Memoire Online - Dgcrcp et angt: chevauchement ou complémentarité des missions?

Rapport de stage
DGCRCP ET ANGT :
CHEVAUCHEMENT OU COMPLEMENTARITE
DES MISSIONS ?

Résumé : L'organisation administrative et le cadre juridique montrent que l'ANGT exerce une partie des prérogatives assignées à la DGCRCP. Au regard de ce diagnostic, nous avons analysé les causes et les incidences liées à la superposition des tâches de ces deux organismes publics. Ainsi, les inefficacités sévères et le contrôle administratif controversé des crédits exécutés par l'ANGT ont été identifiés comme élément traduisant le manque de collaboration véritable entre les deux structures. Dès lors, l'instauration d'un contrôle budgétaire exhaustif et un contrôle budgétaire personnalisé ont constitué nos pistes de solution en vue de rendre la dépense publique liée aux grands travaux efficace. De plus, nous avons suggéré un dépassement du mode de gestion et de contrôle des crédits des grands travaux en repositionnant l'ANGT dans la gouvernance économique au Gabon. Il s'agit essentiellement d'impliquer cette dernière dans la préparation du budget des grands travaux.

DEDICACE

REMERCIEMENTS

La rédaction de ce rapport de stage a été facilitée par la contribution des uns et des autres. Ainsi, je tiens d'abord à remercier toute le personnel de l'IEF ; et plus particulièrement le personnel administratif en tête desquels le Directeur Général de l'IEF ainsi que M.ALAIN TCHAMENI et M.TIGOUE.

Aussi, je remercie la DGCRCP à travers Mr Jean Fidèle OTANDAULT (DG) et Mme Jeannette Edith METOGHO(DGA1) pour avoir créé un cadre propice à l'encadrement des stagiaires.

Toute ma gratitude envers M. Hugues LEYINDA BAGANDI (CB) pour avoir accepté la direction de ce mémoire.

Je tiens également à remercier Mme Edwige ITSOMA (CBA), M. SOLOW (conseiller du Directeur Général de la DGCRCP), M. Christian MBOULOU MVE (CB), M. Brice ILAMBA (Chef de service à la DSF) pour les critiques et encadrements rigoureux qu'ils m'ont apportés dans les différentes étapes de la rédaction.

Ma reconnaissance à l'endroit des personnes suivantes : Mr Vianney BELINGA, Dr Simplicio DO ANGO, Pr Eugène KOUASSI, Dr Jean R. OYAYA, Paulin NKOGHE ELLANG (ICT).

Que toutes ces personnes citées trouvent ici l'expression de ma profonde reconnaissance.

Avant-propos

La présente production s'intitule : rapport de stage. Elle intervient après la soutenance du projet de stage et la réunion de concertation relative au projet de rapport, conformément au protocole d'accord de stage de pré-insertion professionnelle de l'étudiant inscrit à l'Institut de l'Economie et de Finances-Pôle Régional.

Ce rapport intervient après six mois de stage. Il traduit la formalisation de la réponse à la problématique soulevée et les axes de recherches retenues par l'étudiant. C'est une étape très importante, en ce sens qu'elle met aussi en exergue l'expérience acquise par l'étudiant à son lieu de stage.

Aussi, ce rapport est-il évalué au cours d'une soutenance par un jury indépendant. Celui-ci a la charge d'analyser le caractère soutenable du plan détaillé, la mise en oeuvre des outils méthodologiques et leur cohérence tels que proposés par l'étudiant.

Les remarques et suggestions qui seront formulées au cours de cette séance vont être prises en compte pour des corrections éventuelles.

Notre stage pratique s'est déroulé à la Direction Générale du Contrôle des Ressources et Charges Publiques (DGCRCP), plus précisément auprès de l'unité de contrôle budgétaire de l'Agence Nationale des Grands Travaux (ANGT).

L'ANGT est issue de l'ordonnance n°0004/PR/2010 portant création et organisation de l'ANGT. En effet, l'ANGT est un organisme public doté d'une autonomie de gestion qui est « spécialisée dans la commande et la réception des grands travaux, pour le compte des administrations ou institutions bénéficiaires »

Par contre, la DGCRCP résulte du décret n°0173/PR/MBCPFPRE du 7 mai 2012 portant création et organisation de la DGCRCP. Au terme de l'article 3 dudit décret, la DGCRCP est chargée du contrôle et de la surveillance des ressources et des charges publiques.

Abréviations

Sommaire

CHAPITRE 1 : LE CHAMP DE COMPETENCE ET L'EXERCICE DU CONTROLE DES CREDITS DES GRANDS TRAVAUX

Section 2 : Les Missions de l'ANGT qui se superposent à celles de la DGCRCP 16

CHAPITRE 2 : LES INSUFFISANCES DU CONTROLE DE LA DGCRCP SUR LES CREDITS DES GRANDS TRAVAUX 21

CHAPITRE 1 : LES INCIDENCES DU CONTROLE ADMINISTRATIF DE LA DGCRCP SUR LES CREDITS MIS A LA

Section 1 : Un contrôle administratif controversé par rapport à la nature des crédits mis à la

CHAPITRE 2 : LES SUGGESTIONS EN VUE DE GARANTIR UNE COMPLEMENTARITE VERITABLE ENTRE LES DEUX

Section 1 : A court terme : la coordination des acteurs (ANGT et DGCRCP) comme réseau de

compétence 35
Section 2 : A moyen et long terme : l'instauration d'un contrôle budgétaire personnalisé et le

font l'objet de contrôles périodiques en vue de garantir l'efficacité et l'efficience de son action. Et l'un des domaines le plus soumis aux contrôles est celui des finances publiques.

Le Plan Stratégique Gabon Emergent (PSGE) est un programme de développement qui vise à favoriser l'efficacité et l'efficience de l'action publique. Il s'étale sur quinze ans, avec pour ambition de faire du Gabon un pays émergent à l'horizon 2025. L'atteinte de cet objectif ambitieux passe notamment par la mise en place d'un dispositif institutionnel et organisationnel structuré. C'est dans cette perspective que les plus hautes autorités ont créé deux structures : l'Agence Nationale des Grands Travaux (ANGT) et la Direction Générale du Contrôle des Ressources et Charges Publiques (DGCRCP).

Comme le ministère financier est habilité à définir les procédures de contrôle des deniers publics, il est donc possible que ce souci se heurte au mode de gestion de certains organismes publics jouissant d'une autonomie administrative et financière. Ce qui fait que l'organisation des administrations est soumise à deux environnements différents : l'un institutionnel et l'autre technique (DI MAGGIO & POWEL, 1983)¹. C'est le cas des structures telles que la DGCRCP et l'ANGT qui évoluent dans des domaines proches : celui d'assurer la bonne exécution technique, administrative et financière des crédits destinés à la réalisation des grands travaux. Ainsi, chevauchement ou complémentarité des missions peuvent surgir dans l'organisation administrative.

Le chevauchement traduit l'extension progressive d'une chose aux dépens d'une autre. Il s'agit d'une situation d'empiètement ou de superposition d'un phénomène sur un autre à l'échelon d'un ensemble organisé. En revanche, la complémentarité est une notion protéiforme. Dans la théorie des ensembles, elle désigne la réunion de deux éléments appartenant à des ensembles différents pour former un tout². En microéconomie, la complémentarité permet de mesurer l'utilité d'un bien ou un acte qu'à partir de l'association de l'autre. C'est donc un rapport de dépendance entre deux entités distinctes dans un processus. Or, le substantif mission, renvoie à un ensemble de

¹Di Maggio P.J. et Powell W.W., (1983), « The iron cage revisited: institutional isomorphism and collective rationality in organizational fields », American Sociological Review, vol 48, p 147-160

tâches régies par des textes législatifs et réglementaires à partir desquels une unité institutionnelle exerce ses compétences dans un espace de référence donné et pendant un certain temps.

La DGCRCP, « dans le cadre de la politique des finances publiques de l'Etat, assure le contrôle et la surveillance des ressources et charges publiques des services centraux, déconcentrés, des institutions constitutionnelles non dotées de l'autonomie de gestion budgétaires, des régies financières, des missions diplomatiques et consulaires, ainsi que les autres structures de l'Etat, des collectivités locales, des services publics personnalisés et certains organismes dotés de l'autonomie de gestion financière »³.

L'ANGT, du point de vue de la comptabilité nationale est un sous-secteur d'activité des administrations publiques. Elle s'inscrit donc dans une nouvelle dynamique de la relation d'agence⁴ (J.K. GALBRAITH & J. BURMHAM ; 1960 M.C.JENSEN & W.H.MECKLING, 1976): le principal et l'agent. Pour cela, elle « assiste le gouvernement dans l'identification et la programmation des grands projets publics classés prioritaires par le chef de l'Etat, et d'en assurer la maîtrise d'ouvrage déléguée dans leur réalisation »⁵. De plus, «l'ANGT assure l'étude, la direction, le contrôle technique et financier et l'exécution des grands projets prioritaires »⁶. Et c'est ce deuxième aspect qui jette un flou sur la part de compétence de la DGCRCP en matière de grands travaux. En effet, celui-ci met en lumière la superposition de certaines tâches confiées à l'un des acteurs.

Dès lors, confronter les missions de l'ANGT à celles de la DGCRCP est-il de nature à remettre en cause l'existence ou la pertinence des prérogatives assignées à l'une des structures ?

Autrement dit, peut-on dire que le contrôle exercé par l'ANGT sur l'exécution des projets publics rend inefficace ou improductif l'action de la DGCRCP ? Et inversement ?

Avant de donner des réponses à ces interrogations, il est important de cerner les différents rapports entre la tutelle et les établissements publics. En effet, certains établissements publics bénéficient d'une large autonomie et d'autres pas du tout. Ceux bénéficiant de cette large autonomie font en sorte que la tutelle ne s'immisce pas dans leur gestion interne. Cependant, il n'existe pas de principe constitutionnel de libre

³ Article 3 du décret n°00173 du 7mai 2012 portant création et organisation de la DGCRCP

⁴ Yves Croiset, Analyse économique de l'Etat, Armand Colin, 2005.p-120 ⁵www.angt-gabon.com

⁶ Article 3 de l'ordonnance n°0004/PR/2010 portant création et organisation de l'ANGT

administration des établissements publics comme il peut en exister au niveau des collectivités locales⁷. Aussi, la décentralisation est vécue par les hauts fonctionnaires comme une atteinte à leur pouvoir. Ceux-ci ne pouvant pas sortir du schéma qui est le leur d'un pilotage par rang plutôt que par performance⁸.

