Memoire Online - Dgcrcp et angt: chevauchement ou complémentarité des missions?

Section 2 : Les Missions de l'ANGT qui se superposent à celles de la DGCRCP 16

CHAPITRE 2 : LES INSUFFISANCES DU CONTROLE DE LA DGCRCP SUR LES CREDITS DES GRANDS TRAVAUX 21

CHAPITRE 1 : LES INCIDENCES DU CONTROLE ADMINISTRATIF DE LA DGCRCP SUR LES CREDITS MIS A LA

Section 1 : Un contrôle administratif controversé par rapport à la nature des crédits mis à la

CHAPITRE 2 : LES SUGGESTIONS EN VUE DE GARANTIR UNE COMPLEMENTARITE VERITABLE ENTRE LES DEUX

Section 1 : A court terme : la coordination des acteurs (ANGT et DGCRCP) comme réseau de

compétence 35
Section 2 : A moyen et long terme : l'instauration d'un contrôle budgétaire personnalisé et le

L'	Introduction 'Etat est un gigantesque appareil administratif dont le fonctionnement harmonieux repose sur le contrôle permanent de ses mécanismes. Cette caricature montre effectivement que toutes les activités de l'Etat

font l'objet de contrôles périodiques en vue de garantir l'efficacité et l'efficience de son action. Et l'un des domaines le plus soumis aux contrôles est celui des finances publiques.

Le Plan Stratégique Gabon Emergent (PSGE) est un programme de développement qui vise à favoriser l'efficacité et l'efficience de l'action publique. Il s'étale sur quinze ans, avec pour ambition de faire du Gabon un pays émergent à l'horizon 2025. L'atteinte de cet objectif ambitieux passe notamment par la mise en place d'un dispositif institutionnel et organisationnel structuré. C'est dans cette perspective que les plus hautes autorités ont créé deux structures : l'Agence Nationale des Grands Travaux (ANGT) et la Direction Générale du Contrôle des Ressources et Charges Publiques (DGCRCP).

Comme le ministère financier est habilité à définir les procédures de contrôle des deniers publics, il est donc possible que ce souci se heurte au mode de gestion de certains organismes publics jouissant d'une autonomie administrative et financière. Ce qui fait que l'organisation des administrations est soumise à deux environnements différents : l'un institutionnel et l'autre technique (DI MAGGIO & POWEL, 1983)¹. C'est le cas des structures telles que la DGCRCP et l'ANGT qui évoluent dans des domaines proches : celui d'assurer la bonne exécution technique, administrative et financière des crédits destinés à la réalisation des grands travaux. Ainsi, chevauchement ou complémentarité des missions peuvent surgir dans l'organisation administrative.

Le chevauchement traduit l'extension progressive d'une chose aux dépens d'une autre. Il s'agit d'une situation d'empiètement ou de superposition d'un phénomène sur un autre à l'échelon d'un ensemble organisé. En revanche, la complémentarité est une notion protéiforme. Dans la théorie des ensembles, elle désigne la réunion de deux éléments appartenant à des ensembles différents pour former un tout². En microéconomie, la complémentarité permet de mesurer l'utilité d'un bien ou un acte qu'à partir de l'association de l'autre. C'est donc un rapport de dépendance entre deux entités distinctes dans un processus. Or, le substantif mission, renvoie à un ensemble de

¹Di Maggio P.J. et Powell W.W., (1983), « The iron cage revisited: institutional isomorphism and collective rationality in organizational fields », American Sociological Review, vol 48, p 147-160

tâches régies par des textes législatifs et réglementaires à partir desquels une unité institutionnelle exerce ses compétences dans un espace de référence donné et pendant un certain temps.

La DGCRCP, « dans le cadre de la politique des finances publiques de l'Etat, assure le contrôle et la surveillance des ressources et charges publiques des services centraux, déconcentrés, des institutions constitutionnelles non dotées de l'autonomie de gestion budgétaires, des régies financières, des missions diplomatiques et consulaires, ainsi que les autres structures de l'Etat, des collectivités locales, des services publics personnalisés et certains organismes dotés de l'autonomie de gestion financière »³.

