Memoire Online - Contribution à l'optimisation des délais d'éxécution des contrats de marchés publics au Bénin - Aristide Aboyi / Jeannot Sylvestre EDAH SOHOU / GNASSOUNOU

art.	Article
Cf.	Confer
N°	Numéro
P.	Page
AOF	Afrique Ouest Francophone
BER	Bureau des Etudes et la Réglementation
CENA	Commission Electorale Nationale Autonome
CEN-SAD	Communauté des Etats Sahélo Sahéliens
CF	Contrôle Financier
CM	Conseil des Ministres
CNRMP	Commission Nationale de Régulation des Marchés Publics
CPMP	Cellule de Passation des Marchés Publics
DAO	Dossier d'Appel d'Offres
DCF	Délégué du Contrôle Financier
DER	Direction des Etudes et de la Réglementation
DGB	Direction Générale du Budget
DGID	Direction Générale des Impôts et des Domaines
DGTCP	Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique
DIAS	Direction de l'Information de l'Assistance et des Statistiques
DMPC	Division des Marchés Publics et des Contrats
DNMP	Direction Nationale des Marchés Publics
DRFM	Direction des Ressources Humaines et du Matériel
DSEM	Direction de Suivi d'Exécution des Marchés
FASEG	Faculté des Sciences Economiques et de Gestion
MAEP	Ministère de l'Agriculture de l'Elevage et de la Pêche
MCAT	Ministère de la Culture de l'Artisanat et du Tourisme
MDCTIC	Ministère Délégué Chargé des Technologie de l'Information et de la Communication
MDCTTP/PR	Ministère Délégué Chargé des Transports et des Travaux Publics auprès de la Présidence de la République
MEF	Ministère de l'Economie et des Finances
MEMP	Ministère des Enseignements Maternel et Primaire
MEPN	Ministère de l'Environnement et de la Protection de la Nature
MESFP	Ministère de l'Enseignement Secondaire et de la Formation Professionnelle
MESRS	Ministère de l'Enseignement Supérieur et de la recherche Scientifique
MFE	Ministère de la Famille et de l'Enfant
MIC	Ministère de l'Industrie et du Commerce
MJLS	Ministère de la Jeunesse des loisirs et des Sports
MRAI	Ministère de la Reforme Administrative et Institutionnelle
MS	Ministère de la Santé
MUHRFLEC	Ministère de l'Urbanisme, de l'Habitat, de la Réforme Foncière et de la Lutte contre l'Erosion Côtière
ORTB	Office de Radiodiffusion et Télévision du Bénin
PV	Procès Verbal
SIGFIP	Système Intégré de Gestion des Finances Publiques
UAC	Université d'Abomey-Calavi
UEMOA	Union Economique et Monétaire Ouest Africaine

N°	TITRE	PAGE
01	Délais de mise en oeuvre des procédures d'appel d'offres internationales	16
02	Délais de mise en oeuvre des procédures d'appel d'offres locales	17
03	Suivi des contrats de marchés publics au niveau des CPMP	41
04	Etude des dossiers de DAO et de jugement des offres	43
05	Suivi des dossiers soumis à l'approbation	44
06	Suivi d'exécution des contrats de marchés publics	45
07	Suivi du paiement de l'avance de démarrage	47
08	Taux de retard à la phase d'attribution des marchés	52
09	Des taux de retard à la phase d'approbation des marchés	52
10	Des taux de retard au cours de l'exécution du marché	53
11	Récapitulatif des taux de retard	53
12	Comparaison des délais par Structures	54

L'Acceptation : est la date de formation du marché, à savoir dès réception par l'entrepreneur de la lettre d'acceptation émise par le maître d'ouvrage. Toute fois le marché ne devient définitif qu'après l'approbation de l'Autorité compétente.

L'Acompte : est un paiement partiel effectué en règlement de fractions exécutées d'une fourniture convenue de biens, de services ou de travaux.

L'Autorité contractante : est la personne morale de droit public ou de droit privé agissant pour le compte de l'Etat ou de ses démembrements.

L'Entrepreneur : désigne le titulaire du marché, personne physique ou morale dont l'offre a été acceptée par le Maître d'Ouvrage.