De plus, les changements en matière de réorganisation financière posent un dilemme, à savoir : un nouveau mode de gestion est-il uniquement cérémoniel ou implique-t-il des pratiques nouvelles⁹ ? Pour certains auteurs (MEYER et ROWAN ; 1977), certaines structures réalisent des activités qui auraient un but cérémoniel, afin de donner l'apparence de comportement rationnel et légitimer l'organisation. Dans cette trajectoire, l'adhésion aux règles institutionnelles, dans la recherche de légitimité, va souvent à l'encontre de la notion d'efficience, qui est basée sur la coordination et le contrôle interne.

L'ANGT et la DGCRCP sont dans cette situation. Les deux structures évoluent dans les domaines proches, celui relatif au contrôle de l'exécution des dépenses d'investissements publics. Ce qui fait que les deux structures peuvent avoir des exigences contradictoires en matière d'allocation des deniers publics¹⁰. L'une peut être centrée sur l'efficacité (ANGT) et l'autre sur l'efficience (DGCRCP).

Aussi, la multiplicité des interlocuteurs extérieurs incite souvent les organismes publics tels les agences à contourner les canaux habituels de la tutelle pour obtenir un arbitrage approprié. En effet, les organismes publics spécialisés ont souvent le sentiment paradoxal d'être sur-contrôlés. Or, la tutelle de l'Etat sur ces derniers est la contrepartie de l'autonomie qui leur est confiée. C'est un gage de cohérence et de transparence de l'action publique, dès lors que c'est le gouvernement qui est seul responsable devant le parlement. Cette situation pose effectivement un autre dilemme : débat entre excès d'autonomie des agences vu d'en haut (hauts fonctionnaires) et excès de contrôle et manque d'autonomie des agences vu d'en bas (agents exerçant dans les agences)¹¹.

⁷Dambrin C., Lambert C., Sponem S., mai 2005, « Contrôle et changement : une perspective néo-institutionnelle », rapport du 26ème Congrès de l'AFC, Lille.

⁹Meyer J.W., Rowan B., (1977), «Institutionalized organizations: formal structure as myth and ceremony», American Journal of Sociology, vol 83, p. 340-363

¹⁰Di Maggio P.J. et Powell W.W., (1983), « The iron cage revisited: institutional isomorphism and collective rationality in organizational fields », American Sociological Review, vol 48, p 147-160

¹¹Efficiency Unit, « Improving Management in Government: the Next Steps », HMSO, Londres, 1988.

Toutefois, signalons que le Gabon souffre d'une faiblesse de capacité, notamment en ce qui concerne les risques qui affectent le niveau d'appropriation¹². La politique volontariste du gouvernement pourrait rapidement s'en essouffler à défaut d'une capacité administrative pour traduire sa vision en programmes/projets et la mettre en oeuvre de manière efficiente¹³. Ce qui laisse entrevoir que l'action de l'ANGT se fasse à concurrence de celle de la DGCRCP en matière de contrôle des grands travaux, si effectivement on ne définit pas clairement le type de contrôle qu'elle devrait exercer.

Enfin, la fragmentation des compétences à l'échelle d'une organisation est toujours consécutive d'une multiplication des risques de blocage ou d'affrontement. Ce qui laisse peu de place à l'émergence d'un véritable dialogue stratégique de long terme entre les acteurs. On peut alors aisément constater que la tutelle fonctionnerait en réaction et non en anticipation. Situation qui générait un manque d'efficacité dans les contrôles (SPONEM.S, 2005)¹⁴. Dans le contexte où la création de certains organismes publics n'émanent pas des décrets ou arrêtés, leur émergence conduit généralement les ministères à multiplier les contrôleurs potentiels sinon les contrôles effectifs. Ceux-ci estimant que leurs mécanismes de gestion sont informels (HOGWOOD, 1993)¹⁵ d'une part, et d'autre part, les agences sont perçues comme un démantèlement de l'Etat central¹⁶.

Si on considère l'ANGT comme une unité institutionnelle qui oeuvre indéfectiblement à pallier l'incapacité de l'Etat en matière de réalisation et de suivi permanent des grands travaux, il est de bon aloi de positionner l'action de la DGCRCP dans le sillage d'institution révélatrice de bonne gouvernance. Avec les exigences que commande la Loi Organique relative aux Lois de Finances et de l'Exécution du Budget (LOLFEB), il faut impérativement une restructuration de l'articulation administrative actuelle.

Pour répondre aux divers aspects que soulèvent la problématique, notre étude s'articule autour de deux axes. Le premier, va permettre de diagnostiquer l'action de l'ANGT et celle de la DGCRCP en matière de contrôle des grands travaux. Il s'agit de faire un état des lieux des actions de contrôle de chaque entité (1^ère Partie).

¹³Trosa S. (1995), Moderniser l'administration : comment font les autres ?, Paris : Les Editions d'organisation. ¹⁴Sponem. S, au 26ème Congrès de l'AFC de Lille en mai 2005 s'interrogeait alors sur la problématique selon laquelle le contrôle budgétaire est-il à la recherche d'efficience ou à la recherche de légitimité ?

¹⁵R. Rose, Learning from Comparative Public Policy. A Practical Guide, Routledge, London, 2005.

Flynn N.& Strehl F, Public Sector Management, London : Prentice-Hall, (1998), p.51

Après ce constat, nous allons identifier les incidences consécutives au chevauchement de l'action de l'ANGT et celle de la DGCRCP. Etat de lieu qui permettra de faire des suggestions susceptibles de rétablir une complémentarité véritable des deux organismes publics (2^ème Partie).

Première partie : Etat des lieux du contrôle des

crédits des grands travaux

Le contrôle de l'exécution des crédits des grands travaux nécessite une analyse orientée sur le mode d'intervention de chaque acteur (ANGT et DGCRCP). Pour cela, il est intéressant de déterminer les mobiles qui commandent l'articulation actuelle du contrôle des grands travaux. Ainsi, nous allons examiner tour à tour:

-le champ de compétence et l'exercice du contrôle des crédits des grands travaux par l'ANGT (chapitre 1);

-les insuffisances du contrôle de la DGCRCP sur les crédits des grands travaux (chapitre 2).

Chapitre 1 : le champ de compétence et l'exercice du contrôle des crédits des grands travaux par l'ANGT

Le champ de compétence de l'ANGT dans l'exercice du contrôle des crédits des grands travaux s'apprécie à travers deux éléments : les conditions de création de l'ANGT (section 1) et certaines tâches que lui confère le cadre juridique¹⁷ (section 2).

Section 1 : Les Conditions de création de l'ANGT

Trois évènements successifs ont marqué les services de contrôle: la dissolution de la Direction Générale du Contrôle Financier (DGCF), l'avènement de la DGCRCP et la tutelle politique de l'ANGT.

A - Des limites de la DGCF et l'émergence de la DGCRCP

On observe les limites du point de vue opérationnelle et sous l'angle Organisationnel.

1-Sur le plan opérationnel

Le constat est peu reluisant par rapport aux insuffisances que connait le Gabon en matière d'acquisition de biens publics. Plusieurs raisons peuvent être invoquées pour justifier ces manquements. Les différents budgets affectés aux investissements publics oscillent en moyenne, entre 12 et 16% (tableau 1) du budget général de l'Etat avant 2010. En 2012-2013, ils ont augmenté de 48% et 74%. Ce sont des variations qui doivent interpeller les plus hautes autorités sur la gestion transparente de ces fonds.

Tableau 1 : Dotations budgétaires en investissement et celles des services de contrôle.

Exercice budgétaire	DGCF (en millions de FCFA)	Investissement (en milliards en FCFA)	Budget général (en milliards EN FCFA )
2008	116	274	1798
2009	148	315	2485
2010	201	885	2215
2011	500	687	2365
2012*	163	1044	2760
2013	222	1217	3141

¹⁷Article 3 de l'Ordonnance n°0004/PR/2010 portant création et organisation de l'ANGT.

Par ailleurs, la couverture budgétaire des services de contrôle n'a pas évolué en fonction de la dimension des seuils d'investissement. Cette situation a retardé la création d'unités de contrôle au sein de certains organismes publics (cas de l'ANGT) d'une part, et d'autre part, la variation des effectifs des services de contrôle a stagné.

A l'instar de ce qui précède, il est reproché à la DGCF de n'avoir pas limité la non-corrélation entre le paiement de certaines dépenses publiques et les réalisations. Depuis la période de 2010-2011, les enquêtes relatives aux fêtes tournantes¹⁸ font état de la proportion importante des actes de prévarication (corruption et détournement) commis par les agents de l'ordre administratif sur une part significative des crédits destinés aux investissements publics. Dans ce sillage, nous pouvons citer les cas de visas accordés sans service fait par les services contrôle. Selon certains contrôleurs budgétaires¹⁹ de la DGCRCP, à peine 37% des dépenses (fonctionnement et investissement) ont réellement été payées après service fait.

2-Sur le plan organisationnel

L'observation du fonctionnement de l'ANGT fait ressortir qu'elle a été mise en place sans structure pour contrôler l'exécution des crédits mis à sa disposition. Cela, d'autant plus que la nouvelle gestion publique(NGP) insiste sur la responsabilité et l'autonomie des gestionnaires pour améliorer la réactivité et la capacité d'adaptation des services dont ils ont la charge (la réalisation des grands projets d'infrastructures de développement). La forme organisationnelle de l'agence constitue, de ce point de vue, une structuration évidente puisqu'elle associe une responsabilité à un service public autonome dont l'ANGT.

La DGCRCP, par contre, a été créée postérieurement à l'ANGT. Cette dernière agit, depuis 2010, en tant qu'organisme administratif au nom de l'Etat et dispose d'un réel pouvoir, sans pour autant relever de l'autorité du gouvernement. Ce qui justifie d'ailleurs, pourquoi la DGCRCP n'a pas, d'abord, été intégrée verticalement dans la chaine de dépense des grands travaux. La période de 2010 à nos jours (graphique 1) nous donne clairement un aperçu de l'évolution du circuit de la dépense au sein de l'ANGT.

¹⁸ Rapport de la commission nationale lutte contre l'enrichissement illicite.

¹⁹ Dont A.C-Cyr EKOUMA NTOMA, Contrôleur budgétaire au Ministère des affaires étrangères.

Dans ce graphique, on constate que la répartition des compétences est partie de deux (2) acteurs à trois (3) dans la chaine des dépenses des grands travaux. Ce qui ne facilite guère la détermination exacte du pourcentage des dossiers d'investissement ayant fait l'objet d'un contrôle sur place²⁰. Or, ce type d'information permet d'avoir des statistiques significatives sur la proportion des dossiers d'investissement irréguliers. En effet, la maîtrise du pourcentage des dossiers d'investissement irréguliers et celui des dossiers ayant fait l'objet d'un contrôle sur place aurait pu permettre de faire des projections sur les possibilités de les améliorer à moyen et long terme. Qu'à cela ne tienne, les plus hautes autorités comptent néanmoins porter à 100% les dossiers d'investissement ayant fait l'objet d'un contrôle sur place et à 0% ceux relatifs aux dossiers d'investissement irréguliers à l'horizon 2017²¹.

