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Contribution à l'optimisation des délais d'éxécution des contrats de marchés publics au Bénin( Télécharger le fichier original )par Aristide Aboyi / Jeannot Sylvestre EDAH SOHOU / GNASSOUNOU Université d'Abomey-Calavi (UAC) - Maitrise en science de gestion 2008 |
L'Acceptation : est la date de formation du marché, à savoir dès réception par l'entrepreneur de la lettre d'acceptation émise par le maître d'ouvrage. Toute fois le marché ne devient définitif qu'après l'approbation de l'Autorité compétente. L'Acompte : est un paiement partiel effectué en règlement de fractions exécutées d'une fourniture convenue de biens, de services ou de travaux. L'Autorité contractante : est la personne morale de droit public ou de droit privé agissant pour le compte de l'Etat ou de ses démembrements. L'Entrepreneur : désigne le titulaire du marché, personne physique ou morale dont l'offre a été acceptée par le Maître d'Ouvrage. L'Offre : est l'ensemble des éléments techniques et financiers inclus dans le dossier de soumission. L'Ouvrage : est le résultat d'un ensemble de travaux de bâtiment ou de génie civil destiné à remplir par lui-même une fonction économique ou technique. Ainsi, l'ouvrage est le résultat obtenu à l'achèvement des travaux de construction, de restructuration ou de réhabilitation d'un immeuble ou encore de travaux de génie civil. C'est concrètement la construction obtenue au terme des travaux réalisés d'un immeuble ou d'une réalisation de génie telle qu'un collecteur des eaux pluviales ou un réseau d'électricité. La Commission de passation des marchés : est une commission constituée par une autorité contractante pour procéder à l'ouverture et à l'évaluation des offres ; elle recommande dans ses conclusions l'attribution ou non du marché. La Date d'Achèvement Prévue : est la date à laquelle il est prévu que l'Entrepreneur terminera les travaux. La Date d'Achèvement : est la date à laquelle l'Entrepreneur ou le Maître d'oeuvre notifie au Maître d'Ouvrage qu'il peut prendre possession des ouvrages. La Date d'Approbation : est la date de formation du marché, à savoir dès réception par l'entrepreneur de la lettre de notification émise par le maître d'ouvrage. Toute fois le marché ne devient définitif qu'après l'approbation de l'Autorité compétente. La Date de Démarrage : est la date limite à laquelle l'Entrepreneur doit commencer les travaux relatifs au Marchés. La Malfaçon : est toute partie des travaux qui n'est pas réalisée conformément au marché. La Soumission : est l'acte écrit par lequel un candidat à un marché par appel d'offres ou par adjudication fait connaître ses conditions et s'engage à respecter les cahiers des charges applicables. La soumission du candidat est un élément obligatoire de l'offre et deviendra une pièce constitutive du marché si le candidat est retenu. Le Bailleur de fonds : est l'organisme qui assure le financement du marché. Le Candidat : est toute personne physique ou morale qui manifeste un intérêt à participer ou qui est retenue par une autorité contractante pour participer à une procédure de passation de marché. Le Dossier d'Appel d'Offres (DAO) : est le document comprenant les renseignements nécessaires pour l'élaboration de la soumission, l'attribution du marché et son exécution. Le Maître d'oeuvre : est la personne nommée ou toute autre personne compétente recrutée par le maître d'Ouvrage et notifiée à l'Entrepreneur ; pour agir à la place du celui-ci ; il est chargé de superviser l'Entrepreneur et d'administrer le Marché. Le Maître d'Ouvrage : est la partie qui engage l'entrepreneur pour exécuter les travaux. Le Maître d'Ouvrage Délégué: est une personne morale de droit public ou de droit privé qui reçoit du maître d'ouvrage délégation d'une partie des attributions ; la délégation revêt la forme d'un mandat confié à un tiers, elle fait l'objet d'une convention de maîtrise d'ouvrage déléguée. Le Marché public de fournitures : est un contrat écrit à titre onéreux ayant pour objet l'achat, le crédit bail, la location ou la location-vente avec ou sans option d'achat de produits entre un fournisseur et un maître d'ouvrage. Le Marché public de services : est un contrat qui n'est ni un marché de travaux, ni un marché de fournitures ; il comprend également le marché de prestations intellectuelles. Le Marché public de travaux : est un contrat qui a pour objet, soit l'exécution, soit conjointement la conception et l'exécution au bénéfice d'une autorité contractante de tous travaux de bâtiment, de génie civil, génie rural ou de réfection d'ouvrages de toute nature. Le Marché public de type mixte : est un contrat relevant d'une des catégories ci-dessus qui peut comporter, à titre accessoire, des éléments relevant d'une autre catégorie ; les procédures de passation et d'exécution des marchés publics devront prendre en compte les catégories applicables pour chaque type d'acquisition. Le Marché : est le contrat conclu entre le Maître d'Ouvrage et l'Entrepreneur ; pour exécuter les travaux. Le Prestataire de service : est toute personne physique ou morale, y compris organisme public, qui offre des services. Le Soumissionnaire : est tout prestataire de services, fournisseur ou entrepreneur qui répond à un appel d'offres. Le Titulaire : est la personne physique ou morale attributaire dont le marché conclu avec l'autorité contractante a été approuvé. Les Jours : sont les jours calendaires Les Marchés publics de prestations intellectuelles : sont des contrats qui ont pour objet des prestations dont l'élément prédominant n'est pas physiquement quantifiable ; il inclut notamment les contrats de maîtrise d'ouvrage délégué, les contrats de conduite d'opération, les contrats de maîtrise d'oeuvre et les services d'assistance informatique. Les Mois : sont les mois calendaires Les Prestations : sont tous travaux, toutes fournitures, tous services ou toutes oeuvres intellectuelles à exécuter ou à fournir conformément à l'objet d'un marché. Les Seuils : sont les montants à partir desquels la réglementation sur les marchés publics s'applique. Ces seuils sont définis par les directives de marchés publics. Les Spécifications techniques : sont des prescriptions techniques contenues dans le cahier des charges définissant les caractéristiques requises d'un travail, d'un matériau, d'un produit ou d'une fourniture, permettant de les caractériser objectivement. Elles comprennent notamment : les niveaux de qualité ou de propriété d'emploi (sécurité, dimensions, système d'assurance qualité, terminologie, essais et méthodes d'essais, emballage, etc.). Les Termes de référence ou cahier des charges : Le cahier des charges permet de prendre connaissance des spécifications techniques auxquelles l'objet du marché devra être conforme.
INTRODUCTION GENERALE CHAPITRE 1: CADRE THEORIQUE ET METHODOLOGIQUE DE L'ETUDE SECTION 1: Problématique et intérêt de l'étude SECTION 2 : Objectifs et hypothèses de recherche SECTION 3 : Revue de littérature et méthodologie de travail
CHAPITRE 2: CADRE ORGANISATIONNEL DE PASSATION DES MARCHES PUBLICS ET PRESENTATION DES DONNEES SECTION 1: Procédure de passation des marchés publics SECTION 2 : Structure organisationnelle des Marchés Publics SECTION 3 : Présentation des données
CHAPITRE 3: ANALYSE DES DONNEES, APPROCHES DE SOLUTIONS ET CONDITIONS DE MISE EN OEUVRE SECTION 1: Analyse des données et vérification des hypothèses SECTION 2 : Approches de solutions SECTION 3 : Conditions de mise en oeuvre des solutions et recommandations CONCLUSION GENERALE Bibliographie Annexes Table des matières
A l'orée du XXIème siècle caractérisé en Afrique au Sud du SAHARA par une perte des parts de marché, une jeunesse en proie à l'isolement social, faute de qualification, d'emploi ou de précarité des emplois, le Bénin essaie de se frayer un chemin dans le concert des nations émergentes notamment par la détermination affichée dans les projets de société, gage de la création d'un environnement et des conditions favorables au développement. En effet, outre les fonctions régaliennes que sont la défense du territoire, la sécurité, la justice, l'Etat joue également un rôle prépondérant dans le domaine socio-économique et financier. Il offre, par ses administrations, des services non marchands destinés à satisfaire le bien être et l'intérêt général. Afin de jouer pleinement ce rôle noble qui lui est dévolu, l'Etat dispose des ressources financières que sont essentiellement les prélèvements obligatoires sans contrepartie directe opérés sur les personnes physiques et morales (impôts). L'utilisation de ces ressources se traduit par l'exécution des dépenses publiques, composées de dépenses en capital (réalisation d'infrastructures) et de dépenses courantes (achats de biens et services) dont la mise en oeuvre suit les procédures de passation des marchés publics, objet de notre étude. « Un marché public est un contrat administratif écrit, passé entre un organisme public (appelé Maître d'ouvrage) et une personne physique ou morale appelée fournisseur ou entrepreneur (c'est-à-dire l'attributaire du marché) qui s'engage à exécuter au profit du Maître d'ouvrage une obligation juridique (réalisation de travaux, prestations de services ou fournitures de biens) dans des conditions de prix, de délai ou de qualités techniques données. Il apparaît comme un contrat conclu à titre onéreux avec des personnes publiques ou privées par les organismes publics, exception faite des établissements publics, industriels et commerciaux de l'Etat » (Forian Linditch, Le Droit des Marchés Publics, 2è édition, Dalloz, Paris, 2002, P14). Quant au législateur , il définit les marchés publics comme des contrats écrits passés entre l'Etat, les Collectivités Locales, les Etablissements publics, leurs sociétés et leurs Offices d'une part et des personnes physiques ou morales de droit privé ou public d'autre part, en vue de l'exécution des travaux, de la livraison de fournitures ou de la réalisation de prestations de service y compris les études de projets (cf. Ordonnance n° 96-04 du 31/01/1996 portant code des marchées publics article 1 alinéa 2). Il est aussi défini comme « un contrat par lequel une personne privée (particulier, industriel ou commercial) s'engage envers une personne publique (Etat, province, commune ou Etablissements publics) à réaliser pour le compte et sous la surveillance de celle-ci un ouvrage et à lui fournir des objets ou un service utile au fonctionnement d'un service public moyennant un prix déterminé sur les bases prévues au contrat» (R ROMEU F, la pratique des marchés publics, édition J. DELMAS & Cie, Paris). Ce contrat se base sur les principes de la bonne gestion des deniers publics, du libre accès à la passation des marchés publics, de l'égalité du traitement des fournisseurs, de la transparence dans les procédures de préparation, de passation et d'exécution des marchés publics. Par conséquent, la République du Bénin s'est dotée d'un code de passation des marchés publics consacré par l'ordonnance n° 96-04 du 31 Janvier 1996, complété par des décrets d'application ; ceci pour combler un vide juridique. Toutefois, les règles qui régissent ce domaine dans la plupart des Etats africains et les pratiques qui en ont été faites, se sont révélées tout à fait contraires au principe d'une bonne