Memoire Online - Analyse du partenariat public-privé dans la mobilisation des recettes douanières au Ghana: cas du projet « Destination Inspection Scheme"

Ce mémoire professionnel, nous le dédions à Dieu, Tout Puissant, qui nous a accordé cette formation.

REMERCIEMENTS

Au terme de la présente étude, qu'il nous soit permis d'adresser nos sincères remerciements à tous ceux qui ont apporté leur concours pour sa réalisation.

AVANT PROPOS

Ce mémoire professionnel s'inscrit dans le cadre de la formation en Gestion de la Politique Economique (GPE), qui est un programme sous-régional, co-financé par la Banque Mondiale et la Fondation pour le Renforcement des capacités en Afrique (ACBF en anglais). C'est un programme de formation de l'Université de Cocody à Abidjan en Côte d'Ivoire. Il est logé au CIRES (Centre Ivoirien de Recherches Economiques et Sociales) et co-parrainé par ce centre et l'UFR-SEG (Unité de Formation et de Recherche en Sciences Economiques et de Gestions).

L'objectif essentiel de ce programme est de former des praticiens de l'économie, orientés à la fois, vers la conception et la mise en oeuvre de politiques économiques et susceptibles d'occuper les postes de décideurs, d'analystes et d'administrateurs économiques.

Le programme GPE-Abidjan dure quinze (15) mois de formation dont une phase théorique de douze (12) mois et une phase pratique de trois (3) mois de stage. Ce stage est sanctionné par un mémoire professionnel, soutenu devant un jury du programme GPE.

Pour ce qui nous concerne, nous avons effectué du 1^er Mars au 31 Mai 2006, notre stage au sein de la société GSL (Gateway Services Limited) à Accra au Ghana. GSL est une société d'inspection des marchandises à destination du Ghana. Elle est le fruit d'un partenariat entre l'Etat Ghanéen et la société COTECNA SA de Genève.

ABREVIATIONS ET ACRONYMES

SOMMAIRE

LISTE DES TABLEAUX

TABLEAUX	INTITULES	PAGES
Tableau 1	Les différentes formes de Partenariat Public-Privé (PPP).	11
Tableau 2	Répartition des projets de type PPP de 1999 à 2001 selon les différentes formes de partenariat.	13
Tableau 3	Clarification des fausses idées sur les PPP.	15
Tableau 4	Classification des importations et actions prévues suivant leur valeur CRMS.	23
Tableau 5	Résumé des activités de prise en charge des dossiers d'importations par GSL.	26
Tableau 6	Evolution du temps moyen de traitement des dossiers par GSL.	27
Tableau 7	Niveau de risque CRMS des importations par voie maritime.	28
Tableau 8	Nombre de conteneurs scannés par GSL de 2003 à 2005.	28
Tableau 9	Evolution du montant des pénalités collectées par la douane sur les dossiers traités par GSL.	29
Tableau 10	Evolution des valeurs FOB reclassifiées par GSL.	29
Tableau 11	Pourcentage des interventions des sociétés d'inspection	30
Tableau 12	Evolution des importations et des recettes douanières de 1999 à 2004.	31
Tableau 13	Taux moyen des taxes de 1999 à 2004.	32
Tableau 14	Evolution des droits et taxes collectés par la douane à travers GSL.	33
Tableau 15	Importance de GSL dans la collecte des taxes au Ghana.	34

LISTE DES GRAPHIQUES

RESUME

Le resserrement des contraintes budgétaires et les défis posés par les questions de développement dans les années 90 ont amené l'Etat ghanéen a faire recours aux Partenariats Public-Privé (PPP) pour l'amélioration de ses recettes douanières a travers le projet DIS (Destination Inspection Scheme). Le Projet DIS consiste a inspecter les importations a leur arrivée au Ghana et non plus a l'étranger comme s'était par le passé avec l'inspection avant expédition pratiquée pendant plus de 28 ans. Ce projet est conclu pour une période de 10 ans et géré en Partenariat avec les sociétés privées dont COTECNA SA de Genève a travers la structure GSL (Gateway Services Limited), une société a responsabilité limitée, créée depuis le 1^er Avril 2000 a cet effet.

Le projet DIS s'inscrit dans un programme de «GATEWAY» (porte d'entrée) qui vise a faciliter le commerce international et a faire du Ghana une destination favorite pour les investisseurs étrangers qui souhaitent s'implanter dans la sous région.

Notre étude sur cette nouvelle approche que constitue le Partenariat Public-Privé en management public, appliquée au projet DIS a travers le thème : Analyse du Partenariat Public-Privé dans la mobilisation des recettes douanières au Ghana: cas du projet « Destination Inspection Scheme » nous a permis de comprendre davantage le contenu des PPP, le fonctionnement du projet DIS qui est une innovation ghanéenne dans la sous région et les différents résultats obtenus au profit du Ghana. L'exécution de ce projet, dans un contexte de gestion privée, a donné des résultats satisfaisants. Le temps moyen du traitement des dossiers d'importation par la douane qui était d'une a deux semaines est passé a 4 jours, les inspections physiques sont limitées seulement aux importations a hauts risques déterminées automatiquement par le système CRMS, le port est décongestionné par le système du scanner, plus de 12 douaniers sont formés chaque année et les recettes douanières sont passées d'un taux de croissance de -10% en 2000 a 16% en 2003. Le PPP est donc une méthode de gestion qui apporte une bouée de sauvetage aux services publics.