B - La tutelle politique de l'ANGT

La culture de pouvoir et la forte présence de l'Etat au sommet de l'organigramme de l'ANGT, à travers la présidence du Conseil d'Administration(CA) déterminent la place de cette dernière dans l'organisation administrative.

1-La culture de pouvoir22

Comme l'ANGT est sous la tutelle de la Présidence de la République, il existe de ce fait, une source de pouvoir forte dans son organisation. Pouvoir qui s'exerce à travers un réseau de personnes sélectionnées à cet effet, de telle sorte que le fonctionnement de l'organisation administrative s'effectue sur la base d'influences entre ces derniers plutôt qu'à travers le déroulement précis du protocole de contrôle des dépenses

²⁰ Source indicateur : DGCRCP. Il se calcule en rapportant le nombre de dossiers d'investissement ayant fait l'objet de contrôle sur place sur le nombre total de dossiers d'investissement reçus.

²¹ Projet Annuel de Performance annexé au projet de loi de finances 2013-Gabon.

d'investissement public. Une étude comparative des modèles d'agence nous permet effectivement d'apprécier la dimension de cette influence.

En Grande Bretagne, on distingue la collaboration entre de grands ministères et de petites agences, lesquelles sont sous leur tutelle, puisque leur existence juridique émane des décrets. Les agences emploient près de 50%²³ d'agents de la fonction publique britannique, au terme de la réforme administrative de 2004. Et, seuls les ministères rendent compte devant le parlement.

En Suède, c'est plutôt de grandes agences qui travaillent avec des petits ministères. Et ce, depuis le XVII siècle, puisque consacré par la constitution Suédoise. Et elles emploient 99% du personnel suédois. Les agences, au même titre que les ministères rendent compte devant le parlement.

Au Gabon, c'est une grande agence au service du gouvernement et non sous sa tutelle. Les deux entités sont sous la tutelle de la Présidence de la République. Le texte qui détermine les missions de l'ANGT est une ordonnance. En revanche, le texte qui régit les missions de la DGCRCP est un décret. Au Gabon, on gouverne avec les textes réglementaires²⁴. Aussi, l'ANGT emploie environ 33%²⁵ d'agent gabonais. Ici, il n'y a que les ministères qui rendent compte devant le parlement.

2-La prééminence de l'Etat dans la structure organisationnelle de l'ANGT

La forte présence de l'Etat au sein de l'ANGT par le truchement du Conseil d'Administration²⁶ laisse peu de place au contrôle «externe » de la DGCRCP. Cependant, les budgets mis à la disposition de l'ANGT sont essentiellement constitués des ressources publiques (subventions et concours financiers de l'Etat). Par conséquent, il faut un contrôle systématique de l'utilisation de ces ressources par le ministère financier. A cet effet, certains auteurs (J.CHEVALIER & AL) estiment que le qualificatif donné à un établissement public n'est qu'une enseigne et n'a pas de portée juridique, dès lors que son degré d'autonomie peut varier en fonction de la contribution financière de l'Etat.

²⁴L'article 90 de la loi 31/10 de 2010 relative à la LOLFEB précise que le contrôle administratif s'effectue selon les modalités des dispositions réglementaires

²⁶Présidé par le Président de la République Gabonaise. Et ce C.A joue trois rôles principaux : contrôle de la stratégie conduite par le directeur de l'ANGT ; apporte la légitimité et le soutien à l'organisation ; et enfin, aide l'établissement dans la stratégie avec le gouvernement.

Dans le contexte gabonais, l'ANGT exécute environ 70% (graphique 2) du budget d'investissement par an, depuis 2010. Cette allocation budgétaire répond aux besoins du Plan Stratégique Gabon Emergent.

Graphique 2 : Part des crédits (en milliards de FCFA) des grands travaux mis à la disposition de l'ANGT dans budget général.

Aussi, la DGCRCP devrait émettre des avis sur toutes les phases d'élaboration du projet de budget des grands travaux. En effet, les nécessités de gestion peuvent conduire celle-ci (DGCRCP) à proposer des inscriptions budgétaires mieux adaptées aux besoins réels.

Section 2 : Les Missions de l'ANGT qui se superposent à celles de la DGCRCP

Parmi ces missions, il y a le contrôle technique et essentiellement le contrôle financier qui font partie intégrante des prérogatives de la DGCRCP.

A- Le contrôle technique

Le contrôle technique dont il est question ici n'est pas une tâche à part entière de la DGCRCP, mais un complément d'information qui permet de justifier le rapport entre le service fait et l'accord du visa. Eu égard à cela, on relève que l'expertise technique de l'ANGT et l'absence de classification des risques sont deux facteurs qui montre qu'il peut exister un hiatus entre les missions de la DSF et sa place au sein de la DGCRCP.

1-La forte capacité technique de l'ANGT

L'ANGT assure une couverture formelle des insuffisances techniques de la DGCRCP. Il existe une inégalité dans la répartition des capacités techniques en défaveur de la DGCRCP. Actuellement, l'ANGT dispose d'un savoir-faire technologique indéniable, elle peut assurer totalement un contrôle technique des grands travaux sans associer la DGCRCP. Par contre, celle-ci sollicite encore l'expertise extérieure comme cela est prévu aux articles 6 et 7 de l'arrêté n°190/MEFBP/CAB/DGCF du 11 avril 2002 instituant le contrôle du service fait à la DGCF pour rendre opérationnel son programme d'action. Celui-ci porte essentiellement sur le contrôle de la réalité du service fait.

Pendant que l'ANGT peut répondre directement au contrôle technique des grands travaux, la DGCRCP a besoin de délais (le temps de solliciter un cabinet ayant une expertise avérée) pour intervenir indirectement. Un handicap qui peut, dans une certaine mesure, étendre la durée de traitement des dossiers de certains marchés publics au sein de la DGCRCP.

2-L'absence de classification des risques en matière de grands travaux

L'absence de classification des risques (risque fort, risque moyen, risque faible) en matière de grands travaux ne permet pas de moduler l'action de la DGCRCP. En effet, l'appréciation du risque (graphique 3) aurait dû permettre de fixer les seuils de compétence des uns et des autres, en essayant d'alléger ou de renforcer les contrôles.

Pourtant, le contrôle budgétaire nécessite que le système d'information soit fiable et que les acteurs de l'organisation respectent les obligations légales. Cependant, en matière de grands travaux, toutes les dépenses sont à fort enjeux au regard des coûts (moyens et médians) des marchés traités par la DGCRCP. Ainsi, en 2012, 50% des marchés avaient un coût supérieur à trois cent (300) millions de FCFA (respectivement

500 millions FCFA en 2013) et 50% avaient un coût inférieur à trois cent millions FCFA (respectivement 500millions de FCFA en 2013). Soit une hausse de 66%.

Tableau 2 : Coûts moyens et coûts médian des marchés (en milliards de FCFA) examinés par la DGCRCP.

DGCRCP	Exercice budgétaire 2012	Exercice budgétaire 2013
Coût global des GT	769,3*	857,5
Coût Moyen par marché	1,2	1,7
Coût médian par marché	0,3	0,5

Source : Document de pilotage de la DGCRCP 2012 et 2013-contrôle du service fait-ANGT.

L'exécution de ces dépenses nécessitent des contrôles a priori et a postériori. La possibilité de procéder à un contrôle hiérarchisé est très faible. Encore que ce dernier est généralement fonction des pratiques des services ordonnateurs en matière de grands travaux. Parmi celles qui sont peu recommandables, il y a :

( le non-respect des critères d'accès à la commande publique (transparence, libre accès à la commande publique et le traitement égalitaire des soumissionnaires) ;

( l'inachèvement et/ou la non-réalisation de certaines prestations après paiement, pour un exercice budgétaire donné.

B - Le contrôle financier

Rappelons que le contrôle financier fait partie intégrante des missions de contrôle budgétaire. L'arrêté n°236/PR/MBCPFPRE du 28 septembre 2012 précisant la procédure d'exécution, dans la phase administrative, des dépenses inscrites au budget général de l'Etat ne fait pas de différence entre les investissements en gestion directe (par les départements ministériels) et ceux relevant de la gestion indirecte (par l'ANGT) dans la procédure d'exécution des dépenses d'investissement. Ce constat est vecteur de certaines irrégularités au niveau de la portée juridique des visas des différents acteurs.

1-Le visa non-réglementaire du Directeur Général de l'ANGT sur les dossiers des grands travaux

Le Directeur Général de l'ANGT dispose d'un visa non règlementaire sur les dossiers des grands travaux. Ce vice de forme provient d'une insuffisance juridique qui n'a pas tenu compte de son implication dans la phase administrative du processus d'exécution des dépenses d'investissement.

Ainsi, l'article 7 du décret 405/PR/MBCPFPRE du 27 Septembre 2012 fixant la nomenclature des pièces justificatives des recettes et des dépenses, dispose qu'en matière de dépenses d'investissement, les pièces justificatives comprennent :

> Ordonnance de paiement > Titre d'engagement > Titre de confirmation > Titre de paiement

Pour les marchés de travaux, d'un montant supérieur ou égal à 35 millions de FCFA, de l'Etat, des établissements publics nationaux et des sociétés d'Etat, il faut :

y' Facture timbrée et certifiée par l'administrateur de crédits ; y' Procès-verbal de réception établi par le maître d'ouvrage.

y' Original du marché timbré, enregistré à la Direction Générale des Impôts
et signé par le maître d'ouvrage, le Directeur Général du Contrôle des Ressources et Charges Publiques, le Directeur Général du Budget puis approuvé le Directeur Général des Marchés Publics ;

Ici, il n'est nullement fait mention de la signature du maître d'ouvrage délégué (ANGT) sur les pièces à fournir pour le règlement des dépenses d'exécution des travaux. Il est plutôt récurrent de constater l'absence de visa du maître ouvrage parmi les irrégularités constatées dans l'examen des projets de marchés des grands travaux.

De plus, l'ANGT n'est pas en relation directe avec le parlement²⁷ pour justifier la gestion des crédits des grands travaux qui lui sont alloués annuellement.

27 L'ANGT n'est subordonnée à aucun ministère comme par exemple en Grande Bretagne.

2-L'absence de visa de la DGCRCP sur les ordonnances de paiement (OP)

La DGCRCP ne vise pas les ordonnances de paiement émises par l'ANGT conformément à la procédure d'exécution des dépenses d'investissement. En effet, le visa de la DGCRCP matérialise la confirmation du service fait²⁸ avant l'ordonnancement. Ce qui signifie que la DGCRCP n'a aucun pouvoir de différer le paiement en cas d'irrégularité dans l'exécution des grands travaux et des opérations financières. C'est pourquoi, dans le cadre de la gouvernance démocratique, limiter l'action de la DGCRCP essentiellement à l'examen des conventions et des marchés des grands travaux est réducteur. Plus loin, cela peut constituer un point de fuite budgétaire, car l'ANGT utilise cette faille pour contourner certaines restrictions budgétaires (dont l'engagement comptable précède l'engagement juridique) de l'Etat. A titre d'exemple, on peut citer le cas de certaines factures soumises à l'appréciation du comptable et qui ne correspondent pas (ou sont supérieures) aux lignes budgétaires prévues par la loi de finances.