gestion des ressources publiques. Dans le but de remédier à ce mal, une série de reformes a été initiée sous l'investigation des institutions financières internationales, sous régionales et d'autres partenaires au développement. Le Bénin n'a pas échappé à cette vague de réformes du système de passation des marchés publics. C'est ainsi qu'une réforme des marchés publics a été initiée en vue de corriger les insuffisances de l'ancien ordre établi, entre autres, par l'Ordonnance n° 96-04 du 31 Janvier 1996 portant code des marchés publics applicable en République du Bénin et les décrets d'application y relatifs. Les efforts consentis par les acteurs de cette reforme, ont abouti au vote et à la promulgation de la loi n° 2004-18 du 27 Août 2004 portant modification de l'Ordonnance n° 96-04 du 31 Janvier 1996 susvisée et des textes d'application que sont : · le décret n° 2004-562 du 1er Octobre 2004 portant attributions, composition et fonctionnement de la Commission Nationale de Régulation des Marchés Publics ; · le décret n° 2004-563 du 1er Octobre 2004 portant attributions, organisation et fonctionnement de la Direction Nationale des Marchés Publics ; · le décret n° 2004-564 du 1er Octobre 2004 portant attributions, organisation et fonctionnement des Cellules de Passation des Marchés Publics ; · le décret n° 2004-565 du 1er Octobre 2004 portant fixation des seuils de passation des marchés publics et limites de compétence des organes chargés de la passation des marchés publics. Malgré cet arsenal règlementaire, force est de constater que les délais sont extrêmement longs, rendant la consommation des crédits lentes et la procédure de passation des marchés publics dédaigneux. Le constat est la violation flagrante de la procédure normale de passation des marchés publics appuyée des pratiques malsaines. Cet état de chose entraîne la fuite des capitaux étrangers et des bailleurs de fonds qui ont peur des longues procédures et de l'irrespect des délais contractuels par les attributaires. Ceci entraîne des surcoûts non seulement aux attributaires mais également des dépenses complémentaires par le biais des avenants qui sont des entraves pour une gestion efficiente des finances publiques axée sur les résultats. C'est donc pour corriger cet état de chose que nous avons choisi d'orienter nos réflexions sur le thème: « Contribution à l'optimisation des délais d'exécution des contrats de marchés publics au Bénin». La présente étude sera articulée autour de trois axes. Le premier chapitre sera consacré au cadre théorique et méthodologique de l'étude, le deuxième portera sur le cadre organisationnel de passation des marchés publics et la présentation des données et le dernier abordera l'analyse des données, les approches de solutions et les conditions de mise en oeuvre. Ce chapitre nous permettra de présenter d'abord la problématique et l'intérêt de notre étude, puis de définir les objectifs pouvant nous permettre de fixer les hypothèses de recherche. SECTION 1: Problématique et intérêt de l'étudeIl sera question d'étayer premièrement la problématique de l'étude et deuxièmement l'intérêt que revêt cette étude. Paragraphe 1 : Problématique de l'étudeLa gestion des deniers publics a toujours été une entreprise délicate dans tous les pays en général et en particulier dans les pays en développement. Au Bénin, le service public est souvent miné par des dysfonctionnements chroniques. Cet état de choses s'explique par de multiples motifs tels que la non application des textes ou leur imprécision, la paupérisation des fonctionnaires, la méconnaissance de leur rôle, l'incompétence et l'inexistence d'un plan de carrière, le renversement de l'échelle des valeurs dans la société et la banalisation des actes de corruption. C'est ainsi que l'exécution des marchés publics n'a cessé d'engendrer de multiples problèmes malgré tous les efforts consentis par les autorités politico-administratives. En effet, au niveau des Ministères et Institutions de l'Etat, l'attribution des marchés publics entraîne des difficultés dont les causes sont à rechercher aussi bien au niveau de l'Administration publique qu'au niveau des titulaires de marchés. Quant à la qualité des infrastructures réalisées à coûts de milliards, elle laisse à désirer. Les disparités énormes entre les prix pratiqués pour le même bien ou service d'une Institution à une autre, l'organisation de fausses concurrences et la politique de fractionnement des commandes sont légions. Tel est l'environnement malsain dans lequel évolue le système des marchés publics malgré la prise de nouveaux décrets qui visent pourtant plus de célérité et d'efficacité dans la procédure de passation des marchés publics et par ricochet l'accroissement du taux de consommation des crédits budgétaires. Depuis quelques années, les taux de consommation de crédits sont restés constamment faibles car tournant autour de 35% à 40 % au maximum. Cette situation est bien défavorable à la croissance économique tant recherchée pour améliorer les conditions de vie des populations béninoises. Les abandons de chantiers, l'exécution hors délais des contrats de marchés publics, les litiges liés à l'évolution des prix fixés constituent les principales causes de cette situation. Et pour contourner les délais et accroître la consommation fictive des crédits, l'on assiste aujourd'hui au fractionnement des dépenses publiques, au recours intempestif à la procédure de gré à gré qui est devenu une règle et non une exception. Et pire, plusieurs contrats sont signés en « régularisation » c'est-à-dire après le service fait. Ainsi, la livraison des fournitures, la réalisation des prestations de services ou l'exécution des travaux sont réceptionnées et mises en consommation bien avant l'approbation du projet de contrat de marché par l'ordonnateur principal du budget qu'est le Ministre chargé des Finances. Le respect des délais est donc devenu un obstacle qu'il faut à tout prix contourner. Pourtant, les délais sont très importants dans l'exécution des marchés publics parce que très déterminant pour la consommation des crédits. Ces pratiques manifestement malsaines ne sont-elles pas à l'origine des déperditions financières subies par l'Etat et par conséquent n'entraveraient-elles pas dangereusement la marche vers l'émergence ? Sont-elles compatibles à une gestion axée sur les résultats ? Pour apporter des solutions à toutes ces préoccupations, nous nous proposons de mener notre réflexion sur le thème intitulé « Contribution à l'optimisation des délais d'exécution des marchés publics au Bénin ». L'objectif visé est de parvenir à optimiser les différents délais (délais d'élaboration, délais d'approbation et délais contractuels) pour une amélioration des indicateurs de performances très souvent sollicités par les partenaires au développement et déterminant pour le renforcement du partenariat public/privé prôné par les pouvoirs actuels. Les points recherchés sont surtout : le respect des délais, le respect des paiements, et l'exécution du contrat tel que prévu. En effet, la recherche de solutions à ces différentes interrogations passe par la fixation d'objectifs, la formulation d'hypothèses, l'analyse critique de la revue de littérature et une méthodologie cohérente pour la conduite du travail. Mais il convient de souligner d'abord l'intérêt de la présente étude. Paragraphe 2 : Intérêt de l'étudeNous sommes dans une ère de mondialisation où les entreprises qu'elles soient nationales ou étrangères préfèrent opérer dans un environnement efficient qui garantit à leurs affaires, le profit, la rapidité, l'efficacité et la sécurité et tout ce ceci sous, bien entendu, la surveillance d'une administration performante et moderne, qui régule, fixe les règles d'une compétition saine et veille à une application rigoureuse de la réglementation relative aux marchés publics. Les organismes publics dans le monde sont les plus gros acheteurs de biens (fournitures et infrastructures) et de services (prestations et études). Les marchés publics représentent donc un domaine où l'Etat engloutit, annuellement des dizaines voire des centaines de milliards de francs. Au Bénin, selon les statistiques obtenues à la DNMP, les marchés publics passés en 2005 s'élève à 50.144.427.425 FCFA et à 46.818.789.390 FCFA en 2006. Le montant des marchés passés en 2007 avoisine 100.000.000.000 FCFA. La gestion des marchés publics requiert donc une attention particulière. Devant l'importance de ce secteur et la nécessité de gérer efficacement les ressources de l'Etat, nous avons décidé de mener notre étude dans ce sens pour contribuer à la dynamisation du rôle de chaque acteur dans le processus de passation des marchés publics. En choisissant de mener notre réflexion sur le thème « Contribution à l'optimisation des délais d'exécution des contrats de marchés publics au Bénin », notre ambition est de contribuer à réduire au maximum le temps d'exécution des contrats de marchés publics aussi bien en amont qu'en aval. Ceci pour redonner plus de célérité à la procédure de passation des marchés publics au Bénin. Ainsi, les résultats de notre recherche serviront de repère en matière de traitement des dossiers de marchés publics, de comportements financiers et du respect des engagements aussi bien par l'Administration Publique que par les prestataires privés. Enfin, ces résultats seront accessibles à tous ceux qui sont préoccupés par la problématique des délais d'exécution des contrats de marchés publics. Cette étude se veut d'être une référence en matière de procédure de passation des marchés publics au Bénin et un appui pour un respect du délai optimal d'exécution des marchés publics à l'attention des acteurs impliqués dans les marchés publics. SECTION 2 : Objectifs et hypothèses de rechercheIl s'agit ici de fixer les objectifs et de formuler les hypothèses de recherche. Paragraphe 1: Objectifs de l'étudeLes objectifs de notre étude ont été fixés par rapport aux problèmes à résoudre et sont de deux (02) ordres à savoir : l'objectif général et les objectifs spécifiques A- Objectif GénéralFace au problème général d'exécution tardive des contrats de marchés publics nous visons à travers notre étude à contribuer à l'optimisation des délais d'exécution des contrats de marchés publics pour une gestion efficiente des Finances Publiques, gage d'un développement durable et équilibré de notre pays. Pour y parvenir, la réalisation de certains objectifs spécifiques s'avère indispensable. B- Objectifs spécifiquesLes objectifs spécifiques poursuivis dans le cadre de notre étude sont au nombre de trois (03) : F Face au problème spécifique de la lenteur dans la procédure d'attribution des marchés publics, l'objectif spécifique n°1 est de contribuer à la réduction de la durée d'attribution des marchés publics ; F Face au problème spécifique d'approbation tardive des contrats de marchés publics, l'objectif spécifique n°2 est de contribuer à la réduction du temps d'approbation des contrats de marchés publics ; F Face au problème spécifique d'exécution tardive des contrats de marchés publics par les attributaires, l'objectif spécifique n°3 est de contribuer au respect des délais contractuels d'exécution des marchés publics par les attributaires. Pour atteindre ces objectifs, il importe de formuler des hypothèses de recherche.
