De la réfome du conseil de sécurité des Nations Unies: Nécessité et perspectives

§2. Obstacles à l'élargissement du Conseil de Sécurité

Si le principe de l'élargissement du Conseil de Sécurité est aujourd'hui acquis, comme il ressort des développements précédents, il se pose toujours un certain nombre des questions qui peuvent s'analyser en termes d'obstacles à cet élargissement. Ces questions sont nombreuses et variées : Faut-il accroître le nombre des membres permanents et non-permanents à la fois ou seulement une seule catégorie des membres du Conseil de Sécurité ? Quels pays choisir et sur base de quels critères le faire ? Etc.

L'ensemble de ces questions peuvent être regroupées en deux catégories : d'une part les obstacles internes à l'ONU (A) et d'autre part ceux qui sont externes (B).

A. LES OBSTACLES INTERNES A L'ELARGISSEMENT DU CONSEIL DE

SECURITE

La question de la réforme du Conseil de Sécurité a entraîné la mise sur pied d'un groupe de travail à composition illimitée chargé d'étudier toutes les modalités de cette réforme. Ainsi donc ''l'élargissement du Conseil de Sécurité suppose d'abord qu'il y ait un accord (entre les membres du groupe de travail chargé de réfléchir sur la question) sur un certain nombre des points'' ^(44(*)).

Mais en plus, la procédure de révision de la Charte ne semble pas facile à mettre en oeuvre.

Nous allons donc nous appesantir tour à tour sur l'état d'avancement des travaux du groupe de travail chargé de réfléchir sur la réforme du Conseil de Sécurité (A1) et sur la procédure de révision de la Charte (A2).

A1. L'état d'avancement des travaux du groupe de travail

Depuis son institution, le groupe de travail a recueilli une multitude des propositions des Etats quant à la réforme du Conseil de Sécurité. « En mars 1997, Mr RHAZALI, président du groupe de travail, avait présenté un document dans lequel étaient résumées les vues de la majorité sur l'élargissement du Conseil. Il y est proposé de porter de quinze à vint-quatre le nombre des membres du Conseil avec 5 permanents repartis de la façon suivante : un membre pour chaque région des pays en développement d'Afrique, d'Amérique Latine et des Caraïbes, d'Asie et des représentants des pays industrialisés qui seraient certainement le Japon et l'Allemagne et quatre nouveaux membres non permanents dont un représentant pour chacun des groupes des Etats d'Afrique, d'Amérique Latine et des Caraïbes, d'Asie et d'Europe Orientale. L'Afrique aurait ainsi un membre permanent et quatre membres non-permanents au Conseil de Sécurité au moment où l'Europe Occidentale disposerait de 3 membres permanents (la France, la Royaume-Uni ; et l'Allemagne) et de deux membres non-permanents ; l'Asie aurait deux sièges permanents (Chine et Japon) et trois membres non-permanents. L'Amérique de deux sièges permanents (Etats-Unis et un autre pays d'Amérique Latine) et trois sièges non permanents et enfin l'Europe Orientale serait dotée de deux sièges non-permanents ».^(45(*))

Une telle répartition est loin de faire l'unanimité. Elle pèche essentiellement par le fait de ne pas garantir un juste équilibre géographique équitable et une répartition géostratégique. Cette répartition est rejetée surtout par les pays en voie de développement d'Afrique. Pour ces pays la représentativité au Conseil de Sécurité doit obéir à un certain taux de proportionnalité entre le nombre d'Etats membres des Nations-Unies que compte le continent et le nombre de ses représentants permanents au Conseil de Sécurité(^46(*)).

Les membres permanents du Conseil de Sécurité eux-mêmes ne s'accordent pas sur leurs points de vue quant à la réforme du Conseil du Sécurité. Les Etats-Unis, par exemple, qui ont accepté le principe de l'élargissement du Conseil de Sécurité, proposent un Conseil de Sécurité à 20 ou 21 membres tout au plus qui inclurait obligatoirement le Japon et l'Allemagne comme membre permanent. La Russie quant à elle met l'accent sur le renforcement « des moyens d'actions nécessaires pour régler les problèmes importants qui surgissent actuellement dans de nombreuses régions du monde » et sur l'introduction d'«un dispositif d'intervention rapide pour que l'ONU puisse s'immiscer dans les conflits armés et doter cette dernière de nouvelles institutions lui permettant d'intervenir dans les processus économiques et sociaux au niveau mondial »(^47(*)). La Chine de son côté, soutient que les pays développés sont sur représentés au Conseil de Sécurité et donc il ne faut pas en admettre de nouveaux comme membres permanents. Entendant préserver son leadership régional, la Chine est donc contre l'entrée du Japon, de l'Inde ou du Pakistan au Conseil de Sécurité, car elle estime que l'Asie est suffisamment représentée au Conseil de Sécurité.^(48(*)) La position franco-britannique soulève un autre problème, celui du statut des nouveaux membres permanents auxquels on devrait ou non accorder le droit de veto.