Tous les facteurs susmentionnés diminuent le pouvoir de contrôle de la DGCRCP et permettent d'apprécier l'origine de ces insuffisances par rapport aux missions qui lui sont assignées.

28 Article 11 et 12 de l'arrêté n°236/PR/MBCPFPRE du 28 septembre précisant la procédure d'exécution, dans la phase administrative, des dépenses inscrites au budget général de l'Etat)

Chapitre 2 : Les insuffisances du contrôle de la DGCRCP sur les crédits des grands travaux

L'efficacité de la DGCRCP se mesure à travers sa capacité à accomplir ses missions de contrôle en fonction du cadre réglementaire qui prévaut. C'est pourquoi, l'appréciation de ses mobiles d'intervention (section 1) et les mécanismes qui permettent la mise en oeuvre de son programme d'action (section 2) sont les deux éléments à cerner.

Section 1 : L'appréciation des mobiles d'intervention de la DGCRCP

Les ressources humaines et le protocole administratif déclinent clairement les problèmes auxquels est confrontée la DGCRCP en matière de contrôle des grands travaux.

A -Les moyens humains et des services à renforcer au sein de la DGCRCP

L'incapacité du gouvernement dans la mise en oeuvre, le suivi et le contrôle des grands travaux a permis la création d'organismes spécialisés, en l'occurrence l'ANGT.

1-L'inopérationnalité de certains services de la DGCRCP : la Direction du Service Fait (DSF) et la Direction de l'Audit (DA)

Il faut préciser que jusqu'à présent, la DSF ne fonctionne pas en structure de plein exercice. Selon les dispositions réglementaires, cette dernière constitue un outil d'aide à la décision auprès du contrôleur budgétaire.

Du point de vue historique, l'unité de contrôle du service fait avait été créée au sein du contrôle financier en vue d'apporter l'expertise des ingénieurs et autres techniciens qui y sont affectés à la réalité des coûts, à la qualité des matériaux, à celle des fournitures ou des prestations, dans le but d'assurer un meilleur suivi des projets d'investissement, qu'ils soient annuels ou pluriannuels²⁹.

Dans ce sillage, le contrôle de l'exécution des marchés publics par les administrateurs de crédits et les services ordonnateurs est assuré par la DSF. En effet, aux termes des articles 22 et 25 du décret n°0173/PR/MBCPFPRE du 9 mai 2012 portant création et organisation de la DGCRCP, la DSF est chargée d'effectuer, préalablement à l'accord du visa contrôleur budgétaire (graphique 4), toute vérification utile aux fins de confirmation de la réalité de la dépense exécutée dans le cadre du budget

²⁹ Rapport de la deuxième édition des journées du contrôleur financier 2008.p 17

d'investissement, à l'exception des prestations intellectuelles et procéder également au contrôle sur place.

Quant à la DA, elle est partiellement opérationnelle à ce jour (la plupart des missions sont exercées par des consultants techniques). D'après ses missions, cette direction a vocation à effectuer le contrôle de la qualité des prestations des titulaires de marchés publics. Si la démarche d'investigation par l'audit peut pallier quelques insuffisances de l'ANGT sur le mode d'exécution technique et financière des crédits destinés aux grands travaux, la hiérarchie devrait alors désigner un responsable pour piloter la DA.

2-Le sous-effectif des deux services indispensables

A l'heure actuelle, la DGCRCP ne dispose pas d'agents formés aux métiers de l'audit pour intégrer et rendre opérationnel la DA.

Par ailleurs, l'insuffisance d'ingénieurs à la DSF entame l'efficacité de la DGCRCP. Dans l'organigramme, six³⁰(6) ingénieurs devraient intégrer la structure, mais seuls, deux agents répondant au profil sont disponibles jusqu'à nos jours.

Ce sont là des facteurs contingents qui affectent le contrôle budgétaire au regard de l'organisation de l'ANGT, tant au niveau de:

-la taille de la structure (CHENHALL ; 2003) par rapport aux différents budgets alloués à cette dernière (soit plus de 2500 milliards de FCFA³¹ depuis 2010);

-la complexité technique et technologique (CHAPMAN ; 1997) des travaux qu'elle doit réaliser ;

-qu'au niveau de la décentralisation (MERCHAND ; 1981) de ses activités (l'agence est au service du gouvernement gabonais dans le cadre de la réalisation des projets d'infrastructures de développement). Autant d'insuffisances sont de nature à entamer l'efficacité des contrôles de la DGCRCP.

B -La DGCRCP dans les conditions d'exécution des crédits confiés à l'ANGT

Les conditions d'exécution des budgets au sein de l'ANGT mettent en relief comment le pouvoir de contrôle de la DGCRCP se distingue ou se fond dans les prérogatives de l'ANGT.

1-Le mode de gestion de l'ANGT

Le mode de gestion d'une partie du budget d'investissement (Budget consacré aux grands travaux) a changé. La gestion est à l'image des méthodes de la Nouvelle Gestion Publique (NGP). Une place prépondérante³² est accordée à l'ANGT. Ce d'autant plus que l'effectivité de son action nécessite une autonomie de gestion. Une autonomie qui vient remettre en cause les capacités de contrôle de la DGCRCP ; puisque le contrôle actuel est lié à la formation des dirigeants³³ (AMSTRONG, 1985) de l'ANGT, le type d'actionnariat³⁴ et l'appartenance à un groupe et les relations avec ce groupe³⁵ (BECK, WELGENBACH, 2005).

Aussi, le modèle d'agence est un mode de gestion qui s'exporte dans plusieurs pays depuis le début du 21ème siècle³⁶. Selon l'analyse d'ALLEN SCHICK³⁷ (1996), l'organisation administrative classique reflétait l'opinion dominante passée qui voulait que les organisations intégrées et encadrées soient plus efficaces que les unités fragmentées et autonomes. Toutefois, les réflexions actuelles sur les organisations intégrées poussent à penser que ce genre d'organisation manque d'initiative, est peu réactif et peu adapté au changement. Et l'acquisition de l'autonomie par des agences (telle que l'ANGT) permet de libérer le « carcan » ministériel, puisque développeraient une meilleure capacité d'adaptation et d'une plus grande réactivité. Ainsi, pour certains chantiers de grands travaux, il n'est pas étonnant de constater que l'ANGT attribue parfois des marchés à certains prestataires sans contrat, lorsque le budget d'investissement est rendu exécutoire tardivement (au mois Mai-Juin comme en 2013 par exemple).

³²Le Président de la République Gabonaise, en 2009, avait indiqué que dès les premiers mois de son mandat, l'ANGT sera mise en place avec toutes les compétences requises. Documentaire : ANGT, mission et objectifs-27/06/2011.

³⁴ On fait allusion à l'instance décisionnelle qui dépend la fois à du pouvoir financier et du pouvoir technologique.

³⁷ALLEN SCHICK est professeur à l'école d'administration publique à l'université de Maryland, chercheur invité à la Brookings institut(USA).

2-Les effets de l'absence de visa de la DGCRCP sur les OP

Ces effets sont mesurables à la fois du point de vue comptable et sur le plan fonctionnel.

L'absence de visa de la DGCRCP sur les OP des grands travaux ne lui permet de jouer pleinement son rôle comptable. En principe, la DGCRCP doit faire apparaître pour chaque ligne budgétaire une comptabilité administrative des engagements et des ordonnances de paiement³⁸. Dans le cas de l'ANGT, la DGCRCP devrait tenir une comptabilité des OP émises par cette dernière à l'occasion de versement des acomptes ou paiement définitif des prestations exécutées par un titulaire de marché public. C'est une situation tout à fait incongrue au regard des prérogatives de la DGCRCP.

Sous l'angle fonctionnel, on observe qu'attribuer plus de prérogatives à l'ANGT, pousse son administration à s'affranchir d'un certain nombre de contraintes réglementaires. Dans le cas présent, l'ANGT déjoue le partage de rôle qu'elle doit assumer avec la DGCRCP. De ce fait, la DGCRCP ne peut retracer efficacement, à nos jours, pour chaque ligne budgétaire, la date et le montant total des OP émises (ou visées par le Directeur Général de l'ANGT, ainsi que des crédits budgétaires disponibles et leur rythme de consommation (mensuellement ou trimestriellement) au sein de l'ANGT.

Section 2 : Les mécanismes de contrôle et les prérogatives de la DGCRCP

L'insuffisance d'équipements au niveau de la DGCRCP rend difficile sa capacité à pouvoir détecter les malfaçons lors des contrôles sur le terrain des marchés des grands travaux.

A-La faible probabilité de détection des malfaçons lors des contrôles de la DGCRCP

L'insuffisance d'équipements de travail et l'éviction de la DGCRCP à la place stratégique qu'elle occupe entre l'ordonnateur et le comptable sont deux éléments vecteurs d'affaiblissement de ses capacités de contrôle.

³⁸ Articles 106 à 108 de la loi n°5/85 du 27 juin 1985 portant règlement général sur la comptabilité publique de l'Etat).

1-L'insuffisance d'équipements opérationnels

La DGCRCP souffre d'une absence d'équipements opérationnels en matière de capacité. A la DSF, l'état de besoins nécessite des moyens de travail qui associent à la fois sécurité et assurance (en cas d'accident). Il s'agit précisément des matériels roulants ; des vêtements de travail ; des casques ; des lunettes et des outils de contrôle technique qui facilitent non seulement le contrôle sur place, mais rendent également probant l'analyse des grands travaux effectués par les opérateurs économiques. Ces insuffisances montrent que la DGCRCP, dans l'exécution du budget, se heurte à bien des difficultés dont la faible couverture budgétaire en ce qui concerne l'équipement de la DSF.

2-La DGCRCP : une interface entre l'ordonnateur et l'agent comptable de l'ANGT ?

La DGCRCP n'est pas une interface entre l'ordonnateur et l'agent comptable de l'ANGT (graphique 5) conformément à l'article 94 de la loi n°5/85 du 27 juin 1985 portant règlement général sur la comptabilité publique de l'Etat. En conséquence, la DGCRCP se trouve dans l'incapacité de présenter la situation de paiement des dépenses des grands travaux. Se pose alors la problématique de la prise en compte de la prévention contre les déséquilibres budgétaires éventuels.

Graphique 5 : Circuit d'une OP des grands travaux entre ANGT et le l'Agence Comptable.