L'Offre : est l'ensemble des éléments techniques et financiers inclus dans le dossier de soumission.

L'Ouvrage : est le résultat d'un ensemble de travaux de bâtiment ou de génie civil destiné à remplir par lui-même une fonction économique ou technique. Ainsi, l'ouvrage est le résultat obtenu à l'achèvement des travaux de construction, de restructuration ou de réhabilitation d'un immeuble ou encore de travaux de génie civil. C'est concrètement la construction obtenue au terme des travaux réalisés d'un immeuble ou d'une réalisation de génie telle qu'un collecteur des eaux pluviales ou un réseau d'électricité.

La Commission de passation des marchés : est une commission constituée par une autorité contractante pour procéder à l'ouverture et à l'évaluation des offres ; elle recommande dans ses conclusions l'attribution ou non du marché.

La Date d'Achèvement Prévue : est la date à laquelle il est prévu que l'Entrepreneur terminera les travaux.

La Date d'Achèvement : est la date à laquelle l'Entrepreneur ou le Maître d'oeuvre notifie au Maître d'Ouvrage qu'il peut prendre possession des ouvrages.

La Date d'Approbation : est la date de formation du marché, à savoir dès réception par l'entrepreneur de la lettre de notification émise par le maître d'ouvrage. Toute fois le marché ne devient définitif qu'après l'approbation de l'Autorité compétente.

La Date de Démarrage : est la date limite à laquelle l'Entrepreneur doit commencer les travaux relatifs au Marchés.

La Malfaçon : est toute partie des travaux qui n'est pas réalisée conformément au marché.

La Soumission : est l'acte écrit par lequel un candidat à un marché par appel d'offres ou par adjudication fait connaître ses conditions et s'engage à respecter les cahiers des charges applicables. La soumission du candidat est un élément obligatoire de l'offre et deviendra une pièce constitutive du marché si le candidat est retenu.

Le Bailleur de fonds : est l'organisme qui assure le financement du marché.

Le Candidat : est toute personne physique ou morale qui manifeste un intérêt à participer ou qui est retenue par une autorité contractante pour participer à une procédure de passation de marché.

Le Dossier d'Appel d'Offres (DAO) : est le document comprenant les renseignements nécessaires pour l'élaboration de la soumission, l'attribution du marché et son exécution.

Le Maître d'oeuvre : est la personne nommée ou toute autre personne compétente recrutée par le maître d'Ouvrage et notifiée à l'Entrepreneur ; pour agir à la place du celui-ci ; il est chargé de superviser l'Entrepreneur et d'administrer le Marché.

Le Maître d'Ouvrage : est la partie qui engage l'entrepreneur pour exécuter les travaux.

Le Maître d'Ouvrage Délégué: est une personne morale de droit public ou de droit privé qui reçoit du maître d'ouvrage délégation d'une partie des attributions ; la délégation revêt la forme d'un mandat confié à un tiers, elle fait l'objet d'une convention de maîtrise d'ouvrage déléguée.

Le Marché public de fournitures : est un contrat écrit à titre onéreux ayant pour objet l'achat, le crédit bail, la location ou la location-vente avec ou sans option d'achat de produits entre un fournisseur et un maître d'ouvrage.

Le Marché public de services : est un contrat qui n'est ni un marché de travaux, ni un marché de fournitures ; il comprend également le marché de prestations intellectuelles.

Le Marché public de travaux : est un contrat qui a pour objet, soit l'exécution, soit conjointement la conception et l'exécution au bénéfice d'une autorité contractante de tous travaux de bâtiment, de génie civil, génie rural ou de réfection d'ouvrages de toute nature.

Le Marché public de type mixte : est un contrat relevant d'une des catégories ci-dessus qui peut comporter, à titre accessoire, des éléments relevant d'une autre catégorie ; les procédures de passation et d'exécution des marchés publics devront prendre en compte les catégories applicables pour chaque type d'acquisition.

Le Marché : est le contrat conclu entre le Maître d'Ouvrage et l'Entrepreneur ; pour exécuter les travaux.