En effet, la question du veto demeure une pierre d'achoppement pour tous les pays, étant intimement liée à celle de l'élargissement. Les cinq membres permanents, jaloux de leur privilège, entendent absolument rejeter toute proposition tendant à limiter l'exercice ou la portée du droit de veto. Ils ont d'ailleurs affirmé publiquement qu'ils n'accepteraient ni ne rectifieraient aucun amendement à la Charte qui aurait pour effet d'abolir ou de limiter le droit de veto (^49(*)). Les pays qui ont déclaré leur intention de devenir membres permanents du Conseil de Sécurité exigent que toutes les prérogatives attachées au statut de membres permanent leur soient accordées, y compris le droit de veto. Quant aux petits pays, ils ne cessent de plaider en vue de la suppression ou de la limitation de ce privilège. Comme le souligne le Professeur TAVERNIER, « ce privilège a été vivement critiqué durant les travaux préparatoires de la Charte par les petits pays et c'est pourquoi il apparaît maintenant pour de nombreux Etats du tiers-monde au pire comme une institution rétrograde, vestige d'un passé révolu, qu'il faut abolir ; et au mieux comme l'expression d'un mal nécessaire, dont il convient de limiter les effets et corriger les abus ».^(50(*))

Les désaccords au sein du groupe de travail sur la réforme du Conseil de Sécurité sont tels que Koffi Annan a annoncé le 23 septembre 2003, lors de la 58^ème Assemblée Générale de L'ONU, la nomination d'un groupe de personnalités chargé de proposer une réforme du système des Nations-Unies, de façon à obtenir dans une assemblée réduite (16 membres) ce qui au niveau du groupe de travail (composition illimitée), on ne le peut, càd le Consensus. Les 16 membres du groupe de haut niveau seront chargés d'examiner les obstacles actuels à la paix et à la sécurité internationales, d'envisager comment des mesures collectives peuvent contribuer à surmonter ces obstacles, d'examiner le fonctionnement des grands organes de l'Organisation et les relations entre eux et de faire des recommandations sur les moyens de renforcer L'ONU par la réforme de ses institutions et procédures, dans le respect strict des termes de référence du groupe de travail ad hoc(^51(*)).

On voit donc clairement combien les désaccords subsistent au niveau interne sur la question de la réforme du Conseil de Sécurité. Ces désaccords constituent des réels obstacles à la réforme du Conseil de Sécurité, au même titre que le problème de la modification de la Charte.

A2. Le problème de la modification de la Charte

La modification de la Charte des Nations-Unies soulève de nombreux problèmes dont l'étude approfondie déborderait le cadre de ce mémoire. Toutefois, nous ne pouvons nous empêcher de les évoquer tour à tour. Il s'agit de problèmes relatifs à la Conférence de révision de la Charte à la ratification des amendements à la Charte et aux effets des révisions sur les Etats qui ne les auraient pas acceptées.

Le problème de la Conférence de révision de la Charte des Nations-Unies trouve son fondement dans l'article 109 de la Charte qui dispose au point 1 : « une Conférence générale des membres des Nations-Unies, aux fins d'une révision de la présente Charte, pourra être réunie aux lieux et date qui seront fixés par un vote de l'Assemblée Générale à la majorité de deux tiers et par un vote de neuf quelconque des membres du Conseil de Sécurité ». Il s'agit donc d'une compétence partagée entre l'Assemblée Générale et le Conseil de Sécurité « qui doivent déterminer ensemble les modalités de la révision (déterminer la date de la Conférence et le lieu de sa tenue, l'étendue des modifications à apporter ...). Pour la convocation de cette Conférence de révision, Le Conseil de Sécurité donne son aval par le vote de neuf de ses membres quels qu'ils soient. Il n'est pas exigé un vote affirmatif des 5 membres permanents, l'abstention ou le vote négatif de plusieurs membres permanents du Conseil de Sécurité ne pourrait juridiquement la convocation de la Conférence de révision. La procédure de convocation de la Conférence ne peut être bloquée par un veto ».^(52(*)) Mais le point 3 de l'art. 109 dispose que la Conférence devrait être convoquée avant la dixième session de l'Assemblée Générale des Nations-Unies. Hélas, cette convocation n'a jamais eu lieu pour diverses raisons, notamment celles liées à la guerre froide. Voilà pourquoi, de nombreux auteurs s'interrogent aujourd'hui encore, sur la nécessité d'une Conférence de révision.