B -Le rôle du ministère financier et l'efficacité de la DGCRCP

Le rôle du ministère financier est très primordial, car il permet de comprendre comment une politique publique peut répondre aux besoins de fonctionnement de ses services (dont la DGCRCP).

1-La comparaison tâches-moyens à la DGCRCP par rapport l'efficacité recherchée.

Les missions de contrôleur des ressources et charges de l'Etat assignées à la DGCRCP ne correspondent pas en totalité aux moyens dont elle dispose. C'est une insuffisance notoire en matière de politiques publiques. Le ministère financier n'a pas joué le jeu en budgétisant à temps le recrutement des agents au profil d'ingénieur. C'est-à-dire que les budgets alloués aux services de contrôle ne correspondent pas totalement aux besoins de son programme d'action de contrôle. Depuis l'existence de la DGCF à l'avènement de la DGCRCP, le ministère financier a toujours privilégié les administrateurs des services économiques et financiers au détriment par exemple d'ingénieurs. A la différence de l'ANGT qui mise sur la spécialité, la DGCRCP penche encore pour la mutualisation des moyens. Ce qui laisse la porte ouverte à la transformation de certaines administrations en agence de nos jours.

2-La procédure de contrôle et l'autonomie de gestion de l'ANGT

Le dispositif de contrôle du ministère financier et le mode de gestion de l'ANGT se heurte à un dilemme : l'autonomie financière et administrative accordée à l'ANGT ne s'accommode pas aux organismes publics soumis au régime financier de l'Etat. Bien que l'ANGT soit régie par le droit public, elle échappe partiellement à l'autorité hiérarchique (le ministère financier). Se pose alors le problème de la place du contrôle administratif dans la gestion des crédits alloués à l'ANGT. Ainsi, la DGCRCP se trouve dans la situation où elle doit négocier son pouvoir de contrôle afin de mettre en oeuvre son programme d'action et le stabiliser dans la phase administrative. A l'instar des autres organismes publics en autonomie de gestion (Université Omar Bongo et Centre Hospitalier Universitaire de Libreville), on notifiera que le type de contrôle administratif effectué au sein de l'ANGT, de nos jours, est consécutif à un blocage institutionnel.

A la lumière de ce qui précède, deux facteurs essentiels justifient le chevauchement des missions entre l'ANGT et la DGCRCP. D'un côté l'ANGT, compte tenu des conditions de sa création et ses prérogatives, effectue une partie des missions

assignées à la DGCRCP. D'un autre côté, la DGCRCP souffre de certaines incapacités d'ordres techniques et administratifs qui entament la performance de son programme d'action. De ce fait, les conditions d'intervention des deux entités ne sont pas sans impacts sur l'articulation actuelle du contrôle administratif, laquelle est vectrice de certaines controverses. D'où, il est impérieux de faire des propositions capables de corriger ces insuffisances et préciser les limites de compétence de chaque organisme public. Ce qui fera l'objet de la seconde partie.

Deuxième partie : Les incidences de

La confusion des rôles que soulève l'interaction de l'ANGT et la DGCRCP résulte essentiellement du non-respect de certaines dispositions réglementaires en matière de contrôle administratif. C'est pourquoi nous allons, dans un premier temps apprécier les incidences liées à la qualité du contrôle administratif et certaines inefficacités sévères (chapitre 1). Et dans un second, nous ferons des suggestions pour les réduire en vue de restaurer une complémentarité véritable entre les deux organismes publics (chapitre 2).

Chapitre 1 : Les incidences sur le contrôle administratif de la DGCRCP sur les crédits mis à la disposition de l'ANGT et les inefficacités sévères

Partant du niveau de collaboration entre les deux structures au respect de certaines dispositions réglementaires, la chaine de dépense au sein de l'ANGT affecte la pertinence du contrôle administratif (section 1). Une situation qui engendre plusieurs coûts (section 2).

Section 1 : Un contrôle administratif controversé par rapport à la nature des crédits mis à la disposition de l'ANGT

Le contrôle administratif de la subvention allouée à l'ANGT et celui des crédits des grands travaux est différent. Pour le premier, le contrôle administratif est inexistant et pour le second, ce contrôle est partiel.

A -L'inexistence du contrôle de la subvention allouée l'ANGT

L'inexistence de ce contrôle procède simplement des blocages institutionnels. Se pose alors la problématique de certains acteurs de la dépense publique qui échappent aux règles relatives au contrôle administratif des finances publiques.

1-L'absence de contrôle des marchés et des conventions

Nous pouvons relever le fait que la DGCRCP ne peut produire, pour l'instant, aucun rapport d'activité complet sur le mode d'utilisation des subventions allouées directement à l'ANGT depuis sa création. De 2011 à 2012, 61,2 milliards de FCFA du budget général de l'Etat (tableau 3) a été dépensé trois ans de suite sans que la DGCRCP ne soit pleinement impliquée dans son plan d'utilisation.

Tableau 3 : aperçu des subventions allouées à l'ANGT (en milliards de FCFA) de 2011 à 2014

Année	2011	2012	2013	2014
Dotations	30,6	30,6	30,6	45,6

2-L'absence de contrôle des OP

Rappelons que les subventions aux dépenses de développement des organismes publics personnalisés correspondent au poste 7514 (selon la nomenclature budgétaire). Il s'agit des missions et d'études de développement qui sont rattachables à un projet ou à un groupe de

projet et qui sont réalisés uniquement pour en assurer la bonne planification, la mise en place et le suivi³⁹. En dépit des missions assignées à la DGCRCP, elle n'intègre pas, pour l'instant le circuit du plan d'utilisation de la subvention de l'ANGT.

Au titre de l'exercice budgétaire 2013, seul 0,38% (dont une convention et deux marchés) des dossiers ont été soumis à l'appréciation de la DGCRCP. 99,62%(soit plus 30,4 milliards de FCFA⁴⁰) de la dotation global n'a fait l'objet d'aucun contrôle administratif.

B -Le contrôle partiel des crédits des grands travaux

Depuis la création de l'ANGT, seuls les marchés et les conventions font l'objet d'un contrôle administratif, les ordonnances de paiement, quant à elles échappent complètement au visa de la DGCRCP.

1-L'exercice effectif du contrôle des marchés et des conventions

Le contrôle des marchés et conventions constitue une partie des contrôles à effectuer par la DGCRCP. Il s'agit pour l'essentiel des dossiers juridique, technique et financier des opérateurs économiques qui contractent des marchés des grands travaux avec l'Etat.

Aussi, pour ce qui concerne les marchés et conventions cités plus haut, la DGCRCP participe aux appels d'offre, où elle détient une voix délibérative qui influe sur la désignation des titulaires de marchés publics.

³⁹ MBCPFPCRE-Nomenclature budgétaire relatif au guide de l'administrateur de crédits, Mars 2010.p-56

⁴⁰ Liste des marchés traités par l'unité de contrôle de l'ANGT depuis sa création.

2-L'absence de contrôle des OP

L'absence de contrôle des OP émises par la DG de l'ANGT vient affaiblir le pouvoir de contrôle de la DGCRCP sur certains établissements publics en autonomie de gestion.

DGCRCP

crédits mis à la disposition de l'ANGT

Plan d'utilisation de la

subvention de l'ANGT

Crédits des Grands travaux

Nature

administratif

contrôle

Inexistant

Partiel

Section 2 : Des inefficacités sévères

Comme les efforts de l'ANGT en matière de collaboration avec la DGCRCP et le respect de certaines dispositions réglementaires connaissent des insuffisances, l'action des deux entités engendre des coûts subjectifs et des coûts objectifs.

A-Les coûts subjectifs

Les coûts subjectifs s'appréhendent en termes de partage d'information entre les deux entités et le respect de certains principes en matière d'exécution des opérations financières.

1-La faiblesse de dialogue entre les deux entités

La faiblesse de dialogue entre l'entité de contrôle assermentée et celle appelée à être contrôlée est le signe d'une collaboration incomplète. Il y a un problème d'asymétrie d'information (qui résulte d'une situation de méfiance) entre l'ANGT et la DGCRCP sur certains marchés ou conventions liés aux grands travaux. On est face à la problématique d'une gestion transparente des finances publiques, dans la mesure où un avantage financier peut être accordé (ou refusé) à un dossier irrégulier (ou régulier). Aussi, en cas de non corrélation entre la consommation de crédits et les réalisations, il est difficile, pour la DGCRCP de situer la part de responsabilité des opérateurs (ANGT et les titulaires des marchés publics). En définitive, notons que la prise en compte du

2-Le taux élevé de réaffectation de crédits et le contrôle bicéphale des dépenses d'investissement.

Le problème de la part importante de réaffectation des crédits résulte pour l'essentiel de la confusion entre l'exécution comptable et l'exécution économique du budget d'investissement. Par définition, l'exécution comptable procède de la rationalité juridique alors que l'exécution économique est managériale (CHEVALIER & LOCHACK, 1982). L'ANGT, depuis sa création, avait une tendance forte à procéder à une exécution économique. En effet, l'exécution économique, de ce point de vue, peut justement constituer un point de fuite en matière de restriction comptable. C'est le cas du non-respect du principe de spécialité budgétaire. Parmi les irrégularités constatées au sein de l'unité de contrôle de l'ANGT, il y a le cas des projets initiés sans lignes de crédits disponibles.

En ce qui concerne les dépenses d'investissement, on notera que le contrôle des dépenses d'investissement en gestion directe (par les départements ministériels) est différent de celui des dépenses en gestion indirecte. En effet, les dépenses en gestion directe respectent la procédure normale du contrôle administratif (graphique 5) avec les visas respectifs de la DGCRCP, à la fois sur les engagements et les OP. Par contre, les dépenses d'investissement en gestion indirecte (par l'ANGT) sont contrôlées partiellement. Précisons toutefois que pour les crédits des grands travaux, un seul visa est nécessaire, notamment celui à porter sur les OP.

B - Les coûts objectifs

Les coûts objectifs sont relatifs aux pratiques attachées à la commande publique et qui ne sont pas de nature à laisser perdurer le contrôle administratif actuel des crédits alloués à l'ANGT.

1-La pratique de l'entente directe et le dispositif réglementaire

Selon l'article 54 du décret n° 254/PR/MEEDD du 19 juin 2012 portant code des marchés publics, seul 15% du montant des marchés publics est autorisé à être passé par entente directe. De nos jours, on est à près de 80% pour ce qui est des grands travaux. Ainsi, de 2012 à 2013, les marchés par entente directe se chiffrent à plus de mille milliards de FCFA (graphique 5). Soit plus de 564 milliards FCFA en moyenne depuis 2012.

800 600 400 200 0	Graphique 5: apperçu du montant des marchés passés par entente directe

	530,936	598,36	ANGT
			NORME

	142,215	160,28

*les données sont arrondies par défaut. Source : Loi de finances 2012 et 2013.