Paragraphe 2 : Hypothèses de rechercheLes hypothèses formulées dans le cadre de cette recherche sont liées aux problèmes spécifiques ciblés au niveau de notre problématique et sont au nombre de trois. F Hypothèse n°1 : Le manque de ressources humaines qualifiées au niveau de la DNMP et des CPMP justifie la lenteur dans la procédure d'attribution des marchés publics. F Hypothèse n°2 : L'inefficacité des CPMP expliquent l'approbation tardive des contrats de marchés publics. F Hypothèse n°3 : Le paiement tardif de l'avance de démarrage et des acomptes est à la base de l'exécution tardive des contrats de marchés publics par les attributaires. SECTION 3 : Revue de littérature et méthodologie de travailDans cette section nous passerons d'abord en revue les différentes visions de certains auteurs sur les concepts liés à notre étude. Puis, nous décrirons par la suite la méthodologie suivie pour la réalisation du travail. Paragraphe 1: Revue de littératureElle permet, dans le cadre de toute recherche, de prendre connaissance des points de vue préalablement acquis sur les problèmes en résolution. La République du Bénin a connu beaucoup de retard dans l'élaboration d'un Code des marchés publics. Les marchés publics étaient régis par des textes coloniaux notamment l'arrêté n°4042 du 31 Mai 1954 rendant applicable en Afrique Ouest Francophone (AOF), le cahier des clauses et conditions administratives générales applicables aux marchés de fournitures et aux services de toutes espèces. Les marchés de travaux quant à eux, n'étaient pas fondés sur des textes connus, les décisions venaient de la métropole. Après l'indépendance, la caducité des textes coloniaux a favorisé une pluralité des centres de décisions avec comme corollaire une absence totale de transparence. Ce n'est qu'en 1996 qu'est intervenue l'ordonnance n°96-04 du 31 Janvier 1996 portant code des marchés publics applicable en République du Bénin. En 2004, un cadre institutionnel et réglementaire plus propice fut crée par le vote de la loi n°2004-18 du 27 Août 2004 portant modification de l'ordonnance du 31 Janvier 1996 portant Code des marchés publics applicable en République du Bénin et la prise de ses décrets d'application. Cette loi a mis en place un cadre institutionnel à travers des organes spécialisés des marchés publics dont les limites de compétence sont fixées par le décret n°2004-565 du 1er Octobre 2004 portant fixation des seuils de passation des marchés publics et limite des compétences des organes chargés de la passation des marchés publics. Les organes spécialisés des marchés publics sont de deux (02) types : il y a les organes à compétence nationale qui sont la DNMP et la CNRMP et les organes de passation à la base qui sont les CPMP qui se trouvent au niveau de chaque ministère et Institution de l'Etat. L'avènement de ces textes vient combler un vide juridique qui a longtemps porté préjudice au développement socio-économique. Il existe assez de dispositions législatives et réglementaires mais peu d'ouvrages de fonds sur les marchés publics en République du Bénin. En Novembre 2007, un ouvrage de fonds, celui de GUEDEGBE Samson Igor. B. intitulé « gouvernance en République du Bénin : droit et pratique des marchés publics de l'Etat », a été réalisé sur les marchés publics et a examiné les différentes phases du processus de passation des marchés publics dans une approche de confrontation du droit et de la pratique. GUEDEGBE Samson Igor. B. dans son ouvrage « gouvernance en République du Bénin : droit et pratique des marchés publics de l'Etat » estime que l'élaboration du plan annuel de passation des marchés publics par la CPMP est une attribution capitale et l'une des conditions essentielles de la réussite du processus de passation des marchés publics. L'auteur fait constater que rares sont les CPMP qui, depuis leur installation, ont une fois au moins élaboré ledit plan et ceci parce que les maîtres d'ouvrage ne leur fournissent pas les informations nécessaires à l'élaboration de ce document. Cette situation constitue l'indice ou le signe patent d'une gestion hasardeuse des marchés publics par les maîtres d'ouvrage. Il insiste sur la nécessité du recensement et de la programmation des achats publics, préalable indispensable au suivi de la mise en oeuvre des plans annuels de passation des marchés publics. La question de délais a suscité des réflexions aux cadres techniques du Ministère chargé des finances notamment la Direction Générale du Budget qui a prévu des dispositions pour la réduction des délais de passation et d'exécution des marchés publics contenues dans la lettre de notification des crédits ouverts au Budget Général de l'Etat gestion 2008. Ainsi, la lettre de notification comporte plusieurs dispositions en son point 19 dénommé «gestion des marchés publics ». Afin de mieux suivre dans le temps le processus de passation des marchés publics d'une part, et de permettre aux responsables chargés des achats publics de bien les programmer d'autre part, les délais suivants sont fixés pour chaque principale étape du processus. Le délai de passation des marchés qui court de l'élaboration du plan prévisionnel au paiement du marché au bénéficiaire est fixé, au maximum à 90 jours pour tous les types de marchés concernant les appels d'offres internationaux et de 60 jours pour les types de marché concernant les appels d'offres locaux. Ces délais sont détaillés, par activité dans le tableau suivant : Tableau n° 01 : délais de mise en oeuvre des procédures d'appel d'offres international
Source : Lettre de notification de crédit Gestion 2008, p. 13 Tableau n°02 : Délais de mise en oeuvre des procédures d'appel d'offres local
Source : Lettre de notification de crédit Gestion 2008, p. 14 En ce qui concerne les délais de paiement, ils sont fixés comme suit : ü liquidation et établissement des titres..............5 jours ü visa du Contrôleur Financier...........................6 jours ü ordonnancement............................................4 jours ü paiement......................................................10 jours Soit au total vingt (25) jours. Il est recommandé que ce délai soit ramené à quinze (15) jours et court à compter de la date de réception de la demande de paiement du créancier de l'Etat. Cependant, le Sénégal, pays signataire des directives de l'UEMOA a connu aussi la lenteur dans la passation d'exécution des marchés publics à laquelle il a apporté des solutions. Ainsi, le Sénégal, afin de réduire les délais de passation des marchés publics a revu les seuils de compétence pour l'approbation des projets de contrats de marché publics. Ainsi, il est prévu dans le Code de marchés publics les seuils de compétences suivants : 1- Les marchés de l'Etat sont approuvés par : · le Premier Ministre lorsque le montant du marché est égal ou supérieur à 500 millions FCFA ; · le Ministre chargé des Finances lorsque le montant du marché est égal ou supérieur à 100 millions FCFA mais n'atteint pas 500 millions FCFA ; · le Ministre dépensier lorsque le montant du marché est égal ou supérieur à 50 millions FCFA mais n'atteint pas 100 millions ; · le gouverneur de région lorsque le montant du marché est inférieur à 50 millions, à l'exception de la région de Dakar pour laquelle l'approbation des marchés reste de la compétence du ministre dépensier. 2- Conformément aux dispositions du Code des Collectivités Locales, les marchés des collectivités locales dont les montants sont indiqués dans le présent alinéa sont approuvés par le représentant de l'Etat : a. pour les régions : tout marché d'un montant égal ou supérieur à 100 millions FCFA. b. pour les villes et communes : · villes de la Régions de Dakar, communes chef - lieux de région et communes d'un budget égal ou supérieur à 300 millions FCFA : tout marché d'un montant égal ou supérieur à 50 millions FCFA ; · autre communes : tout marché d'un montant égal ou supérieur à 15 millions FCFA ; c. pour les communautés rurales : tout marché d'un montant égal ou supérieur à 15 millions FCFA. Les marchés d'un montant inférieur aux seuils fixés au présent alinéa ne sont pas soumis à la formalité d'approbation. 3- Les marchés des établissements publics, agences et autres organismes sont approuvés par : · le Premier Ministre lorsque le montant du marché est égal ou supérieur à 300 millions ; · le Ministre chargé des Finances lorsque le montant du marché est égal ou supérieur à 150 millions FCFA mais n'atteint pas 300 millions FCFA ; · le Président du Conseil d'Administration lorsque le montant du marché est égal ou supérieur à 50 millions FCFA mais n'atteint pas 150 millions FCFA ; · le Directeur de l'établissement public lorsque le montant du marché est inférieur à 50 millions FCFA. L'acte d'approbation, matérialisé par la signature de l'autorité compétente à ce titre, est la formalité administrative nécessaire pour donner effet au marché. (cf. article 29 du décret N° 2007-545 du 25 avril 2007 portant code des marchés publics en République du Sénégal). Paragraphe 2 : Méthodologie de travailToute recherche ne garde sa vérité scientifique que lorsqu'elle est organisée suivant une méthode ou une procédure bien définie. La méthodologie de recherche à pour finalité l'obtention de réponses fiables aux questions préalablement posées. Elément crucial de tout travail scientifique, elle apparaît comme un outil dont se sert le chercheur pour mieux identifier l'outil d'analyse des données et produire des informations utiles à des analyses subséquentes. Dans le cadre de notre étude, la démarche se basera sur deux types d'approches à savoir : une approche empirique (recherches et enquêtes sur le terrain) et une approche théorique (seuil de décision). A- Approches empiriquesLes approches empiriques constituent des outils qui facilitent la mise en relief de la méthode d'investigation envisagée et qui se fondent sur l'expérience. Elles s'articuleront autour de plusieurs étapes qui sont : ü la détermination des objectifs de la collecte des données; ü la nature de la collecte des données et l'identification des structures ayant rapport avec la gestion des marchés publics en République du Bénin ; ü la détermination de l'outil de collecte des données; ü la présentation des techniques de dépouillement des données; ü l'exposé des outils de présentation des données. 1- Les objectifs de la collecte des données :L'objectif de cette collecte est de réunir les éléments nécessaires à la vérification des différentes hypothèses formulées. Ainsi, les données recueillies nous permettront de savoir si : F le manque de ressources humaines qualifiées au niveau de la DNMP et des CPMP justifie la lenteur dans la procédure d'attribution des marchés publics. F l'inefficacité des CPMP et la mauvaise organisation du Contrôle Financier expliquent l'approbation tardive des contrats de marchés publics. F le paiement tardif de l'avance de démarrage et des acomptes est à la base de l'exécution tardive des contrats de marchés publics par les attributaires. 2- Nature de la collecte des données :Pour vérifier nos hypothèses nous serons amenés à faire une enquête et des entretiens avec les personnes ressources de la chaîne de passation des marchés publics. Nous seront également amené à interroger vingt (20) personnes ressources à l'aide du guide d'entretien, et à distribuer cent (100) questionnaires. Ainsi, au cours de nos recherches, le questionnaire a été adressé aux acteurs du système de passation des marchés publics. Les entretiens directs ont été effectués avec certaines autorités des structures impliquées dans le processus des marchés publics. La taille de l'échantillon est de cent (100) contrats de marchés. Nous avons effectué nos recherches du début juin à fin Septembre 2008 dans les Cellules de passation des marchés publics des ministères sectoriels, à la DNMP, au Contrôle Financier du Ministère chargé des Finances, à la DGTCP, à la DGB et enfin au niveau des Entreprises et des Agences. Pendant cette période l'on assiste à un flux important de dossiers et les agents sont le plus souvent indisponibles. Et les quelques rares agents qui sont disponibles, sont occupés par les dossiers de la CENA, de la CEN-SAD, des dossiers liés aux examens de fin d'année et autres dossiers courants. Au-delà des problèmes de disponibilité, nous avons rencontré des résistances administratives compte tenu du caractère très sensible du sujet et de l'obligation de confidentialité des dossiers et de secret professionnel dont les agents doivent faire preuve. De ce qui précède, la collecte des informations ne fut donc pas aisée. C'est souvent aux heures de pause ou les soirs après les heures de service que nous avons pu recueillir nos données. 3- Outils de collecte des donnéesL'instrument de collecte des données sera le questionnaire et le guide d'entretien (voir en annexe). Le questionnaire sera constitué des questions à choix multiples autour des problèmes spécifiques ci- après : ü lenteur dans la procédure d'attribution des marchés publics ; ü approbation tardive des contrats de marchés publics; ü exécution tardive des contrats de marchés publics par les attributaires. 