourd'hui en matière de coordination est l'épineux problème de la coopération entre ONG, OI et agences de l'ONU avec les forces militaires intervenant dans ces situations humanitaires complexes. Cette mutation, justifiée par la sécurité humaine, n'est pas sans poser certains problèmes.

- La coordination des ONG avec les militaires

Traditionnellement, les ONG agissent de manière très indépendante. Même si financièrement elles sont soutenues par certains donateurs, qui alors peuvent leur poser quelques conditions d'action, elles restent en général extrêmement attachées à leur autonomie notamment par rapport aux gouvernements. Par conséquent elles ont rarement travaillé en coopérant et en coordonnant leurs actions avec d'autres ONG, les OI ou les forces militaires. Elles restent très attachées à leur neutralité, et surtout à cette sorte de vulnérabilité, de fragilité, qui au lieu de les exposer les protège de toute attaque. Mais même si cela peut ne pas leur plaire, les ONG, ainsi que les OI et les agences de l'ONU, ont compris qu'elles devaient coopérer avec les militaires pour assurer l'efficacité de leur action. En effet, les conflits aujourd'hui diffèrent des grands conflits de la Guerre Froide, et les opérations militaires ont changé de nature. Aujourd'hui les forces militaires s'engagent dans ces guerres pour stopper le conflit mais aussi pour rétablir la paix, et ont donc besoin d'ajouter à leur stratégie un volet humanitaire. Dans les situations humanitaires complexes,

les militaires ont donc besoin des civils, et vice-versa.

Dans des opérations comme en Irak ou en Somalie, l'établissement de relations de travail privilégiées entre militaires et ONG permit le succès de l'assistance humanitaire dans un environnement très dangereux et volatile³³. Ces mêmes opérations, cependant, soulignent également l'importance d'établir une meilleure et plus rapide communication parmi tous les acteurs agissant de la communauté internationale, pour une meilleure compréhension des objectifs globaux de l'opération. Il est vrai que même si la coopération fut un succès en Somalie, les ONG et les militaires avaient des objectifs bien différents. Les militaires, eux, voulaient éviter l'enlisement dans une situation complexe. Ils voulaient donc entrer dans le pays, réparer ce qui n'allait pas, et repartir. Les humanitaires, eux, n'avaient évidemment pas du tout la même vision de leur engagement. Leurs actions s'inscrivent en effet su le long terme, s'adressant aux causes profondes du problème et prolongeant l'assistance humanitaire au delà de la simple offensive militaire. Ces analyses et objectifs différents sot autant d'obstacles à la coopération, mais ils ne sont pas les seuls. Il faut noter que la culture humanitaire et la culture militaire sont diamétralement opposées. La plupart des ONG par exemple prennent leurs décisions de manière collégiale, et non de manière hiérarchique, comme les militaires. La culture des humanitaires va également souvent à l'encontre de la culture sécuritaire des militaires. De plus, les militaires sont extrêmement entraînés à affronter toutes sortes de situation, la structure et les objectifs de la mission ainsi que les règles d'engagement sont définis à l'avance, et rien ne peut les faire déroger à la règle établie, qu'il s'agisse d'un soldat première classe ou d'un général trois étoiles. Mais parfois l'approche décentralisée et flexible des ONG peut aussi être un atout dans des situations difficiles, où il faut savoir changer soudain de stratégie. Ces deux mondes, humanitaires et militaires ont donc parfois beaucoup de mal à se comprendre, et parfois se méprisent même.

Mais ces deux mondes ont eu plusieurs occasions de se rapprocher et de mieux se comprendre, comme récemment au Kosovo, au Timor Oriental ou en Sierra Leone. Aujourd'hui de plus en plus d'acteurs humanitaires commencent à penser qu'ils ont parfois besoin des imposantes capacités logistiques des armées, et de plus en plus de militaires apprécient le dévouement ainsi que l'innovation apportées par les humanitaires. Parfois même les militaires se sont plaints que les ONG, et derrière elles le HCR, n'avaient pas les capacités ni le personnel suffisants pour répondre aux demandes des militaires.

Les militaires ont eux-mêmes vocation à améliorer les relations ONG-OI / militaires en créant des Centres des Opérations Civiles-Militaires afin de rapprocher les objectifs et stratégies des deux « camps ». Ces centres cependant ne servent pas de mécanismes de coordination. Et même quand acteurs humanitaires et militaires veulent coopérer étroitement, certains facteurs peuvent les en empêcher. Par exemple, en Bosnie, leurs règles d'engagement empêchaient les

³³ Cependant en Somalie la défaite militaire des forces américaines en 1992 compromit la délivrance de cette aide huamanitaire.

militaires américains de voyager dans des convois de moins de quatre véhicules, pour des questions de sécurité. Ils ne pouvaient donc pas se déplacer de manière rapide dans le pays. Par conséquent, le personnel des ONG et des autres agences présentes voyagèrent souvent par eux- mêmes, sans attendre qu'un convoi militaire soit formé. Mais malgré ce genre de problèmes, militaires comme humanitaires reconnaissent en général aujourd'hui que même s'ils s'engagent dans ces conflits pour des raisons complètement différentes, le succès des uns est indispensable au succès des autres. Les ONG et les acteurs humanitaires en général dépendent fortement des conditions de sécurité assurées par les forces militaires pour protéger leur personnels, leur équipements, mais aussi par exemple les réfugiés³⁴. Les forces de maintien de la paix elles ne peuvent en général se retirer que lorsque les agences civiles ont fini leur travail de consolidation de la paix et commencent la phase de reconstruction et de réconciliation. Les uns ont besoin des autres, et le départ précipité de l'un des deux acteurs peut précipiter l'échec de l'autre. C'est ce qu'il se passe en ce moment même au Timor Oriental, où les forces de maintien de la paix se sont retirées trop tôt. Les Etats donateurs ont fait pression sur l'ONU pour renvoyer les soldats dans leurs casernes et ce notamment pour des raisons financières, le coût de leur maintien étant relativement élevé. Malgré les appels au maintien d'une force, même un peu réduite, au Timor Oriental, de la part des membres du gouvernement et des observateurs internationaux sur place , les soldats se retirèrent alors que la situation politique était encore trop fragile. Il y a peu, des conflits armés ont ré-éclaté dans la capitale, obligeant l'Australie (mandatée par l'ONU), à redéployer ces soldats. L'opération de maintien de la paix au Timor Oriental, qui était présenté comme un modèle du genre par l'ONU, a donc été entaché par un retrait trop précoce des forces de maintien de la paix. Le risque est que le conflit qui reprenne aujourd'hui et ruine le travail entamé par les humanitaires.

La cohérence entre le travail des acteurs humanitaires et les forces militaires est donc primordiale. A travers des ateliers de travail, des consultations... les ONG et tous les acteurs humanitaires peuvent élargir et soutenir les négociations officielles, par exemple en faisant la promotion d'idées qui peuvent nourrir le processus officiel de résolution du conflit. Mais pour cela, la collaboration doit implique plus que de simplement garder les autres parties informées. Cela nécessite de s'accorder sur les méthodes, sur les objectifs, et de rester discipliner pour laisser l'autre, quand il est plus à même de remplir une tâche, prendre le relais. Il est ici question de responsabilité. Les ONG et autres agences doivent prendre conscience de la répercussion de leurs actes, puisque ceux-ci sont susceptibles d'avoir des incidences fortes sur la situation. Surtout que les agences internationales spécialisées et les ONG ont tendance à prendre des responsabilités qui dépassent de loin leur mandat initial. Par exemple au Rwanda les agences ont dû avancer dans le noir le plus total, dû à l'effondrement de l'autorité centrale. Surtout, les ONG et les autres agences de secours ont tendance à devoir se substituer à une communauté internationale qui ne veut pas s'engager politiquement ; elles doivent donc se substituer à l'échec

³⁴ Comme nous le verrons plus en détail dans la seconde partie.

du multilatéralisme. Mais elles doivent par conséquent faire très attention aux conséquences inattendues de leurs actes, et aux effets pervers de leur présence massive dans un pays.

- Le HCR à l'épreuve de la coopération avec les militaires

Tout comme pour les ONG, « l'âge de l'innocence »³⁵ est passé pour le HCR, qui accepte aujourd'hui une collaboration étroite avec les militaires.

·:. La relation entre le HCR et les militaires dans les Grands Lacs : la primauté de l'humanitaire

La crise rwandaise constitue une étape importante dans les relations entre le HCR et les militaires. Bien que ceux-ci aient été tardivement engagés, la démission de la communauté internationale fut bientôt compensée par un gigantesque déploiement de moyens militaires. Il y eut trois cadres différents pour ces opérations. Un cadre multilatéral avec l'opération de maintien de la paix de la MINUAR (I et II) ; un cadre bilatéral avec les contingents nationaux déployés sous l'égide du HCR ; et un cadre unilatéral avec les opérations indépendantes des français (opération Turquoise, sécuritaire) et des américains (opération Support Hope, humanitaire).

Le fait nouveau au Rwanda, dû à la particularité de la crise, est que les militaires reçurent comme priorité la responsabilité d'activités de secours. Qu'il s'agisse de la MINUAR I ou II ou de l'opération Support Hope, l'humanitaire était prioritaire. Il est intéressant de constater que l'opération de l'ONU échoua dans sa coopération avec le HCR et fut peu efficace dans le domaine humanitaire, tandis que l'opération américaine réussit elle à pallier justement les défaillances du HCR, en répondant rapidement aux besoins et en se retirant une fois la crise sous contrôle de celui-ci. Les forces américaines travaillèrent également en étroite collaboration avec les autres organisations humanitaires des Nations-Unies, les organisations civiles et la MINUAR.

Signe de l'évolution du HCR dans ses rapports avec les militaires, la crise du Rwanda fut l'occasion d'une mesure innovante, tentative de traduction de la sécurité humaine, mais parfois teintée d'effets pervers. En effet, dans le contexte de la crise de Goma, entre mi-juillet et la fin de l'année 1994, le HCR, à travers divers accords passés avec les troupes nationales, mit en place un programme « d'ensembles de services » dans des domaines techniques, comme la logistique, l'aménagement des camps de réfugiés, le traitement de l'eau, l'hygiène et la santé publique... La moitié des pays qui répondirent à l'appel du HCR sont des pays faisant partie du groupe de Lysoen³⁶, et qui donc sont des promoteurs de la sécurité humaine. Le HCR fixait les objectifs et les

³⁵ Thomas Weiss, «Military-Civilian Humanitarianism : The «Age of Innocence» is Over», in International Peacekeeping, Vol. 2, n°2, Eté 1995, p. 157-74

³⁶ Groupe de pays ayant inscrit les concepts de sécurité humaine dans la définition de la stratégie de leur politique étrangère, avec plus ou moins d'aplication effective. En font partie pa exemple l'Allemagne, l'Australie, Israël, la Nouvelle-Nouvelle-Zélande, le Canada, les Pays-Bas, l'Irlande, leJapon...

missions de chacun, les militaires eux gardaient le contrôle des opérations. Ainsi ces forces agissaient de manière autonome dans le cadre d'accords négociés directement entre le HCR et les ministères de la Défense des Etats impliqués. L'Irlande fournit une contribution spécifique : des soldats et des civils furent mélangés, à la fois au sein du HCR, et au sein de deux ONG irlandaises, ce qui provoqua une confusion inhabituelle entre ces deux cultures, civile et militaire. Les militaires français aussi contribuèrent à l'effort du HCR pour aider les réfugiés rwandais : bien que l'accord passé avec la France ne le prévoyait pas, des ressources militaires furent mises à la disposition du HCR. Au total, 22 Etats, sans compter l'Union Européenne, fournirent des moyens, civils ou militaires, au HCR dans le cadre de ces accords de services. Le fait que le HCR, plutôt que la MINUAR, ait été l'interlocuteur des Nations-Unies pour ces contingents souligne bien la nature humanitaire des missions. Signe de l'évolution de la position du HCR par rapport aux militaires, celui-ci rédigea en 1995 un « Manuel pour le militaire en opération humanitaire », dans lequel il défend une position nuancée, mais favorable tout même à la coopération avec les militaires. Le HCR fut d'ailleurs la première organisation des Nations-Unies à engager un ancien officier comme conseiller pour les problèmes militaires et logistiques.

·:. Au Kosovo : le HCR sous l'hégémonie des militaires ?

La décision du HCR de coopérer avec l'OTAN, non mandatée par les Nations-Unies et donc partie prenante du conflit, distingue le cas du Kosovo des autres situations « d'imposition de la paix ». L'engagement de l'OTAN en faveur des albanais kosovars pouvait même être vu comme contraire au principe humanitaire de neutralité, ce qui posa un problème sérieux au HCR ainsi qu'aux autres ONG. C'est donc avec réticence que le HCR s'engagea aux côtés de l'OTAN. Et du côté de l'OTAN même, le côté humanitaire de cette opération fut fortement contesté par une partie de l'alliance et des pays d'accueil.

Avant la crise, l'OTAN, sur pression de certains Etats membres, mis en avant ses préoccupations humanitaires dans cette opération. Alors l'OTAN demanda la coopération du HCR pour gérer l'afflux massif de réfugiés fuyant les futurs bombardement et les futures vengeances des Serbes contre les albanais du Kosovo. Mais l'OTAN se heurta d'abord au refus franc et massif du Haut Commissaire pour les Réfugiés, Sadako Ogata, qui, bien que reconnaissant l'utilité d'une telle coopération entre deux interlocuteurs privilégiés, refusa la coopération pour préserver la distinction entre le rôle politique de l'OTAN et le rôle humanitaire du HCR. L'insuffisance des moyens du HCR face à l'exode massif de réfugiés albanais et les appels directs de l'Albanie et de la Macédoine aux moyens de l'OTAN confirmèrent d'ailleurs la pertinence de cette analyse.

En effet, malgré sa présence avant les événements, le HCR, dans une situation financière très difficile, ne disposait pas des ressources suffisantes en personnels et en matériels, et ne tenait pas la comparaison avec les militaires : le HCR disposait d'un ration de 1 employé pour 3500 réfugiés, contre 2pour 40 du côté de l'OTAN. Un tel écart tient au fait que les institutions

intergouvernementales reflètent évidemment les choix politiques de leurs membres (que l'on peut en quelque sorte considérer comme des actionnaires), et qu'en l'occurrence les gouvernements des pays membres de l'OTAN, qui sont aussi membres de l'ONU, ont arbitré l'allocation des ressources et l'appui politique en faveur de l'Alliance Atlantique, moins soumise que le HCR aux contraintes du multilatéralisme et laissant ainsi un espace à des interventions « nationales » visibles.

C'est pourquoi finalement la coopération était la seule alternative possible pour le HCR car il fut largement contourné par ses partenaires, la réponse humanitaire relevant d'enjeux qui le dépassaient. Il est significatif à ce propos que l'Albanie et la Macédoine aient fait appel à l'OTAN plutôt qu'au HCR pour établir les camps de réfugiés alors que ce dernier avait établi des relations de travail régulières avec ces gouvernements. Mais cet appel relevait de considérations stratégiques dépassant le HCR, l'occasion permettant aux gouvernements macédoniens et albanais de renforcer leurs relations avec l'Alliance et d'assurer leur sécurité. Même si le HCR avait voulu s'imposer, le gouvernement macédonien par exemple décida de ne traiter qu'avec un acteur « étatique » comme l'OTAN. Alors le gouvernement allemand servit d'interlocuteur, tout en travaillant étroitement avec le HCR. Cet exemple montre que si l'egagement des militaires n'était pas forcément nécessaire sur le plan technique, cette alternative était meilleure et plus simple sur le plan politique. Les relations entre militaires et humanitaires dans la crise furent ainsi largement définies par l'OTAN, au point que certains, comme M. Pugh qualifient « d'hégémonique » le relation des militaires avec les agences humanitaires présentes au Kosovo. La coopération fut sensiblement différente selon les pays hôtes, mais le HCR fut rarement consulté sur les problèmes essentiels, les plans et les accords ayant été largement initiés sans le HCR.

C'est ainsi que le HCR, en partie en raison de son impréparation, mais surtout en raison de choix politiques des Etats-membres, n'eut d'autre choix que d'accepter une situation sur laquelle il n'avait qu'une emprise limitée.

- Les limites de l'approche intégrée de l'humanitaire, du politique et du militaire.

·.. Dans les Grands Lacs

L'expérience rwandaise, jugée positive par beaucoup, a élargi le cercle des contributions humanitaires à des institutions militaires à la fois multilatérales et bilatérales, que ce soit pour le maintien de la paix ou dans un but humanitaire. De nombreux gouvernements ont engagé leur troupes, et ont compris, certes tardivement, l'intérêt qu'ils pouvaient avoir à servir une action humanitaire internationale pour leurs propres intérêts nationaux. Le principe de la fourniture de services proposé par le HCR permit même aux gouvernements d'adapter leurs ressources aux tâches qui leur étaient spécifiquement attribuées. Cependant, l'effet pervers est que ces

gouvernements ont préféré envoyer des troupes pour soutenir les agences dans leur travail humanitaire, plutôt que d'envoyer des troupes se battre contre des rebelles ou sécuriser certaines zones. En définitive, la somme des efforts de ces contingents nationaux, fortement bénéfiques en eux-mêmes, ne peut se substituer à une stratégie internationale multidimensionnelle, pour faire face aux nombreuses racines, profondes et globales de la crise rwandaise. En d'autres termes, la communauté internationale accomplit avec brio son devoir d'assistance et d'ingérence humanitaire, mais ne fit rien, ou si peu, pour résoudre politiquement le conflit. C'est en ce sens que l'on peut dire que la communauté internationale instrumentalise le concept de sécurité humaine, en faisant la bonne action d'agir pour les réfugiés, mais en ne faisant rien pour régler leur situation à long terme. En agissant ainsi, la communauté internationale réduit donc le concept de sécurité humaine à une peau de chagrin.

Ainsi, l'engagement humanitaire dans les Grands Lacs fut à géométrie variable : engagement militaire humanitaire mais aux dépens de l'engagement politique. L'expérience rwandaise laisse donc un certain sentiment de malaise, puisque les problèmes structurels ne furent pas résolus.

·.
· Au Kosovo

Les enjeux politiques furent beaucoup plus importants au Kosovo qu'au Rwanda ou dans d'autres crises complexes, soulignant l'importance du facteur géographique (le Kosovo et l'ExYougoslavie étant sur le continent européen) dans la prise en compte politique des crises. De plus, l'OTAN déclara que cette guerre, la première de l'OTAN en Europe, était d'abord une guerre humanitaire, dont le principal but était le retour des réfugiés. Cela fit donc énormément monter la pression et affecta inévitablement la collaboration entre acteurs militaires et humanitaires.

Alors, la confusion entre le militaire - politique et l'humanitaire fut parfois une réalité au Kosovo. Pour le HCR, l'engagement de l'OTAN eut ainsi la conséquence d'accroître ses ressources, mais selon des priorités différentes et parfois concurrentes, et fut la cause, notamment en Albanie d'une confusion des missions humanitaires et militaires, comme le dénonça le Haut Commissaire aux réfugiés de l'époque. Selon le HCR, seules les agences humanitaires ont l'indépendance nécessaire par rapport à des considérations politiques pour mener le travail d'assistance aux réfugiés de manière neutre, comme le veulent les principes humanitaires de base. Pour le HCR, et d'autres, les militaires doivent soutenir ces agences mais ne pas se substituer à elles. Les militaires ne doivent pas oublier que leur rôle est avant tout politique, il s'agit de conduire la guerre et d'imposer la paix. Comme le déclara Kofi Annan lui-même, « si ces lignes sont brouillées [ les lignes de distinction entre les activités civiles et militaires ], il y a un risque de dommage irréparable au principe d'impartialité de l'assistance humanitaire³⁷.

³⁷ Kofi Annan, communiqué de presse, cité dans Le Monde du 27 Mai 1999.

Si le soutien de l'OTAN était la seule alternative possible au début de la crise, des solutions civiles auraient pu être trouvées et mises en place par la suite. Cependant les gouvernements privilégièrent les initiatives nationales, et lorsque le HCR assuma enfin ses fonctions de coordination, de forts schémas bilatéraux existaient déjà. L'impératif de sauver des vies fut rempli, et pour les réfugiés eux-mêmes c'est bien là l'essentiel, mais la confusion entre l'humanitaire et le militaire eut des effets négatifs, qui auraient pu être plus dramatiques si la guerre avait duré plus longtemps et que les réfugiés avaient dû rester plus longtemps dans les camps. Certains suggèrent même que des communautés de réfugiés - combattants auraient pu se former le long des régions frontalières, comme se fut le cas au Rwanda et comme nous le verrons dans la prochaine partie. Certains ont pu craindre également que la confusion conduise à la diminution du rôle du HCR et que, à l'avenir, les pays d'accueil empêchent l'accès humanitaire parce que, pour des intérêts nationaux, il serait lié aux interventions militaires.

A la lumière de la crise du Kosovo, deux lectures divergentes peuvent être faites de cet engagement massif des militaires dans les crises humanitaires, de leur institutionnalisation, et de leurs relations avec les acteurs civils et le HCR en particulier. La première approche, d'inspiration réaliste, explique que la politique de l'OTAN est motivée par des intérêts politiques stratégiques et que la solidarité avec les opprimés n'est qu'une posture, voire une imposture. Alors, les relations entre acteurs humanitaires et militaires doit être hiérarchique et hégémonique. La seconde approche explique que l'engagement massif des militaires donne une expression politique à des préoccupations éthiques, et réconcilie les objectifs militaires et civils à travers le respect des individus, considérés comme appartenant tous à la même « société » internationale. Ici, la coopération par le multilatéralisme est privilégiée. Il est donc difficile de distinguer entre l'action motivée par la solidarité et celle motivée par les intérêts stratégiques, les deux étant étroitement imbriqués. Une orientation coercitive peut certes améliorer l'accès aux zones de conflits ou sécuriser le bon déroulement des opérations humanitaires, mais les relations entre civils et militaires peuvent être alourdies par la subordination de la coopération à des objectifs stratégiques et, comme au Kosovo, conduire à des formes de conditionnalités politiques de nature à diluer les approches solidaires et à renforcer la realpolitik. Pour certains, cet effet pervers fut résolu en quelque sorte par la décision des tenants de l'approche solidaire d'établir une correspondance entre une « guerre juste »³⁸ et les impératifs humanitaires. C'est dire que même si les principes humanitaires n'étaient pas respectés et que les militaires dictaient leurs lois, l'important était de soutenir l'OTAN dans cette « guerre juste ».