Le Prestataire de service : est toute personne physique ou morale, y compris organisme public, qui offre des services.

Le Soumissionnaire : est tout prestataire de services, fournisseur ou entrepreneur qui répond à un appel d'offres.

Le Titulaire : est la personne physique ou morale attributaire dont le marché conclu avec l'autorité contractante a été approuvé.

Les Marchés publics de prestations intellectuelles : sont des contrats qui ont pour objet des prestations dont l'élément prédominant n'est pas physiquement quantifiable ; il inclut notamment les contrats de maîtrise d'ouvrage délégué, les contrats de conduite d'opération, les contrats de maîtrise d'oeuvre et les services d'assistance informatique.

Les Prestations : sont tous travaux, toutes fournitures, tous services ou toutes oeuvres intellectuelles à exécuter ou à fournir conformément à l'objet d'un marché.

Les Seuils : sont les montants à partir desquels la réglementation sur les marchés publics s'applique. Ces seuils sont définis par les directives de marchés publics.

Les Spécifications techniques : sont des prescriptions techniques contenues dans le cahier des charges définissant les caractéristiques requises d'un travail, d'un matériau, d'un produit ou d'une fourniture, permettant de les caractériser objectivement. Elles comprennent notamment : les niveaux de qualité ou de propriété d'emploi (sécurité, dimensions, système d'assurance qualité, terminologie, essais et méthodes d'essais, emballage, etc.).

Les Termes de référence ou cahier des charges : Le cahier des charges permet de prendre connaissance des spécifications techniques auxquelles l'objet du marché devra être conforme.

CHAPITRE 2: CADRE ORGANISATIONNEL DE PASSATION DES MARCHES PUBLICS ET PRESENTATION DES DONNEES

CHAPITRE 3: ANALYSE DES DONNEES, APPROCHES DE SOLUTIONS ET CONDITIONS DE MISE EN OEUVRE

A l'orée du XXIème siècle caractérisé en Afrique au Sud du SAHARA par une perte des parts de marché, une jeunesse en proie à l'isolement social, faute de qualification, d'emploi ou de précarité des emplois, le Bénin essaie de se frayer un chemin dans le concert des nations émergentes notamment par la détermination affichée dans les projets de société, gage de la création d'un environnement et des conditions favorables au développement.

En effet, outre les fonctions régaliennes que sont la défense du territoire, la sécurité, la justice, l'Etat joue également un rôle prépondérant dans le domaine socio-économique et financier. Il offre, par ses administrations, des services non marchands destinés à satisfaire le bien être et l'intérêt général. Afin de jouer pleinement ce rôle noble qui lui est dévolu, l'Etat dispose des ressources financières que sont essentiellement les prélèvements obligatoires sans contrepartie directe opérés sur les personnes physiques et morales (impôts). L'utilisation de ces ressources se traduit par l'exécution des dépenses publiques, composées de dépenses en capital (réalisation d'infrastructures) et de dépenses courantes (achats de biens et services) dont la mise en oeuvre suit les procédures de passation des marchés publics, objet de notre étude.

« Un marché public est un contrat administratif écrit, passé entre un organisme public (appelé Maître d'ouvrage) et une personne physique ou morale appelée fournisseur ou entrepreneur (c'est-à-dire l'attributaire du marché) qui s'engage à exécuter au profit du Maître d'ouvrage une obligation juridique (réalisation de travaux, prestations de services ou fournitures de biens) dans des conditions de prix, de délai ou de qualités techniques données.

Il apparaît comme un contrat conclu à titre onéreux avec des personnes publiques ou privées par les organismes publics, exception faite des établissements publics, industriels et commerciaux de l'Etat » (Forian Linditch, Le Droit des Marchés Publics, 2è édition, Dalloz, Paris, 2002, P14). Quant au législateur , il définit les marchés publics comme des contrats écrits passés entre l'Etat, les Collectivités Locales, les Etablissements publics, leurs sociétés et leurs Offices d'une part et des personnes physiques ou morales de droit privé ou public d'autre part, en vue de l'exécution des travaux, de la livraison de fournitures ou de la réalisation de prestations de service y compris les études de projets (cf. Ordonnance n° 96-04 du 31/01/1996 portant code des marchées publics article 1 alinéa 2).