4- Techniques de dépouillement des donnéesLes informations recueillies à l'aide du questionnaire subiront un traitement manuel et seront récapitulées de façon synthétique par catégorie. 5- Outils de présentation des donnéesLes données collectées à partir des investigations menées seront restituées par catégorisation. B- Approches théoriquesIl s'agira pour nous de présenter les théories et règles disponibles relatives à chaque problème spécifique et leur seuil de décision. 1. Présentation de la théorie ou de la règle retenueLe délai imparti pour l'attribution des marchés est au maximum de soixante jours (60) jours pour les appels d'offres locales et quatre vingt dix (90) pour les appels d'offres internationales comme contenues dans la lettre de notification des crédits ouverts au Budget Général de l'Etat gestion 2008. Il est réparti par tâche et par ricochet par structure intervenant dans la procédure des marchés publics. 2. Seuil de décisionLa cause à retenir sera à rechercher au niveau de la structure ayant le taux de retard le plus élevé et qui se révèlera conforme aux opinions émises par la majorité des enquêtés au niveau de chaque étape de la procédure des marchés publics. Une fois le cadre théorique et méthodologique connu, il convient à cette étape de l'étude d'aborder le cadre organisationnel de passation des marchés publics puis de procéder à la collecte des données. Cette partie sera consacrée d'abord à la procédure de passation des marchés publics, ensuite à la structure organisationnelle des Marchés Publics et enfin à la présentation des données. SECTION 1: Procédure de passation des marchés publicsLa procédure de passation des marchés publics comporte les modes, les conditions et le processus de passation des marchés publics Paragraphe 1 : Modes et conditions de passation des marchés publicsNous allons d'abord aborder les modes et ensuite les conditions de passation des marchés publics. A- Mode de passation des marchés publicsLes modes de passation des marchés publics appliqués au Bénin sont au nombre de trois à savoir l'appel d'offres, l'adjudication publique et le gré à gré. 1- Appel d'offresIl est le mode de passation des marchés publics par lequel le soumissionnaire dont l'offre répond le mieux aux intérêts du maître de l'ouvrage est retenu après mise en concurrence des candidats (cf. article 3 de l'ordonnance 96-04 du 31 janvier 1996). L'appréciation des offres des candidats se fait en tenant compte du prix, de la valeur technique, de l'adaptation aux conditions locales, du délai d'exécution ou de livraison, du délai de validité des offres et des garanties professionnelles et financières. L'appel d'offre peut être ouvert ou restreint. Il est ouvert lorsque tout candidat qui n'est pas exclu comme l'indique l'article 12 de l'ordonnance 96-04 peut présenter une offre. Mais il est par contre restreint, lorsqu'il ne s'adresse qu'aux candidats que le maître d'ouvrage aura retenus après présélection. La présélection doit faire l'objet d'un avis publié dans le Journal des Marchés Publics ou tout autre quotidien national d'information ou par tous autres moyens appropriés. Notons enfin que la Directive n° 04/2005/CM/UEMOA stipule en son article 32 alinéa 3 que le recours à la procédure de l'appel d'offres restreint doit être motivé et soumis à l'approbation préalable de l'entité administrative chargée du contrôle des marchés publics. Au Bénin, il s'agit de la Direction Nationale des Marchés Publics (DNMP). En procédure normale, le maître d'ouvrage peut aussi opter pour l'adjudication publique. 2- Adjudication publiqueElle est le mode de passation des marchés publics par lequel le soumissionnaire qui présente l'offre dont le montant est le plus bas est retenu en séance publique après mise en concurrence des candidats (cf. article 4 de l'ordonnance 96-04 du 31 janvier 1996). L'appréciation de ce prix se fait par rapport à un prix maximum fixé par l'Administration responsable du marché public et gardé secret par celui-ci. Comme l'appel d'offres, l'adjudication peut être ouverte ou restreinte. Elle est dite ouverte lorsque tout candidat qui n'est pas frappé d'interdiction peut présenter son offre. Elle est par contre restreinte lorsque l'objet du marché ne s'adresse qu'à un nombre limité de candidat que le maître de l'ouvrage décide de consulter après présélection. Rappelons que la Directive n° 04/2005/CM/UEMOA portant procédure de passation, d'exécution et de règlement des marchés publics et des délégations de services publics dans l'UEMOA n'a pas retenu l'adjudication publique comme procédure de passation des marchés publics. Mais elle a par contre retenu, à côté de l'appel d'offres, le recours au marché par entente directe qui est l'équivalent de la procédure exceptionnelle dite de gré à gré. 3- Gré à gré ou marché négociéUn marché est dit de gré à gré ou négocié lorsque le maître de l'ouvrage engage librement des consultations et négociations directes avec un entrepreneur, un fournisseur ou un prestataire de services de son choix en vue de passer une commande de travaux, de fournitures ou de prestations de services (cf. article 5 de l'ordonnance 96-04 du 31 janvier 1996). Le marché est passé par entente directe lorsque l'autorité contractante engage, sans formalité, les discussions qui lui paraissent utiles, avec un entrepreneur, un fournisseur ou un prestataire de service. Le marché par entente directe ne peut être passé qu'avec des entrepreneurs, fournisseurs ou prestataires de services qui acceptent de se soumettre à un contrôle des prix spécifiques durant l'exécution des prestations. Le recours au gré à gré doit être motivé et soumis à l'autorisation préalable du Ministre chargé des Finances quelle que soit l'entité qui sollicite cette procédure et quel que soit le montant du marché. Il ne peut intervenir que dans les cas suivants : ü lorsque l'exécution des travaux, la livraison de fournitures ou la réalisation des prestations de services fait l'objet d'un monopole ou appelle des mesures particulières de sécurité ; ü lorsque deux appels d'offres ou deux adjudications sont restés infructueux ; ü lorsque, après deux appels à la concurrence, aucune offre n'est présentée bien que le maître de l'ouvrage ait fourni à la Direction nationale chargée des marchés publics, tous les documents nécessaires pour la réussite de ces appels à la concurrence ; ü lorsque les raisons impérieuses tenant notamment à la défense nationale l'exigent ; ü lorsque l'urgence pour l'exécution des travaux, la livraison de fournitures ou la réalisation de prestation de service est motivée par des circonstances imprévisibles qui ne permettent pas de respecter les procédures d'appel d'offres ou d'adjudication ; ü lorsqu'une convention internationale où les conditions de financement exigent une telle procédure ; ü lorsque le maître de l'ouvrage est tenu de faire exécuter des travaux, de faire livrer des fournitures ou de faire réaliser des prestations de services, objet d'un marché résilié ; ü lorsque l'appréciation du Ministre chargé des Finances sur des cas particuliers qui lui sont soumis par le maître de l'ouvrage est favorable à ce mode de passation de marché. Cependant, le Ministre chargé des finances doit veiller à ce que la procédure de gré à gré ne dépasse pas 10% de l'ensemble des opérations de passation des marchés publics. L'ensemble de ces modes de passation des marchés publics doit respecter certaines conditions. B- Conditions de passation des marchés publicsIl existe trois grandes conditions : 1- Tout projet d'exécution de marché public doit, au préalable faire l'objet d'une étude exhaustive et recevoir l'approbation des services techniques compétents de l'Etat ou des Communes ; 2- La disponibilité de crédit est une condition nécessaire et le marché ne peut être passé qu'à la limite de ce crédit ; 3- La passation d'un marché public est obligatoire pour toute dépense d'exécution de travaux, de livraison de fournitures ou de prestation de service dont le montant est supérieur aux seuils déterminés dans les différentes lois et leurs décrets d'application. En effet, les articles 3 et 4 du décret n° 2004-565 du 1er octobre 2004 portant fixation des seuils de passation des marchés publics et limite de compétence des organes chargés de la passation des marchés publics, applicables aux marchés d'Etat, à ceux des Etablissements Publics, Sociétés et Offices d'Etat, fixent les seuils à : F 30 000 000 F CFA pour les marchés de travaux ; F 10 000 000 F CFA pour les marchés de fournitures ; F 10 000 000 F CFA pour les marchés de services. S'agissant des seuils applicables aux marchés des Collectivités Locales et à ceux de leurs établissements publics, sociétés et offices, ils sont fixés à : F 25 000 000 F CFA pour les marchés de travaux; F 10 000 000 F CFA pour les marchés de fournitures ; F 10 000 000 F CFA pour les marchés de services. Paragraphe 2 : Processus de passation des marchés publicsLe processus est selon le petit Larousse illustré comme étant "un enchaînement ordonné de faits ou de phénomènes, répondant à un certain schéma et aboutissant à un résultat déterminé". Nous nous intéressons ici au processus de passation des marchés publics dont les montants sont égaux ou supérieurs à ceux marquant la limite de compétence ci-dessus cités. Le processus de passation des marchés publics est identique pour tous les types de marchés (marchés de fournitures, marchés de prestations de services, marchés de travaux) et commence depuis l'élaboration du plan de passation jusqu'à la réception des fournitures, des services ou des travaux. Les maîtres d'ouvrage doivent réaliser en début de période budgétaire leurs plans annuels de passation des marchés publics et les transmettre à la DNMP pour les faire valider. Quel que soit le type de marché, le processus de passation se déroule en treize (13) actions regroupées en trois étapes principales à savoir : Ø Elaboration, introduction et traitement des dossiers d'appel; Ø Vente, collecte, ouverture des plis, analyse et jugement des offres ; et Ø Elaboration du contrat, suivi d'exécution et réception des travaux. A- Elaboration, introduction et traitement des dossiers d'appel d'offres :Action n°1 : Maître de l'ouvrage Elaboration et transmission du projet de Dossier d'Appel d'Offres (DAO) établi en huit (08) exemplaires à la DNMP pour étude et avis. Le maître de l'ouvrage fait parvenir le projet à la DNMP par voie hiérarchique. Réception du projet par le Secrétariat Particulier, examen du DAO, rédaction puis signature du procès verbal (PV). Action n°3 : Maître de l'ouvrage En cas d`avis favorable de la DNMP, le maître de l'ouvrage paye 50.000 FCFA représentant les frais de publication de l'avis d'appel d'offres pour l'obtention du « Bon A Lancer ». En cas d'avis défavorable de la DNMP, la CPMP du maître de l'ouvrage prend en compte les observations faites au dossier en s'appuyant sur le PV de la DNMP. Ensuite, elle introduit le dossier corrigé en deux (02) exemplaires pour certification puis la DNMP vérifie si les observations faites ont été prises en compte. Action n°4 : Maître de l'ouvrage Publication et diffusion de l'avis d'appel d'offres dans le Journal des marchés publics, la presse écrite, les radios et sur les chaînes de télévision. B- Vente, collecte, ouverture des plis, analyse et jugement des offres :Suite à l'appel à concurrence, les candidats intéressés par le marché achètent les dossiers d'appel d'offres, les remplissent et les déposent auprès de la cellule près le maître d'ouvrage. Action n°6 : Comité technique du maître de l'ouvrage Ensuite, le comité collecte les plis et procède à leur ouverture devant les soumissionnaires ; puis il dépouille, évalue les offres et attribue provisoirement le marché. Enfin, il rédige le PV d'ouverture, d'analyse et de jugement provisoire des offres Le jugement provisoire est soumis à l'appréciation de la DNMP qui après étude, donne en dernier ressort son avis et prononce le jugement définitif. Action n°7 : Maître de l'ouvrage Ainsi, lorsque le montant adjugé est du seuil de compétence de la cellule, elle prononce l'adjudication définitive. Dans le cas contraire, elle transmet les procès verbaux d'ouverture et de dépouillement des offres en huit (08) exemplaires à la DNMP pour étude et avis. Examen du rapport de dépouillement, d'évaluation et d'attribution provisoire du marché du comité technique du maître de l'ouvrage. Rédaction et signature du PV de la DNMP. En cas d'avis défavorable de la DNMP, la CPMP doit satisfaire aux observations faites. Ces observations peuvent donner lieu à une reprise des travaux de jugement des offres. C- Elaboration du contrat, suivi d'exécution et réception des travaux :Action n°9 : Maître de l'ouvrage En cas d'avis favorable de la DNMP, l'attribution provisoire devient définitive. Elle est notifiée au titulaire du marché. La CPMP procède à l'élaboration du contrat de marché et à l'engagement de la dépense sur le Système Intégré de Gestion des Finances Publiques (SIGFIP). Le