L'engagement des militaires dans ces deux crises humanitaires et leur interaction avec le HCR témoignent des vicissitudes de la construction d'une sécurité humaine des réfugiés

³⁸ Même si la guerre au Kosovo n'était pas « légale », car non approuvée par le Conseil de Sécurité de l'ONU, beaucoup la considérèrent comme « juste » au sens de M. Walzer. Celui-ci définit une " guerre juste " par plusieurs critères, comme par exemple la mise en danger d'une population. L'agression des serbes contre les kosovars fut donc mise en avant. Le terme de « nettoyage ethnique » fut d'ailleurs employé pour justifier l'intervention de la communauté internationale.

par une organisation multilatérale. Au Rwanda, le caractère essentiellement humanitaire de la contribution des militaires se fit au détriment de la fonction de sécurité (sauf pour l'opération turquoise, qui réussit à créer une zone sécurisée au Sud-Ouest), en raison de la réticence des gouvernements à s'engager dans cette voie. Conjuguée au départ précoce des troupes, cette réticence des gouvernements a aussi contribué au développement de l'insécurité dans les camps de réfugiés, phénomène qui fera l'objet d'une étude dans le second chapitre. L'assistance aux réfugiés fut donc privilégiée, au détriment de leur protection, les deux étant pourtant des missions du HCR.

Au Kosovo au contraire, l'action fut beaucoup plus politisée, les militaires remplirent leur fonction sécuritaire pour laquelle ils sont indispensables, mais ils écrasèrent l'autonomie et par conséquent la crédibilité du HCR.

RESUME ET TRANSITION

Le rôle de coordinateur du HCR constitue en quelque sorte une démission de la communauté internationale envers son devoir de prise en charge politique de ses crises humanitaires complexes. Au lieu de s'occuper de résoudre les nombreux aspects du conflit (politiques, économiques, sociétaux, ethniques...), la communauté internationale, à travers ses organes multilatéraux, se concentre sur les aspects strictement humanitaires des conflits, faisant ainsi une lecture a minima du concept de sécurité humaine. Les afflux massifs de réfugiés constituent la partie la plus visible de l'iceberg humanitaire, parce qu'ils menacent aussi la sécurité des Etats. C'est pourquoi le mandat d'agence chef de file est souvent confié au HCR. Mais ce concept d'agence chef de file reste trop faible, il ne permet pas d'atteindre une stratégie politique efficace.

Même quand la communauté internationale se mêle militairement de ces conflits, de manière multilatérale ou non, la coordination de leurs activités avec celles des ONG et du HCR n'est pas chose aisée. Deux mondes et deux cultures entrent en contact, or humanitaires et militaires n'ont pas toujours ni les mêmes objectifs ni les mêmes stratégies. Souvent l'indépendance des humanitaires est donc menacée. Et si au contraire les militaires se mettent au service des acteurs humanitaires, alors leur fonction première, la sécurité, est oubliée.

C'est cette fonction sécuritaire, indispensable à l'établissement de la sécurité humaine, qui fait souvent défaut aux acteurs humanitaires, et surtout à leur leader, le HCR. L'aspect le plus flagrant de ce manque de sécurité est visible dans les camps de réfugiés, et il provoque parfois la reprise ou le déplacement des conflits par des processus et des mécanismes que nous allons étudier dans ce second chapitre.

CHAPITRE II

LA MANIPULATION DES REFUGIES, LA PROPAGATION D'UN CONFLIT ET
L'INERTIE DE LA COMMUNAUTE INTERNATIONALE

Le manque d'intervention de la communauté internationale, qui se traduit par une action insuffisante du HCR comme agence chef de file, fait que l'insécurité peut parfois s'installer dans les camps de réfugiés. Cela peut se traduire par une « manipulation des réfugiés », comme le décrivent S. J. Stedman et F. Tanner³⁹ dans leur ouvrage. La manipulation des réfugiés se traduit d'abord par une manipulation du régime des réfugiés. Cette manipulation n'est pas un phénomène nouveau. Depuis la guerre israélo-arabe de 1948-49, les milliers de réfugiés palestiniens sont utilisés par les Etats voisins d'Israël comme un soutien dans leur guerre contre Israël, et ont été responsables de la propagation du conflit dans tous le Proche-Orient (Jordanie, Liban...). S'occuper du retour de ces réfugiés n'a jamais été dans la stratégie de ces Etats, qui ont préféré les installer dans des camps qui n'ont rien de provisoire, pour les garder sous la main et montrer au monde entier combien la création d'Israël a posé et pose encore problème dans la région. Ces réfugiés font donc partie intégrante de la stratégie de ces Etats arabes contre Israël. Alors, cette situation a créé les conditions favorables à l'éclatement de deux Intifada, ainsi que les conditions favorables au recrutement de jeunes déshérités sans avenir par des milices armées pour lutter contre l'ennemi Israël.

Parfois les réfugiés eux-mêmes sont en fait complices de cette manipulation et soutiennent ceux qui militarisent leurs camps, les accueillant comme des protecteurs ou des libérateurs. D'autres fois les réfugiés sont plus à considérer comme les otages des combattants. Mais dans tous les cas, les « refugee warriors »⁴⁰, ou combattants réfugiés, sont d'excellents manipulateurs du régime international sur les réfugiés. Même si les réfugiés palestiniens ne sont pas sous le mandat du HCR, cet exemple prouve bien que la politique de gestion des réfugiés a des incidences directes sur la continuation ou le règlement d'un conflit.

Pendant la Guerre Froide déjà, la manipulation des réfugiés et du régime des réfugiés faisait partie intégrante des stratégies des grandes puissances pour se faire la guerre à distance. Par exemple les Etats-Unis ont manipulé les réfugiés afghans au Pakistan (ceux qui fuyaient la guerre d'occupation soviétique dans les années 80) afin de faire de ceux-ci une arme potentielle pouvant se retourner contre l'ennemi communiste. Le gouvernement pakistanais organisa alors les camps de manière à privilégier les groupes afghans nationalistes ne voulant pas s'installer définitivement au Pakistan⁴¹ (ce qui était aussi dans l'intérêt de l'Etat pakistanais, étant donné le

³⁹ Stephen J. Stedman et Fred Tanner, "Refugee manipulation. War, Politics, and the Abuse of Human Suffering", Brookings Institution Press, Washington, 2003, 190 p.

⁴⁰ idem

⁴¹ Frédéric Grare, "The Geopolitics of Afghan Refugees in Pakistan", in "Refugee Manipulation...", S. J. Stedman et F. Tanner, Op. Cit.

nombre important de réfugiés afghans), ce qui se traduisit par le recrutement militaire de jeunes afghans déshérités dans ces camps. Dans les années 90 les réfugiés seront manipulés par les Talibans, fondamentalistes musulmans, qui eux recruteront des jeunes afghans réfugiés pour se retourner cette fois contre l'ennemi américain. La manipulation des réfugiés afghans durant toutes ces décennies aura donc eu des répercussions considérables en termes de sécurité internationale aujourd'hui.

Cet exemple met au défi le système humanitaire international, qui est censé apporter son aide à des réfugiés civils non-combattants. Cependant, certains groupes armés profitent des réfugiés et de leur statut international protégé pour poursuivre leurs propres buts politiques. Ce constat mène alors à trois conséquences implacables : d'abord, l'aide internationale aux réfugiés laisse les guerres se poursuivre ; ensuite, les camps de réfugiés deviennent des cibles pour les parties en guerre, enfin, les conflits peuvent se propager dans la région au fil des mouvements de réfugiés.

Ce chapitre décrit les mécanismes menant à la manipulation des réfugiés, en analysant le cas des réfugiés rwandais. Nous nous pencherons par conséquent sur le problème de la propagation des conflits à travers les mouvements de réfugiés.

I - Comment expliquer la propagation des conflits par les crises de réfugiés ?

La propagation de la guerre par les mouvements de réfugiés est un phénomène répandu. Dans de nombreux cas, la crise de réfugiés devient pour les combattants réfugiés une stratégie de guerre. Les rebelles emmènent dans leur exil des réfugiés qui leur fournissent des ressources alimentaires ou médicales (par taxation), une légitimité internationale (c'est pourquoi l'on peut parler de manipulation du régime des réfugiés), un bouclier humain, des jeunes hommes à recruter dans leurs milices... Les réfugiés sont donc manipulés et les camps, au lieu de constituer un endroit sûr, en termes de sécurité humaine, pour les réfugiés, servent de base arrière aux rebelles dans leur stratégie de guerre.

·.. Petite histoire du Rwanda et du génocide rwandais

L'histoire du génocide rwandais a ses racines, du moins en partie, dans le déplacement de milliers de rwandais à partir des années 60⁴². Un des drames majeurs de notre siècle trouve en partie ses sources dans des déplacements de populations. Du fait de la polarisation ethnique en cours au Rwanda depuis des années (et encouragée par le colonisateur belge), environ 120 000 Tutsis allèrent se réfugier dans les pays voisins entre 1959 et 1963.

⁴² Rachel Van Der Meeren, «Three Decades in Exile : Rwandan Refugees, 1960-1990», Dossier sur le Rwanda in Journal of Refugee Studies, Vol. 9, N° 3, 1996, p. 253-267.

Cette polarisation ethnique était basée à la fois sur des faits réels, comme le fait que les Tutsis, éleveurs aux caractéristiques physiques particulières et moins nombreux, constituaient une sorte d'aristocratie au pouvoir. Les Hutus, eux, étaient des agriculteurs semi-sédentaires dominés, du moins en apparence, par les Tutsis. Dans ce mode de production et de relations sociales proche du servage, un Hutu mécontent pouvait prêter allégeance à une autre famille de Tutsis. La domination des Tutsis était donc réelle mais plus souple que ce qu'imaginèrent les premiers colons allemands qui découvrirent le Rwanda. L'administration belge, ainsi que l'Eglise catholique, insistèrent beaucoup sur cette différenciation, ce qui eut pour effet de rigidifier les clivages, surtout dans le contexte de la construction d'un Etat moderne et centralisé. L'administration belge porta le vice jusqu'à créer des cartes d'identité portant la mention « Hutu » ou « Tutsi ». Les nouveaux rapports de production créèrent également de nouveaux rapports patrons / ouvriers entre Hutus et Tutsis.

Cependant, l'administration belge ne saurait être jugée seule coupable du génocide rwandais. Les luttes politiques pour le pouvoir qui précédèrent l'indépendance accentuèrent encore cette polarisation ethnique. Les Hutus, qui représentaient environ 85% de la population et qui furent dominés pendant des centaines d'années, formèrent leurs propres partis politiques, et s'unirent pour prendre le pouvoir à l'indépendance. Après l'établissement de la République par le Hutu Kayibanda, la justification ethnique de la domination des Tutsis fut littéralement mise sens dessus dessous par les Hutus, qui commencèrent à construire un mythe fondateur autour de la « race supérieure » Hutu.

Environ 120 000 Tutsis furent alors chassés du Rwanda dans les années 60. Ces réfugiés Tutsis ne se voyaient eux absolument pas comme des aristocrates, mais plutôt comme des victimes des luttes politiques pendant la domination coloniale. Les réfugiés rwandais Tutsis s'organisèrent dans les camps, et plusieurs factions politiques se dégagèrent. Une faction modérée prônant la méthode douce, c'est à dire la négociation avec le nouveau gouvernement Hutu pour organiser le rapatriement des réfugiés, était soutenue par l'ONU. Cependant, à mesure que le rapatriement des réfugiés Tutsis disparaissait de l'agenda international, une faction extrémiste et militariste, le FPR (Front Patriotique du Rwanda), pris le pouvoir dans les camps et entretint pendant des années le mythe d'une reprise du pouvoir par les Tutsis. Ce qui est particulièrement marquant, c'est que le mythe du retour au Rwanda survécut pendant trente ans et sauta une génération. Le FPR, qui mena plusieurs attaques et incursions au Rwanda afin de reprendre le pouvoir, affirmait haut et fort son droit au retour. Le FPR recrutait largement ses soldats dans les camps de réfugiés Tutsis en Ouganda et étaient largement soutenus par Museveni, le nouveau président ougandais, porté au pouvoir en partie grâce à l'aide des réfugiés armés Tutsis. Le conflit dura environ quatre ans, débouchant sur les accords d'Arusha en 1994. Une force de maintien de la paix de l'ONU, appelée UNAMIR, était chargée de faire respecter le cessez-le-feu entre belligérants. Mais ces accords étaient inacceptables pour les plus extrémistes

des combattants, des deux côtés. Les militaires rwandais Hutus et certains leaders politiques initièrent alors un plan délibéré pour éliminer définitivement les Tutsis. La planification et la propagande pour le génocide commence. Puis, le 6 Avril 1994, l'avion transportant les présidents rwandais (Hutu) et Burundais est abattu quand il quitte l'aéroport de Kigali (Zaïre). Cet événement déclenchera le génocide de 800 000 Tutsis et Hutus modérés en à peine trois mois. A peine la nouvelle de l'attentat contre l'avion présidentiel est-elle donnée que les milices d'extrémistes hutus, partisans du « Hutu Power », installent des barrages dans Kigali et commencent le massacre, listes à l'appui. En quelques, jours, l'incendie embrase tous le pays. Ce génocide, le premier depuis la Shoah, n'impliqua pas seulement des soldats aux ordres de leur hiérarchie, mais aussi de nombreux civils hutus, embrigadés et pris dans une sorte d'hystérie collective, ou la radio⁴³ appelait tous les matins au réveil non pas à aller cultiver les champs mais à se munir de sa machette pour aller massacrer ses voisins tutsis⁴⁴. Dans les campagnes, le choix imposé par les populations civiles hutues par les notables et les milices est simple : tuer les Tutsis ou être tué.

De nombreux spécialistes aujourd'hui considèrent qu'il est probable que ce soit des leaders du FPR, et donc des Tutsis, qui commanditèrent l'attaque contre l'avion présidentiel. Certains vont même jusqu'à accuser Paul Kagamé, actuel président du Rwanda, Tutsi et ancien leader du FPR, d'avoir voulu provoquer la colère des Hutus afin que la guerre reprenne. Le génocide des siens aurait donc profité largement ses buts politiques, à savoir le retour au pouvoir des Tutsis. En effet, pendant la période du génocide (avril, mai et juin 1994), la guerre entre l'armée rwandaise hutue et le FPR continua de plus belle, et le FPR finit par l'emporter.

Après avoir organisé le massacre de centaines de milliers de Tutsis, les leaders hutus du génocide forcèrent plus d'un million de Hutus à les suivre dans leur fuite,

Ils s'installèrent dans les camps de réfugiés ou à proximité et attirèrent à eux toute l'aide humanitaire dont ils avaient besoin pour se réorganiser. Dans les premières semaines, le temps que l'aide humanitaire arrive, l'anarchie la plus totale régnait dans les camps et environ 30 000 réfugiés moururent du choléra et de la dysenterie. Mais au fil des semaines, les cadres responsables du génocide reprirent le contrôle des camps. Les acteurs internationaux, armées, HCR, ONG... qui vinrent en aide aux réfugiés restèrent aveugles, ou plutôt sans moyens face à cette situation.

⁴³ Le rôle de la « Radio des milles collines » dans l'organisation du génocide fut reconnu par le Tribunal Pénal International pour le Rwanda, qui la condamna pour complicité dans un crime de génocide.

44 « Tuer était moins échinant que de cultiver », in Télérama, n° 2799, 3 Septembre 2003

·:. Comment le secours aux réfugiés peut exacerber le conflit

-"To deliver humanitarian assistance in a no-questions asked, open-ended manner, is to deliver the extremists their strongest remaining card"⁴⁵

L'aide humanitaire aux réfugiés peut exacerber le conflit de quatre différentes manières : en nourrissant les « refugee warriors », en soutenant et en protégeant les familles et les soutiens politiques des ces « refugee warriors », en supportant l `économie de guerre, et en donnant de la légitimité à ces combattants.

Au niveau le plus basique, nourrir et assister directement ces militants, que ce soit intentionnel ou non, revient à les dispenser de l'effort de trouver de la nourriture par leurs propres moyens. Pendant la crise du Rwanda, de nombreux travailleurs humanitaires n'étaient même pas au courrant du génocide ayant eu lieu quelques semaines auparavant et nourrissèrent donc des chefs hutus génocidaires sans même le savoir. Mais dans certains cas, les ONG ont intentionnellement fourni les dignitaires hutus responsables du génocide en nourriture et autres biens de survie. Au Zaïre, certaines ONG raisonnaient en se disant que si elles ne leur fournissaient pas à manger, ces « refugee warriors » iraient de toutes façons taxer la nourriture des réfugiés. Ce raisonnement, qui peut paraître cohérent, ne permet pas de s'approcher d'une solution pour se débarrasser des combattants réfugiés. Mais ce raisonnement est une adhésion stricte au principe d'impartialité de l'assistance humanitaire, qui dit que « même les coupables ont besoin d'être nourris ».

Même si l'assistance humanitaire ne soutient pas directement les combattants réfugiés, elle peut soutenir leurs familles ainsi que leur base politique, celle qui les soutien et justifie leur combats. Pendant ce temps là, les combattants réfugiés n'ont pas besoin de s'occuper des leurs, ils ont donc les mains libres pour continuer la guerre. Si ces militants se considèrent souvent comme un Etat en exil, ce sont les organisations humanitaires qui fournissent toutes les fonctions étatiques de base. Alors, quand les organisations de secours internationales assument la responsabilité de la survie des populations, les seigneurs de la guerre eux définissent leur unique responsabilité en termes de stratégie militaire.

D'autre part, les combattants réfugiés peuvent utiliser les ressources qui leur sont fournies, ou qu'ils taxent aux réfugiés pour financer l'économie de guerre. Ils peuvent également, quand ils contrôlent la distribution de l'aide, comme c'est souvent le cas, la détourner pour par exemple la revendre au marché noir. Qui contrôle la nourriture contrôle le sort des réfugiés. Dans tous les cas, le temps et l'argent qu'ils ne dépensent pas grâce au travail des humanitaires se

⁴⁵ Cité par Lischer in "Dangerous Sanctuaries: Refugee Camps, Civil War and the Dilemnas of Humanitarian Aid", Ithaca, Cornell University Press, 2005, 204 p.

tourne vers l'économie de guerre (achat d'armes, de matériels...). Quand ils ne contrôlent pas la distribution de l'aide, les combattants réfugiés peuvent se mettre à voler l'aide internationale. Médecins Sans Frontières décida ainsi de se retirer du Libéria dans les années 90 après s'être fait voler pour 20 Millions de Dollars d'équipement (voitures, radios, téléphones, ordinateurs...). Certains affirment cependant qu'il ne faut pas blâmer l'intervention des organisations internationales puisque ce type de vols ne constituerait q'une partie infime des ressources de ces « refugee warriors ». Mais c'est autant d'argent, de matériels et de ressources qui ne seront pas affectés ailleurs par les ONG.

Enfin, le principal effet pervers de l'assistance humanitaire est la légitimité qu'elle fournit aux combattants réfugiés. En effet, pour lever des fonds et convaincre les publics occidentaux ainsi que les Etats de les financer, les agences de secours internationales doivent présenter le conflit en faisant apparaître des « bons » et des « méchants ». Le conflit est alors simplifié, et cela peut mener à des erreurs historiques, comme au Rwanda, où tout le monde a cru que les réfugiés quittant le pays étaient des victimes du génocide. De plus, les populations réfugiées qui bénéficient de l'aide internationale ne font que rarement la différence entre les agences internationales qui fournissent l'aide, et les milices des combattants réfugiés qui la distribuent. Par conséquent, les combattants réfugiés reçoivent toute la gloire et toute la sympathie des populations réfugiées, renforçant ainsi leur notoriété et leur pouvoir. Dans un processus de reconstruction, comme au Libéria, ce type de légitimité donnée à certaines factions de combattants réfugiés et pas à d'autres les favorisa largement lors des élections qui suivirent.

Malgré tous ces effets pervers, largement vérifiés, de l'aide humanitaire, certains continuent de soutenir l'idée que l'impartialité et la neutralité doivent rester les deux principes fondateurs de toute intervention humanitaire. Le problème est que dans le cas contraire, jamais les organisations de secours ne pourraient avoir accès aux populations dans le besoin, et les travailleurs humanitaires deviendraient des cibles vivantes et faciles à atteindre pour les parties en guerre.

En réalité, toute intervention humanitaire dans une zone de guerre aura des incidences politiques, quelles que soient la neutralité des intentions. Alors, dans une crise de réfugiés ou les camps sont militarisés, les organisations humanitaires doivent faire un choix difficile entre d'un côté aider à la fois les réfugiés et les combattants, et de l'autre, n'aider personne.

- La question des camps

Cependant, sur un plan strictement technique, la constitution de camps de réfugiés peut poser problème. En période d'urgence et de catastrophe humanitaire, les camps de réfugiés installés à proximité des frontières sont a priori l'unique réponse possible, car techniquement, financièrement, et même de manière éthique, ils permettent la meilleure réponse aux migrations

forcées, ils sont le meilleur moyen d'éviter la dispersion des populations, et ils sont enfin le meilleur cadre pour un rapatriement à venir. Mais dans la réalité du terrain ils sont le meilleur moyen de fixer les les populations dans la durée, faute de résolution des crises politiques. La pérennisation des camps alimente alors un noeud de problèmes. Surtout, la localisation des camps près des frontières permet aux membres armés de ces camps de passer la frontière beaucoup plus facilement que s'ils en étaient éloignés, leur permettant ainsi de continuer et de propager le conflit. Entre la gestion d'urgence de la crise et l'implication à long terme dans la crise, les solutions techniques à apporter sont bien différentes.

Les camps peuvent constituer un obstacle au processus de résolution des conflits car ils permette,t d'entretenir des mobilisations radicales, en raison de l'accumulation des frustrations sociales et politiques, et ce d'autant plus s'ils se situent à proximité de la frontière. C'est pourquoi le HCR, ayant saisi les dynamiques engendrées par la proximité d'une frontière, a décidé après la crise du Rwanda d'instaurer comme règle la construction des camps de réfugiés à une distance minimum de 50 km. Cette règle ne suffit pourtant pas pour décourager les combattants réfugiés, mais rend leur travail un peu plus difficile.