Il est aussi défini comme « un contrat par lequel une personne privée (particulier, industriel ou commercial) s'engage envers une personne publique (Etat, province, commune ou Etablissements publics) à réaliser pour le compte et sous la surveillance de celle-ci un ouvrage et à lui fournir des objets ou un service utile au fonctionnement d'un service public moyennant un prix déterminé sur les bases prévues au contrat» (R ROMEU F, la pratique des marchés publics, édition J. DELMAS & Cie, Paris). Ce contrat se base sur les principes de la bonne gestion des deniers publics, du libre accès à la passation des marchés publics, de l'égalité du traitement des fournisseurs, de la transparence dans les procédures de préparation, de passation et d'exécution des marchés publics. Par conséquent, la République du Bénin s'est dotée d'un code de passation des marchés publics consacré par l'ordonnance n° 96-04 du 31 Janvier 1996, complété par des décrets d'application ; ceci pour combler un vide juridique. Toutefois, les règles qui régissent ce domaine dans la plupart des Etats africains et les pratiques qui en ont été faites, se sont révélées tout à fait contraires au principe d'une bonne gestion des ressources publiques.

Dans le but de remédier à ce mal, une série de reformes a été initiée sous l'investigation des institutions financières internationales, sous régionales et d'autres partenaires au développement.

Le Bénin n'a pas échappé à cette vague de réformes du système de passation des marchés publics. C'est ainsi qu'une réforme des marchés publics a été initiée en vue de corriger les insuffisances de l'ancien ordre établi, entre autres, par l'Ordonnance n° 96-04 du 31 Janvier 1996 portant code des marchés publics applicable en République du Bénin et les décrets d'application y relatifs.

Les efforts consentis par les acteurs de cette reforme, ont abouti au vote et à la promulgation de la loi n° 2004-18 du 27 Août 2004 portant modification de l'Ordonnance n° 96-04 du 31 Janvier 1996 susvisée et des textes d'application que sont :

· le décret n° 2004-562 du 1^er Octobre 2004 portant attributions, composition et fonctionnement de la Commission Nationale de Régulation des Marchés Publics ;

· le décret n° 2004-563 du 1^er Octobre 2004 portant attributions, organisation et fonctionnement de la Direction Nationale des Marchés Publics ;

· le décret n° 2004-564 du 1^er Octobre 2004 portant attributions, organisation et fonctionnement des Cellules de Passation des Marchés Publics ;

· le décret n° 2004-565 du 1^er Octobre 2004 portant fixation des seuils de passation des marchés publics et limites de compétence des organes chargés de la passation des marchés publics.

Malgré cet arsenal règlementaire, force est de constater que les délais sont extrêmement longs, rendant la consommation des crédits lentes et la procédure de passation des marchés publics dédaigneux. Le constat est la violation flagrante de la procédure normale de passation des marchés publics appuyée des pratiques malsaines. Cet état de chose entraîne la fuite des capitaux étrangers et des bailleurs de fonds qui ont peur des longues procédures et de l'irrespect des délais contractuels par les attributaires. Ceci entraîne des surcoûts non seulement aux attributaires mais également des dépenses complémentaires par le biais des avenants qui sont des entraves pour une gestion efficiente des finances publiques axée sur les résultats. C'est donc pour corriger cet état de chose que nous avons choisi d'orienter nos réflexions sur le thème: « Contribution à l'optimisation des délais d'exécution des contrats de marchés publics au Bénin».

La présente étude sera articulée autour de trois axes. Le premier chapitre sera consacré au cadre théorique et méthodologique de l'étude, le deuxième portera sur le cadre organisationnel de passation des marchés publics et la présentation des données et le dernier abordera l'analyse des données, les approches de solutions et les conditions de mise en oeuvre.

Ce chapitre nous permettra de présenter d'abord la problématique et l'intérêt de notre étude, puis de définir les objectifs pouvant nous permettre de fixer les hypothèses de recherche.