L'ANGT, du point de vue de la comptabilité nationale est un sous-secteur d'activité des administrations publiques. Elle s'inscrit donc dans une nouvelle dynamique de la relation d'agence⁴ (J.K. GALBRAITH & J. BURMHAM ; 1960 M.C.JENSEN & W.H.MECKLING, 1976): le principal et l'agent. Pour cela, elle « assiste le gouvernement dans l'identification et la programmation des grands projets publics classés prioritaires par le chef de l'Etat, et d'en assurer la maîtrise d'ouvrage déléguée dans leur réalisation »⁵. De plus, «l'ANGT assure l'étude, la direction, le contrôle technique et financier et l'exécution des grands projets prioritaires »⁶. Et c'est ce deuxième aspect qui jette un flou sur la part de compétence de la DGCRCP en matière de grands travaux. En effet, celui-ci met en lumière la superposition de certaines tâches confiées à l'un des acteurs.

Dès lors, confronter les missions de l'ANGT à celles de la DGCRCP est-il de nature à remettre en cause l'existence ou la pertinence des prérogatives assignées à l'une des structures ?

Autrement dit, peut-on dire que le contrôle exercé par l'ANGT sur l'exécution des projets publics rend inefficace ou improductif l'action de la DGCRCP ? Et inversement ?

Avant de donner des réponses à ces interrogations, il est important de cerner les différents rapports entre la tutelle et les établissements publics. En effet, certains établissements publics bénéficient d'une large autonomie et d'autres pas du tout. Ceux bénéficiant de cette large autonomie font en sorte que la tutelle ne s'immisce pas dans leur gestion interne. Cependant, il n'existe pas de principe constitutionnel de libre

³ Article 3 du décret n°00173 du 7mai 2012 portant création et organisation de la DGCRCP

⁴ Yves Croiset, Analyse économique de l'Etat, Armand Colin, 2005.p-120 ⁵www.angt-gabon.com

⁶ Article 3 de l'ordonnance n°0004/PR/2010 portant création et organisation de l'ANGT

administration des établissements publics comme il peut en exister au niveau des collectivités locales⁷. Aussi, la décentralisation est vécue par les hauts fonctionnaires comme une atteinte à leur pouvoir. Ceux-ci ne pouvant pas sortir du schéma qui est le leur d'un pilotage par rang plutôt que par performance⁸.

De plus, les changements en matière de réorganisation financière posent un dilemme, à savoir : un nouveau mode de gestion est-il uniquement cérémoniel ou implique-t-il des pratiques nouvelles⁹ ? Pour certains auteurs (MEYER et ROWAN ; 1977), certaines structures réalisent des activités qui auraient un but cérémoniel, afin de donner l'apparence de comportement rationnel et légitimer l'organisation. Dans cette trajectoire, l'adhésion aux règles institutionnelles, dans la recherche de légitimité, va souvent à l'encontre de la notion d'efficience, qui est basée sur la coordination et le contrôle interne.

L'ANGT et la DGCRCP sont dans cette situation. Les deux structures évoluent dans les domaines proches, celui relatif au contrôle de l'exécution des dépenses d'investissements publics. Ce qui fait que les deux structures peuvent avoir des exigences contradictoires en matière d'allocation des deniers publics¹⁰. L'une peut être centrée sur l'efficacité (ANGT) et l'autre sur l'efficience (DGCRCP).

Aussi, la multiplicité des interlocuteurs extérieurs incite souvent les organismes publics tels les agences à contourner les canaux habituels de la tutelle pour obtenir un arbitrage approprié. En effet, les organismes publics spécialisés ont souvent le sentiment paradoxal d'être sur-contrôlés. Or, la tutelle de l'Etat sur ces derniers est la contrepartie de l'autonomie qui leur est confiée. C'est un gage de cohérence et de transparence de l'action publique, dès lors que c'est le gouvernement qui est seul responsable devant le parlement. Cette situation pose effectivement un autre dilemme : débat entre excès d'autonomie des agences vu d'en haut (hauts fonctionnaires) et excès de contrôle et manque d'autonomie des agences vu d'en bas (agents exerçant dans les agences)¹¹.

⁷Dambrin C., Lambert C., Sponem S., mai 2005, « Contrôle et changement : une perspective néo-institutionnelle », rapport du 26ème Congrès de l'AFC, Lille.