En outre, la politisation qui peut surgir dans certains camps de réfugiés doit se lire en prenant en compte les changements sociologiques qui peuvent y avoir lieu. Malgré la reconstitution des clans familiaux et de la structure sociale d'origine, favorisée par la politique des acteurs humanitaires, on observe en général une montée en puissance des jeunes et une déstabilisation des structures traditionnelles. Ces jeunes politisés deviennent ainsi les leaders d'opinion, et ils ont tendance à répandre la violence, d'abord une violence domestique, puis une violence politique. Les camps offrent donc en permanence les bases sociales et générationnelles à des courants politiques radicaux qui peuvent y puiser leurs cadres au fur et à mesure que montent les frustrations politiques communautaires.

·.
· Comment expliquer la violence politique des réfugiés ?

« When I finally found out about the genocide, I realized, « Hey, I've been busting my butt

for a bunch of ax-murderers!»

Un travailleur humanitaire américain à Goma⁴⁶
Dans le milieu des humanitaires, la violence et la persistance des conflits avec les
mouvements de réfugiés sont souvent expliquées par des facteurs socio-économiques. Selon
certains, des camps trop grands contribuent à exacerber des tensions déjà existantes et
aboutissent à des violences et des conflits. D'autres expliquent la continuation des violences par le
positionnement des camps, souvent trop proches des frontières, facilitant ainsi les incursions

⁴⁶ Cité par Kurt Mills et Richard Norton, "Refugees end Security in the Great Lakes Region of Africa», in Civil Wars, Vol. 5, n° 1 (Spring 2002), p. 1-26

armées dans le pays d'origine. Enfin, la violence peut s'expliquer par la concentration de jeunes hommes désoeuvrés et déshérités dans les camps.

Toutes ces explications sont certes réelles, mais elles restent insuffisantes pour expliquer la propagation d'un conflit à partir des camps de réfugiés. Quand les explications socio- économiques ignorent les motivations politiques derrière la militarisation des camps, alors, l'assistance humanitaire devient un facteur aggravant. La supériorité des explications (et des réponses) politiques est flagrante. Le contexte politique d'une crise explique beaucoup mieux la propagation d'un conflit que le simple contexte socio-économique. Il faut étudier l'origine de la crise de réfugiés, la politique de l'Etat hôte, et l'influence des acteurs extérieurs.

L'origine de la crise de réfugiés est un important facteur à prendre en compte pour expliquer comment un conflit peut se propager. Lischer⁴⁷ distingue dans son ouvrage trois catégories de réfugiés en les distinguant par la cause de leur fuite.

Il y a tout d'abord les « situational refugees »⁴⁸, qui fuient leur pays d'origine en raison des conditions de vie intolérables dues à une destruction générale, en raison d'une guerre civile ou tout autre conflit armé. Ces réfugiés, qui ne sont pas spécialement et individuellement persécutés, expriment le désir en général de retourner chez eux dès la paix et la stabilité revenues.

Lischer distingue ensuite les « persecuted refugees », qui eux fuient à cause de la persécution et de l'oppression systématiques, plutôt qu'à cause d'un chaos général. Ces réfugiés veulent échapper au nettoyage ethnique, au génocide, ou à toute autre persécution basée sur l'ethnicité, la langue, la couleur, la religion ou l'appartenance politique. Cette persécution de groupe dont ils sont victimes facilite en général l'organisation politique ou militaire parmi les réfugiés, et facilite aussi l'apparition de violences à la frontière. Ces réfugiés ne veulent en général rentrer chez eux qu'une fois qu'ils sont sûrs que leurs bourreaux ne leur feront plus de mal.

L'ensemble formé par le troisième type de réfugié est en fait un « Etat en exil » (« State in exile »). Parmi ce groupe se trouvent des leaders politiques et militaires qui dans certains cas organisent la crise de réfugiés de telle manière à ce qu'elle devienne une stratégie pour éviter la défaite dans la guerre civile. Comme nous allons le voir, l'exemple rwandais offre pour ce dernier cas un magnifique exemple de manipulation des réfugiés et de propagation du conflit.

⁴⁷ Lischer, «Dangerous Sanctuaries, Refugee Camps, Civil War and the Dilemnas of Humanitarian Aid", Op. Cit.

⁴⁸ Voir Annexe 4

- L'utilisation et la manipulation des réfugiés rwandais au Zaïre

"We are in a state of virtual war in the camps" -Un officiel du HCR, août 1994⁴⁹

·..
· L'organisation de l'exode des Hutus

Après la victoire du FPR fin juin 1994, les leaders hutus qui avaient organisé le massacre de plus de 800 000 Tutsis (et Hutus modérés), défaits, créèrent cet Etat en exil en emmenant avec eux dans leur fuite plus d'un million de Hutus. Un second flot de 300 000 réfugiés arriva au Zaïre en août 1994, quand les français de l'opération turquoise décidèrent de fermer la zone sûre qu'ils avaient créée pour les réfugiés dans le sud-ouest du Rwanda. Un réfugié raconte comment il a été forcé à suivre les chefs hutus dans leur fuite : "People were given a deadline, by which time they must be in Zaïre. We were told that whoever did not leave by the deadline, which I think was 30 June, would be swept away by the Interahamwe who would come from behind"⁵⁰. Un responsable du HCR décrit même la population hutue des camps comme une population "abattue, en colère"⁵¹, chez qui les chefs exerçaient un contrôle social total par la violence et les menaces. Les leaders génocidaires hutus emmenèrent avec eux les restes des richesses de l'Etat. Cette crise de réfugiés faisait clairement partie d'une stratégie de guerre, servant de base arrière à leur guerre. Plus les leaders hutus avaient de réfugiés sous leur contrôle, plus ils pouvaient réclamer l'aide internationale, et renforcer leur pouvoir en taxant les ressources des réfugiés, en contrôlant la distribution, en recrutant des réfugiés dans leurs milices... Leur pouvoir augmentant avec le nombre de réfugiés à leur disposition, ils tentaient également de manipuler la comptabilisation des réfugiés. Les chiffres cités dans ce mémoire se basent sur les statistiques officielles émanant du HCR et servant de base à tous les chercheurs.

A la mi juin 1994, la France, avec l'autorisation du Conseil de Sécurité de l'ONU, déploya l'opération turquoise afin de créer des zones sûres dans le sud-ouest du pays. Cette intervention faisait office de palliatif, le génocide ayant déjà eu lieu. L'opération française est en plus aujourd'hui accusée de toutes parts, car les militaires français, auraient aidé certains génocidaires hauts placés à fuir, au nom de la vieille amitié entre français et hutus⁵². De nombreux membres du FAR, des milices interahamwe (milices hutues), ainsi que de nombreux bureaucrates, fuyèrent effectivement vers le Nord et le Sud Kivu avec les français, entraînant dans leur sillage de nombreux réfugiés hutus. Cette fuite fut en fait largement commanditée par les dignitaires hutus

⁴⁹ Idem

⁵⁰ Idem

⁵¹ Lischer, "Dangerous Sanctuaries : Refugee Camps, Civil War, and the Dilemnas of Humanitarian Aid", Op. Cit.

⁵² Kurt Mills et Richard J. Norton, «Refugees and Security in the Great Lakes Region of Africa», in Civil Wars, Vol. 5, n° 1 (Spring 2002), p. 1-26

qui voulaient entraîner dans leur défaite le plus de Hutus possible, le but étant d'utiliser les réfugiés pour pouvoir rentrer en vainqueurs au Rwanda, par la lutte armée. Quand les français décidèrent en août 1994 de fermer la zone sûre qu'ils avaient créée, les leaders hutus emmenèrent, par la force s'il le fallait, ces 300 000 réfugiés vers le Zaïre, pour rejoindre le flot de plus d'un million de réfugiés qui s'y trouvaient déjà. Les différents leaders hutus organisèrent la propagande pour convaincre les Hutus que les Tutsis du FPR, qui avaient repris la capitale Kigali, ne les laisserait pas en vie s'ils restaient. De nombreux Hutus ayant participé aux massacres ne furent pas difficiles à convaincre. Les autres avaient en général effectivement peur des possibles représailles tutsies. Les derniers qui résistaient à l'exode étaient souvent menacés de mort par les milices hutues. Après une telle hystérie meurtrière à laquelle de nombreux Hutus particippèrent, la propagande des génocidaires en chef ne faisait de toutes façons qu'attiser une peur déjà présente parmi nombre d'entre eux. Simplement l'exode massif qui découla du génocide a été largement encadré par les chefs et les milices hutus défaits par le FPR.

Dans les premiers mois de l'exode, le chaos et la violence régnaient dans les camps, où une épidémie de choléra sévit et tua environ 50 000 réfugiés. La confusion régnait pendant que les différents chefs hutus se battaient pour contrôler les camps. Ils ne se cachaient pas de leurs intentions d'envahir le Rwanda, et se promenaient même dans les camps vêtus de leurs uniformes. Ils contrôlaient toutes les activités des camps, et empêchaient par la force les réfugiés de rentrer au Rwanda.

·.. Le contrôle des camps et l'impossible rapatriement

Comme mentionné précédemment, environ 1 million de réfugiés s'installèrent le long de la frontière zaïroise⁵³. Après une période chaotique, les militants hutus réussirent à établir un contrôle total des camps, démontrant ainsi leur performance organisationnelle, militaire et politique. Dès les premiers jours de la crise, les réfugiés rwandais hutus au Zaïre ont constitué une sorte d'Etat en exil. Des officiels du HCR ont même rapporté qu'à l'automne 1994, un premier ministre et un ministre de la Défense avaient été élus, et qu'ils avaient reçu pour mandat de "libérer le Rwanda". Et en avril 1995, les leaders hutus annoncèrent dans un communiqué la formation du gouvernement rwandais en exil au Zaïre. Ils recréèrent les anciennes structures sociales et politiques, comme dans leurs communes et villages d'origine. Certains camps comme Goma ou Bukavu⁵⁴ furent même organisés en quartiers, sous-quatiers, et cellules par les chefs hutus, qui organisaient eux-mêmes des patrouilles et parfois instauraient des couvre-feu. En plus de l'organisation géographique, l'organisation politique mise en place démontra également son efficacité. L'organisation des camps étaient en général basée sur une superposition de groupes, où souvent les militaires avaient des positions privilégiées. Une mission de la banque mondiale

⁵³ Voir Annexe 3

⁵⁴ Voir Annexe 3

rapporta : "There was an underlying power structure based on a committee of fifteen or seventeen members, made up of former government, military and business leaders, and possibly directed from abroad which still controlled most of what went on in the camps. It appeared that elected leaders would not go against the decisions of this committee."⁵⁵ La crise de réfugiés fournit en effet une excellente occasion aux génocidaires de renforcer encore leur pouvoir et leurs capacités. Leur envie de retourner au Rwanda pour "finir le travail" n'en était donc que plus forte. Le camp de réfugiés du Lac Vert⁵⁶était ainsi connu pour avoir hébergé et permit l'entraînement de nombreux ex-membres des FAR. C'est à partir de ce camp que des combattants réfugiés infiltraient les autres camps, au caractère trop "civil" pour s'en servir de base arrière lors des attaques transfrontalières contre le Rwanda. La crise de réfugiés augmenta les capacités et la détermination des extrémistes, puisque les FAR disposaient d'environ 5 000 hommes avant l'exode, et de plus de 50 000 en 1995. Et selon l'Union Africaine, environ 10% des réfugiés zaïrois, soit un minimum de 100 000 personnes, étaient des militants hutus.

Une fois « installés », les chefs des génocidaires insistèrent dans leur stratégie d'utilisation des réfugiés et firent tout ce qui était en leur pouvoir pour empêcher les réfugiés de repartir se réinstaller au Rwanda. Des documents de propagande furent même distribués dans certains camps afin de démontrer avec quelle implacable détermination les Tutsis du RPF au pouvoir procédaient à une vengeance sanglante et méthodique envers les Hutus qui décidaient de retourner s'installer au Rwanda.

Si les extrémistes hutus qui faisaient la loi dans les camps de réfugiés du Zaïre avait instauré un quasi Etat, les véritables réfugiés (non combattants) qui se trouvaient à l'intérieur ressemblaient plus à des otages qu'à des citoyens. Dans leurs discours, les leaders hutus des camps rendaient les Tutsis responsables de leur situation, faisant des Hutus des victimes, et menaçaient de mort quiconque voulait rentrer au Rwanda.

Le HCR aussi fut manipulé par ces « refugee warriors ». En effet, le HCR recrutait des « volontaires » pour aller étudier la situation politique au Rwanda et en conclure s'il était possible ou non pour les Hutus d'y retourner. Mais en réalité, ces « volontaires » étaient désignés par les leaders hutus qui ne voulaient que rentrer en vainqueurs et donc poursuivre la guerre. Les rapports de ces « volontaires » étaient donc bien sûr toujours alarmistes et catastrophistes sur la situation au pays et sur le sort réservé aux hutus, génocidaires ou non. Malgré cela, le HCR ne changea pas de politique et décida de s'en tenir au principe du rapatriement volontaire. Le HCR se rendait bien compte que la situation dans les camps risquait à tout moment de dégénérer, mais il n'était pas en son pouvoir de séparer les « refugee warriors » des autres réfugiés, et face à eux le HCR eut du mal à faire la promotion du rapatriement volontaire.

⁵⁵ Cité par Lischer in "Dangerous Sanctuaries : Refugee Camps, Civil War and the Dilemnas of Humanitarian aid", Op. Cit.

⁵⁶ Camp dont la pancarte indique le chemin aux réfugiés sur la photo en couverture.

·..
· L'attitude du gouvernement rwandais

Le nouveau gouvernement rwandais et tutsi, qui peinait à se mettre en place après la prise de Kigali par le FPR, accueillit favorablement l'idée d'un rapatriement des Hutus. En effet, le principal souci du nouveau gouvernement tutsi était de faire cesser la menace que constituaient les camps de réfugiés hutus au Zaïre. Ainsi, le tout jeune gouvernement insistait pour que cette opération de grande envergure soit gérée de A à Z par le HCR. En effet, le gouvernement, qui sera bientôt dirigé par Paul Kagame, désirait que le retour des réfugiés ne s'effectue pas en masse mais de manière ordonnée. Cette exigence devint encore plus forte après que sa volonté de fermer le camp de déplacés internes hutus à Kibeho débouche sur un massacre d'environ 2 000 à 4 000 personnes, civils et « refugee warriors » confondus, le 18 Mai 1995⁵⁷. Quoiqu'il en soit cet épisode dissuada nombreux hutus de rentrer chez eux, et le HCR rejeta la faute sur le nouveau gouvernement de Kigali qu'il accusa de mauvaise volonté dans le rapatriement des réfugiés hutus. Cependant les dysfonctionnements du HCR, ainsi que du CICR puisqu'il s'agit ici de déplacés internes, et leur incapacité à gérer les éléments armés des camps, ont permis d'aboutir à un tel massacre.

La situation apparaissait tendue également du fait de l'inaction e la communauté internationale, qui laissait en face les combattants hutus réfugiés se réarmer avec l'appui de l'Etat hôte, le Zaïre, et le financement de la communauté internationale. Dans ce contexte il paraît plutôt légitime que le nouveau gouvernement rwandais reste sur ses gardes concernant ses relations avec l'extérieur et avec les réfugiés hutus. L'armée rwandaise tutsie participera d'ailleurs à la guerre au Zaïre.

A l'automne 1995, quelques diplomates occidentaux commencèrent à évoquer le rapatriement forcé comme seule solution viable à terme pour les réfugiés rwandais. Mais pour organiser un tel rapatriment, comme l'épisode de Kibeho l'a montré, le désarmement des réfugiés par une force indépendante était nécessaire. Or, dans ce cas, aucune autre armée que celle de l'Etat hôte n'était en mesure d'effectuer un tel travail, étant donné l'investissement minimum de la part de la communauté internationale.

⁵⁷ Les interpretations sur l'intentionnalité de ce massacre diffèrent selon les sources. Dans tous les cas il est sûr que des éléments armés du camp ouvrirent le feu sur l'armée rwandaise et utilisèrent les IDP's comme des boucliers, aboutissant à une boucherie largement médiatisée qui émut la communauté internationale et fut l'objet de plusieurs études et rapports du HCR notamment. Voir « Joint Evaluation of Emergency Assistance to Rwanda », March 1996.

II- Politique de l'Etat source et Politique de l'Etat hôte

- Comment l'Etat hôte peut influencer le conflit?

D'après le droit international, l'Etat qui reçoit des réfugiés en provenance d'un autre pays, l'Etat hôte, détient la responsabilité de leur sécurité. En termes de sécurité humaine cela signifie que l'Etat hôte est responsable de leur survie et de leur bien-être, mais aussi de leur sécurité physique : l'Etat hôte doit donc s'assurer que les réfugiés sont bien tous des civils. Désarmer et démobiliser les combattants réfugiés, tout comme empêcher le trafic d'armes à proximité des camps, tout cela fait donc bien partie des prérogatives des Etats hôtes. Dans une situation optimale, les humanitaires ne s'occuperaient que de l'assistance matérielle, tandis que les Etats hôtes s'occuperaient de la protection physique autant que légale des réfugiés. De telles prérogatives ont été données aux Etats hôtes car sa réponse et sa réaction face à une crise de réfugiés est déterminante dans la propagation future ou non du conflit. L'Etat hôte a en effet entre ses mains le pouvoir d'étouffer le conflit responsable de la crise de réfugiés ou au contraire de souffler sur les braises et de le propager. Deux facteurs déterminent sa réaction : sa capacité et sa volonté. Sa capacité à sécuriser ses frontières et à maintenir l'ordre et la paix sur son propre territoire, et sa volonté, ou non, de protéger et de sécuriser les camps de réfugiés. Comme le montre Lischer, il y a quatre possibilités quand aux réponses politiques apportées à ces crises de réfugiés⁵⁸, selon que la capacité et la volonté à répondre à ces crises est forte ou faible.

Le scénario qui en général aboutit à des attaques le long de la frontière se produit en général quand un Etat largement capable de désarmer les combattants réfugiés ne le fait pas, pas seulement par manque de volonté mais surtout par soutien aux combattants réfugiés. Quand un Etat dispose des capacités nécessaires au désarmement des combattants réfugiés, cet Etat a alors le pouvoir de décider si le conflit doit ou non s'étendre, selon ses propres intérêts. Cet Etat peut même exercer un pouvoir de coercition sur les organisations humanitaires internationales intervenant pour les réfugiés. Dans les années 80, le gouvernement thaïlandais, qui aurait pu désarmer les Khmers rouges, les autorisa à utiliser les camps de réfugiés cambodgiens comme des bases arrières dans leur lutte contre l'influence du Viêt-nam au Cambodge.

Le deuxième scénario, moins probable, mais dévastateur, intervient quand l'Etat hôte n'a que peu de capacités pour désarmer les combattants réfugiés ainsi que peu de volonté politique pour cela. Cela signifie qu'il ne peut pas empêcher la militarisation des camps et qu'il s'allie avec les militants armés réfugiés dans les camps. C'est exactement ce qui arriva lors de la crise du Rwanda, quand le gouvernement zaïrois combina incapacité et mauvaise volonté. Le gouvernement zaïrois était en fait allié aux extrémistes hutus des camps, et était de toutes façons incapable de sécuriser ses frontières. Le résultat, comme nous le verrons, sera une guerre

⁵⁸ Voir Annexe 4

internationale.

Le troisième scénario est un Etat hôte ayant une très forte volonté de prévenir la violence et donc de désarmer les combattants réfugiés, mais n'en ayant pas la capacité matérielle. Dans ce cas, tout dépend de facteurs extérieurs, et de l'aide qui peut lui être apportée pour démilitariser les camps. Sans assistance extérieure, la guerre risque de se propager à l'intérieur de ce faible Etat. La Guinée en fit l'expérience en 2000, incapable qu'elle était d'empêcher les attaques transfrontalières entre le Libéria et la Sierra Leone et les 400 000 réfugiés qu'elle accueillait. Au bout de deux ans, des donateurs internationaux financèrent le déplacement des camps de réfugiés très loin de la frontière et la démobilisation des combattants réfugiés.

Pour étouffer dans l'oeuf la propagation d'une guerre civile, le meilleur scénario est la combinaison entre un Etat ayant à la fois les capacités et la volonté politique pour désarmer les combattants réfugiés, démilitariser les camps, et protéger ses frontières. Dans ce cas les attaques transfrontalières, qu'elles viennent de l'Etat source ou des réfugiés, deviennent hautement improbables. Comme nous le verrons plus en détails, c'est exactement ce qu'il se passa avec le gouvernement tanzanien, qui pris des mesures de sécurité pour éviter que les réfugiés ne franchissent la frontière mais également pour éviter que le gouvernement rwandais ne perçoive la présence de réfugiés hutus en Tanzanie comme une menace pour sa stabilité.

Trop souvent les Etats hôtes oublient leurs responsabilités envers les réfugiés, la plupart de ces Etats étant souvent des pays en développement disposant de peu de ressources pour leurs populations et donc encore moins pour des milliers de réfugiés. De plus ces dynamiques transfrontalières intenses peuvent facilement déstabiliser un Etat jeune ou faible. Enfin, des liens ethniques ou politiques entre les réfugiés et les populations des Etats hôtes peuvent déstabiliser encore plus les jeux de pouvoirs au sein d'un Etat. La nature, démocratique ou non, de l'Etat hôte, peut également influencer la nature de la réponse. En Tanzanie, les réfugiés rwandais arrivèrent quelques mois seulement avant des élections législatives, ce qui poussa les leaders du pays à adopter une attitude ferme avec les réfugiés.

·..
· L'attitude de l'Etat zaïrois envers les réfugiés hutus

Le Zaïre de Mobutu était clairement un Etat ne disposant pas des capacités suffisantes pour sécuriser son vaste territoire et désarmer les combattants réfugiés. Pire, cet Etat n'avait aucune volonté de désarmer ces réfugiés, mais préférait les soutenir. Au contraire, les forces zaïroises, proches de Mobutu, jouèrent un rôle central dans la propagation de ce qui au départ était une guerre civile, en facilitant la prise du pouvoir par des membres des milices hutues génocidaires.

En 1994, l'Etat zaïrois est un Etat qui fonctionne à peine. Mobutu et les siens pillaient

depuis des années les richesses de l'Etat pour leur profit personnel (trafics en tous genres, de diamants notamment), ce qui eut pour conséquence de mettre le secteur public, le seul qui fonctionnait auparavant, à terre. Nombre d'infrastructures étaient détruites ou à l'abandon, certains fonctionnaires n'étaient plus payés, la corruption régnait en maître...