SECTION 1: Problématique et intérêt de l'étude

Il sera question d'étayer premièrement la problématique de l'étude et deuxièmement l'intérêt que revêt cette étude.

Paragraphe 1 : Problématique de l'étude

La gestion des deniers publics a toujours été une entreprise délicate dans tous les pays en général et en particulier dans les pays en développement. Au Bénin, le service public est souvent miné par des dysfonctionnements chroniques. Cet état de choses s'explique par de multiples motifs tels que la non application des textes ou leur imprécision, la paupérisation des fonctionnaires, la méconnaissance de leur rôle, l'incompétence et l'inexistence d'un plan de carrière, le renversement de l'échelle des valeurs dans la société et la banalisation des actes de corruption. C'est ainsi que l'exécution des marchés publics n'a cessé d'engendrer de multiples problèmes malgré tous les efforts consentis par les autorités politico-administratives.

En effet, au niveau des Ministères et Institutions de l'Etat, l'attribution des marchés publics entraîne des difficultés dont les causes sont à rechercher aussi bien au niveau de l'Administration publique qu'au niveau des titulaires de marchés.

Quant à la qualité des infrastructures réalisées à coûts de milliards, elle laisse à désirer. Les disparités énormes entre les prix pratiqués pour le même bien ou service d'une Institution à une autre, l'organisation de fausses concurrences et la politique de fractionnement des commandes sont légions.

Tel est l'environnement malsain dans lequel évolue le système des marchés publics malgré la prise de nouveaux décrets qui visent pourtant plus de célérité et d'efficacité dans la procédure de passation des marchés publics et par ricochet l'accroissement du taux de consommation des crédits budgétaires. Depuis quelques années, les taux de consommation de crédits sont restés constamment faibles car tournant autour de 35% à 40 % au maximum. Cette situation est bien défavorable à la croissance économique tant recherchée pour améliorer les conditions de vie des populations béninoises. Les abandons de chantiers, l'exécution hors délais des contrats de marchés publics, les litiges liés à l'évolution des prix fixés constituent les principales causes de cette situation. Et pour contourner les délais et accroître la consommation fictive des crédits, l'on assiste aujourd'hui au fractionnement des dépenses publiques, au recours intempestif à la procédure de gré à gré qui est devenu une règle et non une exception. Et pire, plusieurs contrats sont signés en « régularisation » c'est-à-dire après le service fait. Ainsi, la livraison des fournitures, la réalisation des prestations de services ou l'exécution des travaux sont réceptionnées et mises en consommation bien avant l'approbation du projet de contrat de marché par l'ordonnateur principal du budget qu'est le Ministre chargé des Finances. Le respect des délais est donc devenu un obstacle qu'il faut à tout prix contourner. Pourtant, les délais sont très importants dans l'exécution des marchés publics parce que très déterminant pour la consommation des crédits.

Ces pratiques manifestement malsaines ne sont-elles pas à l'origine des déperditions financières subies par l'Etat et par conséquent n'entraveraient-elles pas dangereusement la marche vers l'émergence ?

Pour apporter des solutions à toutes ces préoccupations, nous nous proposons de mener notre réflexion sur le thème intitulé « Contribution à l'optimisation des délais d'exécution des marchés publics au Bénin ».

L'objectif visé est de parvenir à optimiser les différents délais (délais d'élaboration, délais d'approbation et délais contractuels) pour une amélioration des indicateurs de performances très souvent sollicités par les partenaires au développement et déterminant pour le renforcement du partenariat public/privé prôné par les pouvoirs actuels. Les points recherchés sont surtout : le respect des délais, le respect des paiements, et l'exécution du contrat tel que prévu.

En effet, la recherche de solutions à ces différentes interrogations passe par la fixation d'objectifs, la formulation d'hypothèses, l'analyse critique de la revue de littérature et une méthodologie cohérente pour la conduite du travail. Mais il convient de souligner d'abord l'intérêt de la présente étude.

Contribution à l'optimisation des délais d'éxécution des contrats de marchés publics au Bénin

Remerciements

SECTION 1: Problématique et intérêt de l'étude

Paragraphe 1 : Problématique de l'étude