contrat est élaboré en vingt (20) exemplaires. Il comporte obligatoirement les parties contractantes, l'objet du marché, le type de financement, les pièces contractuelles, la commission de réception, le règlement des différends et les pénalités de retard. Dans l'exécution du budget général de l'Etat - en ce qui concerne les marchés publics - pour toute dépense, la CPMP procède à l'engagement de la dépense sur le Système Intégré de Gestion des Finances Publiques (SIGFIP). Par cette opération, elle veille à la réservation des crédits nécessaires pour la réalisation de chaque marché public. Action n°10 : Obtention des signatures sur le contrat de marché Les signataires du contrat diffèrent selon le type de financement. Financement sur budget national : · le titulaire du marché, · le maître de l'ouvrage, · le Contrôleur Financier, · le Ministre chargé des Finances. · le titulaire du marché, · le maître de l'ouvrage, · le Directeur Général de la Caisse Autonome d'Amortissement, · le Ministre chargé des Finances. Financement sur budget autonome : · le titulaire du marché, · le maître de l'ouvrage, · le Directeur National des Marchés Publics, · le Ministre chargé des Finances. Il apparaît ainsi qu'un marché ne devient exécutoire qu'après son approbation par le Ministre chargé des Finances. Toutefois, cette disposition ne s'applique pas aux marchés sur financement extérieur pour lesquels l'ordonnateur désigné par les conventions de financement est autre que le Ministre chargé des Finances. Egalement l'avis de non objection du bailleur de fonds est requis à toutes les étapes du processus de passation des marchés publics pour ce type de financement. Afin d'éviter tout retard dans l'exécution du marché, le Code des marchés publics prévoit que chacune des signatures ci-dessus citées doit être recueillie dans un délai limite des trois (03) jours ouvrables à compter de la date de réception du contrat de marché. Action n°11 : Titulaire du marché Paiement des droits de timbre et d'enregistrement au service des domaines à la Direction Générale des Impôts et des Domaines (DGID). Immatriculation du marché : Il consiste en la numérotation et l'authentification du marché. Avec l'authentification, un timbre est apposé sur le contrat de marché. Action n°13 : Maître de l'ouvrage Retrait du contrat de marché immatriculé à la DNMP et sa remise au titulaire du marché. En outre, la cellule doit veiller au suivi de tous les contrats passés. Elle doit aussi veiller à ce que les attributaires aient à temps l'avance de démarrage, que les délais et les quantités soient respectés, et que la retenue de garantie de 10% soit effectivement libérée, un an après la réception provisoire des travaux ou des matériels commandés. SECTION 2 : Structure organisationnelle des Marchés PublicsIl s'agit ici des organes impliqués dans la gestion des marchés publics qui sont de deux ordres à savoir : les organes à compétence nationale et ceux à compétence sectorielle. Paragraphe 1 : Organes nationauxDeux organes s'occupent au plan national de la gestion des marchés publics ; il s'agit de la Commission Nationale de Régulation des Marchés publics (CNRMP) et de la Direction Nationale des Marchés Publics (DNMP). A- Commission Nationale de Régulation des Marchés publics (CNRMP) :La Commission Nationale de Régulation des Marchés Publics a pour principales missions de définir les politiques et la modernisation des procédures, d'assurer le contrôle non juridictionnel indépendant, la formation des acteurs, le développement du cadre professionnel et l'évaluation des performances du système. Elle veille au strict respect des textes régissant la passation des marchés publics, propose au vu d'éventuelles faiblesses des mesures pouvant améliorer le système dans un souci d'économie, de transparence et d'efficacité. Elle reçoit les dénonciations des irrégularités constatées, signale les cas éventuels d'infraction à la loi aux autorités judiciaires. De même, elle oeuvre pour le règlement à l'amiable des litiges. Du point de vue organisationnel, la Commission Nationale de Régulation des Marchés publics est l'organe national de régulation du système de passation des marchés publics, placée sous l'autorité du Président de la République, elle est présidée par un Délégué de celui-ci et est composée de onze (11) membres nommés par décret et qui sont tenus à l'obligation du secret des délibérations et décisions de la dite commission. La fonction du Président de la CNRMP est incompatible avec l'exercice de la fonction de contrôle administratif, de la lutte contre la corruption ou de la moralisation de la vie publique. B- Direction Nationale des Marchés Publics (DNMP) :La DNMP est l'organe national de passation des marchés publics. Elle relève du Ministère chargé des finances, ordonnateur principal unique du budget général de l'Etat, à qui, elle est directement rattachée. A ce titre, elle est l'agent principal d'acquisition des biens de l'Etat. (cf. art. 3 de la loi 2004-565 du 1er octobre 2004). Outre cette fonction d'acquisition, la DNMP veille à la bonne conduite au plan national des procédures de passation de tous les marchés publics en effectuant, d'une part un contrôle a priori de tous les plans de passation et du processus de formation des marchés publics dont les montants sont supérieurs ou égaux aux seuils de compétence fixés par la loi, d'autre part d'un contrôle a posteriori du processus de passation des marchés publics. Par ailleurs, pour les marchés dont les montants sont inférieurs au seuil, la DNMP intervient seulement pour viser les marchés financés sur les budgets autonomes des Etablissements publics de l'Etat. Quant à l'organisation de la DNMP, en dehors des directions techniques que sont la Direction des Etudes et de la Réglementation (DER), la Direction de Suivi d'Exécution des Marchés Publics (DSEM) et la Direction de l'Information de l'Assistance et des Statistiques (DIAS), elle est dotée d'un Secrétariat Particulier et d'un Service Administratif et Financier. La DER s'occupe « de la validation des dossiers d'appel à la concurrence. Elle est chargée du suivi de la procédure de passation de tous les marchés ; ... des conseils aux futurs acheteurs publics sur les modalités de passation des marchés » (cf. art. 7 du décret n°2004-563 du 1er octobre 2004 portant attributions, organisation et fonctionnement de la Direction Nationale des marchés Publics). La DSEM en ce qui la concerne est chargée « des vérifications périodiques et inopinées des chantiers et des matériels encours de réalisation ; ... de la participation aux délibérations du ou des organismes chargé(s) de certifier la qualification des soumissionnaires » (cf. art. 7 du décret n°2004-563 du 1er octobre 2004 portant attributions, organisation et fonctionnement de la Direction Nationale des marchés Publics). Quant à la DIAS ; elle a pour mission « la centralisation et l'exploitation des rapports périodiques des cellules de passation des marchés publics, ...l'appui à la Commission Nationale de Régulation des Marchés Publics pour la formation initiale et continue des acteurs du système de passation des marchés publics » (cf. art. 7 du décret n°2004-563 du 1er octobre 2004 portant attributions, organisation et fonctionnement de la Direction Nationale des marchés Publics). Paragraphe 2 : Organes sectorielsNous parlerons ici des Cellules de Passation des Marchés Publics installées au niveau de chaque ministère dépensier et Institutions de l'Etat et du Contrôle Financier du Ministère chargé des Finances. A- Cellules de Passation des Marchés Publics :Au terme des dispositions de l'article 57 nouveau de la loi n° 2004-18 du 27 août 2004 sus citée : « les cellules chargées de la passation des marchés publics sont les organes de base chargés de la passation des marchés publics auprès des maîtres d'ouvrage auxquels elles sont rattachées ... » Elles sont responsables de la conduite des procédures de passation des marchés publics de toute structure déconcentrée ou décentralisée utilisant des ressources publiques et dont les montants sont inférieurs au seuil de compétence de la DNMP. Elles sont placées sous l'autorité des responsables de ces structures que sont les présidents d'Institutions de l'Etat, les Ministres, les Préfets et les Maires. Elles sont chargées entre autres, en collaboration avec la Direction en charge de la planification et la Direction des Ressources Financières et du Matériel (DRFM) de : ü planifier les marchés à passer au cours de l'année et les transmettre à la DNMP ; ü préparer les documents de consultation ; ü lancer les appels à la concurrence ; ü ouvrir, dépouiller et analyser les offres ; ü juger définitivement les offres dont le montant correspond au seuil ; ü juger provisoirement avant avis de la DNMP, les offres dont le montant dépasse le seuil autorisé ; ü suivre l'exécution des marchés relevant de leur secteur. La chaîne de passation des marchés publics ne se limite pas à la DNMP et aux CPMP des Ministères et Institutions de la République. Il y a aussi les structures de gestion budgétaire et le Contrôle Financier. B- Rôle du Contrôle Financier dans le processus de passation des marchés publics:Le Contrôle Financier dans son rôle de contrôle a priori des dépenses imputables au Budget National intervient dans le processus des marchés publics. Il intervient au niveau central dans l'approbation des projets de contrats de marchés publics atteignant le seuil, et au niveau sectoriel à travers les Délégations du Contrôle Financier pour les montants inférieurs. Il intervient dans : ü l'élaboration des DAO en participant au comité de validation desdits DAO qui siège à la DNMP ; ü l'ouverture, l'analyse et le jugement des offres ; ü l'attribution définitive des marchés en s'assurant que les lois, les textes règlementaires et les codes en vigueur en matière de marchés publics ont été respectés. Le Contrôle Financier procède à l'étude des dossiers de contrats de marchés publics. Ce faisant, le Contrôle Financier : ü vérifie la présence, la conformité et la validité des pièces justificatives jointes au projet de contrat de marché ; ü vérifie la disponibilité de la dotation budgétaire et l'imputation correspondante conformément à la nomenclature budgétaire ou l'origine des fonds qui supporte la dépense ; ü vérifie l'exactitude des devis ou facture pro forma avec les montants figurant dans la lettre de contrat ; ü vérifie l'engagement de la dépense par le SIGFIP ; ü vérifie le respect de la procédure d'attribution en exigeant le PV de la DNMP. Le Contrôle Financier contrôle la conformité des clauses essentielles du contrat de marché, des cahiers des charges, des termes de références afférents avec celles prévues dans les textes en vigueur. Suite à un contrôle qui s'avère règlementaire, le Contrôleur Financier revêt le contrat de marché de son visa ; par contre il réserve son avis lorsque des observations de fond et de forme sont relevées. Enfin, le Contrôle Financier intervient pour la vérification du service fait en participant à la prise des attachements et aux réceptions provisoire et définitive des travaux donnant droit soit à des acomptes, ou soit au paiement des dits travaux, services ou fournitures. SECTION 3 : Présentation et limites des donnéesGrâce au questionnaire et au guide d'entretien, nous avons pu obtenir auprès de différentes autorités et personnes rencontrées, et intervenant dans la gestion de marchés publics, des données pour la vérification de nos hypothèses. Paragraphe 1 : Présentation des donnéesLes données sont lies aux phases différentes phases du processus des marchés publics. A- Phase d'attribution des marchés:Tableau n° 03 : Suivi des contrats de marchés publics au niveau des CPMP
Source : Elaboré par nous-mêmes à partir des informations recueillies auprès des CPMP Il ressort de cette présentation que les Cellules de Passation de Marchés Publics font en moyenne quatre vingt (80) jours soit deux (02) mois vingt (21) jours pour procéder au lancement du dossier d'appel d'offres, à l'ouverture, au dépouillement, à l'analyse, à l'attribution et enfin à la notification à l'attributaire pour un seul dossier. Tableau n° 04 : Etude des DAO et de jugement des offres au niveau de la dnmp
Source : Elaboré par nous-mêmes à partir des informations recueillies auprès de la DNMP L'étude des projets de dossier d'appel d'offres, l'analyse des travaux de dépouillement des CPMP requiert pour un seul dossier en moyenne vingt cinq (25) jours au niveau de la Direction Nationale des Marchés Publics. B- Phase d'approbation des projets de contrats de marchés :Tableau n° 05 : Suivi des dossiers soumis a l'approbation
Source : Elaboré par nous-mêmes à partir des informations recueillies auprès du Contrôle Financier Un projet de contrat de marché fait en moyenne treize (13) jours avant d'être visé par le Contrôleur Financier et sept (07) jours avant d'être approuvé par le Ministre chargé des Finances. En somme, le dossier fait vingt (20) jours pour être étudié et approuvé. C- Phase d'exécution proprement dite :Tableau n° 06 : Suivi d'exécution des contrats de marchés publics