L'Etat sert avant tout l'intérêt général, alors que le privé, même s'il semble a certains égards plus efficace, recherche son intérêt personnel. Nous avons donc formulé des recommandations a l'endroit des deux acteurs qui doivent éviter les comportements opportunistes.

INTRODUCTION

La persistance et l'ampleur des problèmes économiques que vivent les gouvernements actuels ont conduit les décideurs politiques à dépasser les considérations d'ordre paradigmatique sur l'intervention de l'Etat dans la sphère économique. Ces considérations visaient jadis à opposer l'Etat et le marché alors qu'elles devraient plutôt les examiner dans une dynamique de partenariat et de collaboration (De Neufville, 1987; Morales, 1991; Lévesque, 2001).

En effet, les exigences d'un environnement de plus en plus complexe et en perpétuelle mutation, et les défis posés par les questions de développement, requièrent la mobilisation totale de différents acteurs. Cette mobilisation doit viser à cultiver les atouts des uns et les qualités des autres et à utiliser au mieux les compétences de chacune des parties afin de répartir les risques et de partager les bénéfices communs (Osborne, 2000). C'est donc cette vision qui est à la base du développement de ce nouveau concept en management public, désigné sous le vocable de Partenariat Public-Privé (PPP).

Le Partenariat Public-Privé consiste à confier à une entreprise privée la conception, la réalisation, le financement, la maintenance et la gestion de certains équipements publics ou services pour une période déterminée. Cette approche qui accorde une place capitale à la coopération s'insère dans une dynamique de reforme de l'Etat et de gouvernance partenariale.

Le concept de PPP suscite aujourd'hui une grande préoccupation publique et de plus en plus les gouvernements à l'échelle planétaire privilégient cette approche comme forme de livraison et de prestation des services publics.

Le recours aux contrats de Partenariat Public-Privé dans le monde en général et dans les pays en voie de développement en particulier, a connu une réelle expansion. Alors que le nombre de pays en voie de développement concernés par les PPP était de 26 entre 1984 et 1989 et portait sur 72 projets; entre 1990 et 2001, ce nombre est passé à 132 avec 2500 projets (world bank, 2003).

Le Gouvernement ghanéen, dans le but de faciliter le commerce international et d'accroître ses recettes fiscales a décidé, en 2000, de faire intervenir les structures privées dans la mobilisation des recettes douanières à travers le projet DIS (Destination Inspection Scheme), qui remplace le système d'inspection des marchandises avant expédition autrefois pratiqué par le Ghana. Ceci signifie que les

importations à destination du Ghana ne seront plus inspectées dans les pays exportateurs mais plutôt à leur arrivée au Ghana.

Le projet DIS a été lancé dans le cadre du programme GATEWAY (porte d'entrée) qui envisage de faire du Ghana une destination favorite pour les investisseurs potentiels qui souhaitent s'implanter dans la sous région.

L'appel d'offre lancé par le Gouvernement ghanéen pour la réalisation de ce projet a été remporté par la société COTECNA SA de Genève qui, en partenariat avec l»Etat ghanéen, a créé la société Gateway Services Limited (GSL) pour la gestion courante de ses opérations. Sur la base d'un contrat de dix ans, GSL devrait réaliser et gérer le projet dont les composantes sont: le scanner à rayon x pour inspecter les conteneurs, le système informatisé de gestion de risques, la base de données sur les prix de transaction des marchandises importées et le guichet unique de prise en charge des documents de commerce. Ce contrat de partenariat, dans un domaine aussi sensible pour l'économie ghanéenne, est-il opportun? Et quels sont les enjeux de ce partenariat pour l'Etat ghanéen?

La présente étude se propose de répondre à ces questions à travers le thème: Analyse du Partenariat Public-Privé dans la mobilisation des recettes douanières au Ghana: cas du projet « Destination Inspection Scheme »

- Le premier sera consacré aux fondements théoriques et méthodologiques de l'étude,

- Le deuxième abordera le contenu du concept PPP, et la présentation du projet DIS après un bref aperçu de l'économie ghanéenne,

- Le troisième analysera les résultats de GSL, structure en charge de l'exécution du projet DIS et débouchera sur les recommandations de politiques économiques.

CHAPITRE I : CADRE THEORIQUE ET METHODOLOGIE DE RECHERCE

I-1 PROBLEME DE RECHERCHE

Le resserrement des contraintes budgétaires et le déclin de l'Etat providentiel ont, durant les dernières décennies, amené les Etats en général et les pays en voie de développement en particulier, à faire recours au secteur privé pour la production, la prestation et le financement des services publics. L'explosion des déficits publics a conduit les Etats à se désengager progressivement des activités économiques pour lesquelles leur intervention n'est pas strictement indispensable. Ces dernières décennies ont vu donc se développer le phénomène de Partenariat Public-Privé dans plusieurs secteurs relevant traditionnellement de la sphère publique.

Ainsi, le Ghana dont l'économie était de façon récurrente caractérisée par des déficits budgétaires et une prépondérance du rôle de l'Etat dans les secteurs vitaux, n'est pas resté en marge de ce phénomène.