Les actions du gouvernement central furent influencées par deux facteurs internationaux qui poussaient dans deux directions opposées : l'alliance du Zaïre (et notamment de l'armée) avec les extrémistes hutus et la préoccupation de Mobutu envers sa réputation sur la scène internationale. Sur la scène intérieure, le pouvoir de Mobutu commençait à faiblir en raison des demandes croissantes de la société pour plus de démocratisation. Mobutu voulu alors utiliser cette crise de réfugiés afin de redorer son blason sur la scène internationale, pour au final avoir l'ascendant occidental pour se maintenir au pouvoir. Cette crise avait aussi le mérite de détourner l'attention de ses opposants intérieurs. Sa stratégie fonctionna un moment, mais Mobutu avait sous-estimé la force de ses opposants ainsi que la capacité de résistance ce son Etat à une crise massive de réfugiés.

L'alliance entre les Hutus et le gouvernement zaïrois existait depuis longtemps. Mobutu s'allia par exemple au président hutu rwandais Habyarimana contre Museveni dans sa conquête du pouvoir en Ouganda dans les années 80⁵⁹. L'amitié zaïro-hutue continua après le génocide, Mobutu cachant à peine son soutien aux membres des FAR. Alors même en présence de la presse internationale, les gardes zaïrois de la frontière avaient du mal à se résigner à désarmer les réfugiés. Paul Kagame (Président tutsi du Rwanda après le génocide), déplora le fait que les autorités zaïroises ne sécurise pas la frontière et déclara : "Zaïre could do it if it had the will and the support of the internaitonal community"⁶⁰.

Malgré son alliance avec les Hutus, Mobutu était en effet très attentif à la perception que la communauté internationale, et particulièrement les Etats occidentaux, pouvaient avoir de la crise. Il voulait maintenir son standing international, afin de se maintenir au pouvoir et faire taire les critiques de ses opposants. Mobutu insista donc sur l'importance de la stabilité de son pays, avec donc lui au pouvoir, pour la résolution de cette crise de réfugiés.

Pour répondre à la pression internationale, le gouvernement zaïrois rapatria ainsi de force environ 12 000 réfugiés du Kivu en à peine quatre jours. Certains officiels du HCR croyaient que cette opération allait permettre de réduire le pouvoir des leaders hutus, ou au moins de donner une impulsion pour un rapatriement massif. Ni l'un ni l'autre n'arrivèrent. Mais Mobutu lui en profita pour détourner pour lui-même l'aide internationale tout en employant la force et la brutalité pour mettre ces réfugiés dehors. Mais c'est seulement à la fin de l'année 1995 que la communauté internationale finit par se rendre compte que le régime de Mobutu ne fournirait pas la solution à la

⁵⁹ Voir partie sur histoire du génocide rwandais

⁶⁰ Discours de Paul Kagame du 6 mars 2003, à l'occasion d'une conférence sur le thème de la résolution des conflits en Afrique (Baker Institute)

crise. La communauté internationale se rapprocha de plus en plus du nouveau régime en place à Kigali, alors que Mobutu espérait lui un soutien des occidentaux et de l'ONU pour l'ancien régime hutu. Parallèlement et comme une sorte de "vengeance" même si le mot est trop fort, Mobutu fit de moins en moins d'efforts pour assurer la sécurité dans les camps.

Mais bien que Mobutu apportait son soutien aux combattants réfugiés, l'Etat central zaïrois n'avait en sa possession que peu de capacités pour les soutenir militairement. Ce sont en réalité les pouvoirs locaux qui détenaient le plus de pouvoir, et ce sont eux qui décidèrent de soutenir les combattants réfugiés hutus, en accord avec le sentiment des populations locales, généralement anti-Tutsis. Même s'il l'avait voulu, le gouvernement de Mobutu n'aurait pas pu renforcer la sécurité dans les nombreux camps de réfugiés du pays, ni rendre ses frontières hermétiques.

--La propagation du conflit

Ce manque de capacités du pouvoir central, ainsi que son soutien à leur cause, procura un environnement permissif aux combattants réfugiés, leur facilitant les attaques transfrontalières. De son côté le gouvernement rawndais en profita aussi pour attaquer les combattants réfugiés. Plus le gouvernement de Mobutu et l'économie du Zaïre⁶¹ menaçaient de s'effondrer, plus la perspective d'une guerre civile au Zaïre se rapprochait.

·.. Les incursions au Rwanda

Ayant pu se refaire une santé grâce à la protection des humanitaires et du Zaïre de l'autre côté de la frontière, les combattants réfugiés commencèrent les incursions armées au Rwanda. En 1994, ces attaques étaient concentrées dans l'ouest du Rwanda, dans les régions proches de la frontière. Elles étaient tout d'abord ciblées sur l'assassinat de quelques officiels tutsis et quelques destructions d'infrastructures. Puis les attaques devinrent plus fréquentes, plus violentes, et s'étendèrent vers l'Est, de plus en plus loin de la frontière. De manière graduelle la violence s'étendit, car chaque incursion des combattants réfugiés hutus était suivie par des représailles tutsies. Dans le Nord du pays, les Tutsis s'attaquaient même à ceux qu'ils soupçonnaient de soutenir ou d'aider les militants hutus. De telles représailles confortèrent les extrémistes hutus dans leur propagande. La population hutue, peu nombreuse certes, restée au Rwanda, devint en effet de plus en plus favorable aux extrémistes hutus. Le conseil de sécurité de l'ONU ne pouvait que faire part de sa préoccupation face à cette situation, mais il ne pris aucune mesure concrète pour y mettre fin.

A la fin de l'année 1995, l'armée tutsie avait mis en place une stratégie pour contrer

⁶¹ En 1994, l'inflation au Zaïre atteint le niveau record de 23 000 %

l'insurrection des réfugiés hutus, en s'attaquant aux intérêts économiques des Hutus restés au Rwanda. En réponse, au tout début de l'année 1996, les combattants réfugiés réorientèrent leurs attaques sur les survivants du génocide ainsi que sur des autorités locales. Ainsi, 11 survivants du génocide furent violemment assassinés à Kibungo, les extrémistes hutus ayant traversé le Lac Kivu par bateau depuis les camps du Zaïre. 9 témoins du génocide furent également assassinés avant qu'ils ne témoignent devant un tribunal. Tous ces massacres ravivant le souvenir du génocide, elles finirent par devenir improductives, puisque les populations locales consentirent de moins en moins à donner leur soutien à ces extrémistes hutus génocidaires.

·.. Le nettoyage ethnique au Zaïre

Ainsi, les extrémistes hutus finirent par se rendre compte que le retour à Kigali serait un processus plus long que prévu. Ils retournèrent alors leur attention sur le Zaïre où ils étaient réfugiés. En effet, des Tutsis, les Banyamulenge, étaient présents au Zaïre. Ces habitants étaient en fait des descendants de très anciens immigrants rwandais venus s'installer dans cette région du Kivu. Les Banyamulenge avaient déjà été la cible du régime de Mobutu par le passé. Mais avec l'arrivée des combattants réfugiés hutus, le sort des Banyamulenge allaient être marqué par le nettoyage ethnique.

La région du Kivu est ue région très densément peuplée, avec 8 millions d'habitants. Dans le Nord, les Banyamulenge représentent environ 40% de la population, mais ils représentaient 80% de la population de certains districts. Alors que des violences sporadiques avaient déjà eu lieu entre les populations autochtones et les Banyamulenge, l'arrivée des réfugiés hutus déstabilisa l'équilibre ethnique de la région. Les réfugiés hutus s'allièrent avec les autochtones zaïrois, ainsi qu'avec les populations hutues locales, contre les Banyamulenge. Les autorités locales se joignèrent aux réfugiés hutus en annulant tous les droits civils et civiques des Tutsis banyamulenge, et en signant un ordre d'expulsion pour des familles pourtant installées là depuis plus de 200 ans. Leur motivation était telle qu'à la mi-1996, la quasi totalité des populations tutsies du nord-Kivu avait été tuée ou expulsée. Même l'appel de MSF pour évacuer de toute urgence les tutsis piégés ne fut pas assez rapide. Les survivants allèrent se réfugier au Rwanda, inversant ainsi le flux des réfugiés à peine deux ans après la fuite des Hutus au Zaïre.

Le fait le plus incroyable à propos de ce nettoyage ethnique est le silence quasi religieux de la communauté internationale. Que ce soit de la part des médias, des agences de l'ONU, ou des ONG (à part peut-être MSF), personne ne pris la parole pour dénoncer la situation. Les massacres et expulsions commencèrent pourtant juste après que la première étude sur le génocide de 1994 ne soit publiée. Cette étude dénonçait alors les manquements de la communauté internationale et son indifférence coupable. Ironiquement, c'est à ce moment même que le scénario se répétait, montrant combien les leçons du génocide n'ont pas été retenues.

·.. Le début de la guerre civile

A la vue des incursions guerrières au Rwanda, du nettoyage ethnique des Banyamulenge au Zaïre, et de la passivité complice de la communauté internationale, le gouvernement rwandais devint vite déterminé à agir pour se débarrasser une bonne fois pour toutes de cette menace hutue à sa frontière.

Le 15 juillet 1996, les combattants réfugiés hutus et leurs alliés s'attaquèrent aux Banyamulenge du sud-Kivu. Parallèlement, les Banyamulenge réfugiés au Rwanda, alliés aux Tutsis du Rwanda, s'étaient regroupés et préparés pour attaquer les combattants réfugiés hutus du Zaïre. Les responsables du HCR à Goma sentirent que la guerre allait reprendre pour de bon. Un de ses membres officiels déclara : "Conditions are ripe for a disaster"⁶². Malgré tout, le HCR et d'autres organisations internationales persistèrent dans leurs tentatives de rapatriement des combattants réfugiés hutus. Puis, une rencontre eu lieu entre les ministres des affaires étrangères rwandais et zaïrois, à l'issue de laquelle le gouvernement zaïrois annonça le rapatriement des réfugiés hutus, et annonça même qu'une date limite avait été fixée pour ce retour forcé. Sous le regard du HCR, les deux gouvernements s'étaient en effet mis d'accord sur une date de fermeture des camps et sur le calendrier progressif des retours. Il faut signaler à ce propos que Mobutu n'était pas présent lors de ces négociations car il se faisait opérer de la prostate en Suisse. Le HCR participa donc à la fermeture des camps et au rapatriement forcé des réfugiés, malgré la contradiction avec un de ces principes fondateurs qu'est le retour volontaire. Les forces armées zaïroises elles avaient pour mission de désarmer et de séparer les militants hutus et les réfugiés. Cependant, quand l'ordre fut donné aux soldats, ceux-ci ignorèrent les ordres de leur hiérarchie. Pendant ce temps, des deux côtés de la frontière, les militants des deux camps s'organisaient et s'armaient. Les anciens membres des FAR et des milices Interahamwe descendirent vers le sud pour s'en prendre aux Banyamulenge du sud-Kivu, tandis que les Forces Armées Zaïroises (FAZ) armaient les Hutus zaïrois. Dans l'autre camp, un homme appelé Laurent Kabila pris la tête de la résistance banyamulenge.

Un conflit attroce était donc sur le point de commencer, tandis que la communauté internationale cherchait plutôt le moyen d'éviter toute intervention tout en donnant l'impression de s'occuper du problème. La première tentative de résolution du problème des combattants réfugiés avait échoué, et la réaction de la communauté internationale ne sera encore une fois que symbolique : le 10 octobre 1996, le Secrétaire d'Etat adjoint américain annonça la fermeture progressive des camps de réfugiés au Zaïre. Mais les massacres et la sale guerre commencèrent au Zaïre au même moment. Amnestie International reporta que 35 Banyamulenge furent

⁶² Cité par Howard Adelman in "The Use and Abuse of Refugees in Zaïre", in "Refugee Manipulation...", Stedman et Tanner, Op. Cit.

massacrés par les autorités zaïroises. Un officier zaïrois décrit l'état de ses troupes : "drunken troops, ... loaded with arms", "little more than bloodthirsty animals, manning barricades... in a terrifying witch hunt for ethnic Tutsis."⁶³.

· ..
· Le rôle de l'Ouganda

Durant la guerre au Zaïre, l'Ouganda de Museveni retourna sa veste et soutint le nouveau régime de Kigali. Sa principale motivation était la même que celle du Rwanda, les deux pays avaient des préoccupations sécuritaires à cause des forces armées hutues extrémistes massées à leur frontières. L'Ouganda était déterminé à mettre fin à l'alliance entre les génocidaires hutus et les Hutus zaïrois, car des éléments anti-ougandais y participaient. Une autre motivation pour l'Ouganda ainsi que d'autres acteurs de cette guerre était la grande richesse du Zaïre. Les dirigeants ougandais y virent le moyen de s'y enrichir facilement. L'armée ougandaise fut même accusée de se détourner de sa mission principale pour s'enrichir illégalement.

Le conflit qui au départ était interne s'exporta donc aux pays voisins par le biais des mouvements de réfugiés qui découlaient du premier conflit. La mauvaise gestion de ce qui n'était au départ qu'une crise de réfugiés par certains Etats hôtes ainsi que par la communauté internationale fit qu'un conflit interne se transforma en conflit international qui décimera au fil du temps l'Afrique des Grands Lacs.

Voyons maintenant le rôle de la communauté internationale et des acteurs humanitaires dans la propagation de la crise.

· ..
· L'influence des acteurs extérieurs

Trois attributs du contexte politique peuvent expliquer la propagation d'un conflit à travers les mouvements de réfugiés. Comme nous l'avons vu, l'origine de la crise de réfugiés influe sur le type de réfugiés et leurs motivations, et donc sur la réponse qu'il faut donner à cette crise. Au Rwanda, les réfugiés étant en fait largement encadrés par des militants extrémistes et génocidaires hutus, la réponse à apporter à cette crise aurait dû être différente. Ainsi, nous avons vu que la réponse apportée par l'Etat hôte est fondamentale dans la résolution ou non de la crise. Enfin, le troisième élément clé pour expliquer la propagation d'un conflit par les réfugiés qu'il produit est l'influence des Etats extérieurs et des acteurs internationaux non-étatiques.

L'interférence des acteurs extérieurs change la donne politique et peut faire pencher la balance en faveur des réfugiés ou de leur Etat d'origine. Par exemple, un Etat très puissant peut

⁶³ Cité par Howard Adelman in "The Use and Abuse of Refugees in Zaïre", in "Refugee Manipulation", Stedman et Tanner, Op. Cit.

influencer l'Etat hôte pour que celui-ci aide à la militarisation des réfugiés. Et des acteurs non étatiques comme le HCR et les ONG peuvent involontairement renforcer les capacités des combattants réfugiés en leur permettant de se nourrir et/ou de se procurer des armes, comme je l'ai mentionné plus haut. Mais les acteurs extérieurs peuvent aussi décourager, voire empêcher la propagation du conflit en renforçant les capacités de l'Etat hôte pour qu'il renforce la démilitarisation des camps et sécurise ses frontières.

·..
· L'attitude du HCR

Dès le début, la question de la séparation entre criminels en fuite et civils réfugiés fut posée. En effet, le HCR identifia dès le milieu de l'année 1994 que d'anciens leaders (environ 50 familles) s'étaient réfugiés dans des villas au Zaïre (à Bukavu). Il en va de même pour environ 16 000 personnels militaires des FAR (80 000 avec leurs familles), qui, avec des militants, se mélangèrent au reste des réfugiés afin de profiter de l'aide humanitaire internationale. Dès le début donc le Haut Commissaire pour les Réfugiés, Sadako Ogata, fut informé de ce problème, et le rapporta au Secrétaire Général de l'ONU. Ce dernier, Boutros Boutros Ghali, proposa plusieurs possibilités au Conseil de Sécurité de l'ONU, allant de l'intervention militaire massive des casques bleus à la nomination du HCR comme agence chef de file sur le terrain. Cette dernière solution, qui ne voyait cette crise du Rwanda que comme une simple crise humanitaire, fut approuvée par le Conseil de Sécurité. Une opération militaire semblait être une aventure trop chère, trop risquée et trop complexe pour les Etats-membres de l'ONU. L'opération Turquoise était certes sécuritaire (création de zones sûres) mais elle ne permettait en aucun cas une prise en compte globale du conflit. Il en va de même pour UNAMIR II, simple force d'interposition, et pour l'opération Support Hope, durant laquelle les américains mirent en fait à la disposition des ONG et du HCR ses ressources et ses capacités logistiques. En l'absence de réponse forte de la communauté internationale due à la faillite du multilatéralisme sous sa forme actuelle, le HCR et les ONG présentes ont dû faire face à un grand dilemme : comment secourir les réfugiés sans permettre à ceux qui les manipulent de poursuivre leurs buts politiques et militaires ?

Le HCR, mandaté par l'ONU, se devait de rester et d'aider coûte que coûte les réfugiés. Mais les ONG, elles, avaient le choix. Nombre d'entre elles restèrent, pensant qu'elles feraient plus de mal aux réfugiés en partant qu'en restant. De plus, nombre d'entre elles pensèrent, et pense encore, que le principe de neutralité doit prendre le dessus sur toute autre considération politique. C'est le sentiment dominant dans de nombreuses ONG de secours international. Souvent, l'analyse de la situation politique n'est pour elles que secondaire, l'important étant le secours aux personnes dans le besoin. Pourtant, dans ce type de cas, si les ONG, et le HCR, respectent le principe humanitaire de la neutralité, l'autre grand principe, celui de l'impartialité, reste alors lettre morte. Lorsqu'il y a militarisation des camps de réfugiés, ces deux principes deviennent complètement inconciliables, et un choix doit être fait. Pour expliquer l'attitude des ONG, il faut

aussi mentionner le fait que le drame du génocide rwandais émut de nombreuses personnes de part le monde tant les images des masses de réfugiés fuyant leur pays firent le tour du monde. Le public international aurait sans doute eu du mal à comprendre pourquoi les ONG à qui ils font parfois des dons laisseraient ces gens mourir dans leur fuite. Nombre d'ONG risquaient donc de perdre crédibilité et financements en renonçant à aider ces réfugiés, pourtant génocidaires. Il est à ce propos significatif de constater que toutes les ONG étaient massées à Goma, le principal camps de réfugiés au Zaïre, là où étaient aussi massés les journalistes du monde entier. D'autres camps, dans d'autres pays, n'eurent pas tant de succès.

Toutes ces raisons ont fait que les organisations internationales ont continué à soutenir les réfugiés, mais sans se débarrasser jamais des « combattants réfugiés » qui prirent le contrôle des camps et profitèrent donc pleinement de l'aide internationale.

·.. Le rôle de la communauté internationale et des États occidentaux

Durant toute la crise, la communauté internationale alterna entre hypocrisie et inaptitude. Le HCR ne cessait de répéter qu'il fallait protéger les réfugiés et les ramener au Rwanda. Le HCR réussit à protéger les réfugiés mais aussi les combattants réfugiés. Quant à l'organisation du retour des réfugiés au Rwanda, cette opération fut un échec. Le réarmement et la reconstitution des troupes des ex-FAR et des milices Interahamwes se fit non seulement sous le nez du HCR, mais avec son appui financier.

Pendant l'été 1996, ayant fait le constat de l'inaptitude de la communauté internationale à intervenir pour désarmer les réfugiés, le gouvernement rwandais finit par se convaincre que son intervention directe était le seul moyen de faire cesser les attaques des combattants réfugiés derrière la frontière avec le Zaïre. Laurent Kabila, qui avait pris la défense des Tutsis du Zaïre lui- même en appela, certes sans trop y croire, à l'intervention de la communauté internationale dans les camps. Aucune réaction ne vint. Kabila et le gouvernement rwandais partageaient une même vision de la communauté internationale, qu'il s'agisse des gouvernements occidentaux, des instances de l'ONU ou des ONG. Ils voyaient derrière tous ces acteurs leur ennemi désigné, la France. Selon eux, Mobutu et les génocidaires étaient même manipulés par les français avides de pouvoir dans la région. Le soutien discret de la France à l'ancien régime hutu de Habyarimana n'a donc pas été oublié par les Tutsis. Selon eux, l'obstination avec laquelle la communauté internationale poussait les Tutsis à négocier avec les génocidaires hutus était suspecte. Pour certains, demander aux Tutsis de négocier avec leur génocidaires hutus revenait à demander aux Juifs de négocier la paix avec les nazis. Voir alors le HCR et les ONG nourrir les génocidaires et leur permettre de se réarmer nourrit la croyance en un complot des français et des Hutus contre les Tutsis. L'inaction de la communauté internationale et sa seule condamnation des violations des

droits de l'Homme par les nouvelles autorités tutsies ne faisait que renforcer ce sentiment de complot.

La Belgique ne resta pas indifférente à la tragédie touchant son ancienne colonie. Cependant, les autorités belges échouèrent, comme d'autres pays, dans ses appels à une intervention militaire pour éviter l'escalade de la violence et éventuellement un nouveau génocide. Dans les conférences internationales, la Belgique se faisait l'avocate d'une intervention pour désarmer les combattants réfugiés du Zaïre et éviter ainsi la propagation du conflit. Cependant, la Belgique ne voulait pas y envoyer ses propres troupes, ce qui la dé-crédibilisa quelque peu. En effet, depuis le meurtre de 10 soldats belges à Kigali le 7 avril 1994 par certains des génocidaires, la Belgique décida de ne plus jamais envoyer de troupes dans une de ses anciennes colonies.

La France, elle, par la voix de Jacques Chirac, a été le pays occidental le plus en faveur d'une intervention internationale au Zaïre. La France était même prête à y envoyer ses troupes. Mais tout au long de la crise, le Rwanda exigea qu'aucun soldat français n'intervienne au Zaïre, et le reste de la communauté internationale lui refusa à plusieurs reprises un rôle de leader des opérations. La communauté internationale était incapable de se mettre d'accord sur les modalités d'intervention dans le conflit. Il est vrai que la France avait de puissants intérêts particuliers à défendre dans cette région du globe. La France voulait tout d'abord défendre la francophonie dans une région devenant de plus en plus anglophone. Depuis le génocide et le soutien des français aux Hutus et au régime d'Habyarimana, la France perdait en effet son influence au Rwanda et dans la région. Le nouveau gouvernement de Kigali venait par exemple d'adopter l'anglais comme langue officielle. La France craignait donc que l'anglais ne se propage dans toute la région, au Zaïre particulièrement. Certains parmi les autorités françaises allèrent même jusqu'à comparer la situation géopolitique comme un nouveau "Fachoda"⁶⁴entre les intérêts français et américains. La France retourna alors sa veste et soutint Mobutu. La France considérait en effet l'Ouganda de Museveni et Laurent Kabila comme des alliés de Washington contre les intérêts sociaux, économiques et culturels de la France dans la région des Grands Lacs. La France considéra donc que Mobutu était le seul homme à pouvoir contrôler le Zaïre et gérer le problème des combattants réfugiés hutus. Après cette alliance, il devint d'autant plus inconcevable pour le Rwanda que des troupes françaises interviennent au Zaïre pour sécuriser les camps de réfugiés et les frontières, étant donné les suspicions sur son impartialité.