La ratification des amendements à la Charte soulève un autre problème, celui de l'implication de tous les membres permanents du Conseil de Sécurité. L'art. 108 dispose en effet, que « les amendements à la présente Charte entreront en vigueur pour tous les membres des Nations-Unies quant ils auront été adoptés à la majorité des deux tiers des membres de l'Assemblée Générale et ratifiés, conformément à leurs règles constitutionnelles respectives, par les 2/3 des membres de l'Organisation, y compris tous les membres permanents du Conseil de Sécurité ». A ce niveau, on voit clairement que le refus de ratification de l'un quelconque des membres permanents du Conseil de Sécurité est à considérer comme un vote négatif et donc un veto à l'entrée en vigueur du texte révisé, quand bien même les deux tiers des membres de l'Organisation auraient ratifié l'accord. Quant on connaît l'étendue et la profondeur des désaccords des membres permanents sur la question de la réforme du Conseil de Sécurité, on devrait craindre le veto de certains d'entre eux à la ratification de certains amendements.

Un autre problème soulevé concerne les effets des amendements sur tous les Etats y compris sur ceux qui ne les auront pas acceptés. La disposition exprimée dans l'art. 108 de la Charte, peut entraîner quelques problèmes dans la mesure où les décisions de l'ONU ont une portée plus grande, au point que certains Etats préféreraient quitter l'Organisation plutôt que de la voir agir d'une manière contraire à leurs intérêts fondamentaux. C'est dans ce sens qu'il faut craindre que la Chine n'accepte jamais une réforme du Conseil de Sécurité accordant un siège permanent au Japon ou à Taiwan, ou que l'Inde rejette une réforme accordant prééminence au Pakistan, ou encore que les Etats arabes rejettent l'octroi à Israël d'un siège permanent au Conseil de Sécurité, etc.

En définitive, il y a lieu de reconnaître que la réforme du Conseil de Sécurité bute à de nombreux obstacles internes à l'ONU. Mais il y a aussi des obstacles externes freinant le processus de réforme.

B. LES OBSTACLES EXTERNES A L'ELARGISSEMENT

Deux obstacles externes majeurs peuvent être relevés. Il s'agit premièrement des intérêts légitimes des grandes puissances, en tête desquelles se trouvent les membres permanents actuels du Conseil de Sécurité et en second lieu du doute quant à l'efficacité du Conseil de Sécurité élargi.

B1. Les intérêts légitimes des grandes puissances

Comme nous l'avons montré précédemment, les membres permanents actuels ne semblent pas disposés à accepter l'octroi des sièges permanents à certains Etats lorsque cela peut entraîner un amenuisement de leur influence politique.

La France par exemple, « s'attache à son privilège et elle n'est certainement pas disposée à voir son leadership européen s'affaiblir » car « l'admission de l'Allemagne au Conseil de Sécurité comme membre permanent permettrait à l'Allemagne d'occuper à terme une place centrale au sein de l'Union Européenne et y jouer les premiers rôles ».^(53(*)) La Chine, de son côté, qui s'est toujours réclamée comme étant la représentante légitime de l'Asie au Conseil de Sécurité, « admettrait difficilement un pays comme le Japon occuper à son côté un siège permanent avec droit de veto au Conseil. Et cela d'autant plus que le Japon est considéré par les autorités chinoises comme n'étant pas le meilleur voisin ».^(54(*))

La Russie, quant à elle, confrontée à une grande crise socio-économique et à une instabilité politique interne (échec de la fédération et guerres d'indépendances notamment en Tchétchènie), ne pèse plus sur la scène internationale que face à son statut de membre permanent du Conseil de Sécurité dépendant pour une large part de sa force nucléaire. L'arrivée de nouvelles puissances économiques au Conseil de Sécurité risquent donc de reléguer la Russie à une échelle inférieure et d'entraîner sa marginalisation sur certains dossiers internationaux ce que logiquement elle ne peut accepter.

Seuls les Etats-Unis d'Amérique et la Grande-Bretagne semblent ne pas craindre l'élargissement du Conseil de Sécurité étant habitués à imposer à L'ONU leurs points de vue ou à la contourner pour intervenir militairement sans son aval, comme par exemple dernièrement en IRAK.