Source : Elaboré par nous-mêmes à partir des informations recueillies auprès de la DGTCP En moyenne le délai contractuel des dossiers est de cent trente (130) jours soit quatre (04) mois dix (10) jours et les attributaires font trois cent cinquante trois (353) jours soit onze (11) mois vingt quatre (24) jours pour réaliser l'objet du marché. Ils accusent alors en moyenne un retard de deux cent cinquante trois (253) jours soit huit (08) mois treize (13) jours. Tableau n° 07 : Suivi du paiement de l'avance de démarrage
Source : Elaboré par nous-mêmes à partir des informations recueillies auprès de la DGTCP Une fois la demande d'avance introduite à la Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique, l'attributaire ne l'obtient qu'après en moyenne cent quatorze (114) jours soit trois (03) mois vingt quatre (24) jours. Les données obtenues présentent des limites qu'il convient d'évoquer. Paragraphe 2 : Limites des donnéesLes contrats de marchés qui ont servis de base pour notre étude concernent essentiellement ceux qui ont fait l'objet d'un appel d'offres internationales ou à concurrence locale. Les jours dans le cadre de notre étude sont des jours calendaires et non des jours ouvrables. De même, il nous a été impossible de réunir pour chaque contrat toutes les informations y relatives c'est-à-dire depuis la préparation de l'appel d'offre jusqu'à la réception définitive. Par exemple les dates de paiement d'avance de démarrage, de paiement des acomptes et de réceptions ne figurent pas dans les seuls contrats de marchés qui nous sont souvent remis. Or seul le contrat se retrouve en archive. Nous avons donc recueilli des données liées à chaque étape du processus des marchés publics pour pouvoir déduire la tendance générale. Enfin, l'urgence des dossiers de la CENA, de la CEN-SAD, des dossiers liés aux examens de fin d'année fait que ceux-ci ne traînent pas et font l'objet d'un traitement en temps record et par conséquent n'accusent pas tant de retard dans leur traitement comme les autres. Les retards observés par rapport à ces dossiers ne reflètent donc pas entièrement la réalité des énormes retards qu'accusent les dossiers ordinaires de contrats publics. La durée des dossiers au Contrôle Financier comprend le temps que les cellules prennent pour la satisfaction des motifs de rejet du Contrôle Financier. De même, l'écart qui ressort entre la somme de la durée au niveau du Contrôle Financier et celle du Cabinet du Ministre d'une part et la durée totale d'approbation d'autre part (soit en moyenne quinze jours) provient du retard qu'accuse le Secrétariat du Contrôle Financier pour transmettre les dossiers déjà visé par le Contrôleur Financier. Les réceptions anticipées et dont le calcul de la durée de retard donne un résultat négatif sont considérées comme accusant zéro retard et sont dues soit au commencement d'exécution des travaux sans approbation préalable de l'autorité compétente, soit à une anticipation pure et simple dans l'exécution du contrat. Il s'agit généralement des contrats de marché en régularisation. Afin de vérifier les hypothèses émises et de proposer des solutions idoines, il convient d'analyser les données recueillies au cours de nos enquêtes. La quintessence de ce chapitre sera l'analyse des données, ensuite les approches de solutions et enfin leurs conditions mise en oeuvre. SECTION 1: Analyse des données et vérification des hypothèsesL'analyse des données nous permettra d'aboutir à la vérification des hypothèses. Paragraphe 1 : Analyse des donnéesDes présentations qui précèdent, nous allons calculer les délais moyens, puis les comparer avec les délais prévus afin de déterminer les taux de retard au niveau de chaque structure en fonction des tâches qui lui incombent dans le processus de marchés publics. Ceci nous permettra d'appréhender avec exactitude l'ampleur du retard par rapport au temps prévu pour la réalisation des tâches par structure. Tableau n° 08 : taux de retard à la phase d'attribution des marchés
Il apparaît que les Cellules de Passation des marchés publics font près de deux fois et demie du temps prévu pour leur tâche et quant à la Direction Nationale des Marchés Publics, elle en fait plus de trois fois et demie du temps imparti. Tableau n° 09 : taux de retard à la phase d'approbation des marchés
De ces taux, il est à retenir que le Contrôle Financier fait plus de quatre fois du temps prévu pour viser les projets de contrats de marchés et que le cabinet du Ministre chargé des Finances en fait plus de deux du temps prévu pour approuver lesdits projets. Tableau n° 10 : taux de retard au cours de l'exécution
Le tableau nous a permis de desceller que la DGTCP accuse un retard estimé à trois fois et demie du temps optimal prévu à cet effet, et que les attributaires accusent moins de retard. Tableau n° 11 : Récapitulatif des taux de retard
En récapitulant, il ressort des analyses précédentes que pour attribuer un marché, cela prend plus de deux fois et demie du temps prévu. Ensuite pour qu'un projet soit approuvé, il faut trois du temps prévu pour cette étape. Enfin, l'attributaire perdra plus d'une fois et demie du délai contractuel prévu pour réaliser l'objet du contrat de marché. Afin de situer les responsabilités, il convient de rapprocher dans un même tableau les délais optimaux prévus et les délais moyens de réalisation par structure. Tableau n° 12 : comparaison des délais par structures
Nous allons mettre en évidence dans un même graphique les délais optimaux prévus et les délais moyens de réalisation par structure afin de les observer et de les commenter. Graphique n° 01 : Comparaison des délais par structure
Ce graphique reflète parfaitement les commentaires précédents et met en relief le grand écart entre les délais optimaux prévus et les délais moyens. Nous observons à travers ce graphique un grand décalage entre ceux-ci. Cependant, une courbe expliquerait mieux l'évolution simultanée des deux délais par structure. Graphique n° 02 : Evolution comparative des délais prévus et observés
Pour nous permettre d'observer l'évolution de la courbe de retard au niveau de chaque structure intervenant dans le processus de passation des marchés publics, il convient de produire un nouveau graphique. Ce graphique appréhende l'évolution relative de la courbe de retard au niveau de chaque structure. Graphique n° 03 : courbe de retard des dossiers par structure
Il ressort ce graphique que tout le long du circuit, les dossiers accusent plus de retard relativement au temps optimal prévu dans leur traitement au Contrôle Financier et à la DGTCP avec les taux de retard respectifs de 333,33 % et 356 %. Il conviendrait alors de s'intéresser particulièrement à ces structures pour chercher les véritables causes. Cependant les taux de retard au niveau des CPMP, de la DNMP, du Cabinet et des attributaires ne sont pas moins importants et il faudrait aussi rechercher leurs causes. Après l'analyse que nous venons de faire, il est donc crucial de vérifier les hypothèses. Paragraphe 2 : Vérification des hypothèsesNous allons procéder à la vérification de chacune des trois hypothèses énoncées. A- Vérification de l'hypothèse n°1 :De nos enquêtes, il apparaît que le manque de ressources humaines qualitatives et quantitatives au niveau de la DNMP et des CPMP justifie la durée excessive de la procédure d'attribution des marchés publics. Il ressort des réponses obtenues que ce problème spécifique est dû au manque de personnel qualifié et à la mauvaise qualité des documents produits par les CPMP. En effet, la DNMP souffre d'un manque cruel de personnel. Elle reçoit en moyenne 20 à 30 dossiers par jour et dispose de sept (07) agents pour les traiter. Parfois, ces agents doivent représenter la DNMP aux Comités des Directeurs, séminaires, séances de dépouillement, réceptions provisoires ou définitives de marchés etc. Elle reçoit et étudie les documents de toutes sortes notamment les projets de DAO, les résultats des travaux de dépouillement, d'analyse et de jugement provisoire des offres, les autorisations de gré à gré, les avenants. Les projets de DAO sont des documents d'une cinquantaine de pages au moins et les résultats envoyés pour étude et avis portent parfois sur un nombre très important de soumissions. Le délai pour l'étude d'un dossier est de deux 02 jours. En période de pointe, il est affecté aux agents jusqu'à 20 dossiers par semaine. Les agents débordent de travail et certains dossiers restent une à deux semaines sans qu'ils y touchent. Les dossiers récemment affectés doivent donc attendre sur le bureau des agents leur tour pour être traités. Leur étude prend donc un peu plus de temps et l'on se retrouve donc à des mois pour le traitement de certains dossiers. La mauvaise qualité des documents produits par les CPMP serait également, après nos enquêtes, à la base des longs délais observés lors de l'étude des dossiers. En effet, il arrive fréquemment que la DNMP fasse des observations à toutes les pages des documents qu'elle étudie. Les mêmes observations se font plusieurs fois dans le même mois, le même trimestre voire tout au long de l'année à un même maître de l'ouvrage. C'est donc comme si les observations faites ne sont prises en compte que sur le seul dossier. La DNMP doit donc faire face à des erreurs récurrentes. Le fait de recenser et de notifier au maître d'ouvrage des erreurs récurrentes complique la mission de la DNMP. Ce qui contribue à l'allongement des délais de traitement des dossiers Néanmoins d'autres causes non moins importantes se sont révélées au cours de nos enquêtes. Il s'agit de la mauvaise qualité de communication entre la DNMP et les CPMP. Ensuite, nous avons noté le désintéressement des sociétés face à certains appels à candidature dont le dossier ne répond pas aux normes techniques disponibles et par conséquent entraîne des appels d'offres infructueux qui accroissent considérablement le délai de passation ou d'attribution des marchés publics. Enfin, l'absence ou la mauvaise conception des plans annuels de passation des marchés publics sont aussi à la base de l'attribution tardive des marchés publics. Il apparaît donc que l'hypothèse émise au préalable par rapport au problème spécifique n° 1 est vérifiée et que le manque de ressources humaines qualifiées au niveau de la DNMP et des CPMP justifie la lenteur dans la procédure d'attribution des marchés publics. B- Vérification de l'hypothèse n° 2 :Les résultats de nos enquêtes nous ont permis de constater que la mauvaise qualité des projets de contrats de marchés et la mauvaise communication entre le Contrôle Financier et les CPMP expliquent l'approbation tardive des contrats de marchés publics. En effet, les motifs de rejets du Contrôle Financier se portent souvent sur les mêmes observations tenant aux mauvaises formulations des clauses des projets de contrats, aux violations fragrantes du code des marchés publics, aux omissions, au défaut de pièces contractuelles et pire, aux fautes d'orthographe et de grammaire. De même, il n'existe aucun creuset formel d'échange et de communication entre le Contrôle Financier et les CPMP. Le plus marrant est l'inexistence d'outils de communication adéquats au Contrôle Financier pour informer les CPMP des rejets de leurs dossiers en vue de la prise en compte à temps des observations. Le manque de communication est donc accentué par la non fonctionnalité des interphones du Contrôle Financier. Toute fois, il est à déplorer la mauvaise organisation du Contrôle Financier notamment la non érection en bureau de la Division des marchés publics par un décret, la non nomination d'un Contrôleur Financier Adjoint afin d'éviter la concentration de pouvoirs du Contrôleur Financier qui doit approuver tous les dossiers qui passent par le Contrôle Financier ; de même l'inorganisation à l'intérieur de la Division des Marchés Publics et des Contrats qui justifie le traitement en méli-mélo des dossiers, la perte de temps pour renseigner les membres des CPMP et les usagers sur leur dossier, le non suivi rigoureux des dossiers qui quittent la Division. Le nombre de rejets au niveau du Contrôle qui atteint près de 88% selon le rapport d'activité du deuxième trimestre 2008 de la Division chargée des marchés publics. La mauvaise qualité des projets de contrats de marchés et la mauvaise communication entre le Contrôle Financier et les CPMP justifient largement l'approbation tardive des contrats de marchés publics. Ainsi, l'inefficacité des CPMP et la mauvaise organisation du Contrôle Financier expliquent l'approbation tardive des contrats de marchés publics. L'hypothèse n° 02 est donc vérifiée. C- Vérification de l'hypothèse n° 3 :Les enquêtes auprès des entrepreneurs et à la Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique nous ont permis de déceler que le paiement tardif de l'avance de démarrage et des acomptes est à la base de l'exécution tardive des contrats de marchés publics par les attributaires. Malgré leur bonne volonté, comme le disent-ils, ils n'ont absolument