L'autre puissance à pouvoir intervenir dans la région était les Etats-Unis. Étant donné que la Belgique ne voulait pas intervenir directement, et que la France ne le pouvait pas à cause du refus des États clés de la région, seuls les Etats-Unis restaient en mesure d'intervenir pour

⁶⁴ La "reculade de Fachoda". En 1898, les expéditions coloniales françaises et britanniques se rencontrèrent au milieu du Soudan. La lutte d'influence fut féroce pour savoir quel pays allait finalement laisser la place, alors que la possession du Soudan ainsi que la continuité des Empires coloniaux sont en jeu. La France céda finalement la place aux anglais, la République étant empêtrée dans l'Affaire Dreyfus. L'armée française et les nationalistes prirent cette "reculade" comme un affront et un aveu de faiblesse de la France.

dénouer la situation explosive au Zaïre. Mais les Etats-Unis restèrent volontairement en retrait. Il est vrai que quelques années auparavant, en 1992, les américains avaient essuyé une sévère défaite en Somalie⁶⁵, étant obligé de se retirer et de laisser le pays aux mains des rebelles. Les Etats-Unis, pourtant alliés du nouveau gouvernement rwandais, ne voulaient donc pas prendre le risque d'une nouvelle défaite humiliante. Le gouvernement américain pris partie pour le retour rapide et forcé des réfugiés hutus au Rwanda, mais sans s'impliquer directement dans l'opération. Le gouvernement américain supporta quand même financièrement l'armée ougandaise dans sa lutte contre le Zaïre.

Le Canada quant à lui n'était ni un ancien pays colonisateur, ni une grande puissance. Cependant, les autorités canadiennes se voulaient les promoteurs du nouveau concept de sécurité humaine. Le problème du Canada était cependant son manque d'implication par le passé dans les affaires de la région, le gouvernement et ses diplomates manque=aient donc d'expérience pratique des enjeux régionaux. Sa préoccupation principale fut donc humanitaire, le gouvernement se faisant le porte voix des réfugiés ayant besoin de protection et d'assistance selon le concept de sécurité humaine. L'initiative du Canada était cohérente, prenant le parti des ONG et du HCR, défendant l'intérêt des réfugiés. Mais le Canada tomba donc dans le même piège que ces organisations, puisque cela revenait finalement à défendre les combattants réfugiés génocidaires. Le Canada est aussi un Etat ayant souvent une rôle de leader dans les opérations de maintien de la paix. Ainsi, le Canada se voyait bien dans la peau d'une sorte de troisième force, n'ayant pas été colonisateur, n'étant pas non plus motivé par des intérêts stratégiques, le Canada possédait en plus l'avantage de faire à la fois partie du Commonwealth et de la Francophonie. Les autorités canadiennes se voyaient donc bien prendre la tête d'une opération humanitaire internationale, dont le but aurait été de permettre le travail de protection des réfugiés par les ONG et le HCR. Comme je l'ai évoqué en première partie, le Canada aurait alors montré les limites du concept du concept de sécurité humaine, tel que déployé par un État occidental dans sa politique étrangère. En effet, le silence qui entourait le massacre des Banyamulenge ne fut pas rompu par les discours canadiens sur la sécurité humaine.

Le conflit se répandant et devenant de plus en plus violent, l'ONU finit par voter le 9 novembre 1996 une résolution (sous le chapitre VII de la charte autorisant donc le recours à la force) autorisant une intervention des casques bleus pour protéger les convois de réfugiés rentrant du Zaïre au Rwanda. Mais le mandat interdisait explicitement aux soldats de l'ONU de séparer les combattants et les réfugiés. Alors les autorités rwandaises fermèrent toutes leurs frontières avec le Zaïre, ce qui tua l'opération de l'ONU dans l'oeuf. La crise du Rwanda, ainsi que celle du Zaïre furent toutes deux un échec flagrant pour le multilatéralisme, puisqu'aucune décision prise en commun n'aboutit au final à une intervention forte. Pendant qu'à l'ONU était débattue cette question du rapatriement des combattants réfugiés (l'ONU voulait éventuellement confier la tâche

⁶⁵ Alors que l'intervention devait être humanitaire, les images de soldats américains dont les cadavres furent exhibés dans Mogadiscio choqua l'opinion publique américaine et précipita le départ des GI.

à l'Union Africaine), les camps de réfugiés hutus furent attaqués par l'armée ougandaise. Les Hutus, ainsi "libérés" de leurs leaders génocidaires, commencèrent alors à rentrer spontanément au Rwanda dans la confusion la plus totale.

·.. La débandade du HRC

Le HCR, confronté à une division de la communauté internationale paralysant les logiques de coopération multilétérales, demeura impuissant dans cette nouvelle crise. Les premières confrontations entre d'une part les militaires et les milices zaïroises soutenues par les réfugiés hutus, et d'autre part les banyamulenges soutenus par l'Alliance des forces démocratiques pour la libération du Zaïre/Congo, les forces le Laurent Kabila, ainsi que par l'Armée Patriotique Rwandaise. Ces affrontements déclenchèrent de nouveaux mouvements de populations, notamment vers le Rwanda, et provoquant une nouvelle escalade dans la violence. Les premières victimes des milices, notamment celles de Kabila, furent les camps de réfugiés hutus, bien que son programme politique ne dépasse ce simple aspect. Les camps du Sud, dans la région d'Uriva, furent les premiers attaqués. Le HCR, qui dut évacuer son personnel étranger, fut complètement débordé par la crise, et laissa des milliers de réfugiés à leur propre sort, au milieu des zones de combats. Différents camps furent attasués successivement, à mesure que la rébellion prenait de l'ampleur. Malgré l'appel alncé le 3 novembre par le HCR à la création de "corridors humanitaires" pour protéger l'accès humanitaire aux réfugiés rwandais (et burundais) et faciliter ainsi leur rapatriement, les gouvernements occidentaux, une fois de plus, s'enlisèrent dans des discussions sur l'envoi d'une force multinationale. Le HCR ainsi que les autres organisations humanitaires purent finalement reprendre leur travail, mais elles furent manipulées par le double jeu de l'AFDL, qui prétendait autoriser le HCR à approcher les réfugiés, mais qui au final leur en limitait l'accès. Les 12 et 13 novembre, le camp de Mugunga fut bombardé. C'est ainsi que le dernier des plus grands camps de réfugiés au monde se vida de sa population en à peine deux jours. Certains de ces réfugiés retournèrent au Rwanda, tandis que d'autres, des anciens rebelles des milices hutues, s'enfoncèrent dans l'ouest du Zaïre. Le HCR, complètement débordé par ce retournement de situation, faillit à sa mission de protection et d'assistance à ces réfugiés.

L'impuissance et la faiblesse du HCR face à l'inertie de la communauté internationale se manifesta particulièrement à l'occasion de la bataille internationale sur le nombre de réfugiés, dispersés dans une fuite éperdue, dans des conditions épouvantables. Le gouvernement de Kigali, ainsi que l'AFDL et un certain nombre de gouvernements occidentaux, affirmaient que la plupart des réfugiés, exceptés les combattants qui se cachaient dans les forêts, étaient tous rentrés au Rwanda. Le HCR quant à lui affirmait que des centaines de milliers de réfugiés se trouvaient encore au Zaïre. Cette question était éminemment politique, puisqu'elle déterminait l'issue d'un vote au Conseil de Sécurité de l'ONU, devant décider de l'envoi ou non d'une force multinationale. Le Conseil de Sécurité vota effectivement une résolution autorisant l'envoi d'une force

multinationale, mais subordonnée à l'existence d'un nombre important de réfugiés. Cette force ne vit jamais le jour, étant donné que ni les rwandais, ni l'AFDL qui contrôlait désormais la région, ni de plus enplus de gouvernements occidentaux, ne voulaient voir le déploiementt d'une force de maintien de la paix. Ainsi, les organisations humanitaires se retrouvèrent une fois de plus livrées à elles-mêmes.

Ces organisatons, et parmi elles principalement le HCR, tentèrent de s'organiser pour venir en aide aux nombreuses victimes dispersées, qui mourraient de faim, d'épuisement ou de maladies, mais aussi de massacres par les rebelles. Les réfugiés civils se retrouvèrent pris en tenaille entre des combattants hutus - ceux qui étaient censés les protéger et qui les contrôlaient - et des rebelles tutsis. Ces réfugiés craignaient en plus les éventuelles représailles s'ils rentraient au Rwanda. Le HCR fut ainsi confronté à la précarité des opérations de secours au coeur de la guerre. Les acteurs humanitaires n'avaient souvent accès aux réfugiés qu'après les combats. Ainsi, le HCR fut critiqué de toutes parts : par le gouvernement rwandais, qui l'accusa d'aider les auteurs du génocide, et par le gouvernement zaïrois, qui l'accusa de prendre part à ce qu'il présentait comme "l'invasion" du sud-Kivu, et par la communauté internationale, qui l'accusa de faillir à sa mission de protection et d'assistance aux réfugiés.

La crise du Rwanda fut ainsi un désastre pour les opérations du HCR. Lors de cette nouvelle crise de réfugiés, le HCR et de nombreuses organisations internationales furent prisonnières du dilemne qui opposait leur volonté de dénoncer le sort des réfugiés et la crainte de se voir refuser la possibilité de continuer les opérations de secours, qui dépendaient de l'autorisation de l'AFDL. Pour le HCR, ces dilemmes furent accentués par le caractère intergouvernemental de l'agence, ce qui témoigne d'une faillite du multilatéralisme. C'est ainsi que fut provoquée une crise majeure au sein du HCR qui témoigna des limitees et des contradictions de la coopération inter-étatique.

La guerre civile au Rwanda et les guerres au Zaïre ont été intrinsèquement liées. A partir de 1996, le conflit au Zaïre dégénéra, et la communauté internationale laissa le pays sombrer dans le chaos et la guerre. De nombreux États africains intervinrent par la suite dans le conflit, chacun voulant sa part du gâteau zaïrois, accélérant ainsi la désintégration de l'Etat. En 1997, Kabila pris le pouvoir et rebaptisa le Zaïre en République Démocratique du Congo. Mais cette prise de pouvoir n'empêcha pas la propagation de la violence, et l'éclatement de nouveaux conflits. Les mouvements de réfugiés, comme ceux venant du Burundi (où avait été exporté par les réfugiés le conflit entre Hutus et Tutsis), répandaient à chaque fois le conflit dans des pays d'accueil souvent déjà fragilisés. Au final le Zaïre fut déchiré par quatre guerres, où à chaque fois les mouvements de réfugiés agirent comme des catalyseurs des conflits.

Le système international, où le multilatéralisme est encore trop faible pour ne pas être soumis à la contrainte du respect de la souveraineté et de l'intégrité des Etats, autorisa un pseudo Etat en exil à subsister, non pas au nom d'un soutien politique, mais au nom d'un soutien humanitaire. Sans s'en rendre compte, la communauté internationale soutint pendant des années des génocidaires, et leur permit de continuer leur travail et au final de répandre leur conflit dans toute la région. Au nom du principe du rapatriement volontaire et de la neutralité humanitaire, la communauté internationale devint incapable de prendre des risques, donnant mandat aux organisations humanitaires de gérer un conflit politique aux implications sécuritaires. Les organes nés du multilatéralisme, comme le HCR, sont bien sûr incapables de traiter la situation de manière politique, et donc de résoudre le conflit. De même, les Etats occidentaux impliqués dans le conflit furent à plusieurs reprises incapables d'intervenir, par manque de volonté politique ou par échec du multilatéralisme.

RESUME ET TRANSITION

Dans cette deuxième partie, nous avons étudié les mécanismes de propagation d'un conflit en nous appuyant sur l'exemple des réfugiés rwandais. Ceux-ci étaient en fait manipulés par les responsables du génocide, qui eux avaient pour but de continuer la guerre, que ce soit au Rwanda, comme ils le firent à travers de nombreuses incursions armées, ou que ce soit dans leur principal pays hôte, le Zaïre. Nous avons vu à ce propos à quel point la politique de l'Etat hôte est fondamentale dans la résolution d'un conflit. Nous avons vu également comment le secours aux réfugiés apporté par les organisations humanitaires peut exacerber le conflit quand il n'est pas lié à une politique volontariste et globale de résolution du conflit. Enfin, dans ce type de situations où l'Etat hôte n'est pas capable ou ne veut pas mettre en place les mesures de sécurisation (des camps et des frontières), l'action et l'influence des acteurs extérieurs devient fondamentale dans la résolution ou non du conflit.

Après avoir étudié l'exemple au bilan négatif des réfugiés rwandais au Zaïre, étudions maintenant l'exemple au bilan somme toute plus positif des réfugiés rwandais en Tanzanie, afin de comparer des situations qui étaient semblables à l'origine mais dont l'issue pour les réfugiés et les pays de la région fut totalement différente. Nous étudierons enfin les mécanismes jouant lors de la réinstallation ou du rapatriement des réfugiés, afin de comprendre comment il est possible de mettre fin à une crise de réfugiés.

CHAPITRE III

ASSURER LA SECURITE DES REFUGIES PENDANT LA CRISE ET APRES

En Tanzanie, les réfugiés rwandais ne furent pas à l'origine de la propagation de leur conflit dans le pays et de la déstabilisation de l'Etat. Étant donné que les populations réfugiées au Zaïre et en Tanzanie étaient sensiblement les mêmes, comment se fait-il qu'une crise de réfugié ait dégénéré en conflit régional et pas l'autre?

I - Le chaos contenu : les réfugiés hutus rwandais en Tanzanie

En avril 1994, environ 200 000 Hutus rwandais franchirent la frontière tanzanienne en à peine 30 heures. Pris par surprise, le gouvernement tanzanien ainsi que le HCR furent submergés par la tâche. Une fois en Tanzanie, les génocidaires se réorganisèrent, et avant même la victoire finale du FPR, les leaders extrémistes hutus proclamaient haut et fort leur intention de retourner déstabiliser le Rwanda. De nombreuses caractéristiques faisaient penser que cet afflux massif de réfugiés allait dégénérer en un conflit ouvert entre le Rwanda et la Tanzanie, comme ce fut le cas avec les réfugiés hutus au Zaïre. Mais malgré les ressemblances entre les deux situations, la Tanzanie ne s'engagea pas dans une guerre avec son voisin par l'intermédiaire de ses réfugiés. Cependant, la situation ne fut pas totalement sous contrôle non plus, puisque les camps ne furent pas démilitarisés, et que les réfugiés durent rentrer de force en 1996.

La première explication pour le niveau relativement bas de violence est l'attitude de l'Etat tanzanien. La Tanzanie avait l'habitude depuis longtemps d'offrir l'asile à des réfugiés hutus ou tutsis, et le gouvernement voulait à tout prix préserver la stabilité de l'Etat tanzanien, malgré la situation explosive. En effet, là où les réfugiés s'installèrent, les taux de criminalité augmentèrent, et toute la faute fut rejetée sur les réfugiés rwandais, qui devinrent vite les boucs-émissaires de tous les maux de la Tanzanie. Le problème des réfugiés devint alors vite un enjeu politique important, que les hommes politiques durent prendre en compte étant donné l'approche d'élections générales.

Par conséquent, le gouvernement tanzanien ne sympathisa pas avec les réfugiés et leurs buts militaires, et il disposait des capacités matérielles nécessaires pour faire régner un semblant d'ordre autour des camps mais surtout pour sécuriser sa frontière.

La population des camps, comme au Zaïre, était composée de hutus génocidaires ainsi que de vrais réfugiés conduits là par les leaders hutus extrémistes. Et comme au Zaïre, les réfugiés reproduisirent très rapidement les mêmes structures sociales et politiques que celles qui existaient au Rwanda. Dès leur arrivée, certains leaders hutus allèrent d'eux mêmes à la rencontre des responsables du HCR débordés par le nombre de réfugiés pour leur proposer d'organiser les camps. Ces derniers firent effectivement le choix de leur confier cette tâche plutôt que de casser les mécanismes sociaux existants. Ainsi, dès le début de la crise les leaders hutus extrémistes

contrôlaient les camps. Les autorités tanzaniennes firent des efforts pour séparer les réfugiés des agitateurs qui les intimidaient ou les menaçaient, mais la plupart d'entre eux demeura dans les camps. En Tanzanie les leaders hutus étaient surtout des politiciens ou des membres des milices hutues (les interahamwes), et non des membres de l'armée qui eux avaient principalement fui à Goma (Zaïre). Quatorze leaders, responsables avérés du génocide furent arrêtées par les tanzaniens, mais les autorités tanzaniennes finirent par les relâcher, manquant peut-être de la volonté de s'impliquer dans le conflit et de prendre partie, chose que même la communauté internationale était incapable de faire. Ces hommes rentrèrent alors dans les camps de réfugiés, où ils furent suspectés de nombreux assassinats. Nous pouvons voir là une des défaillances criantes de la communauté internationale, incapable déjà de séparer les combattants des réfugiés, et dans ce cas précis, incapable de prendre juridiquement en charge des génocidaires connus (l'Etat tanzanien n'avait en effet aucune raison légale de les garder en captivité). Aucun mécanisme n'est en effet prévu à cet effet.

Le fait que l'armée hutue ne soit pas présente dans les camps tanzaniens n'explique pas pourquoi la violence ne se propagea pas à tous le pays. En effet, des éléments armés des milices faisaient régner la terreur en Tanzanie aussi. Lorsqu'un responsable du HCR demanda à un génocidaire reconnu de quitter le camp qu'il occupait en juin 1994, celui-ci revint dans l'après-midi accompagné de 5000 hommes munis de machettes pour encercler l'enceinte du HCR. La police tanzanienne finit par disperser la foule, mais cet épisode finit de convaincre le HCR qu'il avait bel et bien perdu le contrôle des camps. D'autres incidents survinrent, montrant au HCR que des entraînements militaires avaient lieu : d'après des observateurs de l'ONU, environ 10 000 miliciens s'entraînaient à Ngara en vue d'une incursion au Rwanda. En plus de l'entraînement, des trafics d'armes avaient cours dans les camps ou juste à l'extérieur, la police tanzanienne restant incapable de contenir ce trafic. Certains membres de l'armée française furent d'ailleurs suspectés de participer à ce trafic d'armes⁶⁶.

Comme au Zaïre, les leaders hutus créèrent donc un climat de peur et de violence dans les camps, intimidant les réfugiés, en recrutant certains, et surtout en les empêchant de retourner au Rwanda, par pression sociale mais aussi par intimidation physique. Ces leaders présentèrent également leur propre version de l'histoire du Rwanda, et commencèrent donc une sorte de « reconstruction » historique. Tous les leaders hutus se présentèrent comme des victimes, et créèrent un mythe autour de leur exode. Ils mirent également en avant toutes les injustices commises par les Tutsis envers les Hutus pendant des décennies pour expliquer la situation actuelle. La presse internationale les aida dans leur volonté de se présenter comme des victimes, car les journaux et télévisions du monde entier dépeignaient les réfugiés comme des victimes ayant besoin d'aide et non comme des responsables directs du génocide. Malgré les efforts du HCR en la matière, les leaders hutus restèrent en effet les seules sources d'information dans les

⁶⁶ In "Joint Evaluation of Emergency Assistance to Rwanda", N° 2.

camps. Le contrôle de l'information était capital dans leur stratégie de continuation de la guerre car cela signifiait pour eux le contrôle des réfugiés et même des opinions occidentales.

Ainsi, comme au Zaïre, les opérations et campagnes de recrutement menées par les organisations internationales pour organiser le rapatriement des réfugiés fut en général un échec. Les leaders hutus prouvèrent ainsi leur pouvoir, et s'affirmèrent comme un État en exil.

Malgré la sécurisation de ses frontières par les autorités tanzaniennes, les leaders hutus des réfugiés zaïrois et tanzaniens réussirent à garder le contact, en passant par le Burundi. Une coordination était donc possible entre les différents camps de réfugiés de la région des Grands Lacs. Le HCR voulut empêcher les intermédiaires d'entrer dans les camps, mais ils se présentaient eux-mêmes comme des réfugiés à la recherche de leurs familles, ce qui obligea le HCR à les laisser rentrer, témoignant une fois de plus de la faiblesse de celui-ci pour gérer ce type de situations. La communication cessa quand les autorités tanzaniennes fermèrent la frontière avec le Burundi en 1995.

Au final, cet État en exil formé par les leaders extrémistes hutus et leurs réfugiés ne put atteindre ses buts hégémoniques. La police tanzanienne su contenir les quelques incidents transfrontaliers qui eurent lieu en fermant temporairement les camps et en fermant ses frontières. Pour mettre fin définitivement à la crise, l'armée tanzanienne, assez puissante et bien organisée, décida de fermer les camps et de repousser tous les réfugiés et leurs leaders jusqu'au Rwanda.

--Un État hôte volontariste et disposant des capacités de sécurisation des camps et des frontières, ou pourquoi la guerre ne s'est pas propagée à partir de la Tanzanie

"We don't allow people to cross into Rwanda and carry out killings"

-A Tanzanian Brigadier⁶⁷

-

Dès l'arrivée massive des réfugiés rwandais, le gouvernement tanzanien tenta d'assurer la sécurité dans les camps afin de prévenir la violence. De plus, le chef du gouvernement tanzanien tenta d'établir des relations normales avec son homologue rwandais (dont le gouvernement est désormais dominé par les Tutsis), en lui assurant qu'il ne soutenait pas les génocidaires, mais qu'il leur assurait juste l'asile, conformément au droit international. Les autorités tanzaniennes déployèrent rapidement leur armée, et empêchèrent même des réfugiés hutus du Burundi d'entrer sur le territoire en 1995, au grand dam du HCR.