Ainsi, donc la politique étrangère des grandes puissances et principalement des cinq membres permanents actuels étant fondée sur les intérêts nationaux, on doit craindre que la réforme du Conseil de Sécurité, dans le sens de son élargissement à certains Etats, ne soit jamais ratifiée par plusieurs pays. Ce qui constitue un véritable obstacle externe, au même titre que le doute quant à l'efficacité du Conseil de Sécurité élargi.

B2. L'inefficacité éventuelle du Conseil de Sécurité élargi

Tous les membres permanents actuels ainsi que la plupart des Etats membres de l'ONU ont déclaré que l'objectif primordial de la réforme doit être le renforcement de l'efficacité du Conseil de Sécurité (^55(*)).

Cette efficacité doit d'autant plus être recherchée que le Conseil de Sécurité est appelé à réagir vite en prenant des mesures qui s'imposent pour le règlement de toute crise internationale.

Cependant, pour beaucoup d'Etats, et surtout pour les membres permanents, l'élargissement du Conseil de Sécurité à d'autres membres permanents dotés du droit de veto va entraîner la paralysie du Conseil de Sécurité du fait du risque de l'usage abusif de ce droit qui augmenterait l'opposition Nord-Sud étant très grande sur beaucoup des questions, il faudrait craindre que la paralysie du Conseil de Sécurité du fait des vetos débouche sur la situation analogue à celle prévalant au Conseil de Sécurité durant la guerre froide.

Par ailleurs, il y'aurait aussi lieu de craindre qu'un trop grand nombre des membres du Conseil de Sécurité ne transforme celui-ci un tribune politique aux débats longs et houleux, et donc fatalement lent à se décider.

Pour d'autres pays, et principalement ceux en développement, « l'élargissement du Conseil de Sécurité va renforcer son efficacité. Plus le Conseil sera représentatif, plus l'adhésion des Etats sera importante vis-à-vis de ses résolutions et par conséquent le Conseil y gagnera en crédibilité ».^(56(*)) Mais, un tel raisonnement peut déboucher à l'extrême sur l'élargissement du Conseil de Sécurité à tous les membres de l'ONU.

Il semble donc, en définitive, difficile de trouver un compromis entre les impératifs d'efficacité et de représentativité. Soulignons en rappel que lors de l'ouverture de la 59^ème session de l'Assemblée Générale de L'ONU le 24 septembre 2004, Jean Ping, Président en exercice et actuel ministre gabonais des Affaires Etrangères a annoncé la poursuite du débat sur la réforme du Conseil de Sécurité.

On a noté déjà des nouvelles candidatures à un siège de membre permanent du Conseil de Sécurité. Il s'agit de L'Allemagne, du Brésil, de L'Inde, du Japon, du Nigeria, de L'Afrique du Sud et de L'Indonésie.

Notons que les quatre favoris dans cette course que sont L'Allemagne, Le Japon, L'Inde et Le Brésil ont annoncé officiellement qu'ils allaient soutenir mutuellement leurs candidatures et ont déclaré être favorables pour un siège permanent pour L'Afrique ; contrairement au Président Sénégalais WADE, qui continue à exiger 2 sièges permanents au Conseil pour L'Afrique.^(57(*))

* ⁴⁴ FAYE, A, Op. Cit. P. 15

* ⁴⁵ FAYE (A) Op. Cit., p.27

* ⁴⁶ Idem, p.26

* ⁴⁷ Position de la Russie sur la réforme du Conseil du Sécurité in www.un.org!un_reform!html-asp9

* ⁴⁸ Consulter à ce sujet www.un.org/un_reform/html

* ⁴⁹ FAYE (A), op.cit. p.39

* ⁵⁰ TAVERNIER E., cité par FAYE, A, Op. Cit., p. 27

* ⁵¹ Centre des Nouvelles ONU, Termes de référence du groupe de haut niveau in www.un.org/ un .reform/ high lavel group/html

* ⁵² FAYE, A., Op. Cit. P. 38

* ⁵³ FAYE, A., Op. Cit., p. 19

* ⁵⁴ Idem p. 20

* ⁵⁵ Cfr www.un.org/ un-reform/declaration/html

* ⁵⁶ -FAYE, A , op. cit, p.42

* ⁵⁷ Lire à ce sujet, La Réforme du Conseil de sécurité de L'ONU au coeur des débats à l'ONU, AFP, édition du 24

septembre 2004.