aucun intérêt à prolonger le délai d'exécution des contrats. En effet, la procédure de traitement des demandes d'avances démarrage ou d'acomptes à la DGTCP suit un très long circuit et comporte plus de six (06) étapes de traitement. Or, nous avons constaté qu'à une seule étape il existe des « sous étapes » qui prennent au moins cinq (05) jours pour le traitement des dossiers. Mais, toute fois nous avons aussi noté la remise tardive des sites aux attributaires, le manque de suivi d'exécution financier et technique des marchés publics qui entraîne des malfaçons et des décalages qui, augmentent les délais d'exécution. Enfin, nous avons aussi noté l'inapplication des pénalités de retard conformément aux dispositions de l'article 89 du code des marchés publics qui laisse les attributaires indifférents face au respect ou non des délais. L'hypothèse n°3 est donc vérifiée. Il convient, à la lumière de ces obstacles, d'envisager des approches de solutions possibles correspondant aux divers aspects soulevés. SECTION 2 : Approches de solutionsDans cette section nous allons proposer des mesures permettant d'éradiquer les causes se trouvant à la base des problèmes.ss Paragraphe 1 : Approches de solutions à la lenteur dans l'attribution et l'approbation tardive des contrats de marchés publicsDe la vérification des hypothèses, il ressort que la lenteur dans la procédure d'attribution des marchés publics est due au manque de ressources humaines qualifiées au niveau de la DNMP et des CPMP. A cet effet, face à la multiplicité des tâches qu'occasionnent la passation et l'exécution des marchés publics, nous recommandons que les gestionnaires de ressources humaines des différentes structures procèdent en fonction des profils et des aptitudes professionnelles des agents, au redéploiement du personnel existant pour parer au plus pressé. Et comme le problème de manque de ressources humaines est un problème général au niveau de l'Administration Publique, les différentes structures doivent faire un inventaire exhaustif de leur besoin en personnel qualifié et spécialisé qu'ils adressent à l'autorité compétente en vue d'un recrutement correspondant. Afin d'accélérer l'attribution des marchés publics et de palier à la lenteur jusqu'alors constatée, il conviendrait de : ü organiser des rencontres périodiques entre la DNMP et les CPMP pour éviter la redondance des rejets qui peuvent être abordés quant leur fondement et résolus au fur et à mesure de l'apparition des observations et palier ainsi au problème déficit d'informations ; ü renforcer et former des capacités des acteurs de toute la chaîne ; ü créer des commissions ad hoc pour l'étude et l'approbation rapide des dossiers de contrats de marchés publics surtout dans les périodes de pointe ; ü prendre des mesures appropriées pour renforcer la planification des marchés de tous les Ministères et Institutions de la République ; Les dossiers d'appel à la concurrence doivent être clairs ; concis et complexes. A ce titre, le DAO doit faire cas de tous les aspects et spécificités du marché, les erreurs et imprécisions à desseins doivent être évitées. L'idéal serait de rendre standard les DAO selon les types de marchés au niveau des ministères ou des maîtres d'ouvrage et ; de veiller à ce que le règlement particulier de l'appel d'offres ne soit sujet à des interprétations diverses. Afin de parer à la mauvaise organisation du Contrôle Financier en matière de procédure de passation des marchés publics, il urge de : ü réorganiser le Contrôle Financier à travers la prise d'un nouveau décret dont les travaux sont depuis longtemps encours ; ü déconcentrer les pouvoirs d'approbation des dossiers au niveau du Contrôle Financier en nommant un Contrôleur Financier Adjoint et la responsabilisation des chefs de bureau ou de division en matière d'approbation des rejets qui ne doivent plus remonter au Contrôleur Financier ; ü la dotation des cadres de la Division des Marchés Publics en matériels informatiques leur permettant de saisir directement sans perte de temps les lettres de rejet et de faire depuis leur bureau certaines vérifications de prix via l'Internet qui ne doit plus être un luxe mais un outil de travail ; ü démystifier le domaine des marchés publics en faisant plus de confiance aux cadres qui étudient les dossiers pour enfin leurs donner des attributions par ministères ; ü organiser des rencontres périodiques entre les agents du Contrôle Financier et les CPMP afin de les maintenir au même niveau d'information pour améliorer la communication entres ces structures ; Pour rendre efficaces les CPMP, il faudrait leurs faciliter la tâche en élaborant des contrats types de fournitures, d'étude, de prestation de services et d'exécution de travaux au niveau du Contrôle Financier à valider par toutes les structures compétentes intervenant dans la procédure des marchés publics. Enfin il faudrait définir au niveau du Contrôle Financier et des CPMP des critères de performance afin de sanctionner positivement et négativement les agents selon leurs mérites. Une nouvelle grille d'indemnité pourrait être établie. Son octroi ne serait pas automatique, mais fonction du rendement de chaque acteur. Ceci pourrait favoriser et hausser l'efficacité des structures et réduire la durée de traitement des dossiers de marchés. Paragraphe 2 : Approches de solutions à l'exécution tardive des contrats de marchés publicsAfin de permettre l'exécution proprement dite des contrats de marchés publics dans les délais contractuels, faudrait-il : ü appliquer les dispositions relatives aux intérêts moratoires et aux pénalités de retard ; ü dynamiser les services de trésorerie afin de payer dans les meilleurs délais les avances de démarrage et les acomptes aux attributaires ; ü payer à temps au plus tard dans un délai optimal les avances de démarrage aux entrepreneurs ; ü payer également à temps les acomptes ; ü créer au niveau de la DGTCP un service spécial (Service des Marchés) qui sera chargé de l'étude, du suivi et du paiement des demandes d'avances de démarrage ou d'acomptes ou de paiement des marchés publics, vu leur importance dans les dépenses publiques ; ü que les entrepreneurs proposent des délais bien étudiés et réalisables. Les solutions à elles seules ne peuvent résoudre efficacement les problèmes liés aux délais ; il est important de créer un environnement favorable à travers des conditions de mise en oeuvre de ces solutions. SECTION 3 : Conditions de mise en oeuvre des solutions et recommandationsIl s'agira d'abord d'élucider les conditions de mise en oeuvre et ensuite de formuler des recommandations à l'endroit des acteurs du processus des marchés publics. Paragraphe1 : Conditions de mise en oeuvre des solutionsLes diverses solutions proposées ne seront efficaces qu'après la mise en place de certaines conditions favorables à leur mise en oeuvre. Ainsi, l'érection d'une Direction Nationale du Contrôle et de Suivi des Marchés Publics distincte de la CNRMP, de la DNMP et du Contrôle Financier serait propice. Cette Direction devra effectuer en dehors des contrôles existants, des contrôles inopinés par rapport à tous les marchés publics passés et doit veiller à ce que les délais de paiement des avances de démarrage, des acomptes, de réception soient conformes aux clauses du contrat préalablement établi. Ce contrôle ne doit pas être utilisé comme un instrument de répression mais un outil de suivi et de recommandation. L'affectation de ressources humaines qualifiées renforcera son contrôle de conformité et de qualité. Quant au plan de passation des marchés publics, il doit être établi en fin d'année budgétaire N-1. Il faudrait déjà que le processus d'établissement soit enclenché dès le dépôt du budget de la gestion N à l'Assemblée Nationale et que les structures bénéficiaires des commandes publiques fassent notifier aux membres de la cellule leur besoin pour l'année N, juste à la fin de la période budgétaire. Aussi, faut-il que la DNMP, dans le souci d'harmonisation et de centralisation des informations puisse édicter des modèles types de plan de passation des marchés publics conformes et applicables à tous les marchés. De plus, la planification annuelle de passation des marchés publics doit obéir à une méthodologie appropriée et doit être liée au calendrier prévisionnel d'exécution budgétaire. Selon les propos de Monsieur Laurent METONOU, Administrateur du Trésor en service au Ministère de l'Economie et des Finances, au cours de l'émission Entre-Nous du 10 juillet 2008 sur l'ORTB, pour réduire les délais de la procédure des marchés publics, il faudrait : ü alléger les signatures exigées avant la mise en exécution des contrats de marchés publics ; ü augmenter et motiver le personnel intervenant dans le processus de marché publics au Bénin ; ü promouvoir la maîtrise d'ouvrage déléguée aux agences agrées et reconnues en République du Bénin. Ceci, pour tenir compte de la rigueur et de leur gestion axée sur l'efficience, l'efficacité et l'obligation de résultat dont les Agences de maîtrise d'ouvrage déléguée font preuve ; ü introduire le système de sanction pour féliciter ou décourager les agents suivant leur rendement respectif ; ü mettre le Journal des marchés publics sur le site du Ministère chargé des Finances (www.mdef.bj) et l'animer ; Egalement les avis d'appel d'offres doivent être remis sous le format Word par les CPMP pour publication dans ce journal ; Aussi, il faudrait réaliser un réseau pour une interconnexion entre les CPMP, la DNMP et le Contrôle Financier, le Cabinet du Ministre, la DGB et la DGTCP. Alors à l'aide d'un identifiant et d'un mot de passe, tous acteurs des Ministères et Institutions de la République ou les soumissionnaires pourraient depuis leur bureau accéder à toutes les informations relatives à leurs dossiers de contrats de marchés. Le réseau sans fil est mieux recommandé lorsque les ordinateurs à mettre en réseau sont éloignés les uns des autres ; Ceci permettra aussi au Contrôle Financier de disposer à temps utile certaines pièces contractuelles qui seraient disponibles dans une base de données accessible. Il s'agit notamment des pièces comme le procès verbal de la DNMP, les autorisations de gré à gré, autorisations d'acquisition de véhicules qui bloquent considérablement les dossiers au stade du contrôle. Une fois les conditions de mise en oeuvre des solutions réunies, nous devons donc formuler quelques recommandations à l'endroit des acteurs du processus de passation des marchés publics.
Paragraphe 2 : RecommandationsDans cette optique nous formulons des recommandations à l'endroit de la Direction Nationale des Marchés Publics, des Cellules de Passation des Marchés Publics et de la Commission Nationale de Régulation des Marchés Publics. A- Recommandations à l'endroit de la Direction Nationale des Marchés Publics :Les résultats de PV des travaux des CPMP sont soumis à l'étude de la DNMP. Cette dernière ne devrait plus participer aux travaux de dépouillement et d'analyse des comités techniques parce que, dans ces conditions, elle est en position de juge et de partie. Il en est de même des commissions de dépouillement et de jugement au niveau sectoriel car l'indisponibilité de ceux-ci bloque le travail des CPMP. Aussi, faudrait-il :
B- Recommandations à l'endroit des Cellules de Passation des Marchés Publics :Quant aux Cellules de Passation des Marchés Publiques, ils doivent :
C- Recommandations à l'endroit de la Commission Nationale de Régulation des Marchés Publics :Une réforme en profondeur sur les marchés publics, en collaboration avec les différents acteurs qui participent à leur exécution s'avère nécessaire. Ainsi : · Le nombre impressionnant de contrats à signer (20 exemplaires) décourage les signataires qui ne sont pas toujours disposés à le faire. Il faudrait penser à les réduire dans un souci d'économie et de rationalité pour les maîtres d'ouvrage et donc pour l'Etat. Le nombre de contrats originaux pourra être réduit au strict minimum nécessaire de douze (12) contrats. · Le circuit de transmission des PV de la DNMP aux ministères sectoriels enregistre des retards. Le Secrétaire général du Ministère chargé des Finances pourra être appuyé par un ou plusieurs assistants supplémentaires ; Il est légalement prévu par les textes, la signature de tous les contrats par le Ministre chargé des Finances. Cette disposition contribue à allonger les délais de passation de marchés publics. Une formule de délégation au Directeur de Cabinet pourrait être envisagée pour les marchés de montant ne dépassant pas un certain seuil. Enfin, en collaboration avec le secteur privé, informer et familiariser les soumissionnaires et les usagers des services publics avec les nouveaux règlements en matière de passation des marchés publics. Toutes ces mesures ne pourraient être intégralement applicables que par la mise en place d'une commission chargée de la modernisation des procédures de passation des marchés publics dont la finalité sera la relecture et la révision du code des marchés publics applicable en République du Bénin.