Pour autant, l'arrivée massive d'autant de réfugiés en si peu de temps mis les autorités tanzaniennes au défi. Celles-ci craignaient énormément la propagation du conflit, surtout connaissant les buts politiques des leaders hutus. Pour beaucoup de tanzaniens la situation était

⁶⁷ Cité par Lischer in "Dangerous Sanctuaries...", Op. Cit.

radicalement différente des autres périodes où le pays accueilla des réfugiés rwandais hutus ou tutsis. Cette fois, les réfugiés étaient armés et engagés dans une guerre civile. Ils ne furent donc pas bien accueillis par les populations locales. Un membre du Parlement tanzanien décrit la situation ainsi : "We're not dealing with refugees, we're dealing with a whole new phenomena of people who are committing crimes in their country of origin, and who, before they can be apprehended, way in advance of the war that was advancing on them [...] We have people who are not refugees and who we treat them as refugees"⁶⁸. D'une certaine manière, par leur position, les autorités tanzaniennes étaient beaucoup plus conscientes du phénomène prenant place sous leurs yeux que n'a pu l'être le HCR. Car si le HCR se rendait bien compte qu'il protégeait et nourrissait des génocidaires, rien ne fut fait au final pour mettre fin à ce problème. Ce sont les tanzaniens qui prirent par exemple la décision de fermer leurs frontières en 1995. Le gouvernement tanzanien était effectivement bien placé pour comprendre les enjeux sociaux, économiques et sécuritaires posés par cet afflux massif de réfugiés.

Les mesures prises par le gouvernement furent mitigées. Comme je l'ai mentionné plus haut, les autorités n'arrêtèrent pas les leaders hutus, mais quelques efforts furent quand même fournis pour tenter de séparer les combattants réfugiés des autres. Les autorités tentèrent par exemple de construire un camp séparé (le camp de Mwisa) pour y installer les génocidaires. Mais peu de combattants réfugiés y furent envoyés, étant donné le manque de financements de la communauté internationale. La réaction des tanzaniens fut donc ambiguë puisqu'au final aucun génocidaire réfugié ne fut jugé ni envoyé en prison. En théorie, la loi tanzanienne sur les réfugiés donne un large pouvoir au gouvernement : le "Refugee Control Act" permet normalement la détention de tout réfugié qui selon les autorités porte atteinte à la paix et à la sécurité du pays, ainsi qu'aux relations entre la Tanzanie et tout autre gouvernement. Un cadre légal existait donc pour séparer militants et réfugiés. La Tanzanie se reposa alors sur le HCR pour améliorer ses capacités en matière de sécurité. Par exemple le HCR finança le déploiement de centaines de policiers dans l'ouest du pays, fournissant équipements, organisant les entraînements... Mais ces moyens demeurèrent insuffisants pour contrôler le nombre impressionnant de réfugiés.

Trois raisons expliquent que la Tanzanie ait laissé les réfugiés entrer pour ensuite lutter contre leur militarisation. La première est l'expérience passée plutôt positive avec les demandeurs d'asile. La seconde est sa position relativement neutre vis à vis du conflit entre Tutsis et Hutus. La troisième est la pression politique intérieure pour contenir les activités guerrières des réfugiés.

L'histoire généreuse de la Tanzanie avec les demandeurs d'asile continua donc pendant la crise rwandaise. Souvent les demandeurs d'asile obtiennent le droit de travailler, ou obtiennent même la citoyenneté tanzanienne. Mais cette fois l'afflux de réfugiés fut trop massif et poussa l'hospitalité tanzanienne à un point de non-retour.

⁶⁸ Cité par Lischer in "Dangerous Sanctuaries...", Op. Cit.

Au moment du génocide la Tanzanie n'avait pas d'affinités particulières avec aucune des parties en conflit. Alors que le gouvernement zaïrois avait des relations ambiguës avec le vieux pouvoir rwandais, le gouvernement tanzanien était sans doute le pays le plus neutre de tous ceux qui durent accueillir des réfugiés hutus. Cependant, des affinités envers la population hutue se développèrent, surtout dans l'ouest du pays, la partie la plus proche du Rwanda. C'est peut-être cette "solidarité ethnique" qui explique quelque peu le fait que le gouvernement ne fit pas non plus tout ce qui était en son pouvoir pour désarmer ou emprisonner les combattants réfugiés. Mais ceci s'explique aussi par la volonté du gouvernement de rester assez neutre dans ce conflit, tout en assurant sa propre sécurité et stabilité, pour que le conflit ne se propage pas.

Au niveau national cependant, la fermeté avec les réfugiés resta la ligne officielle. La démocratisation et la libéralisation du pays (1994 était une année électorale) poussèrent les dirigeants à rester sérieux et responsables dans leur gestion de cette situation complexe. La question des réfugiés fut ainsi traitée par le gouvernement comme un enjeu politique majeur, ils prirent donc en compte les aspirations de leurs populations. Cette relative démocratisation du pays obligeant les dirigeants nationaux à écouter et tenter de régler les problèmes locaux, est également une des raisons pour lesquelles le problème des réfugiés a été mieux géré en Tanzanie qu'au Zaïre.

L'accumulation de menaces politiques, économiques, et sécuritaires liées à la crise de réfugiés précipita au final le retour forcé des réfugiés. Suivant l'exemple du retour forcé des réfugiés hutus du Zaïre, les autorités tanzaniennes encouragèrent, voire obligèrent les réfugiés et leurs leaders à rentrer chez eux. Avec l'accord du HCR le gouvernement posa même un ultimatum pour un départ avant le 31 décembre 1996 au plus tard. Les leaders des camps tentèrent de contourner l'ultimatum en conduisant les réfugiés vers l'est de la Tanzanie, vers le Kenya et le Malawi. Mais le 12 décembre le gouvernement tanzanien encercla les camps et força les réfugiés à partir. L'armée escorta ainsi les réfugiés jusqu'à la frontière rwandaise. Mais il fut reporté que malgré le cordon militaire traçant la route jusqu'à la frontière, certains leaders s'enfoncèrent vers l'est du pays, expliquant ainsi que certains réfugiés aient "disparu" dans la nature. Quoiqu'il en soit, en quelques jours des centaines de milliers de réfugiés hutus retournèrent dans leur pays, mettant fin à la menace pour la sécurité du pays, et pour la sécurité de cette partie de la région des Grands Lacs.

·.. L'aide humanitaire internationale en Tanzanie

Contrairement au Zaïre, la Tanzanie insista pour que l'aide humanitaire soit organisée et coordonnée. Grâce à une négociation entre le gouvernement et le HCR, ce dernier n'autorisa qu'une poignée d'ONG à participer aux opérations de secours. Si l'aide internationale permit aux réfugiés et à leurs leaders génocidaires de ne pas mourir du choléra, elle permit donc

aussi aux combattants réfugiés de renforcer leur pouvoir. En Tanzanie aussi l'aide humanitaire eut le même type d'effets pervers que partout ailleurs dans ce genre de situations. Le HCR tenta d'y répondre en organisant les camps non pas par commune d'origine comme c'est en général le cas, mais par date d'arrivée, ce qui limita un peu l'influence des combattants réfugiés. Rétrospectivement, le HCR considère même la réponse à la crise de réfugiés en Tanzanie comme un modèle. Par ce jugement le HCR met en avant le fait qu'aucune épidémie n'eut lieu et qu'aucun élément militaire armé n'était visible. Cependant ce jugement ignore complètement les effets politiques de l'organisation des camps et le pouvoir donné aux combattants réfugiés. Mais la militarisation se faisant en cachette, le HCR et les ONG présentes pratiquaient la politique du "pas vu, pas pris". Tant que les activités militaires des réfugiés n'interféraient pas avec la distribution de l'aide, le personnel humanitaire se sentait en sécurité dans le camp, ce qui renforçait leur sentiment du travail bien fait.Mais pour tirer cette conclusion le HCR ne prend que peu en compte les aspects politiques du conflit.

·.
· Comment expliquer la propagation différentielle de la violence parmi les réfugiés entre le Zaïre et la Tanzanie?

Comme au Zaïre, les camps de réfugiés en Tanzanie ne respectaient aucune règle d'implantation du HCR. Implantés près de la frontière, ils permettaient aux combattants réfugiés de croire à la possibilité de reprise militaire du Rwanda. De plus, les camps étaient surpeuplé, poussant a priori les réfugiés à les fuir. Pourtant, ni la proximité avec la frontière ni la trop grande taille des camps ne mena à des attaques de la Tanzanie vers le Rwanda, prouvant ainsi s'il le fallait encore que les explications politiques à un conflit et sa propagation sont supérieures aux explications socio-économiques. Par conséquent, ce sont a priori d'autres facteurs que la localisation des camps qui causèrent la violence transfrontalière au Zaïre. Par exemple, les garde- frontière tanzaniens n'ayant pas de connivence politique avec les militants hutus, ils furent beaucoup plus efficaces que leurs homologues zaïrois pour garder la frontière.

D'autre part, au bout de deux ans de crise, les travailleurs humanitaires abandonnèrent l'idée que de meilleures conditions de vie pour les réfugiés diminuaient le risque de leur entrée dans la violence. En effet, les réfugiés hutus en Tanzanie et au Zaïre disposaient du même niveau de vie dans leurs camps respectifs (une fois passée l'épidémie de choléra dans les camps au Zaïre). Et pourtant, certains entrèrent dans la violence pour propager le conflit et d'autres non. Mais malgré la bonne implantation des réfugiés hutus en Tanzanie dans la vie et l'économie locale (certains réfugiés cultivaient la terre, travaillaient...), cela ne les empêcha pas de continuer à soutenir les combattants réfugiés qui voulaient continuer le combat. Mais en fin de compte, expliquer la violence des réfugiés par leur recherche de meilleures conditions de vie ne tient pas la route puisque des mêmes conditions de vie poussèrent les réfugiés zaïrois mais pas les réfugiés tanzaniens dans la violence.

Pour pousser les réfugiés rwandais en Tanzanie à rentrer au Rwanda, le HCR pris des mesures comme la réduction des rations de nourriture de moitié, l'arrêt de l'enseignement... Cependant, cette appauvrissement des conditions de vie, qui dura tout de même pendant plusieurs semaines, ne poussa pas les réfugiés dehors. Au contraire, ils se reposèrent d'avantage sur l'économie locale. Ce constat prouve bien que ce ne sont pas les conditions de vie uniquement qui décident les réfugiés à s'installer ou à partir. Les considérations politiques, comme la peur de rentrer au pays et l'envie à terme de continuer la guerre étaient dans ce cas plus forts qu'une ration de sorgho.

Au Zaïre, la crise de réfugiés éclata en une guerre régionale qui dévasta tout le centre de l'Afrique et pris des centaines de milliers de vies. En Tanzanie cette déflagration régionale n'eut pas lieu, principalement pour des raisons de considérations politiques de la part de l'Etat hôte. Dans les deux cas, l'aide internationale procura des ressources aux combattants réfugiés, qui renforcèrent leur pouvoir grâce à elle. Cependant, le non soutien des autorités tanzaniennes aux combattants réfugiés sur son territoire évita la propagation de cette guerre dans cette partie de la région des Grands Lacs. Cependant, le gouvernement tanzanien n'est pas tout blanc dans l'histoire de la propagation de ce conflit puisqu'il soutint discrètement les combattants réfugiés au Burundi, même s'il ferma ses frontières et ne les laissa pas entrer sur son territoire en 1995.

Ces explications de la propagation de la guerre civile suggèrent qu'il faut adopter d'autres politiques que celles en général suggérées par les travailleurs humanitaires et les gouvernements occidentaux, ou la communauté internationale dans son ensemble. Depuis la crise du Rwanda, des recommandations ont été faites, comme celles de déplacer les camps loin des frontières, de réduire leur taille, et surtout de démilitariser les réfugiés. Ces propositions suggèrent que les problèmes de propagation des conflits sont logistiques et peuvent être réglés de manière technique. Pourtant les réfugiés tanzaniens et zaïrois ont expérimenté les mêmes conditions socio- économiques, et y ont réagi très différemment, la violence s'étant propagée au Zaïre mais pas en Tanzanie. Mais la communauté internationale, en réduisant ce problème à des considérations techniques veut en quelque sorte se débarrasser du problème pour ne pas avoir à s'impliquer d'avantage dans ce type de situations humanitaires complexes. Cette critique rejoint la même critique faite à propos du rôle d'agence chef de file donné au HCR par l'ONU, comme une manière simple de donner toute la responsabilité de la situation au HCR sans lui donner réellement les moyens de la gérer. Le manque d'engagement de la communauté internationale a donc fait des ravages dans la région des Grands Lacs.

En réalité, pour prévenir la propagation du conflit dans la région des Grands Lacs, une réponse politique forte aurait été nécessaire, afin de séparer réfugiés et militants, et de démilitariser les camps. Surtout, la communauté internationale aurait dû jouer son rôle en mettant la pression sur les États hôtes pour qu'ils prennent les mesures nécessaires concernant la

sécurisation de leur territoire. Face à un État hôte hostile, la coercition est alors la seule solution.

La solution idéale serait l'arrivée rapide d'une force de maintien de la paix internationale pour désarmer les réfugiés et sécuriser les frontières. De telles forces d'intervention n'auraient pas été du luxe au Rwanda, au Zaïre ou au Burundi. Les États-Unis par exemple envoyèrent des troupes, mais avec un mandat très restreint, les autorisant juste à aider les organisations humanitaires. De même les français ne disposaient pas du mandat nécessaire pour désarmer les réfugiés ou sécuriser les frontières, leur rôle étant de créer des "zones sûres" pour l'établissement des camps de réfugiés. Cette réponse non engagée des États paraît illogique : pourquoi s'engager sur le plan humanitaire alors que des agences internationales s'occupent déjà de ce pan là de la réponse internationale, et que l'action humanitaire sans réponse politique ne fait que renforcer les parties en guerre et propager le conflit? La communauté internationale, et au premier plan les Etats, ne désire pas s'engager politiquement dans un conflit étant donné les risques qu'elle encoure si sa réponse politique échoue. En effet, en terme de relations internationales, s'impliquer politiquement dans un conflit (et donc prendre partie, commettre des actions aux conséquences politiques incertaines, risquer de commettre des erreurs ou s'embourber à jamais dans un conflit sans fin...) est toujours un risque qui doit être calculé. Les États occidentaux n'ont en effet pas d'intérêt direct à s'impliquer politiquement dans des conflits qui se déroulent loin de chez eux et où ils n'ont pas d'intérêt stratégique à défendre. Un des rares conflits où les occidentaux, par l'intermédiaire de l'OTAN, se sont impliqués politiquement est le conflit du Kosovo. Mais dans ce cas, étant donnée la proximité géographique du conflit, les États occidentaux avaient un intérêt direct à s'engager politiquement et à prendre partie. Et même là, mettre tous les États d'accord et enlever les dernières réticences à une intervention nécessita la pression d'une grande puissance, les États-Unis.

Si les États s'engagent dans des situations humanitaires complexes loin de chez eux et sans intérêt stratégique direct ou à court terme, c'est notamment en raison de la pression des opinions publiques de chaque pays et des nombreux acteurs non-étatiques internationaux, (comme les ONG ou d'autres agences et acteurs qui composent et agissent sur la scène internationnale) font pression sur ces États pour qu'ils mettent leurs importantes capacités et ressources au service de la résolution du conflit. Or, pour les États occidentaux (les plus à même de réagir), étant donné leurs ressources importantes, s'impliquer dans une action strictement humanitaireet apolitique ne représente pas finalement un investissement colossal, et évite aux Etats de s'impliquer concrètement dans le conflit.

Cette implication au rabais des États laisse donc toute la responsabilité de la gestion du conflit à des ONG qui se veulent apolitiques et au HCR à qui la communauté internationale ne donne pas les moyens de gérer politiquement le conflit. Comme évoqué en première partie, le multilatéralisme comme il fonctionne aujourd'hui ne permet pas de donner assez de pouvoir aux

agences de l'ONU pour que les États n'aient pas à s'impliquer directement dans ces conflits.

Dans ces circonstances, l'aide humanitaire des ONG et agences internationales a de grandes implications et conséquences politiques, mais celles-ci restent incontrôlables et favorisent la propagation des conflits. Dans le conflit du Rwanda, le contexte politique du conflit finit par tourner en dérision les efforts humanitaires entrepris en faveur des réfugiés, ce que même le HCR reconnaît à demi mots en évaluant son action au Rwanda⁶⁹. Durant la crise, l'intervention des humanitaires fut un mélange entre de la passivité coupable. Cette crise a éclairé le fait et une profonde ignorance de la nature menaçante de cet Etat hutu en exil protégé dans les camps de réfugiés. Cette crise a également éclairé l'importance du facteur temps dans ce type de crises. En effet, la prolongation de cette crise de réfugiés et le non rapatriement rapide des réfugiés était largement à l'avantage des combattants réfugiés qui pouvaient ainsi s'organiser, renforcer leur propagande, importer des armes, s'entraîner, utiliser à leur profit l'aide internationale... La guerre régionale qui éclata dans les Grands Lacs doit donc nous pousser à regarder au-delà du droit international qui interdit le retour forcé des réfugiés. Un retour rapide et forcé des réfugiés hutus du Zaïre aurait sans doute été la moins pire des solutions.

On l'a vu en Tanzanie la gestion de la crise de réfugiés par l'Etat hôte est fondamentale pour éviter la propagation du conflit dans la région. Mais l'on peut se demander comment éviter la propagation du conflit lors de la dernière phase de la gestion de la crise de réfugiés, c'est à dire au moment critique de leur retour dans leur pays, et comment cette situation est gérée par le HCR.

II - Quelle sécurité pour les réfugiés à l'épreuve de la sortie de crise?

- La politique du HCR

Après avoir étudié les mécanismes concourant à la propagation ou non d'un conflit lors des crises de réfugiés, étudions maintenant la question du rapatriement des réfugiés et son rôle dans le rétablissement de la paix. Cette idée correspond au fait que le HCR est une agence de l'ONU, instance multilatérale basée sur la prépondérance des Etats. C'est pourquoi le rapatriement, c'est à dire le retour à l'ordre initial des Etats, est envisagé comme la seule politique durable et efficace par le HCR, qui y voit le seul moyen d'assurer la paix à long terme. Au Rwanda, le HCR se retrouva confronté à "l'insécurité humaine", et donc à sa propre impuissance au milieu d'un conflit ouvert, ainsi qu'à l'indifférence de la communauté internationale.

⁶⁹ Kurt Mills et Richard J. Norton, "Refugees and Security in the Great Lakes Region of Africa", in Civil Wars, Vol. 5, n° 1, (Spring 2002), p. 1-26.

⁷⁰ S. Ogata, discours du 19 mai 1999 (disponible sur le site du HCR), intitulé "Human Security : a Refugee Perspective"

·.. Les "4 R" : Réintégration, Réconciliation, Réhabilitation, Reconstruction et la mise en pratique de cette politique par le HCR

Alors que le rapatriement est au coeur des fonctions traditionnelles du HCR, ses activités dans la reconstruction et la réconciliation s'inscrivent dans cette nouvelle approche placée par le Haut Commissaire sous le signe d'une promotion de la sécurité humaine. Il déclara ainsi : "Je suis très concerné par le décalage qui existe actuellement entre l'intervention humanitaire et le démarrage des programmes de développement à long terme. (...) Très souvent, les réfugiés récemment rapatriés sont parmi ceux qui pâtissent le plus du manque de ressources disponibles pour construire la paix."⁷⁰. Le HCR s'est donc décidé à s'attaquer aux problèmes posés aux réfugiés dans les phases post-conflit.

Après plusieurs années de guerre civile et un génocide mené dans l'un des pays les plus pauvres d'Afrique, vidé d'une grande partie de sa population, le défi de la reconstruction au Rwanda était immense. Les infrastructures économiques et institutionnelles étaient détruites. La guerre avait eu des effets dévastateurs sur l'économie et notamment l'agriculture. La justice, le système de santé, l'éducation s'étaient effondrés. Les secteurs publics et privés avaient subis vandalisme et pillage, tous les réseaux d'eau ou de téléphone étaient hors d'usage... Et outre les dégâts matériels, une bonne partie des personnels des services publics ou privés avaient disparus. En comparaison de cette ruine totale, la reconstruction de l'Europe après 1945 ne paraît qu'une petite crise économique sans conséquences.

Le Rwanda devint alors après 1994 un laboratoire international pour la gestion post- conflit, intégrant de manière globale les questions de justice, de sécurité et de réconciliation. Si les efforts de la communauté internationale pour s'impliquer dans la reconstruction du pays furent considérables, il n'y eut pas de plan global massif prévoyant toutes les étapes de la reconstruction et qui aurait relié les problèmes humanitaires et les problèmes de développement, et réuni les gouvernements, les donneurs, les agences des Nations-Unies et les ONG dans une stratégie globale et intégrée. Dans le but de lier les activités de secours et celles de développement, et d'améliorer la coordination, un "Memorandum of Understanding" fut signé entre le HCR et le PNUD. Mais celui-ci ne fonctionna pas correctement, les rivalités entre agences reprenant de plus belle, démontrant s'il le fallait encore l'incapacité des Nations-Unies à présenter une approche stratégique globale, intégrée et coordonnée.

Pourtant, dans les situations post-conflits, le retour des réfugiés complique souvent le processus de rétablissement de la paix, et le HCR se retrouve confronté non plus à des crises de réfugiés à des crises de "rapatriés". Pendant cette phase de reconstruction, le HCR continua à assurer ses fonctions traditionnelles : superviser le retour des populations déplacées, les assister

dans leur réintégration économique et sociale, veiller au respect des droits de l'Homme, assurer l'asile et la protection tout en cherchant des solutions durables en négociant avec les autorités locales. Ainsi, le HCR devait faire attention aux risques de reprise du conflit à cause d'une mauvaise ré-intégration et d'une mauvaise acceptation des Hutus de retour.

·.. La mise en application de politiques de sécurité humaine par le HCR

Ainsi le HCR s'impliqua aussi dans la reconstruction et la réhabilitation à travers des programmes menés en partenariat avec les ONG locales ou d'autres agences des Nations-Unies, visant à la construction d'abris, de centres de santé, d'écoles, de systèmes d'eau... Des conflits sur la possession des biens éclatèrent entre les anciens et les nouveaux réfugiés, les survivants du génocide et les déplacés internes... Le HCR soutint notamment le gouvernement rwandais dans sa politique de construction d'abris. Cet engagement dans des activités de développement a suscité des débats, étant donné l'inexpérience de l'agence dans ce domaine. Cet engagement nouveau entre dans une logique d'extension de ses activités, comme connaissent de nombreuses organisations, quelles qu'elles soient. La prétention du HCR à contrôler toutes les activités liées aux situations de conflits impliquant des mouvements de réfugiés a beaucoup grandi quand il s'est vu confié son rôle d'agence chef de file. Mais l'évaluation du programme de construction d'abris conclut à son échec, dû à un manque de moyens tout autant qu'à un changement d'orientation dans le programme en cours de route.