En effet, les recettes de l'économie ghanéennes se chiffraient en 1996, à 1998,3 billions de cedis contre un montant de dépenses qui s'élevaient à 2260,6 billions de cedis, dégageant ainsi, un déficit de 262,3 billions de cedis. Ce déficit est passé à 585,9 billions cedis en 1997. Dans le même temps, le solde courant se dégradait, (voir annexe 1&2) passant de -323,8 millions de dollars en 1996 à -549,7 millions de dollars en 1997 (Budget, 1996 et 1997). Ce déficit budgétaire qui représentait 9,5% du PIB en 1996 s'est très peu amélioré en atteignant 7,7% du PIB en 2001(BAFD/OCDE, 2005).

Pour financer ces déficits, le Ghana a recours à des politiques tarifaires. Mais la perception de ses droits et taxes a souvent posé des problèmes en raison de l'asymétrie d'information entre l'Administration et les importateurs ou exportateurs. Les sous évaluations des prix des importations en vue de payer moins de taxes ou leurs surévaluations pour procéder à des transferts frauduleux de devises constitue les principales menaces aux recettes publiques. Ces pratiques auxquelles il convient d'ajouter la corruption douanière constituent de véritables menaces à l'équilibre budgétaire du Gouvernement.

Face à cette situation, l'Etat ghanéen s'est engagé en 1998 dans une reforme de l'économie basée sur un plan de relance dénommé « Ghana vision 2020 » dont l'objectif est d'atteindre un taux de croissance de 8% à cet horizon. Parmi les reformes entreprises à cet effet, figurent un réaménagement tarifaire et des actions

en vue d'un meilleur recouvrement des taxes à l'importation dans le cadre du projet DIS (Destination Inspection Scheme), confié à GSL (Gateway Services Limited), à travers le Partenariat Public-Privé. Ainsi, depuis 2000, la société GSL est chargée de la gestion des importations au Ghana. En 2003, d'autres entreprises ont été agréées pour intervenir dans le secteur sur la base d'une répartition du marché en fonction de l'origine des marchandises importées (voir annexe 4).

Si le recours aux services des entreprises privées par l'Etat pour la mobilisation des recettes douanières dans le cadre d'un partenariat pubic-privé devient indispensable pour le Gouvernement Ghanéen, il s'en suit alors la question de savoir quelle est l'opportunité de ce partenariat. En d'autres termes, ce défi que constitue l'accroissement des recettes douanières peut-il être relevé grâce à ce partenariat? Et quels sont les avantages de ce partenariat pour le Ghana?

Ce sont ces questions qui nous amènent à réfléchir sur ce partenariat à travers le thème : Analyse du Partenariat Public-Privé dans la mobilisation des recettes douanières au Ghana: cas du projet « Destination Inspection Scheme ».

Il s'agit pour nous de voir dans quelle mesure ce partenariat est profitable pour le Ghana.

I-2 OBJECTIFS ET HYPOTHESES DE RECHERCHE

Pour mieux aborder le sujet, il convient de définir les objectifs et les hypothèses qui serviront de base pour notre étude.

I-2-1 OBJECTIFS

L'objectif général de cette étude est de voir l'efficacité de l'intervention des structures privées dans la mobilisation des recettes douanières au Ghana dans le cadre de l'exécution du projet «Destination Inspection Scheme (DIS)».

De façon spécifique, il s'agit d'une part, d'analyser l'impact du projet DIS sur l'évolution des recettes douanières au Ghana et d'autre part, d'évaluer sa contribution au renforcement de capacités de la douane ghanéenne.

I-2-2 HYPOTHESES

L'hypothèse globale de cette étude est que le Partenariat Public-Privé est une méthode de gestion qui rend le service public plus performant. Plus spécifiquement: - le Partenariat Public-Privé améliore la qualité du service public,

- le Partenariat Public-Privé diminue les contraintes budgétaires à la modernisation de l'administration publique.

I-3 REVUE DE LITTERATURE

I-3-1 Contributions antérieures

Beaucoup de travaux ont été réalisés sur les questions touchant les Partenariats Public-Privé et le rôle de l'Etat. Nous focaliserons nos lectures sur ceux qui sont directement liés à l'objet de notre étude.

Marty et Voisin (2005), dans une récente étude ont abordé les enjeux contractuels des PPP dans les pays en développement. Constatant que les PPP ne sont pas pour autant l'apanage des seuls pays industrialisés, ils affirment que les pays en voie de développement constituent la principale aire géographique de recours aux PPP, compte tenu de l'insuffisance de leurs ressources budgétaires. Cependant, la mise en ouvre des PPP présente plus de difficultés dans les pays en voie de développement que dans les pays développés en raison de l'imperfection des cadres régulateurs.

Par ailleurs, le Bureau des PPP Canada (2004), a fait un travail appréciable sur les PPP en établissant un glossaire des différents termes y afférents et les différentes formes de PPP qui existent.

En outre, Beatty (2001), fait ressortir les motifs de l'existence des PPP et présente la démarche à suivre pour créer de tels partenariats. Il traite en détail la répartition du risque lié aux PPP.