2-Les marchés par entente directe et le principe de la concurrence

Le recours excessif à l'entente directe (80% des marchés publics) contribue à l'affaiblissement de l'esprit de concurrence d'une part, et d'autre part, donne une image peu reluisante du climat des affaires au Gabon. A titre de rappel, la concurrence est un principe clé de la commande publique, l'entente directe étant l'exception. En effet, la concurrence évoque l'idée de compétition, chaque acteur (intéressé par la commande publique) essayant de l'emporter sur son rival. Une situation qui est de nature à rendre les marchés publics « contestables⁴¹ » afin d'éviter des hausses démesurées des prix ou les coûts des projets initiés par le gouvernement. Selon le rapport 2012 de la Banque

Mondiale, le Gabon dispose d'un climat des affaires médiocre42. Ainsi, il occupait le 47 è rang sur 49 parmi les pays de l'Afrique subsaharienne.

Après avoir donné un aperçu des effets dus au défaut de coordination entre l'ANGT et la DGCRCP sur le contrôle des crédits confiés à l'ANGT, la proposition de solutions idoines est plus que nécessaire pour les réduire. En effet, la persistance de telles irrégularités peut engendrer un « effet de paroisse » (c'est-à-dire la généralisation des contrôles à deux vitesses au sein des entités publiques en autonomie de gestion).

Chapitre 2 : Les suggestions en vue de garantir une

complémentarité véritable entre les deux organismes publics

Dans le souci de contribuer à l'assainissement des finances publiques au Gabon, la DGCRCP doit avoir un rôle stratégie dans la chaine d'exécution des crédits des grands travaux. Pour cela, la création d'un cadre de coordination des interventions de chaque acteur est nécessaire à court terme (section1) et à moyen-long terme, il faut instaurer un contrôle budgétaire personnalisé, puis repositionner l'ANGT dans la gouvernance économique du Gabon (section 2).

Section 1 : A court terme : la coordination des acteurs (ANGT et DGCRCP) comme réseau de compétence

La coordination suppose que la rationalité juridique guide le mode d'intervention de chaque entité dans l'exécution des crédits affectés aux grands travaux.

A - Sur le plan organisationnel : redéfinition de certaines prérogatives assignées à chaque entité

Dans le contexte d'une administration structurée, identifier et séparer nettement ce qui relève de l'exécution de ce qui ressort du contrôle trouve sa concrétisation dans la complémentarité d'un pôle central et une entité autonome.

1-Le partage des rôles sur le plan financier

La séparation nette des missions d'exécution financière et celles de contrôle financier des grands travaux est indispensable afin que les responsabilités des différents acteurs ne soient plus brouillées.

Il s'agit de délimiter clairement le champ de compétence de la DGCRCP au contrôle de tout acte générateur des dépenses publiques⁴³. A l'instar de cela, nous devons également préciser que le contrôle effectué par la DGCRCP a un caractère à la fois formel (car il permet de vérifier la concordance entre les OP et la liquidation) et substantiel (parce qu'il est la preuve que le budget est exécuté en conformité avec le vote du parlement).

Aussi, la DGCRCP peut aussi être appelée à jouer également son rôle de conseiller par:

⁴³ Article 4 de la directive n°002/11-UEAC-190-CM-22S relative au règlement général de la comptabilité publique du 11 novembre 2011 et l'article 1 de la loi 5/85 du 27 juin 1985 portant règlement général sur la comptabilité publique de l'État

- une contribution nécessaire à l'étude des projets de contrat, de convention, de décisions élaborées pour la réalisation de mesures nouvelles. L'avis motivé du contrôleur utilisé comme moyen d'action en la matière, doit porter sur le fond et/ou la forme. A cet égard, lorsque l'administration concernée reconnaît la justesse des observations formulées, elle établit alors un nouveau projet en tenant compte de l'avis du Contrôleur Budgétaire, ou simplement se rapproche de ce dernier pour savoir exactement de quelle façon il doit modifier son document initial.

- des suggestions visant à insérer dans un contrat dont il connaît l'objet, toute clause qui lui paraît indispensable pour la sauvegarde des intérêts de l'Etat et que le service responsable n'aurait pas eu l'idée de prévoir. Le cas des marchés évalués en monnaie étrangères sans indication du taux de change est assez illustratif.

- des recherches avec les administrateurs de crédits (tenant compte des résultats de la gestion en cours) de modifications à apporter dans le prochain projet de budget pour un meilleur aménagement de la répartition des crédits entre les lignes budgétaires. Même si le rôle de conseiller doit être exercé dans toute sa plénitude, toutefois, il doit comporter une borne essentielle, à savoir:

- s'immiscer dans la direction des services et dans la gestion des crédits dont les administrations ont la charge.

En revanche, l'exécution financière sera de la compétence de l'ANGT compte tenu du professionnalisme⁴⁴ de ces dirigeants (COVALESKI & DIRSMITH ; 1988). Car c'est à travers cette caractéristique que l'ANGT est légitimée sur le plan social et institutionnel, en bénéficiant des crédits du budget général de l'Etat. Comme on peut l'apprécier, du point de vue de la gouvernance économique que l'ANGT s'inscrit dans le contexte où le Gabon cherche à rattraper son retard dans le processus de développement. Ce d'autant plus que l'indice de gestion d'investissement du Gabon se situait à 0,99⁴⁵ en 2010 (graphique 7). De ce fait, la méthode de pilotage des politiques

publiques en matière d'investissement correspond à une structuration
institutionnelle tout à fait novatrice, mais celle-ci doit s'exercer dans les règles d'exécution des finances publiques.

⁴⁴ Trois processus permettent de transmettre les attentes des institutions : le coercitif (sanction), le normatif (le professionnalisme des acteurs expliquent leur comportement) et le mimétique (l'incertitude). Posnem, le contrôle budgétaire : recherche de l'efficience ou recherche de légitimité ? p-11

1,5

0,5

Gabon CEMAC(4) Afss(5) PRI(6)

2-Le partage des rôles sur le plan technique

Le partage des rôles sur plan technique consiste à ordonner le contrôle technique en tenant compte de l'échelle de compétence des différents acteurs. L'ANGT effectuera le contrôle de premier niveau et la DGCRCP effectuera un contrôle de second niveau en faisant appel aux cabinets privés.

L'hypothèse qui fonde cette option est le niveau de complexité des grands travaux et la place de la DSF dans la chaine de dépense. Du point de vue de la complexité, on peut catégoriser deux types travaux (graphique 8) :

- les travaux à forte intensité technique (en raison de leurs caractères complexe et innovant) ;

L'objectif ici consiste à inscrire la procédure de contrôle technique dans un processus de réseau.

Au niveau de la place de la DSF avant l'ordonnancement d'une part et le souci de respecter le principe d'indépendance d'autre part, cette dernière devrait assurer les arbitrages entre le rapport de service fait de l'ANGT et celui des cabinets qu'elle aura sollicité dans les circonstances. Signalons toutefois qu'en matière de contrôle technique, il n'y a pas de concomitance dans les interventions des uns et des autres. L'intervention de l'ANGT est relative à un suivi permanent, alors que celle de la DGCRCP est discontinue, puisque celle-ci s'effectue à l'occasion de l'ordonnancement. Cette précision est très importante car elle démontre à quel point les plus hautes autorités ont le souci de rendre la dépense publique performante.

B -Le renforcement du contrôle budgétaire et ses effets

Le contrôle effectué par DGCRCP a une portée universelle, partant de l'assainissement des finances publiques à la bonne gouvernance. Ainsi, son intervention donne une idée sur la qualité de l'emploi des crédits dont une unité institutionnelle contrôlée est dotée. Pour cela, son intégration verticale dans la chaine de dépense des grands travaux permet d'assurer un contrôle exhaustif des crédits mis à la disposition de l'ANGT.

1-Le contrôle exhaustif de tous les crédits mis à disposition de l'ANGT

Par définition, le visa désigne le cachet ou signature apposés sur un acte ou sur un document pour le valider⁴⁶. Aussi bien le plan d'utilisation de la subvention allouée à l'ANGT que les crédits des grands travaux qui lui sont confiés dans le cadre de la politique des finances publiques, il faut un contrôle préalable de la DGCRCP. Ce dernier doit s'exercer à la fois sur :

Le contrôle exhaustif des crédits permet ainsi d'écarter l'hypothèse que l'ordonnateur de l' ANGT soit juge et partie dans la chaine de dépense.

Par ailleurs, l'intégration verticale de la DGCRCP dans le processus d'exécution des crédits des grands travaux est un moyen de veiller à l'équilibre entre les recettes et les dépenses de l'Etat. Comme ce dernier s'est engagé fermement à rendre la dépense publique performante, la DGCRCP dispose de ce fait, d'éléments pertinents (conseils en vue d'un aboutissement heureux) qui invitent les administrateurs de crédits à privilégier la logique de résultat ou le choix de dépenses dont l'utilité est avérée.

2-Les effets du contrôle exhaustif

Premièrement, le contrôle exhaustif permet de veiller au respect du principe selon lequel l'engagement comptable précède l'engagement juridique.

Dans un second lieu, ce contrôle favorise la tenue d'une comptabilité administrative par la DGCRCP des OP conformément aux dispositions réglementaires en vigueur.

b-Effets sur le plan économique et financier Le contrôle exhaustif facilitera :

> la prévention contre les risques de détérioration de l'équilibre budgétaire par la DGCRCP (car elle pourra maîtriser la situation de paiement, par exemple, en cas de nouveaux marchés ou avenants) ;

> la prise en compte de la problématique des coûts des projets. En effet, la connaissance du coût des actions mises en oeuvre par l'Etat permet de faire les comparaisons avec les autres administrations ou le secteur privé.

> Du point de vue fonctionnel, la DGCRCP pourra désormais publier des rapports financiers complets sur la gestion des crédits mis à la disposition de l'ANGT. Sera également matérialisé l'indépendance et l'efficacité des services de la DGCRCP.

> Sous l'angle organisationnel, le circuit de la dépense en matière de grands travaux va connaître une amélioration. De plus, les deux structures seront complémentaires.

Au total, ces différents effets permettent de cerner plusieurs éléments, notamment le problème de responsabilité conférée à une entité administrative, la transparence dans la disponibilité et la fiabilité des informations qui doivent fournir des réponses cohérentes aux choix des politiques publics futurs, la base juridique qui permet aux services de contrôle d'exercer leurs prérogatives sans influence extérieure.

Section 2 : A moyen et long terme : l'instauration d'un contrôle budgétaire personnalisé et le repositionnement de l'ANGT dans la gouvernance économique au Gabon

L'instauration d'un contrôle administratif personnalisé et la place de l'ANGT dans la gouvernance économique exigent un niveau moyen de confiance (confiance dans la compétence et dans le respect des règles d'exécution des finances publiques).