⁹Meyer J.W., Rowan B., (1977), «Institutionalized organizations: formal structure as myth and ceremony», American Journal of Sociology, vol 83, p. 340-363

¹⁰Di Maggio P.J. et Powell W.W., (1983), « The iron cage revisited: institutional isomorphism and collective rationality in organizational fields », American Sociological Review, vol 48, p 147-160

¹¹Efficiency Unit, « Improving Management in Government: the Next Steps », HMSO, Londres, 1988.

Toutefois, signalons que le Gabon souffre d'une faiblesse de capacité, notamment en ce qui concerne les risques qui affectent le niveau d'appropriation¹². La politique volontariste du gouvernement pourrait rapidement s'en essouffler à défaut d'une capacité administrative pour traduire sa vision en programmes/projets et la mettre en oeuvre de manière efficiente¹³. Ce qui laisse entrevoir que l'action de l'ANGT se fasse à concurrence de celle de la DGCRCP en matière de contrôle des grands travaux, si effectivement on ne définit pas clairement le type de contrôle qu'elle devrait exercer.

Enfin, la fragmentation des compétences à l'échelle d'une organisation est toujours consécutive d'une multiplication des risques de blocage ou d'affrontement. Ce qui laisse peu de place à l'émergence d'un véritable dialogue stratégique de long terme entre les acteurs. On peut alors aisément constater que la tutelle fonctionnerait en réaction et non en anticipation. Situation qui générait un manque d'efficacité dans les contrôles (SPONEM.S, 2005)¹⁴. Dans le contexte où la création de certains organismes publics n'émanent pas des décrets ou arrêtés, leur émergence conduit généralement les ministères à multiplier les contrôleurs potentiels sinon les contrôles effectifs. Ceux-ci estimant que leurs mécanismes de gestion sont informels (HOGWOOD, 1993)¹⁵ d'une part, et d'autre part, les agences sont perçues comme un démantèlement de l'Etat central¹⁶.

Si on considère l'ANGT comme une unité institutionnelle qui oeuvre indéfectiblement à pallier l'incapacité de l'Etat en matière de réalisation et de suivi permanent des grands travaux, il est de bon aloi de positionner l'action de la DGCRCP dans le sillage d'institution révélatrice de bonne gouvernance. Avec les exigences que commande la Loi Organique relative aux Lois de Finances et de l'Exécution du Budget (LOLFEB), il faut impérativement une restructuration de l'articulation administrative actuelle.

Pour répondre aux divers aspects que soulèvent la problématique, notre étude s'articule autour de deux axes. Le premier, va permettre de diagnostiquer l'action de l'ANGT et celle de la DGCRCP en matière de contrôle des grands travaux. Il s'agit de faire un état des lieux des actions de contrôle de chaque entité (1^ère Partie).

¹³Trosa S. (1995), Moderniser l'administration : comment font les autres ?, Paris : Les Editions d'organisation. ¹⁴Sponem. S, au 26ème Congrès de l'AFC de Lille en mai 2005 s'interrogeait alors sur la problématique selon laquelle le contrôle budgétaire est-il à la recherche d'efficience ou à la recherche de légitimité ?

¹⁵R. Rose, Learning from Comparative Public Policy. A Practical Guide, Routledge, London, 2005.

Flynn N.& Strehl F, Public Sector Management, London : Prentice-Hall, (1998), p.51

Après ce constat, nous allons identifier les incidences consécutives au chevauchement de l'action de l'ANGT et celle de la DGCRCP. Etat de lieu qui permettra de faire des suggestions susceptibles de rétablir une complémentarité véritable des deux organismes publics (2^ème Partie).

Dgcrcp et angt: chevauchement ou complémentarité des missions?

Sommaire

CHAPITRE 1 : LE CHAMP DE COMPETENCE ET L'EXERCICE DU CONTROLE DES CREDITS DES GRANDS TRAVAUX

CHAPITRE 1 : LES INCIDENCES DU CONTROLE ADMINISTRATIF DE LA DGCRCP SUR LES CREDITS MIS A LA

CHAPITRE 2 : LES SUGGESTIONS EN VUE DE GARANTIR UNE COMPLEMENTARITE VERITABLE ENTRE LES DEUX

Introduction