L'étude réalisée par le « Policy Perspectives business council of British Columbia » (2002), décrit le besoin de PPP en Colombie Britannique. Bien que cette étude ne présente que des exemples locaux, les principes et les raisons qui motivent la création des PPP, les problèmes de financement et les pièges possibles ont été abordés.

Quant à Brown (2003), il démontre que l'utilisation accrue des PPP peut offrir des avantages sans pour autant compromettre l'intégrité des services publics. Il préconise un programme ambitieux qui s'appuie sur la prémisse que le Gouvernement est aux prises avec de nombreuses anomalies systémiques : peu d'incitation au rendement, manque de renseignements pertinents sur le rendement ou la satisfaction de la clientèle, la dominance des opérations par rapport à la

stratégie, des difficultés de planifier en fonction des résultats de la politique gouvernementale, décisions d'investissement inefficaces et désenchantement de la clientèle et des fonctionnaires. Il conclue que le secteur public ne se modernisera pas uniquement en ayant recours à la gestion interne et aux ressources financières. Dans le même sens, l'étude de la banque Mondiale (2002), sur la privatisation, s'avère particulièrement intéressante. Cette étude examine les preuves récentes de l'impact de la privatisation et s'articule autour des efforts classiques de privatisation impliquant des entreprises dans des marchés concurrentiels. Elle démontre que la privatisation améliore le rendement financier et la performance opérationnelle des entreprises, procure des avantages fiscaux et macroéconomiques positifs: les recettes constituent des économies plutôt que des dépenses, les transferts sont à la baisse, et les gouvernements perçoivent des impôts auprès des entreprises privatisées.

Concernant toujours la privatisation, Savas (2002), a démontré que le PPP fait partie intégrante du nouveau management public. Il précise que, si les décideurs publics veulent que leurs services touchent la population efficacement et économiquement, ils doivent faire intervenir des organismes privés et non gouvernementaux. Il est donc essentiel de faire appel au secteur privé d'une manière qui protège l'intérêt public tout en permettant aux entreprises de rentabiliser raisonnablement leurs investissements. Cependant, signalons que les aspects sociaux des privatisations ne sont pas pris en compte dans ces études.

Par contre, certains auteurs ont sévèrement critiqué les PPP. En France, le PPP a fait l'objet d'un violent débat politique à l'Assemblée Nationale, le 9 Novembre 2004 lors de la ratification de l'ordonnance du 17 Juin 2004 portant sur les PPP. Le député Armand Montebourg affirmait que le PPP favorise l'ouverture à un endettement hors bilan en comptabilité publique et même des risques de corruption. Ce député socialiste, compare le PPP à une « bombe juridique à fragmentation » pour les collectivités locales.

De même, le sénateur Français Jean Arthuis s'alerte pour sa part, de l'incitation à la dépense que peut présenter cette nouvelle facilité de trésorerie, l'Administration ne finançant pas les investissements. Selon lui, le recours au PPP dans la seule volonté de sortir une dépense des comptes publics apparaît comme une mauvaise motivation et a un coût potentiel supérieur.

Malgré ces critiques, il faut noter que l'approche du PPP repose bien sur un fondement théorique.

I-3-2 Fondement théorique de l'étude.

Les ancrages théoriques qui soutiennent les Partenariats Public-Privé sont fondés sur le rôle et l'efficacité de l'intervention de l'Etat dans la sphère économique.

D'une manière générale, l'Etat a toujours été présent dans l'esprit des penseurs tant classiques que modernes, et des théoriciens, qu'ils soient philosophes, sociologues ou économistes.

Les questions touchant le rôle et la place de l'Etat continuent d'alimenter les débats, tout comme les thématiques liées à la pertinence des politiques publiques et des programmes gouvernementaux de même qu' à l'efficacité des administrations publiques.

Les PPP s'insèrent dans une dynamique de recul de l'Etat providentiel et opérateur et semblent déboucher sur une configuration de gouvernance novatrice. Alors, de quelles approches théoriques répondent ces partenariats?

Les principales théories qui fondent les PPP peuvent être résumées dans les approches suivantes : la théorie de l'efficience-x, la théorie du New Public Management, la théorie des coûts de transaction, la théorie de l'agence et la théorie des choix publics.

Selon la théorie de l'efficience-x développée en 1966 par Leibenstein, certaines inefficacités organisationnelles ne résultent pas d'un défaut d'allocation des facteurs de production mais plutôt des facteurs non mesurables voire non identifiables (facteurs-x) tels que motivation, savoir faire, culture d'entreprise etc.

Les réflexions primaires de Leibenstein (1966) sur la théorie de l'efficience-x étaient appliquées à l'analyse du sous développement et n'établissaient pas de lien formel entre l'inefficience-x et les organisations publiques. Ce lien sera établi dans son article publié en 1978, où il dégage un certain nombre de facteurs qui seraient source d'inefficience-x tels que l'absence de pressions externes qui favoriserait une `vie tranquille' dans l'administration publique, l'immortalité de l'administration publique et la multiplicité des objectifs qui lui sont assignés. Selon Leibenstein, les sources d'inefficience dans l'administration publique se trouvent justifiées par les comportements inadaptés de l'Etat et de ses agents, d'une part et par la structure organisationnelle fortement bureaucratisée de celle-ci, d'autre part. C'est pourquoi

les théoriciens de l'efficience-x soutiennent que les PPP pourraient contribuer à réduire de manière substantielle les sources d'inefficience-x dans les organisations publiques, permettant ainsi à celle-ci de renouer avec la performance et la compétitivité.