A- L'instauration d'un contrôle budgétaire personnalisé et ses impacts

Le contrôle budgétaire personnalisé nécessite que les opérations financières des services ordonnateurs de l'ANGT comportent moins de risques, partant de la commande publique à la fiabilité des informations inhérentes à l'exécution du budget général de l'Etat.

1-La mise en place d'un contrôle budgétaire personnalisé au sein de l'ANGT

Certes, la fonction de contrôle budgétaire relève de la compétence de la DGCRCP, compte tenu de son rôle stratégique entre l'ordonnateur et le comptable public. Cependant, il est possible de procéder à un allègement de ce socle juridique en matière de finances publiques. Ce d'autant plus que, seront mis en exergue, la prévention contre les risques financiers et la soutenabilité budgétaire des projets liés aux grands travaux lors de la programmation budgétaire initial. Il ne s'agira pas d'une remise en cause implicite des pratiques du contrôle effectué auparavant par la DGCRCP mais une reconnaissance des bonnes pratiques des services ordonnateurs de l'ANGT au fil du temps.

Ainsi, la DGCRCP peut se limiter, dans un premier temps, à un contrôle a priori des subventions, du fait des enjeux de développement que comportent les crédits alloués à l'ANGT. Dans un second temps, un contrôle a posteriori peut être envisagé, si la proportion d'irrégularités «s'élève ». Plusieurs critères peuvent garantir la pertinence de ce choix dont:

( Les mécanismes d'attribution des marchés attachés à la commande publique ; ( La proportion des irrégularités dans les projets de contrat tend vers 0% ; ( L'effectivité du paiement des dépenses publiques après service fait.

Ainsi, la gestion de certains projets ne sera plus scandée uniquement par les dimensions budgétaires et en aucun cas par la performance. De ce fait, la qualité de la comptabilité publique va rendre compte de l'usage fait des autorisations parlementaires conformément aux règles et normes en vigueur.

2-L'impact d'un contrôle budgétaire personnalisé

La mise en place d'un contrôle budgétaire personnalisé influe sur la nouvelle gestion publique, le fonctionnement et l'organisation des deux structures.

Deux impacts peuvent être mis en lumière. IL s'agit de la responsabilisation des services ordonnateurs de l'ANGT en fonction du taux d'irrégularités d'une part, et d'autre part, la possibilité d'instaurer un contrôle hiérarchisé et à terme un contrôle budgétaire interne.

> Du point de vue fonctionnel, la DGCRCP peut procéder à l'élaboration d'une cartographie des risques (c'est-à-dire un inventaire de l'ensemble des risques liés aux crédits alloués) et à la mise en place d'une politique de risques (avec l'appui de la DA) adaptée au cas spécifique de l'ANGT.

> Sur le plan organisationnel, le contrôle personnalisé offre la possibilité à la DGCRCP de supprimer son visa sur les OP.

Organisme public

Inventaire des risques (%)

Types de contrôle

Politique de

risques

ANGT

Risque stratégique(7) Risque financier(8) Risque opérationnel(9)

Contrôle personnalisé

Allégée

Contrôle non-

personnalisé

Renforcée

B - Vers un dépassement du mode de gestion et de contrôle des crédits exécutés par l'ANGT

Le dépassement du mode gestion et de contrôle passe par l'instauration d'un corridor d'autonomie par projet et un partage de responsabilité entre le gouvernement et l'ANGT dans la mise en oeuvre des politiques publiques.

1-La mise en place d'un corridor d'autonomie par projet et le contrôle a posteriori

Cela passe par la fixation d'un degré d'autonomie financière au cas par cas. C'est-à-dire qu'on responsabilise les services ordonnateurs de l'ANGT pour certains projets en supprimant les visas préalables de la DGCRCP. Pour cela, le ministère financier peut, par exemple, initier des projets d'arrêté qui pourront dénombrer les différents projets du gouvernement ne devant pas faire l'objet d'un contrôle a priori par la DGCRCP.

Lorsque les crédits alloués à l'ANGT vont faire l'objet d'une gestion par contrat, celle-ci négociera un accord de résultat avec le ministère bénéficiaire des prestations. En contrepartie, elle s'engage à produire des rapports mensuels ou trimestriels. Ceux-ci comprendront trois informations principales :

y' La précision des règlements antérieurs en cas de nouveaux marchés ou avenants.

Ce contrat donnera un véritable sens à la délégation de compétence dont jouit l'ANGT auprès des ministères techniques. Dans ces conditions, la DGCRCP va concentrer son programme d'action sur les audits ou contrôle a posteriori.

Cependant, trois conditions peuvent faciliter la mise en oeuvre d'une telle gestion.

Premièrement, le système de rémunération du DG de l'ANGT. En effet, sa rémunération doit être fonction de la réalisation des projets qui lui sont confiés dans les délais. Le système britannique, par exemple, augmente le revenu annuel d'un responsable d'agence de 25% en cas de respect de trois critères de performance, notamment le délai de réalisation, la qualité technique et l'efficience.

Deuxièmement, le principe d'annualité budgétaire doit être respecté par les plus hautes autorités. Dans le contexte gabonais, il ressort que depuis près de deux ans, le budget d'investissement par exemple est rendu exécutoire qu'à partir du moi de Mai-Juin. Une situation qui soulève la problématique du calendrier d'exécution du PSGE.

Enfin, les grands travaux sont financés par d'autres sources de financement en plus des subventions et concours financiers de l'Etat. A titre illustratif, l'ordonnance qui crée l'ANGT dispose en son article 7⁴⁷ que cette dernière possèdent d'autres financements tels : les ressources propres, les emprunts, les produits du placement de ses fonds, les aides provenant des bailleurs de fonds; les dons et les legs.

2-L'implication de l'ANGT dans la préparation du budget d'investissement en commission spéciale.

Comme la plupart des projets confiés à l'ANGT sont financés par l'Etat gabonais, son insertion dans la préparation des budgets des ministères sectoriels est opportune pour donner un sens à l'assistance qu'elle apporte au gouvernement.

La conséquence immédiate de cette option est que l'ANGT et les ministères vont rendre compte devant le Parlement. L'ANGT va ainsi s'assimiler dans une certaine mesure à une partie du rôle joué par le ministère de la planification⁴⁸ au cours des années antérieures. Ainsi, son identité de maître d'ouvrage délégué va être remplacée par celle de maître d'ouvrage, afin de décliner pleinement son rôle majeur dans l'aboutissement du PSGE à l'horizon 2025. Pour cela ; il faudrait compléter les dispositions de l'article 7 du décret 405/PR/MBCPFPRE du 27 Septembre 2012 fixant la nomenclature des pièces justificatives des recettes et des dépenses, en y insérant la signature du DG de l'ANGT.

⁴⁸ Ordonnateur délégué des dépenses d'investissement. Cette délégation avait été suspendue par l'ordonnance n°11/94 du 1^er septembre 1994 modifiant la loi 5/85 et reprise par la loi n°1/95 (Titre v, article 10) du 24 févier 1995 approuvant le budget de l'Etat, gestion 1995. Il élaborait aussi le budget d'investissement (Ministère de la planification et de la programmation du développement), alors que le fonctionnement relevant de la compétence du ministère financier.

En effet, rappelons que l'intégration des agences(graphique ci-contre) dans l'exécution du budget général de l'Etat entre effectivement en résonance avec les principes de la gouvernance démocratique où l'Etat n'est plus la source unique de légitimité mais doit la partager avec d'autres formes d'organisation administrative (les collectivités locales et les agences). A la différence de certains pays européens (Italie ; Espagne ; Grèce ...), qui créent des agences pour faire face aux effets ponctuels de la crise de la dette, au Gabon, l'ANGT est un catalyseur qui permet de mieux cerner les besoins du pays en matière de construction et de développement des infrastructures (on est donc face à une crise de sous-développement). C'est pourquoi d'ailleurs, son existence doit être consacrée par la constitution gabonaise, puisqu'elle conduit une branche importante de la politique de la nation sous l'autorité du Président de la République au même titre que le gouvernement. Le schéma ci-après présente le système administratif envisageable dans les quatorze prochaines années.

De plus, cette insertion de l'ANGT va lui permettre de sortir de son état de passager clandestin (MANCUR OLSON ; 1965)⁴⁹. Un état qui, aujourd'hui laisse penser qu'elle tire indûment parti des efforts faits par le gouvernement dans l'élaboration du projet de loi de finances, pour ce qui est des grands travaux. Le cas du ministère des Eaux et Forêt est assez illustratif, où ce dernier a vu son budget annuel passer de dix milliards à six milliards de FCFA dans le projet de loi de finances 2014. Six milliards reflétant uniquement son budget de fonctionnement, le budget d'investissement étant affecté au PSGE dont l'ANGT en est le pilote principal.

⁴⁹ Socio-économiste américain et principal théoricien du public choice, dans son ouvrage « Logique de l'action collective ». C'est un terme qui désigne le comportement d'un individu qui par stratégie ne participe pas à une action collective (grève, manifestation, etc.) pour ne pas en supporter les coûts (éventuelles sanctions, perte de salaire, etc.), tout en espérant bénéficier des éventuels avantages obtenus par ceux qui se sont engagés dans de telles actions.

Face à la problématique de la superposition de certaines missions de l'ANGT à celle de la DGCRCP, deux conséquences majeures ont été plausibles : les inefficacités sévères d'une part, et d'autre part, les controverses dans le contrôle administratif des crédits mis à la disposition de l'ANGT. C'est pourquoi, deux options se sont offertes à nous en vue de les réduire. A court terme, faire de la coordination une fixation des tâches de chaque entité. A long terme, instaurer un contrôle budgétaire personnalisé, vecteur d'un climat de confiance au lieu de la méfiance entre les deux organismes publics.

Conclusion

la lumière de ce qui précède, nous retiendrons que l'interaction de l'ANGT et la DGCRCP montre qu'il existe des établissements publics rattachés à l'État dont le contrôle, est en général, assuré par la personne publique à laquelle ils sont liés selon des modalités fixées par la loi et par son statut. Or, en principe, la personne publique à laquelle est reliée l'ANGT ne devrait pas forcement déterminer le type de contrôle à effectuer auprès d'elle, mais plutôt les règles d'exécution financière et comptable prévues par l'environnement institutionnel du Gabon. En même temps, les services de contrôle du ministère en charge des finances n'ont pas, dans la plupart du temps, bénéficié d'une couverture budgétaire conséquente pour accomplir pleinement leurs missions.

Ainsi, de l'Occident aux pays en voie de développement, le défaut de coordination est souvent à la base d'un malaise, notamment le dysfonctionnement de l'organisation administrative. En situation de crise, soit-elle conjoncturelle ou structurelle, et à laquelle il faut associer des structures capables d'y faire face, il n'est pas étonnant de voir que les agences et certains services du gouvernement soient exposés aux conflits de compétence.