S'il est des situations où la réconciliation des communautés est aussi difficile que primordiale, c'est bien le cas du Rwanda après le traumatisme du génocide. Dans la ligne de sa recherche de solutions durables, le HCR s'est donc impliqué, au delà de l'assistance matérielle, dans des programmes destinés à promouvoir la justice et la réconciliation entre les réfugiés et les autres membres des communautés, et à tenter de recréer un climat de confiance. Ces programmes étaient fondés sur les principes de la sécurité humaine, pour tenter une "impossible réconciliation" dans le long terme. Le programme phare du HCR au Rwanda fut lancé en 1996 et témoigne bien d'une approche nouvelle de la situation par le HCR. Le "Rwandan Women's Initiative" (RWI) est une approche basée sur une optique de sécurité humaine. Les femmes dans les conflits étant souvent les plus vulnérables et les plus touchées, c'est à elles que doit s'adresser en premier lieu l'aide humanitaire. De plus, donner plus de pouvoir aux femmes en les choisissant comme interlocutrices privilégiées permet de ne pas s'adresser aux hommes, souvent armés, qui contrôlent les camps⁷¹. Ce programme, lancé en 1996, avait pour but d'assurer l'émancipation des femmes tout en favorisant le dialogue inter-ethnique. Le programme finançait donc des micro- projets au niveau communautaire en matière d'éducation, de formation, de soutien social...Le programme touchait en 1996 4 communes, 42 en 1999. Mais son financement fut alors réduit de

⁷¹ Jennifer Fosten ,Destiny Micklin, Brenda Newell and Charles Kemp, in "Refugee Women"

manière drastique (le programme subit en effet la grave crise que subit le HCR en 1997-98).

Le HCR fut également responsable d'un projet de micro-développement appelé "Imagine Coexistence", consistant à financer des activités productives autour desquelles furent développées tout un ensemble d'activités socio-culturelles. La condition pour participer au programme était d'employer des personnes d'origines ethniques et sociales très différentes. La philosophie de ce programme, basée encore sur des principes de sécurité humaine, était donc la coexistence pacifique de ces participants, et que celle-ci soit générée par la population elle-même et non imposée par l'extérieur, ce qui l'aurait vouée à l'échec.

Les phases de gestion post-conflits apparaissent comme des situations favorables pour l'éclosion de nouvelles approches basées sur la sécurité humaine. Ces micro programmes constituent en effet des tentatives d'incarnation d'un concept qui a encore du mal à trouver une application concrète.

Mais il ne faut pas occulter le fait que si la reconstruction, au sens large du terme, fait partie d'un nouvel agenda international, ce dernier reste tributaire de la volonté politique de la communauté internationale et donc de sa sélectivité. En outre, il pose des dilemmes éthiques dont un en particulier : la communauté internationale, en légitimant cet interventionnisme, n'est-elle pas en train de soutenir une nouvelle sorte de colonialisme ?

Cette critique doit pourtant être nuancée. En effet, de nombreux observateurs soulignent l'écart entre les moyens consacrés à la phase d'urgence, sous les projecteurs, et ceux consacrés à la reconstruction, qui retournent dans l'ombre. Au Rwanda, l'écart entre l'assistance humanitaire d'urgence et la reconstruction se reflète dans l'allocation des financements. Ceux-ci furent en fait massivement alloués aux pays limitrophes où étaient concentrés les réfugiés, et non au Rwanda lui même, pour sa reconstruction et pour ses personnes déplacées. L'écart se creuse encore si l'on prend en compte les délais mis dans l'allocation des financements, lorsque ceux-ci, au-delà des effets d'annonce, sont honorés. Les modalités de l'intervention humanitaire témoignent en effet des risques de sélectivité des crises et d'instrumentalisation de la sécurité humaine par la communauté internationale.

-- Les questions de rapatriement et d'intégration au coeur des enjeux de sécurité

Le rapatriement des réfugiés constitue le dernier enjeu de sécurité dans les crises de réfugiés. Réussir à rapatrier des réfugiés n'est pas chose aisée. Il ne suffit pas que les réfugiés retournent là d'où ils viennent, car entre le moment où ils sont partis et le moment où ils reviennent, beaucoup de choses ont en général eu le temps de changer. Un rapatriement massif mal organisé peut dégénérer, et selon la nature du conflit qui a poussé les réfugiés à fuir, le conflit

initial peut même reprendre, ce qui était le risque majeur au Rwanda. Ainsi, l'intégration des réfugiés dans leurs communautés d'accueil est un enjeu sécuritaire majeur. De cette réintégration dépend l'issue du conflit de départ, et si possible sa fin. Comme on l'a vu, la politique du HCR prend ces nouveaux enjeux en compte en intégrant la réintégration des réfugiés dans sa politique des "4 R", afin d'avoir une approche globale, puisque la paix n'est jamais définitive si des réfugiés se trouvent encore dans des camps.

Ainsi dans les années 1990, le thème du rapatriement des réfugiés devint un thème central dans les études sur les réfugiés. Les problèmes logistiques liés au rapatriements de masse, ainsi que les facteurs précipitant le retour des réfugiés chez eux furent ainsi étudiés. Dans le même temps, plusieurs crises de réfugiés, ou plutôt leurs suites, soulignèrent l'importance de la question de la réintégration des anciens réfugiés dans leurs communautés d'accueil. Ce nouvel attrait pour cet question est lié au développement du concept de sécurité humaine à partir du moment où est reconnu le lien entre déplacement et développement. Il est vrai à ce propos que 90% des personnes déplacées le sont dans des pays en développement. Réussir la réintégration des réfugiés dans leurs communautés est la clé de la réussite pour parachever une réconciliation locale, nationale et globale, et donc pour assurer la sécurité définitive des réfugiés et des États concernés. Aujourd'hui, dans des sociétés déchirées par la guerre, le HCR ne se contente donc plus exclusivement de s'occuper des opérations de rapatriement, mais il s'occupe aussi de l'intégration ou de la réintégration des réfugiés dans leurs communautés d'accueil. C'est ainsi que les réfugiés sont devenus des acteurs centraux dans les actions permettant la transition entre le conflit ouvert et la paix stabilisée.

Quand de nombreux réfugiés sont réinstallés dans une région, la compétition pour les meilleures terres augmente en effet énormément. De plus, cette arrivée massive affecte les équilibres démographiques de la région, ce qui peut poser problème si les ressources naturelles sont insuffisantes pour tous. Les questions de propriété sont aussi sources de conflits quand des rapatriés réclament les terres (ou les maisons) qu'ils ont laissé derrière eux et qui ont pu être données à d'autres, voire disparaître. Il est vrai que parfois les conflits sont tels que les violences peuvent aller jusqu'à la dégradation de biens, pour empêcher les rapatriés de s'installer et d'augmenter la pression sur les ressources. Le succès de la réintégration des anciens réfugiés dépend donc énormément de du degré de coopération entre les deux populations pour le partage des terres. Et ce d'autant plus qu'énormément de crises de réfugiés surviennent dans des régions arides et peu productives comme le Sahel ou comme dans la corne de l'Afrique, et donc où le pastoralisme (qui nécessite beaucoup de terres) est le principal mode de production⁷². Quel que soit le climat dans lequel les réfugiés rentrent dans leur pays, tout comme dans la gestion d'urgence des crises de réfugiés, l'important pour réussir la réintégration des rapatriés est la politique de l'Etat d'accueil. Il en va de même pour les réfugiés qui s'en vont s'installer dans un

⁷² Jon D Unruh, "Refugee Resettlement on the Horn of Africa", in Land Use Policy, January 1993.

pays tiers : la politique de l'Etat d'accueil est fondamental pour la réussite ou non de leur installation.

Ceci nous amène à un autre aspect des mécanismes de rapatriement et de réintégration : les rapatriés sont souvent plus aidés par les organisations humanitaires que les populations locales, ce qui peut être un motif de grief de la part des populations locales envers les rapatriés. Les organisations humanitaires de secours d'urgence, qui aident les réfugiés, sont souvent confrontées à ce problème. N'étant pas impliquées dans des opérations de développement à long terme, elles ont tendance à se focaliser sur l'aide et l'assistance aux réfugiés. L'effet pervers est que cette aide aveugle, qui ne tient pas compte de l'intégration du problème dans un environnement local, peut faire dégénérer les relations entre les réfugiés rapatriés et les communautés d'accueil. C'est en ce sens que l'intégration des opérations de soutien au rapatriement des réfugiés dans des opérations plus globales de développement et de réconciliation nationale peut prendre tout son intérêt, permettant ainsi d'intégrer les populations locales dans les projets de développement concernant les réfugiés rapatriés. Le dernier exemple en date de cette réalité locale à prendre en compte a été démontré par l'exemple de Lokichokio⁷³. Cette ville artificille a émergé il y a quelques années dans le Nord du Kenya (à coté de la frontière soudanaise), quand l'ONU décida d'y installer une base arrière pour pouvoir venir en aide aux populations soudanaises du sud-Soudan (Le Soudan ne voulait pas de bases de l'ONU sur son propre territoire). Au fil des années, plus de 80 ONG s'y installèrent, attirant des milliers de kenyans à la recherche d'un emploi (chauffeur, manutentionnaire, cuisinier...). Le village de 300 habitants devint vite une ville de 25 000 âmes. Mais des accords de paix furent signés en janvier 2005, mettant fin à 30 ans de guerre au sud-soudan. La ville va donc devenir fantôme, laissant des milliers de kenyans en colère. Au sein des ONG, le malaise aussi est palpable. Des millions ont été octroyés pour aider le sud-Soudan, et non pas pour améliorer les conditions de vie des habitants de la région de Lokichokio. Ce qui conduit à des situations absurdes. M. Zumstein, un photographe présent sur place, raconte : "Les Turkanas, les habitants de la région, n'avaient pas accès à l'hôpital. Ils ont kidnappé du personnel de la Croix-Rouge et réclamé que leurs femmes soient autorisées à accoucher dans l'hôpital. Ils ont fini par obtenir gain de cause, et une maternité a été créée". Cet exemple montre s'il le fallait encore les absurdités et les effets pervers de l'action humanitaire.

·.. Le rapatriement des réfugiés rwandais à Butare-Ville comme exemple des mécanismes de réintégration

D'une manière générale, dans le district de Butare-Ville, il n'y eut pas de contentieux majeurs sur les questions de propriété foncière, hormis le fait que tout le monde se plaint de leur exiguïté. Lorsque des Hutus s'étaient emparés des maisons des génocidés, ils les rendirent dans

⁷³ "Lokichokio, eldorado humanitaire", in Courrier International, n° 814, du 8 au 14 juin 2006.

la plupart des cas à leurs ayants droit sans accrochages. Quant aux rescapés du génocide, leurs maisons ayant souvent été pillées ou détruites, ils préférèrent souvent s'installer dans les villages construits pour accueillir les "anciens réfugiés", c'est à dire les Tutsis qui avaient fui avant les années 90. Cependant, la crise alimentaire et l'insuffisance de nourriture sont des phénomènes chroniques à Butare-Ville, où la population est trop nombreuse pour les ressources disponibles. Mais si le rapatriement s'est en général bien déroulé, le conflit et le génocide au Rwanda, sur fond de pénurie économique et de surcharge démographique ont fortement détérioré le tissu social rwandais. Le besoin de reconstituer des solidarités sociales et culturelles était donc un enjeu majeur pour permettre l'intégration des rapatriés. Ce fut tout l'enjeu de la reconstruction du pays et de son unité nationale.

De nombreux facteurs rentrent donc en ligne de compte lors du rapatriement des réfugiés : les destructions liées à la guerre, le temps de l'exil (30 ans pour certains), la redistribution des terres et des biens des ceux qui ont quitté le pays à ceux qui sont restés, le fait que de nombreux rapatriés étaient même nés en exil... S. Ogata déclara que les années 1990 devaient être celles du rapatriement. Faire rentrer les réfugiés "chez eux" devait devenir une priorité du HCR. Cet objectif était lié au nombre important de réfugiés mais aussi à des considérations financières, puisqu'une fois chez eux les réfugiés cessent d'être une charge financière pour le HCR. Ainsi, le HCR a augmenté dans les années 1990 la pression sur les Etats sources, afin de forcer un peu l'organisation des rapatriements. Mais pour les Etats sources, le retour des réfugiés signifie le début d'un processus national de reconstruction, afin d'assurer aux rapatriés, et aux populations du pays, un système économique stable et capable d'absorber un afflux massif de populations. Il faut également que les populations locales soient disposées à accueillir les rapatriés, ce qui dans certains pays suppose un long travail de persuasion de la part des autorités politiques et parfois même comme on l'a vu avec le HCR, des agences internationales.

Tout comme une opération de secours aux réfugiés, une opération de rapatriement de réfugié ne peut réussir que si sont prises en compte les conditions politiques du rapatriement, et si ce dernier s'inscrit bien dans une logique constructive pour le pays dans son ensemble.

·.. Les réfugiés burundais dans l'ouest tanzanien comme exemple de l'enjeu stratégique du rapatriement

Le Burundi connu exactement la même crise politico-ethnique que le Rwanda. Le génocide rwandais fut exporté par les réfugiés dans ce pays qui connaît lui aussi la même construction sociale, politique et ethnique que le Rwanda. La situation des réfugiés burundais exilés dans les pays voisins était donc très proche de celle des réfugiés rwandais. Dans cette crise qui dura dix ans, le règlement de la question du sort des réfugiés est également fondamentale, car déterminante pour la sortie de crise. La politique envers les réfugiés devient donc centrale, se

référant au même cercle vertueux que celui prôné par le HCR, à savoir que "le Retour des réfugiés facilitera la Réconciliation, la sortie de crise et la Reconstruction d'une frontière garante de la stabilité politique, du développement économique et des souverainetés nationales"⁷⁴.

Cette politique, qui est vitale pour le pays d'accueil, en l'occurrence le Burundi, l'est tout autant pour la stabilité de toute la région, étant donné les dynamiques aux frontières provoquées par les mouvements de réfugiés et les mauvaises relations diplomatiques qui en découlent. Elle l'est aussi pour la communauté internationale, plus ou moins engagée sur le terrain, et qui souhaite avant tout la sortie de crise en ayant le moins possible à intervenir. La question des réfugiés pèse donc largement sur le règlement du conflit en cours, en permettant de se pencher sur les questions et conflits politico-ethniques. Le traitement durable de la question des réfugiés apparaît comme un préalable à la construction d'une stabilité des Etats de la région et à tout espoir de développement économique. La construction de la paix nécessite ainsi un triple processus complexe à réussir : un processus de réconciliation nationale et de recompositions politiques (l'intégration des élites burundaises réfugiées et des rébellions armées préalable à la démobilisation / démilitarisation) et ce selon un calendrier défini ; un processus de reconstruction d'une citoyenneté et des liens sociaux distendus ; et enfin un processus quasi psychologique de rétablissement de la confiance, et de reconstruction de l'unité nationale.

La charge financière représentée par la gestion des camps (les pénuries alimentaires crées des phénomènes d'inflation, qui pèsent à la fois au niveau local et national), leur impact environnemental (les camps sont souvent nuisibles aux ressources naturelles), la surcharge démographique supportée, et les risques de pérennisation de la situation sont alors autant de freins au développement de la région.

La charge financière est ressentie à la fois au niveau local et national. Au niveau local, ce sont les populations qui ressentent le poids de l'arrivée des rapatriés car elle se manifeste souvent par des restrictions d'accès aux ressources (eau, bois de chauffe...) et aux services publics. Leur niveau de vie a donc tendance à diminuer, alors que eux, contrairement aux rapatriés, ils ne sont pas aidés, aiguisant ainsi un sentiment d'injustice. Ainsi, le coût de l'aide aux réfugiés est souvent présenté comme un manque pour le développement, un détournement qui manquerait au financement de programmes de lutte contre la pauvreté. Cette réalité est accentuée par la réalité des camps, qui sont des espaces isolés et fermés, et qui ne participent donc pas à l'enrichissement de la communauté nationale.

Cette présence des réfugiés est donc considérée comme économiquement inutile, et ce d'autant plus qu'elle est nuisible sur le plan des ressources naturelles. Cette critique s'appuie sur un fait, la destruction des zones forestières, pour les besoins en bois de chauffage dans un

⁷⁴ "Les 3 "R" (Retour, Réconciliation, Reconstruction) et les réfugiés burundais de l'Ouest tanzanien", Christian Thibon, in "Exilés, réfugiés, déplacés en Afrique centrale et orientale", sous la direction d'André Guichaoua.

périmètre de plus en plus éloigné des camps, ainsi que des déboisements non sélectifs pour le besoin en terres cultivables qui présentent un risque de fragilité érosive. Mais cet impact environnemental semble être de plus en plus être pris en compte par les pays hôtes ainsi que par le HCR⁷⁵.

Le risques de pérennisation de la situation est un facteur de déstabilisation du pays. Dans le cas des réfugiés burundais en Tanzanie, la peur d'une déstabilisation sur le modèle du Kivu (Zaïre), n'était que peu probable. Par contre, la présence pérennisée de populations non tanzaniennes sur le territoire tanzanien faisait craindre des manipulations politiques malsaines. L'instrumentalisation de ces populations sur des bases ethniques, nationales ou religieuses pourrait déstabiliser les fragiles équilibres politiques tanzaniens. Ce fut le cas par exemple lorsque rwandais tutsis renièrent leur citoyenneté tanzanienne au nom d'une solidarité transfrontalière. L'expérience passée des enjeux et problèmes pouvant survenir en raison de l'accueil de réfugiés sur son territoire a donc pesé sur la politique tanzanienne envers les réfugiés (comme évoqué plus haut). La Tanzanie souffre de plus d'une faiblesse de son pouvoir central par rapport à des régions périphériques puissantes. Ainsi, la peur de la sécession par alliance ethnique avec des populations réfugiées était forte. Le gouvernement tanzanien a donc vu dans cet afflux de réfugiés le risque d'une remise en cause du mythe fondateur de la citoyenneté tanzanienne, à savoir l'idée d'une citoyenneté associative, transcendant les clivages ethniques, territoriaux, tribaux, et la définition d'un projet politique moral, basé sur la bonne gouvernance. C'est au nom de ces principes que la présence des réfugiés burundais fut de plus en plus contestée.

La communauté internationale supporte de facto et par principe le scénario des "3 R", (ou des "4 R" selon quel acteur en parle) comme des réponses croisées à des questions hautement interdépendantes. Concernant les camps burundais en Tanzanie, le scénario résulterait de leur pérennisation. Cela signifierait une marginalisation de leurs populations, une radicalisation des rébellions armées qu'ils abritent, et un coût en termes d'aide internationale. La conscience du piège humanitaire, tel qu'il eut lieu au Zaïre, aurait donc encore accru le sentiment de culpabilité des acteurs humanitaires dans la région. Mais cet attentisme des acteurs humanitaires, dû en partie à l'attentisme de la communauté internationale, était renforcé par la complexité de la situation régionale et les difficultés de mise en route d'un programme de réconciliation et de reconstruction post-conflit au Burundi. Ce constat n'est pas nouveau : l'absence de politique pour les pays de la région amène à un attentisme humanitaire coupable.

⁷⁵ "L'impact des réfugiés sur l'environnement écologique des pays d'accueil (Afrique subsaharienne)", Richard Black, in Autrepart, 1998, n° 7, p. 23-42

·.. La politique à l'oeuvre : rapatriement et reconstruction, un bilan en demi-teinte

La première manifestation de cette politique fut la signature d'un "Tripartite Agreement" le 8 mai 2001 entre la Tanzanie, le Burundi et le HCR, organisant un mécanisme de rapatriement et de réinstallation des réfugiés. La réussite de cette politique et de ce mécanisme tripartite repose sur deux volets : en amont, le retour des réfugiés, ce qui suppose de gagner au préalable leur adhésion au projet, et, en aval, leur installation, ce qui nécessite la mise en chantier de deux politiques.

La première politique, réalisable dans des délais relativement courts, est imposante compte tenu du nombre massif de réfugiés. Elle prévoit l'organisation du rapatriement dans des conditions fixées par les standards humanitaires (volontariat, assistance, sécurité...) tout en évitant les dérives d'un refoulement forçé. Si ces mesures logistiques sont relativement faciles à appliquer sur le territoire tanzanien, il n'en va pas de même pour l'application sur le territoire burundais. Il est en effet plus difficile, voire irréalisable au Burundi d'organiser le transport et l'acheminement des réfugiés volontaires dans leurs communes d'origine, acheminement qui en plus doit répondre à des normes sécuritaires, et d'assurer leur accès foncier à l'habitat. En réalité, un tel objectif est réalisable selon les conditions locales et suivant les situations personnelles des réfugiés.

La seconde politique est plus complexe à mener car il s'agit de s'appuyer sur les structures d'accueil et d'encadrement souvent inexistantes dans un pays comme le Burundi qui a connu dix années de guerre. Le Burundi ne disposait en effet pas ou peu de capacités d'accueil , permettant d'absorber des réfugiés, chacun ayant son histoire et ses besoins (qualifications professionnelles, récupération des propriétés foncières...).

De plus, si le premier objectif correspond à une opération supposant des financements et des actions conjoncturelles gérables dans le court terme, ce n'est pas le cas du second objectif dont les délais d'exécution dépassent de loin le cadre classique des actions du HCR (mais le HCR a tendance à vouloir étendre ses compétences, comme évoqué plus haut) et s'apparente plus à un projet de développement durable qui tarde à trouver des financements durables eux aussi. Pour ces raisons, les acteurs du rapatriement ont tendance à ne voir que le premier objectif, supposant que les réfugiés se réintégreront naturellement. Ainsi, la version courte l'emporte, risquant de provoquer des tensions entre les deux Etats et le HCR. Ce dernier prévoyait d'ailleurs le retour d'environ 150 000 réfugiés , mais seulement 80 000 s'inscrivirent sur les listes, et ce malgré les risques encourus dans certaines provinces instables du Burundi. Cette dynamique reste donc fragile, principalement en raison de la dégradation des conditions de sécurité au Burundi.

·.. Les motivations des réfugiés en faveur du retour

Mais il faut pour pour bien analyser ce mouvement, prendre en compte les motivations au retour de la part des réfugiés, car quels que soient les enjeux régionaux et internationaux, l'attitude des populations réfugiées et leur opinion envers le retour apparaissent comme des déterminants incontournables.