Quant à la théorie du New Public Management (NPM) née en Grande Bretagne au début des années 80, elle vise à introduire dans l'administration publique les valeurs et les modes de fonctionnement de la firme privée. Le NPM apparaît comme l'une des reformes ayant précédé et précipité de façon implicite les PPP. Cette théorie va de l'idée que la modernisation de l'administration publique et l'amélioration de sa gestion sont des processus qu'il faut engager afin de donner aux services publics leur lettre de noblesse et surtout de renouer avec l'efficience et l'élimination des énormes déficits accumulés au cours de ces dernières années. Le NPM peut être perçu comme une sorte de réponse à la crise des finances publiques. Il faut préciser que cette nouvelle approche, dans ses principes, a grandement favorisé l'émergence des PPP qui posent l'efficience comme dogme dans la gestion des affaires publiques.

Une autre approche est celle des coûts de transaction, développée par Coase (1937) et reprise par Williamson (1985). La théorie des coûts de transaction considère que si les administrations publiques sont inefficaces, c'est parce qu'elles ne sont pas capables de minimiser leurs coûts de transaction (coût d'information, de négociation, d'exécution des contrats) contrairement aux firmes privées. L'une des argumentations de cette théorie est qu'au sein des organisations publiques, la rigidité des structures, le processus de prise de décision et les cercles vicieux bureaucratiques imposent une délégation de pouvoirs; ce qui engendre, en raison, notamment de l'imperfection de l'information et des comportements opportunistes¹ des agents, des structures onéreuses et des mesures coûteuses de surveillance. Ces comportements opportunistes dans un contexte d'asymétrie de l'information font que les transactions dans la sphère publique se font sur les produits de mauvaise qualité (Akerlof,1970). Cette même idée est soutenue par la théorie de l'agence qui prétend que l'entreprise est un noeud de contrats entre un mandant (le principal, l'Etat) et un mandataire (l'agent, le gestionnaire). Pour s'assurer de la qualité de l'effort de son agent, le principal doit instaurer un système incitatif. Ce système

¹ L'opportunisme consiste, dans un contexte d'information incomplète, à rechercher son intérêt personnel, en ayant recours à la ruse et à diverse forme de tricheries.

incitatif est trop coûteux dans les entreprises publiques. Selon cette théorie, le PPP constitue une approche qui permet à l'Etat de minimiser ses coûts d'agence.

Dans le même sens, Buchanan (1972), dans sa théorie des choix publics, postule que l'inefficience des entreprises publiques est due notamment aux groupes d'intérêt et aux jeux politiques qui caractérisent l'administration publique. L'argumentation de l'école des choix publics est que les personnes qui sont supposées pendre des décisions publiques notamment les administrateurs d'entreprise, les politiciens et les bureaucrates, le font, non pas en privilégiant les intérêts de la société dans son ensemble, comme l'affirment les discours officiels étatiques, mais plutôt leurs intérêts propres comme c'est le cas pour tout autre individu dans d'autres contextes de la vie privée (Hodge, 2000).

Ce courant oppose l'Etat et le marché en considérant le marché comme le mécanisme d'allocation efficiente par excellence des ressources. La préoccupation de ces théoriciens s'oriente vers la manière de rendre minimale l'intervention de l'Etat dans l'économie. Cette théorie considère donc qu'en raison de l'inefficacité de l'Etat, pour des considérations partisanes et bureaucratiques, il est impérieux de soumettre à la sanction du marché, le plus grand nombre d'activités gouvernementales.

Notons pour conclure cette revue de littérature que, ces différentes approches ne font pas l'unanimité au sein des économistes. Les débats sur l'intervention de l'Etat dans la sphère économique continuent.

I-4 METHODOLOGIE DE RECHERCHE

Le cadre de notre étude est la société GSL (Gateway Services Limited), une société à responsabilité limitée (SARL), basée à Accra, chargée de l'inspection des marchandises à destination du Ghana, où nous avons effectué notre stage de trois mois. GSL est la première des sociétés d'inspection à commencer ses activités au Ghana en 2000. Elle a détenu le monopole de l'inspection jusqu'en 2003 où elle partagea le marché avec trois autres sociétés : BIVAC International, Ghana Link Network Services et Inspection and Control Services.

Les données utilisées sont essentiellement des données secondaires suivies des entretiens directs avec le personnel de GSL et des agents de la douane ghanéenne. Ces entretiens ont porté sur la collaboration entre GSL et la douane, le fonctionnement du scanner et les différentes mesures de contrôle prises par GSL

pour éviter les cas de fraude. Les données sont issues principalement des statistiques de GSL, de la douane, du Ministère du commerce et de l'Industrie, de la Banque centrale du Ghana et de la Banque mondiale.

La méthode d'analyse utilisée est basée essentiellement sur l'analyse descriptive.

Le premier objectif sera atteint à partir de l'analyse des résultats de GSL et de la douane ghanéenne.

Quant au deuxième objectif, il sera atteint à partir de l'analyse des différents investissements effectués par GSL dans le cadre de la formation du personnel de la douane.