Le contexte juridique et pratique montre que l'ANGT exerce une partie des prérogatives assignées à la DGCRCP. La répartition inégales des capacités de contrôles en défaveur de la DGCRCP et la création a priori de l'ANGT par rapport à la DGCRCP sont les deux causes principales du chevauchement de leurs missions.

Au regard de ce diagnostic, il nous a été utile d'apprécier quelques conséquences liées à la superposition des tâches de ces deux organismes publics. Les inefficacités sévères et le contrôle administratif controversé des crédits exécutés par l'ANGT ont été les plus importantes. De ce fait, certains chercheurs estiment à juste titre qu'une modification organisationnelle ne peut pas toujours avoir l'impact souhaité sur la performance (DUNSIRE et AL ; 1998). Ainsi, l'instauration d'un contrôle budgétaire exhaustif et un contrôle budgétaire personnalisé d'une part, et d'autre part, un dépassement du mode de gestion et de contrôle des crédits mis à la disposition de l'ANGT ont été choisis pour que la dépense publique liée aux grands travaux soit efficace.

Toutefois, relevons que les réformes, qui ont donné lieu à la mise en place de nouveaux outils de gestion tel le contrôle budgétaire au Gabon, tardent à être assimilées par certains acteurs impliqués dans la chaîne de la dépense.

Comme un gouvernement démocratique doit être à la fois relié et séparé de certains organismes publics (A. SCHICK ; 1996), il faut donc que l'information circule entre ces différents acteurs pour que les responsabilités de chacun d'eux soient établies.

Tout compte fait, lorsque H. FAYOL accorde une place importante à l'administration, c'est parce que, c'est elle qui « prévoit, organise, coordonne, commande et contrôle » l'exécution du budget, afin de clarifier la part de compétence de chaque acteur et non à les brouiller. Par ailleurs, cela permet également de stabiliser les outils de contrôle entre les services de contrôle et les entités appelées à être contrôlées.

Cependant, l'invite de l'ANGT à rendre compte devant le parlement est assez délicate. D'où la question de savoir comment s'effectuera cette intervention ?

Cette question est d'autant plus importante que le budget ne doit pas être un outil de gestion interne, il doit répondre à un besoin d'information et de contrôle des différentes parties prenantes à l'action publique.

Table des matières

CHAPITRE 1 : LE CHAMP DE COMPETENCE ET L'EXERCICE DU CONTROLE DES CREDITS DES GRANDS TRAVAUX

Section 2 : Les Missions de l'ANGT qui se superposent à celles de la DGCRCP 16

CHAPITRE 2 : LES INSUFFISANCES DU CONTROLE DE LA DGCRCP SUR LES CREDITS DES GRANDS TRAVAUX 21

B -La DGCRCP dans les conditions d'exécution des crédits confiés à l'ANGT 23

A-La faible probabilité de détection des malfaçons lors des contrôles de la DGCRCP 24

DEUXIEME PARTIE : LES INCIDENCES DE L'ACTION DES DEUX ORGANISMES PUBLICS

CHAPITRE 1 : LES INCIDENCES DU CONTROLE ADMINISTRATIF DE LA DGCRCP SUR LES CREDITS MIS A LA

DISPOSITION DE L'ANGT ET LES INEFFICACITES SEVERES 29
Section 1 : Un contrôle administratif controversé par rapport à la nature des crédits mis à la

CHAPITRE 2 : LES SUGGESTIONS EN VUE DE GARANTIR UNE COMPLEMENTARITE VERITABLE ENTRE LES DEUX

Section 1 : A court terme : la coordination des acteurs (ANGT et DGCRCP) comme réseau de

A - Sur le plan organisationnel : redéfinition de certaines prérogatives assignées à chaque entité 35

Section 2 : A moyen et long terme : l'instauration d'un contrôle budgétaire personnalisé et le

B - Vers un dépassement du mode de gestion et de contrôle des crédits exécutés par l'ANGT 42

Bibliographie.

> Directive n°02/11-UEAC-190-CM-22S du 19 décembre 2011 relative au règlement

> Loi n° 5/85 du 27 juin 1985 portant règlement général sur la comptabilité

> Le décret n°0173/PR/MBCPFPRE du 7 mai 2012 portant création organisation de

> Le décret n°254/PR/MEEDD du 19 juin 2012 portant codes des marchés publics.

> Décret n° 484/PR/MEFBP du 19 juillet 2002 fixant la réglementation relative à la

> Centre Africain de Formation et de Recherche Administratives pour le Développement (CAFRAD), Pourquoi le contrôle et quelles institutions contrôlées ? Rabat, rapport du 29 au 31 Oct. 2012.

> Rapport du FMI, Gabon : consultation de 2012 au titre de l'article IV. n°33/55, Mars 2013

> Institut de Gestion Publique et du Développement Economique, Agences un modèle en expansion, publication IGPDE n°5-Mars 2003.

> NICOLAS CLINCHAMPS, Le contrôle financier et la LOLF du 1^er août 2001 : vers un désengagement progressif, RFFP n°82- juin 2003.

> JACQUES CHEVALLIER, La place de l'établissement public en droit administratif français. rapport de la cour des comptes, 2001.

> RTG 1, Documentaire - L'Agence Nationale des Grands Travaux (ANGT), missions et objectifs 27/09/2011.

Dgcrcp et angt: chevauchement ou complémentarité des missions?

DEDICACE

REMERCIEMENTS

Avant-propos

Abréviations

Sommaire

CHAPITRE 1 : LE CHAMP DE COMPETENCE ET L'EXERCICE DU CONTROLE DES CREDITS DES GRANDS TRAVAUX

CHAPITRE 1 : LES INCIDENCES DU CONTROLE ADMINISTRATIF DE LA DGCRCP SUR LES CREDITS MIS A LA

CHAPITRE 2 : LES SUGGESTIONS EN VUE DE GARANTIR UNE COMPLEMENTARITE VERITABLE ENTRE LES DEUX

Introduction

Première partie : Etat des lieux du contrôle des

crédits des grands travaux

Chapitre 1 : le champ de compétence et l'exercice du contrôle des crédits des grands travaux par l'ANGT

Section 1 : Les Conditions de création de l'ANGT

A - Des limites de la DGCF et l'émergence de la DGCRCP

1-Sur le plan opérationnel

2-Sur le plan organisationnel

B - La tutelle politique de l'ANGT

1-La culture de pouvoir22

2-La prééminence de l'Etat dans la structure organisationnelle de l'ANGT

Section 2 : Les Missions de l'ANGT qui se superposent à celles de la DGCRCP

A- Le contrôle technique

1-La forte capacité technique de l'ANGT

2-L'absence de classification des risques en matière de grands travaux

B - Le contrôle financier

1-Le visa non-réglementaire du Directeur Général de l'ANGT sur les dossiers des grands travaux

2-L'absence de visa de la DGCRCP sur les ordonnances de paiement (OP)

Chapitre 2 : Les insuffisances du contrôle de la DGCRCP sur les crédits des grands travaux

Section 1 : L'appréciation des mobiles d'intervention de la DGCRCP

A -Les moyens humains et des services à renforcer au sein de la DGCRCP

1-L'inopérationnalité de certains services de la DGCRCP : la Direction du Service Fait (DSF) et la Direction de l'Audit (DA)

2-Le sous-effectif des deux services indispensables

B -La DGCRCP dans les conditions d'exécution des crédits confiés à l'ANGT

1-Le mode de gestion de l'ANGT

2-Les effets de l'absence de visa de la DGCRCP sur les OP

Section 2 : Les mécanismes de contrôle et les prérogatives de la DGCRCP

A-La faible probabilité de détection des malfaçons lors des contrôles de la DGCRCP

1-L'insuffisance d'équipements opérationnels

2-La DGCRCP : une interface entre l'ordonnateur et l'agent comptable de l'ANGT ?

B -Le rôle du ministère financier et l'efficacité de la DGCRCP

1-La comparaison tâches-moyens à la DGCRCP par rapport l'efficacité recherchée.

2-La procédure de contrôle et l'autonomie de gestion de l'ANGT

Deuxième partie : Les incidences de

Chapitre 1 : Les incidences sur le contrôle administratif de la DGCRCP sur les crédits mis à la disposition de l'ANGT et les inefficacités sévères

Section 1 : Un contrôle administratif controversé par rapport à la nature des crédits mis à la disposition de l'ANGT

A -L'inexistence du contrôle de la subvention allouée l'ANGT

1-L'absence de contrôle des marchés et des conventions

2-L'absence de contrôle des OP

B -Le contrôle partiel des crédits des grands travaux

1-L'exercice effectif du contrôle des marchés et des conventions

2-L'absence de contrôle des OP

Section 2 : Des inefficacités sévères

A-Les coûts subjectifs

1-La faiblesse de dialogue entre les deux entités

2-Le taux élevé de réaffectation de crédits et le contrôle bicéphale des dépenses d'investissement.

B - Les coûts objectifs

1-La pratique de l'entente directe et le dispositif réglementaire

2-Les marchés par entente directe et le principe de la concurrence

Chapitre 2 : Les suggestions en vue de garantir une

complémentarité véritable entre les deux organismes publics

Section 1 : A court terme : la coordination des acteurs (ANGT et DGCRCP) comme réseau de compétence

A - Sur le plan organisationnel : redéfinition de certaines prérogatives assignées à chaque entité

1-Le partage des rôles sur le plan financier

2-Le partage des rôles sur le plan technique

B -Le renforcement du contrôle budgétaire et ses effets

1-Le contrôle exhaustif de tous les crédits mis à disposition de l'ANGT

2-Les effets du contrôle exhaustif

Section 2 : A moyen et long terme : l'instauration d'un contrôle budgétaire personnalisé et le repositionnement de l'ANGT dans la gouvernance économique au Gabon

A- L'instauration d'un contrôle budgétaire personnalisé et ses impacts

1-La mise en place d'un contrôle budgétaire personnalisé au sein de l'ANGT

2-L'impact d'un contrôle budgétaire personnalisé

B - Vers un dépassement du mode de gestion et de contrôle des crédits exécutés par l'ANGT

1-La mise en place d'un corridor d'autonomie par projet et le contrôle a posteriori

2-L'implication de l'ANGT dans la préparation du budget d'investissement en commission spéciale.

Conclusion

Table des matières

CHAPITRE 1 : LE CHAMP DE COMPETENCE ET L'EXERCICE DU CONTROLE DES CREDITS DES GRANDS TRAVAUX

CHAPITRE 1 : LES INCIDENCES DU CONTROLE ADMINISTRATIF DE LA DGCRCP SUR LES CREDITS MIS A LA

CHAPITRE 2 : LES SUGGESTIONS EN VUE DE GARANTIR UNE COMPLEMENTARITE VERITABLE ENTRE LES DEUX

Bibliographie.