On note dès 2002 un meilleur climat pour le retour des réfugiés, du à la conjonction de plusieurs facteurs d'attraction et de répulsion tant en Tanzanie qu'au Burundi. On relève tout d'abord l'importance d'une communication incitative au retour de la part des autorités étatiques. D'où l'importance de détenir les capacités et canaux d'information envers les réfugiés⁷⁶. De plus, depuis 1999, les autorités tanzaniennes ont durci leurs relations avec les réfugiés et renforcé les réglementations en vigueur. Ceci eut pour conséquence une dégradation des conditions d'existence et de leur liberté de mouvement, ce qui attisa la colère des réfugiés envers l'Etat tanzanien mais aussi et surtout envers la communauté internationale et les agences humanitaires, accusées d'abandonner les réfugiés. Mais l'idée que les conditions de vie dans les camps seraient la principale raison pour laquelle les réfugiés resteraient dans les camps mène parfois à de fausses conclusions. L'exemple des réfugiés érythréens au Soudan nous fournit un beau contre- exemple. Ces réfugiés décidèrent de rentrer dans leur pays à la fin de la guerre en 1991, et ce sans attendre l'organisation ni par le HCR ni par l'Erythrée de leur retour. Ils trouvèrent dans leur pays des conditions de vies beaucoup plus difficiles que dans les camps où ils étaient installés depuis en moyenne 15 ans. Mais cet appauvrissement relatif n'arrêta pas la détermination des rapatriés : ils tentèrent de trouver des solutions durables à leurs problèmes de revenu, sans s'appuyer trop sur l'assistance internationale, source qui de toutes façons se tarit assez rapidement. En effet, pour eux le retour au pays ne se calculait pas en termes de bien-être matériel, mais plutôt en termes de retour à la paix et à la sécurité. Un réfugiés érythréen déclara ainsi : "Even if home is without food and soil is infertile, we want to live in Eritrea... that gives us a psychological satisfaction, the feeling of security. We prefer to be called poor in our country rather than to be called refugee in abroad."⁷⁷. Ceci dément la critique souvent faite aux organisations humanitaires et notamment au HCR, selon laquelle l'assistance fournie aux réfugiés leur permettrait d'atteindre un meilleur niveau de vie, leur ôtant alors toute envie de retourner chez eux, où les conditions de vie seront moins bonnes. Une fois encore nous voyons comment les considérations politiques et sécuritaires prévalent sur toutes les explications socio-économiques des mouvements de réfugiés. Il est donc significatif que dans le même temps où les réfugiés burundais décidèrent de rentrer, l'évolution politique au Burundi, et l'évolution de la situation militaire, toutes deux plutôt positives, permettent d'envisager l'idée du retour.

⁷⁶ Lischer, "Dangerous Sactuaries: Refugee Camps...", Op. Cit.

⁷⁷ Interview réalisée par Jonathan Bascom, citée dans "The long `last step'? Reintegration of Repatriates in Eritrea", in Journal of Refugee Studies, 2005, Vol. 18, n° 2, p. 165-177

Ainsi, de nombreux réfugiés virent le retour comme inéluctable et prochain, alors que les combattants qui contrôlaient parfois les camps (mais de manière moins prononcée que dans les camps du Zaïre), voulaient conditionner le retour à un cessez-le-feu et à une réforme de l'armée burundaise.

D'autres raisons ont néanmoins joué. Il semble que suite à des pénuries alimentaires, les relations entre les réfugiés et les populations tanzaniennes locales se soient dégradées. Des tensions de voisinage dégénérèrent en violences collectives. Il en va de même au sein des camps entre réfugiés, à la suite dedivisions politiques, générationnelles, voire géographiques (commune d'origine). Enfin, d'autres motifs furent évoqués par les réfugiés candidats au retour, comme l'inquiétude concernant la propriété foncière, surtout depuis que le gouvernement burundais a lancé une campagne de recensement des terres disponibles dans toutes les communes du pays.

Mais la décision finale de retour est toujours prise en fonction des conditions de sécurité une fois rentrés, même si parfois les incitations au retour comme celles promettant des petits emplois une fois sur place peuvent avoir accéléré les décisions des réfugiés.

Toutefois, l'organisation du retour des réfugiés burundais en Tanzanie n'est pas finie. Il faut dire que l'échéancier politique et notamment électoral joue un rôle pervers en poussant certains à accélérer ou à retarder le mouvement.

D'autre part, les problèmes rencontrés par les premiers rapatriés vont énormément déterminer la suite du mouvement. Or, les problèmes sécuritaires et de gestion de l'accueil varient selon zones et les capacités d'absorption des communes (existence d'une marge foncière, état des services publics, encadrement ou non...). Les provinces du sud du Burundi cumulent par exemple les problèmes de sécurité, de gestion des sites de déplacés, et de contentieux fonciers. Or la majorité des populations des camps en Tanzanie est originaire de ces régions.

Le principal problème lors des opérations de rapatriement, et quelles que soient les conditions sécuritaires, reste l'installation et l'habitat. Aussi le succès repose-t-il sur un tissu familial ou relationnel résident. L'habitat est à reconstruire, il en va de même pour les biens et équipements collectifs, auxquels les réfugiés ont été habitués pendant leur séjour dans les camps et qu'ils ne retrouvent pas dans le même état une fois de retour. Et ce détail a son importance, car il permet le retour des gens lettrés, des jeunes ou des personnes fragiles, soit toutes les personnes ne pouvant pas se contenter d'une terre.

Par ailleurs, au-delà des parcours individuels, le retour n'est jamais chose aisée, car les identités et les relations sociales se sont transformées. On peut distinguer, chez les réfugiés burundais comme ailleurs, la "génération politique", composée de lettrés et de jeunes déscolarisés. Elle est la plus ouverte aux changements de conditions de vies (activités marchandes urbaines, contact avec les ONG...) et est la plus politisée. C'est dans cette

génération, minoritaire, que l'on trouve les leaders d'opinion qui s'investissent dans les activités sociales et parfois la rébellion. Souvent ce sont eux qui conditionnent leur retour à des réformes ou à un projet politique.

La génération des paysans, et leurs familles, qui ont fui les combats semble elle en général majoritaire. Ces familles ne fuient pas très loin, dans des régions frontalières, pour rester au contact avec la situation dans le pays d'origine. Elles reforment dans les camps leurs anciennes relations et veulent en général retourner dans leur pays dès que la situation sécuritaire, mais aussi foncière (assurance de retrouver des terres), le permet.

Pour les réfugiés burundais, l'on peut partir du principe que la réussite du rapatriement des réfugiés reste conditionné à la résolution des problèmes et conflits qui ont entraîné leurs départs, et que le retour des réfugiés permettra la restauration d'une frontière qui de part et d'autre sera contrôlée par les armées nationales, au plus grand profit de l'économie et de la stabilité régionales. Mais il ne faut pas oublier, comme le font malhaureusement souvent les bailleurs de fonds de la communauté inernationale, que le rapatriement ne doit pas être une fin en soi, mais le point de départ pour sortir de la crise. Pour ce faire, il convient de remettre à plat les problèmes sociaux et politiques du pays. Ce n'est qu'à ce prix que le rapatriement peut réussir et mener à la réconciliation nationale.

CONCLUSION

L'engagement humanitaire massif dans les crises de réfugiés comme celles liées au drame rwandais témoigne de l'inscription du problème des réfugiés au centre de la politique internationale. Et ce au point que certains considèrent que - sous les effets conjugués de la fin de la Guerre Froide, de la multiplication des conflits internes et transnationaux, de la diffusion mondiale des images des crises humanitaires, de la remise en cause croissante de la souveraineté des Etats - l'intervention internationale comme réponse aux flux de réfugiés est en train de devenir une norme dans les déclarations et les pratiques des Etats. Pourtant, l'engagement de la communauté internationale est loin d'être aussi fort, et les modalités de l'intervention humanitaire attestent de sa sélectivité et de l'instrumentalisation de la sécurité humaine. La crise actuelle au Soudan illustre bien ce constat. Les experts de l'ONU débattent pour savoir si les massacres au Darfour constituent ou non un génocide, au lieu de se mettre d'accord sur les modalités d'une intervention dans une région ou les risques de propagation du conflit sont majeurs. La sélectivité de l'ingérence humanitaire se manifeste d'abord dans la différence de traitements entre « grandes urgences » telle que l'a été à un moment donné le Rwanda, et à propos desquelles se constituent parfois une ébauche d'espace public international, et les « urgences silencieuses », comme en Sierra Leone, au Burundi, ou aujourd'hui au Soudan. Cette sélectivité géographique se double d'une sélectivité temporelle, liée aux phases de la crise et à leur visibilité, comme le montre l'exemple du Rwanda où le degré de financement des ONG fut totalement modulé selon le degré de couverture des événements. L'assistance se porta ainsi massivement sur les réfugiés, au détriment des déplacés internes.

Si la prise en compte de ce type de crise, le développement de l'ingérence humanitaire, constitue en soi une avancée de la sécurité humaine, cette doctrine reste tout de même tributaire des des intérêts et motivations des multiples acteurs, et ne s'applique que quand ceux-ci convergent. Le concept ne s'applique donc que de façon ponctuelle, sur des problèmes précis, et ne répond pas à son ambition universalisante et égalitaire. Le HCR n'a que peu de pouvoir sur ce phénomène, les crispations du multilatéralisme s'exprimant également dans les aléas de la coordination. Ces derniers témoignent de l'absence au niveau international d'une politique de coordination entre les sphères politiques, militaires et humanitaires. A travers son action, le HCR paraît en définitive ne pas constituer le bras armé de la communauté internationale, mais plutôt son alibi.

C'est ainsi que la communauté internationale, le plus souvent par désintérêt stratégique, laisse des conflits survenir, et les laisse se propager même lorsqu'elle intervient. Dans ce type de crise de réfugiés impliquant des combattants armés, apporter une simple assistance humanitaire comme cela a été fait au Rwanda peut avoir des effets dévastateurs sur la stabilité de la région. Traiter la situation sur le plan strictement humanitaire en évitant bien de s'impliquer militairement et/ou

politiquement est le meilleur moyen de soutenir les combattants extrémistes. Les organisations humanitaires, par leur politique de neutralité et d'impartialité, croient pouvoir venir en aide aux populations. Mais elles ne font parfois que leur donner un petit sursis : en venant en aide aussi aux combattants, elles mettent en danger la vie de nombreuses autres personnes puisque le conflit risque alors de contaminer la région toute entière, comme ce fut le cas avec les réfugiés rwandais au Zaïre. Il est maintenant clair que le travail humanitaire ne peut rester neutre étant donné ses conséquences politiques. C'est pourquoi les travailleurs humanitaires devraient être plus sensibilisés au contexte et aux conséquences politiques de leur intervention, et ce aussi pour leur propre sécurité. La priorité doit être la lutte contre la militarisation des camps, véritable fléau qui menace la sécurité des Etats hôtes et des frontières. Les procédures prises par le HCR dans le cadre de "l'échelle d'option"⁷⁸ ne suffiront pas à contrecarrer ces phénomènes. Le déploiement de forces de sécurité zaïroises dans les camps de réfugiés rwandais fut un échec, étant donné d'une part l'incompétence de ces troupes dites "d'élite", et d'autre part étant donné le soutien donné par le président zaïrois aux réfugiés combattants des camps. Ainsi, la séparation dans les camps entre les réfugiés civils et les combattants réfugiés paraît la seule solution pour éviter que ces crises ne dégénèrent. Pour éviter la propagation du conflit, l'intervention de l'Etat hôte paraît primordiale, puisque c'est lui qui en premier lieu peut créer des conditions de sécurité dans les camps. L'important également est de garder le contrôle des flux d'information dans les camps, afin que les combattants réfugiés, dont le but est de poursuivre la guerre et qui pour cela ont besoin du soutien des réfugiés, ne puissent les empêcher de rentrer pacifiquement dans leur pays. Il faut noter à ce propos que c'est bien souvent le prolongement des crises, quand les réfugiés ne peuvent rentrer chez eux rapidement, qui favorise la prise de pouvoir dans les camps par de telles bandes armées. La prolongation des crises empêche le travail de rapatriement et de réinstallation des réfugiés, seul moyen de mettre fin au risque de propagation du conflit, et souvent partie intégrante d'un processus de paix. Mais atteindre ces objectifs nécessite d'y mettre les moyens financiers et matériels afin d'assumer une responsabilité politique, ce qui n'est pas à l'ordre du jour de la communauté internationale à l'heure actuelle.

78 Adoptée après l'évaluation de l'échec rwandais, l'échelle d'option est un ensemble de mesurent qui peuvent être prises graduellement par le HCR pour assurer la sécurité des réfugiés, des camps, et des personnels humanitaires. Ces mesures peuvent de la coopération préventive avec l'Etat hôte, au déploiement de forces de sécurité nationales ou privées, jusqu'à l'intervention d'une force de maintien de la paix internationale.

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> SUBEDI Surya, "The Legal Competence of the International Community to Create `Safe
Havens' in `Zones of Turmoil'", Journal of Refugee Studies, 1999, Vol. 12, n° 1, p. 23-35

> UNRUH Jon, "Refugee Resettlement on the Horn of Africa. The Integration of Host and Refugee Land Use Patterns", Land Use Policy, January 1993, Vol. 10, n° 1, p. 49-66

> UTTERWULGHE Steve, "Conflict Management in Complex Humanitarian Situations : Peacemaking and Peacebuilding Work with Angolan IDPs", Journal of Refugee Studies, 2004, Vol. 17, n° 2, p. 222-242

> VAN DER MEEREN Rachel, "Three Decades in Exile: Rwandan Refugees 1960-1990", 1996, Journal of Refugee Studies, Vol. 9 n° 3, p. 253-26

> VON BERNUTH Rudolph, "The Volontary Agency Response and the Challenge of Coordination", Journal of Refugee Studies, 1996, Vol. 9, n° 3, p. 281-290

> WEISS Thomas et PASIC Amir, "Reinventing UNHCR: Enterprising Humanitarians in the Former Yougoslavia, 1991-1995", Global Governance, 1997, Vol. 3, n°1, p. 41-57

> WEISS Thomas, «Military-Civilian Humanitarianism: The `Age of Innocence' is Over», International Peacekeeping, Vol. 2, n°2, Eté 1995, p. 157-74

RAPPORTS ET PUBLICATIONS SUR INTERNET

> Discours de Paul Kagame du 6 mars 2003, à l'occasion d'une conférence sur le thème de la résolution des conflits en Afrique (Baker Institute), disponible sur le site internet gu gouvernement du Rwanda : www.gov.rw

> Discours de S. OGATA, du 19 mai 1999 , intitulé "Human Security : a Refugee Perspective", disponible sur le site du HCR : www.unhcr.fr

> FOSTEN Jennifer ,MICKLING Destiny, NEWELL Brenda and KEMP Charles, "Refugee Women", disponible sur www.baylor.edu/CharlesKemp/refugee_women.htm

> "Human Security Now", Commission on Human Security, New York, 2003, disponible sur www.humansecurity.org

> "Lessons Learned from the Rwanda and Burundi Emergencies", UNHCR Evaluation Reports, Dec. 1996, disponible sur www.uhncr.fr

> Médecins Sans Frontières, « Populations en danger », Rapport annuel, 1996, sous la direction de Frédéric Weissman, Paris, La Découverte, 193 p.

> "NGO partnership in Refugee Protection, Questions and Answers", 2004, publication du HCR disponible sur www.unhcr.fr

> PNUD, « Human Development Report », 1994, http://hdr.undp.org/reports/global/1994/en

> "Rapport du Secrétaire général sur la protection des civils dans les conflits armés", Conseil de Sécurité des Nations Unies, 2005, disponible sur www.humansecurity.org

> Steering Committee of the Joint Evaluation of Emergency Assistance to Rwanda, "The International Response to Conflict and Genocide : Lessons from Rwanda Experience", March 1996, (David Milwood Ed.)

> "State of World's Refugees", May 2006, Oxford University Press, disponible sur www.unhcr.com

ARTICLES DE JOURNAUX

> "Au-delà des droits de l'Homme", G. AGAMBEN, Libération, 9 juin 1993, disponible sur

www.liberation.fr

> "Lokichokio, Eldorado humanitaire", Courrier International, n° 814, du 8 au 14 juin 2006, disponible sur www.courrierinternational.com

> Peter Morris, dans « The Economist », Jan. 2000

> Kofi Annan, communiqué de presse, Le Monde du 27 Mai 1999, disponible sur www.lemonde.fr

> « Tuer était moins échinant que de cultiver », in Télérama, n° 2799, 3 Septembre 2003

ANNEXES

Annexes 1 : Nombre de réfugiés dans le monde Annexes 2 : Principes de sécurité humaine

Annexes 3 : Cartes de la région des Grands Lacs, chiffres sur les réfugiés rwandais, et chronologie de la crise rwandaise

Annexes 4 : Tableaux sur le lien entre la violence des réfugiés et la propagation des conflits

Annexes 1

Annexes 2

Annexes 3

Annexes 4

TABLE DES MATIERES

SOMMAIRE 5

INTRODUCTION 7

CHAPITRE I 13
LE ROLE DE COORDINATEUR DU HCR ET LA QUESTION DE LA COOPERATION

LORS DES SITUATIONS HUMANITAIRES COMPLEXES 13

I - LE ROLE DE COORDINATEUR DU HCR COMME REVELATEUR DES

DEFAILLANCES DE LA COMMUNAUTE INTERNATIONALE 15

- Le concept d'agence « chef de file » comme réponse au besoin de coordination 15

Emergence du concept dans les instances de l'ONU 16

Le HCR, agence coordinatrice dans les pays limitrophes du Rwanda 17

Un mandat de chef de file restreint au Kosovo 20

- Le rôle d'agence chef de file en question 22

II - LA COORDINATION DES OPERATIONS AVEC LES MILITAIRES 25

- La coordination des ONG avec les militaires 25

- Le HCR à l'épreuve de la coopération avec les militaires 28

La relation entre le HCR et les militaires dans les Grands Lacs : la primauté de

l'humanitaire 28

Au Kosovo : le HCR sous l'hégémonie des militaires ? 29

- Les limites de l'approche intégrée de l'humanitaire, du politique et du militaire. 30

Dans les Grands Lacs 30

Au Kosovo 31

RESUME ET TRANSITION 34

CHAPITRE II 35

LA MANIPULATION DES REFUGIES, LA PROPAGATION D'UN CONFLIT ET

L'INERTIE DE LA COMMUNAUTE INTERNATIONALE 35

I - Comment expliquer la propagation des conflits par les crises de réfugiés ? 37

Petite histoire du Rwanda et du génocide rwandais 37

Comment le secours aux réfugiés peut exacerber le conflit 40

- La question des camps 41

Comment expliquer la violence politique des réfugiés ? 42

- L'utilisation et la manipulation des réfugiés rwandais au Zaïre 44

L'organisation de l'exode des Hutus 44

Le contrôle des camps et l'impossible rapatriement 45

L'attitude du gouvernement rwandais 47

II Politique de l'Etat source et Politique de l'Etat hôte 48

- Comment l'Etat hôte peut influencer le conflit ? 48

L'attitude de l'Etat zaïrois envers les réfugiés hutus 49

La propagation du conflit 51

Les incursions au Rwanda 51

Le nettoyage ethnique au Zaïre 52

Le début de la guerre civile 53

Le rôle de l'Ouganda 54

L'influence des acteurs extérieurs 54

L'attitude du HCR 55

Le rôle de la communauté internationale et des États occidentaux 56

La débandade du HRC 59

RESUME ET TRANSITION 62

CHAPITRE III 63

ASSURER LA SECURITE DES REFUGIES PENDANT LA CRISE ET APRES 63

I - Le chaos contenu : les réfugiés hutus rwandais en Tanzanie 64

Un État hôte volontariste et disposant des capacités de sécurisation des camps et des

frontières, ou pourquoi la guerre ne s'est pas propagée à partir de la Tanzanie 66

L'aide humanitaire internationale en Tanzanie 68

Comment expliquer la propagation différentielle de la violence parmi les réfugiés entre le

Zaïre et la Tanzanie? 69

II - Quelle sécurité pour les réfugiés à l'épreuve de la sortie de crise? 72

- La politique du HCR 72

Les "4 R" : Réintégration, Réconciliation, Réhabilitation, Reconstruction et la mise en

pratique de cette politique par le HCR 73

La mise en application de politiques de sécurité humaine par le HCR 74

- Les questions de rapatriement et d'intégration au coeur des enjeux de sécurité 75

Le rapatriement des réfugiés rwandais à Butare-Ville comme exemple des mécanismes de réintégration 77 Les réfugiés burundais dans l'ouest tanzanien comme exemple de l'enjeu stratégique du

rapatriement 78

La politique à l'oeuvre : rapatriement et reconstruction, un bilan en demi-teinte 81

Les motivations des réfugiés en faveur du retour 82

CONCLUSION 85

BIBLIOGRAPHIE 87

ANNEXES 91

Annexes 1 92

Annexes 2 93

Annexes 3 94

Annexes 4 95

TABLE DES MATIERES 97

LES REFUGIES COMME ENJEU DE SECURITE

De nos jours la nature des conflits en Afrique et ailleurs fait que ceux-ci débouchent souvent à des mouvements de réfugiés massifs. Les organisations internationales, telles que le HCR et de nombreuses ONG, interviennent au nom de ' l'ingérence humanitaire. Mais comment se fait-il que cette intervention massive ne réussisse pas à mettre fin aux conflits? La communauté internationale délègue la gestion de ces crises à des agences « chef de file », et le plus souvent au HCR. Mais donner la responsabilité de la gestion ' d'un conflit à une agence spécialisée ne permet pas de mettre en oeuvre la sécurité humaine. Le HCR ' n'a pas les capacités pour gérer de telles crises et pour coordonner les actions de tous les intervenants

Ces situations où la où la responsabilité de la gestion de la crise ' n'est assumée par aucun acteur puissant fait que les effets pervers de ' l'action humanitaire se manifestent librement. Les réfugiés, tout comme le régime international des réfugiés, sont alors manipulés par des combattants qui sont libres de continuer à se battre et de propager le conflit, comme se fut le cas dans la région des Grands Lacs.

Mais les mouvements de réfugiés ne dégénèrent pas en guerres internationales dans tous les cas. Il existe des mécanismes et des moyens pour éviter la propagation des conflits par les réfugiés. L'Etat qui accueille les réfugiés, ou la communauté internationale si besoin est, a le devoir de les prendre en charge, ' d'assurer leur sécurité ainsi que celle des frontières. Ensuite il faut assurer le rapatriement des réfugiés dans leur pays afin de prendre le chemin de la réconciliation et de la reconstruction.