Ces analyses seront soutenues par des tableaux et des graphiques facilitant une meilleure interprétation des données obtenues. Ce qui permettrait d'affiner l'analyse sur le Partenariats Public-Privé dans la mobilisation des recettes douanières au Ghana. Il s'agit donc de l'analyse du point de vue économique du Partenariat PublicPrivé que constitue le projet DIS au Ghana.

CHAPITRE II: GENERALITES SUR LES PARTENARIATS PUBLIC-PRIVE ET PRESENTATION DU PROJET « DESTINATION INSPECTION SCHEME (DIS) »

II-1 GENERALITES SUR LES PARTENARIATS PUBLIC-PRIVE.

Un Partenariat Public-Privé est une initiative de collaboration visant la fourniture d'infrastructures ou la prestation de services, reposant sur l'expertise du partenaire le mieux apte à répondre à des besoins publics clairement définis au moyen de l'affectation des ressources et de l'imputation des risques et des récompenses les plus appropriées (Bureau des PPP, Canada, 2004).

Historiquement, le PPP, tel qu'on l'entend aujourd'hui est né en 1992 au RoyaumeUni sous forme d'Initiative de Financement Privé². Il s'avère bien adapté aux projets complexes (investissements lourds, haute technicité etc.) ou répondant à un caractère d'urgence et pour lesquels l'Administration ne peut s'engager seule.

II-1-1 La responsabilité des deux partenaires.

Dans le cadre d'un Partenariat Public-Privé, le secteur public est responsable de la surveillance et de l'évaluation de la qualité alors que le secteur privé est plus étroitement lié à la prestation réelle de services ou à la mise en oeuvre du projet.

II-1-2 Les différentes formes de Partenariat Public-Privé (PPP)

Les PPP peuvent être classés en fonction de l'importance de la participation du secteur public et privé, et du degré d'imputation des risques entre les deux acteurs. L'imputation des risques et des compétences diffère d'un partenariat à l'autre. Le tableau 1 résume les différentes formes de PPP que l'on peut rencontrer.

² En anglais PFI : Private Finance Initiative. Il s'agit d'un plan bien établi pour réaliser des projets de PPP au Royaume-Uni. C'est une variante des PPP.

Conception- Construction- Exploitation	Systèmes nouveaux ou xistants	5-20	Financement par emprunts et par actions	Public/Privé
Concession- location à bail	Systèmes existants	15-25	Fixer coûts d'entretien et d'exploitation. Refinancement de la dette	Public/Privé
Conception- Construction- Financement- Exploitation	Nouveaux systèmes	20-25	Financement par emprunts et par actions	Public/Privé
Construction- Possession- Exploitation- Transfert	Nouveaux systèmes	18-25	Financement par emprunts et par actions	Privé
Possession- Exploitation	Nouveaux systèmes ou vente	20-25	Financement/refinan cement par emprunts et par actions	Privé
Vente/Transf ert de biens	Systèmes existants	25 et +	Financement par emprunts et par actions	Privé

La Banque Mondiale également a fait un classement des Partenariats Pubilc-Privé en les regroupant en 4 catégories:

- la première catégorie est désignée sous le nom de << Management and lease contracts ». Il s'agit des contrats par lesquels une entité privée, prend en charge, pour une période donnée, la gestion d'une infrastructure participant d'un service public. Si l'exploitation est transférée au privé, la propriété demeure publique.

- la deuxième catégorie, les << concession contracts », recouvre les situations dans lesquelles une entité privée prend le contrôle d'un opérateur public pour une période

donnée. Elle supporte alors une part significative des risques d'exploitation et d'investissement.

- la troisième catégorie correspond aux « greenfield projects ». Dans ce cas, une entreprise privée ou une entreprise semi privée, conçoit, finance, construit, exploite et maintien un nouvel équipement, support d'un service public, pour une période contractuellement fixée. A l'issue de cette dernière, l'équipement peut revenir au secteur public.

- la quatrième correspond aux « divestitures ». Il s'agit de contrats par lesquels une entité privée prend le contrôle d'une infrastructure étatique dans le cadre d'une vente d'actifs immobiliers publics ou d'une opération de privatisation.

Selon ce classement, la Banque Mondiale a effectué une compilation des différents projets entrant dans le cadre des PPP, de 1999 à 2001, dans tous le monde entier, comme le montre le tableau 2.

Tableau 2 : Répartition des projets de type PPP de 1999 à 2001 selon les formes de partenariat.

La prédominance des projets de type greenfield s'explique par le poids important des investissements dans les réseaux de téléphonie mobile et dans l'électricité.

Que ce soit le classement du Bureau des PPP Canada ou celui de la Banque Mondiale, l'imputation des risques dépend de l'habileté de chacun des partenaires à atténuer chaque risque avec efficience et efficacité. Les risques liés aux PPP sont généralement de trois ordres:

- le risque d'entreprise : il concerne les éventuels retards de construction, modification de conception, découverte tardive de problèmes sur le site etc,

- le risque financier : il survient lorsque la trésorerie de l'exploitant est insuffisante pour couvrir l'emprunt, ou en cas d'impossibilité de conversion des bénéfices dans une devises étrangère au taux attendu (risque de change),

- le risque politique : il concerne les décisions du Gouvernement visant à jouer sur les tarifs pour des considérations politiques, ou impossibilité de rapatriement de capitaux.