La présente étude relative à la « contribution à l'optimisation des délais d'exécution des contrats de marchés publics au Bénin » a permis de déceler certains problèmes tels que : · la lenteur dans la procédure d'attribution des marchés publics; · l'approbation tardive des contrats de marchés publics; · l'exécution tardive des contrats de marchés publics par les attributaires. Les acteurs des marchés publics tels que La DGCTP, le Contrôle Financier, la DNMP, les CPMP et les attributaires, en raison des problèmes ci dessus cités, ne jouent donc pas de façon dynamique les rôles qui sont les leurs dans le processus de passation des marchés publics. Pour qu'ils y parviennent, il faut : Ø que gestionnaires de ressources humaines des différentes structures procèdent en fonction des profils et des aptitudes professionnelles des agents, au redéploiement du personnel existant pour parer au plus pressé ;
Des recommandations ont été formulées pour la mise en oeuvre des solutions proposées aux problèmes spécifiques identifiés. Au nombre de celles-ci, il urge de :
F alléger les signatures exigées avant la mise en exécution des contrats de marchés publics par la délégation de pouvoir de signature; F promouvoir la maîtrise d'ouvrage déléguée aux agences ; F mettre en place une commission chargée de la modernisation des procédures de passation des marchés publics ; et F réviser le code des marchés publics. Nous n'avons nullement pas la prétention d'avoir fait un travail exempt de toute imperfection. Cette étude pourra être complétée par une autre sur le rôle des CPMP dans le processus de passation des marchés publics. Ce sont les CPMP et la DNMP qui font l'essentiel du travail de sélection des titulaires des marchés publics. La performante gestion des marchés publics passe par la maîtrise des procédures de passation des marchés publics par les CPMP et la DNMP.
I. OUVRAGES1. BEAU, M., « L'art de thèse. Comment préparer et rédiger une thèse de doctorat, un mémoire de DEA ou de maîtrise ou tout autre travail universitaire », 2ème édition. Paris : Guide Repère, la Découverte, 2003. 2. FLORIAN, Linditch, « Le droit des marchés publics », Dalloz, France, 2ème édition, 2002 ; 3. GUEDEGBE, S. I. B., « Gouvernance en République du Bénin : droit et pratique des marchés publics de l'Etat », HORID PRESS, 2007 ; 4. LEGOUGE, Dominique, « Le guide de qualité dans les achats publics », Editions des Organisations, 1998 ; 5. PICANO, J., « Méthodologie du rapport de stage ». Paris : Edition Marketing, 1990. 6. ROMEUF, R. « La pratique des marchés publics », Edition J. DELMAS, Paris, 1997 ; 7. ZIEGEL, Roland, « Les marchés publics dans les pays en développement », librairie Armand Colin, Paris, 1968 ; II. TEXTES LEGISLATIFS ET REGLEMENTAIRES :1. Ordonnance n°96-04 du 31 Janvier 1996 portant Code des marchés publics applicable en République du Bénin ; 2. Loi n°2004-18 du 27 Août 2004 portant modification de l'ordonnance n°96-04 du 31 Janvier 1996 portant Code des marchés publics applicable en République du Bénin ; 3. Décret n°2004-562 du 1er Octobre 2004 portant attributions, organisation et fonctionnement de la Commission Nationale de Régulation des Marchés Publics ; 4. Décret n°2004-563 du 1er Octobre 2004 portant attributions, organisation et fonctionnement de la Direction Nationale des Marchés Publics ; 5. Décret n°2004-564 du 1er Octobre 2004 portant attributions, organisation et fonctionnement des Cellules de Passation des Marchés Publics ; 6. Décret n°2004-565 du 1er Octobre 2004 portant fixation des seuils de passation des marchés publics et limite de compétence des organes chargés de la passation des marchés publics. 7. Décret n° 2007-545 du 25 Avril 2007 portant code des marchés publics en République du Sénégal. III. MEMOIRES :1. AGBEVA Thomas et HANGNOUN Ernest, « Analyse de la gestion du cycle d'exploitation et comportement financier d'une entreprise industrielle béninoise : Cas de la SHB », Cycle II, FASEG, UAC, 2005 ; 2. AWOLO N. Hervé, « Contribution à la performance des reformes relatives au circuit de la dépense publique au Bénin », Cycle II, ENAM, UAC, 2007 ; 3. FASSINOU Zisson, « La transparence dans la gestion des marchés publics au Bénin », mémoire de fin de formation COFEB, 2004 4. GAZARD, M. C. F : « Contribution pour une gestion efficace et régulière des marchés de travaux dans la commune de Cotonou », Cycle I, ENAM, UAC, 2006 ; 5. TCHOGBE T. Justin, « Contribution à l'amélioration de la mise en place des cellules de passation des marchés publics en république du Bénin », Cycle II, ENAM, UAC, 2007. IV. AUTRES DOCUMENTS :
Disposez-vous d'un plan prévisionnel de passation des marchés publics au niveau de votre Cellule? ..................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... Si oui, depuis quand l'avez-vous élaboré ? ..................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... Quels sont les obstacles qui vous empêchent de mettre le plan de passation en application et de le respecter ? ..................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... Combien de temps prenez vous por élaborer le DAO à la CPMP ? ..................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... Qu'est-ce qui explique les nombreux rejets des dossiers des CPMP par la DNMP ? ..................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... Qu'est-ce qui explique les nombreux rejets des dossiers des CPMP par le Contrôle Financier ? ..................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... Qu'est-ce qui bloque à votre niveau le traitement à temps des dossiers de contrats de marchés publics ? ..................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... Qu'est-ce qui explique la livraison ou l'exécution tardive des contrats de marchés publics ? ............................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................ Que préconisez-vous pour optimiser les délais de passation et d'exécutions des contrats de marchés publics? ............................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................
En fin de formation la Faculté des Sciences Economiques et de Gestion (FASEG), nous avons effectué des recherches dans les Structures Techniques du Ministère chargé des Finances dans le cadre de la rédaction de notre mémoire. Le thème de notre mémoire est : « Contribution à l'optimisation des délais d'exécution des contrats de marchés publics au Bénin ». Ce questionnaire nous aidera à faire un bon choix des causes se trouvant réellement à la base des problèmes spécifiques identifiés. Aristide A. EDAH SOHOU Tél. 00229 97 13 75 82 BP : 03-0198 Cotonou Email : edaristide@yahoo.fr Jeannot S. GNASSOUNOU Tél. 00229 97 48 41 79 BP : 08-1098 Cotonou Email : jeannotg@yahoo.fr Nous vous remercions à l'avance pour les informations que vous voudriez bien mettre à notre disposition à travers ce questionnaire.
IDENTITE DE L'ENQUETE (facultatif) : Nom et prénom(s) de l'enquêté :............................................................ Qualification de l'enquêté : ................................................................... Adresse :................................................................................................................... 1) Qu'est-ce qui selon vous se trouve à l'origine des longs délais observés lors du traitement des dossiers ? § Le manque de personnel qualifié § Le retard au service et les absences non justifiées § La diversité des modes d'étude des dossiers § Autres................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................. 2) A votre avis, parmi les raisons ci-après, laquelle est à la base de la lenteur de la procédure d'attribution des marchés publics?
3) Parmi les raisons qui suivent laquelle justifie l'approbation tardive des projets de contrats de marchés publics au Bénin ? § le dépôt tardif, la non réalisation des plans et l'inexistence de contrats types § l'occupation des agents à d'autres tâches § la mauvaise organisation du Contrôle Financier § Autres.......................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 4) Parmi les raisons qui suivent laquelle justifie l'exécution tardive des contrats de marchés publics par les attributaires? § le paiement tardif des avances de démarrage et des acomptes § Le circuit de paiement à la DGTCP § Autres...........................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................
SommaireSECTION 1: Problématique et intérêt de l'étude 2 Paragraphe 1 : Problématique de l'étude 8 Paragraphe 2 : Intérêt de l'étude 10 SECTION 2 : Objectifs et hypothèses de recherche 11 Paragraphe 1 : Objectifs de l'étude 11 Paragraphe 2 : Hypothèses de recherche 12 SECTION 3 : Revue de littérature et méthodologie de travail 13 Paragraphe 1 : Revue de littérature 13 Paragraphe 2 : Méthodologie de travail 20 SECTION 1: Procédure de passation des marchés publics 26 Paragraphe 1 : Modes et conditions de passation des marchés publics 26 A- Mode de passation des marchés publics 26 B- Conditions de passation des marchés publics 29 Paragraphe 2 : Processus de passation des marchés publics 30 A- Elaboration, introduction et traitement des dossiers d'appel d'offres : 31 B- Vente, collecte, ouverture des plis, analyse et jugement des offres : 32 C- Elaboration du contrat, suivi d'exécution et réception des travaux : 33 SECTION 2 : Structure organisationnelle des Marchés Publics 35 Paragraphe 1 : Organes nationaux 36 A- Commission Nationale de Régulation des Marchés publics (CNRMP) : 36 B- Direction Nationale des Marchés Publics (DNMP) : 36 Paragraphe 2 : Organes sectoriels 38 A- Cellules de Passation des Marchés Publics : 38 B- Rôle du Contrôle Financier dans le processus de passation des marchés publics: 39 SECTION 3 : Présentation et limites des données 40 Paragraphe 1 : Présentation des données 40 A- Phase d'attribution des marchés: 40 B- Phase d'approbation des projets de contrats de marchés : 43 C- Phase d'exécution proprement dite : 44 Paragraphe 2 : Limites des données 47 SECTION 1: Analyse des données et vérification des hypothèses 51 Paragraphe 1 : Analyse des données 51 Paragraphe 2 : Vérification des hypothèses 58 A- Vérification de l'hypothèse n°1 : 58 B- Vérification de l'hypothèse n° 2 : 60 C- Vérification de l'hypothèse n° 3 : 61 SECTION 2 : Approches de solutions 61 Paragraphe 1 : Approches de solutions à la lenteur dans l'attribution et l'approbation tardive des contrats de marchés publics 62 Paragraphe 2 : Approches de solutions à l'exécution tardive des contrats de marchés publics 64 SECTION 3 : Conditions de mise en oeuvre des solutions et recommandations 65 Paragraphe1 : Conditions de mise en oeuvre des solutions 65 Paragraphe 2 : Recommandations 67 A- Recommandations à l'endroit de la Direction Nationale des Marchés Publics : 67 B- Recommandations à l'endroit des Cellules de Passation des Marchés Publics : 68 C- Recommandations à l'endroit de la Commission Nationale de Régulation des Marchés Publics : 68 II. TEXTES LEGISLATIFS ET REGLEMENTAIRES : 2
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"Nous devons apprendre à vivre ensemble comme des frères sinon nous allons mourir tous ensemble comme des idiots" | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