D'autres risques peuvent subvenir comme risque technologique, risque de force majeure (hors du contrôle des partenaires) et des risques liés aux comportements opportunistes de certains partenaires.

Le choix d'une forme de PPP dépend des objectifs poursuivis par le Gouvernement qui initie le partenariat.

II-1-3 Quand convient - il d'établir un partenariat avec le secteur privé ?

Les Gouvernements peuvent recourir à des partenariats avec le secteur privé dans l'une ou l'autre des situations suivantes :

- le gouvernement à lui seul ne possède pas les ressources financières ou l'expertise pour fournir le service ou réaliser le projet,

- un partenaire du secteur privé permettrait d'accroître la qualité ou le niveau de service par rapport à ce que pourrait offrir, à lui seul, le Gouvernement,

- les utilisateurs du service sont favorables à la participation d'un partenaire privé, - on peut facilement évaluer le résultat du service et établir le prix,

- on peut recouvrir le coût du service ou du projet en imposant des frais d'utilisation, - le projet ou le service offre une occasion d'innover,

- le projet ou le service propose des possibilités de favoriser le développement économique.

Pour être mieux appliqué, le concept de PPP doit être bien compris par les différentes parties.

II-1-4 Quelques fausses idées sur les PPP

Il arrive souvent que certains Etats n'envisagent pas les PPP en raison des conceptions erronées qu'ils se font de cette approche. En voici quelques unes avec leur clarification résumée dans le tableau 3.

Tableau 3 : Clarification des fausses idées sur les Partenariats Public-Privé.

FAUSSES IDEES	REPONSES
La principale raison pour laquelle les Gouvernements signent des PPP est d'éviter l'endettement.	Les principales raisons qui poussent les Gouvernements à établir des PPP sont : efficacité accrue, temps de mise en oeuvre plus court, innovation accrue, meilleure valeur dans la prestation de services.
Une Administration peut financer les services à un coût moins élevé que le privé.	Les Administrations municipales ou provinciales peuvent souvent financer les projets à un coût moindre que le privé. Toutefois, ce n'est peut être pas toujours le cas. L'objectif de l'Administration devrait être de s'intéresser aux avantages généraux de l'accord de partenariat.
En concluant un PPP, une Administration perd le contrôle de la prestation des services.	L'Administration établit les règles de base et peut façonner le partenariat de manière à ce qu'il reflète ses propres objectifs, politiques et réglementaires. Le partenariat offre des recours bien définis.
Les employés de l'Administration sortiront pendant des PPP.	Tout partenariat doit tenir compte du droit de travail du pays et des conventions collectives en vigueur. Les responsables syndicaux doivent être associés à la négociation du projet.
Les PPP entraîneront une diminution de la qualité du service.	L'Administration peut stipuler la qualité du service à offrir et faire le nécessaire pour l'application des clauses du contrat qui ont trait au contrôle de qualité.
Le coût du service augmentera, ce qui permettra au privé de prendre son profit	Même si le privé devra réaliser un profit, il devra le faire à prix semblable ou inférieur. On présume que l'Administration conclura un accord de partenariat si le prix du partenaire privé est inférieur à son prix ou si le privé offre un niveau de service plus élevé pour le même prix. Le privé peut réaliser son profit seulement en augmentant la productivité ou en élargissant les services, pas en augmentant les prix.

Par ailleurs, le PPP se distingue de la délégation de services publics par le mode de rémunération et par la répartition des responsabilités entre le public et le privé. Il partage les risques au cours de la phase de négociation.

Le PPP se distingue également des marchés publics dont la démarche est davantage centrée autour de choix techniques. Il accorde une plus grande autonomie au partenaire privé que dans le cadre de marché public. Le PPP est donc une solution intermédiaire entre la concession de services publics et code des marchés publics.

La réussite du PPP dépend non seulement d'une bonne compréhension du concept de PPP mais aussi du cadre institutionnel et macroéconomique dans lequel il s'exécute. L'économie ghanéenne qui est en pleine mutation semble offrir des conditions pour une meilleure application des PPP.

II-2 APERCU DE L'ECONOMIE GHANEENNE

II-2-1 Le cadre macroéconomique

Au moment de l'indépendance en 1957, le Ghana avait le PNB le plus élevé de l'Afrique³. Mais son économie a connu un net déclin dans les années 70. Au début des années 80, le Président Rawlings a lancé un programme rigoureux de redressement économique conformément aux institutions de Brettons Wood. Le Gouvernement a commencé par se désengager de la gestion de l'économie, ouvrant la voie aux forces du marché. Pendant environ 15 ans, l'économie s'est stabilisée et la croissance moyenne du PIB a évoluée autour de 5% (BAFD/OCDE, 2005). Cette croissance est tirée par l'agriculture avec comme produit principal le cacao. La production du cacao a atteint en 2003, un niveau record depuis près de 20 ans avec un taux de croissance de 6,1% (BAFD/OCDE, 2005), grâce aux conditions climatiques favorables et à la situation de crise en Côte d'Ivoire.

La production industrielle semble s'améliorer mais elle repose sur une base étroite. La part de l'industrie dans le PIB n'a pas dépassée 27% en 2003 ; bien que son taux de croissance a été de 5,1%. La diversification industrielle reste entravée par divers facteurs tels que le coût élevé du crédit et la concurrence exercée par les importateurs de contrebande.

³ Déclaration de Mr OTO Ampiah, Président de la chambre du commerce et d'industrie du Ghana, 2004

Le secteur des services a connu une croissance rapide. Sa performance est restée ferme en 2003 avec une croissance de 4,7%. Les transports et les télécommunications se sont également développés à la suite de l'amélioration des transports en commun et des mesures d'incitation au secteur privé.

Sur le plan des finances publiques, des efforts ont été faits. Le service de la dette intérieure est ramené à environ 3% du PIB en 2004 contre 5% en 2003. La consolidation budgétaire a progressé grâce à des efforts de l'administration fiscale, qui ont augmenté les ressources, et grâce à une gestion prudente des dépenses. Le déficit budgétaire a été ramené à 2,7% du PIB en 2004. La pression fiscale est passée de 17,5% en 2002 à 20,2% en 2003.

Sur le plan monétaire, l'objectif est de maîtriser l'inflation et la volatilité du taux de change. En 2003, l'inflation s'est élevée à 26,7% due en partie à la hausse des tarifs pétroliers; mais ce taux est ramené à 13% en 2004 et on espère le maintenir autour de 9% en 2006. Mais cet objectif ne sera pas facilement atteint compte tenu de l'augmentation rapide des prix qui a suivi la décision du Gouvernement d'augmenter les salaires de 20% à compter de Janvier 2006. Les taux d'intérêt ont baissé en 2004, passant de 20% à 18,5%. Le Ghana maintient son régime de taux de change flottant. Le taux de change de cedi est resté relativement stable depuis la tourmente de 2000 où il s'est déprécié d'environ 57% par rapport au dollar. Le cedi a perdu environ 3,8% de sa valeur par rapport au dollar en 2004.

Concernant la position extérieure du Ghana, les différentes reformes n'ont pas amélioré significativement la situation. Le déficit commercial s'est accru, passant de 10,3% du PIB en 2003 à 11,6% du PIB en 2004. La détérioration du compte courant a, pour une large part, résulté d'une chute brutale des transferts unilatéraux. L'or et le cacao représentent les principales sources de devises pour le Ghana. Mais la baisse des cours mondiaux de ces produits et le relèvement des cours du pétrole mettent en difficulté la réserve de devises ghanéenne.

La politique structurelle du Ghana cible trois axes principales: la reforme du secteur public, la reforme du secteur financier et le développement du secteur privé.

La politique gouvernementale du développement du secteur privé vise à créer un environnement économique et réglementaire plus propice aux affaires. Dans ce cadre, plusieurs reformes ont été entreprises concernant la facilitation du commerce international.

II-2-2 Le cadre institutionnel.

Après plusieurs années du régime de parti unique, le Ghana a renoué en 1992 avec la démocratie parlementaire. En vertu de la nouvelle Constitution, le pouvoir exécutif est confié au Président de la République et le pouvoir législatif à un Parlement monocaméral. Le Président est le chef de l'État et du gouvernement. Il détermine et conduit la politique du gouvernement.

La Banque centrale du Ghana administre la politique monétaire et la politique des taux de change, qui sont arrêtées de concert avec le gouvernement.

Avec un prêt de 50 millions de dollars de la Banque mondiale en 1997, le Gouvernement s'était engagé dans un vaste programme de «GATEWAY» (porte d'entrée) qui a pour objectif de faciliter le commerce et d'attirer les investisseurs étrangers. Un comité interministériel de «GATEWAY», placé sous la présidence du Vice Président du Ghana est chargé de suivre ce programme. Ce comité est composé du Ministère des Finances, Ministère du Commerce et de l'Industrie, Ministère du Travail et de l'Habitat, Ministère de l'Intérieur, Ministère des Transports, Ministère de la Communication, la Banque Centrale du Ghana, l'aviation civile du Ghana, le service d'Immigration du Ghana, et la douane du Ghana.

Comme résultat des actions de ce comité, en Avril 2000, le Ghana a remplacé l'Inspection Avant Expédition (IAE) pratiquée pendant près de 28 ans par une inspection à destination (Destination Inspection Scheme, DIS), confiée à GSL, filiale de COTECNA SA. Le Ghana s'est ainsi lancé dans les Partenariats Public-Privé pour l'amélioration de ses recettes douanières à travers le projet DIS.

II-3 PRESENTATION DU PROJET «DESTINATION INSPECTION SCHEME (DIS)».

Pour mieux comprendre le projet DIS, il convient de présenter son historique, ses objectifs globaux et ses activités.

II-3-1 Historique et objectifs du projet DIS.

II-3-1-1 Historique du projet DIS

L'inspection à destination ou le projet DIS a remplacé en 2000, l'Inspection Avant Expédition (IAE) autrefois pratiquée par le Ghana. Alors, en quoi consiste l'Inspection Avant Expédition?

L'alinéa 3 de l'article 1 de l'accord sur l'IAE la définit comme : « Toutes les activités
en rapport avec la vérification de la qualité, de la quantité, du prix, y compris le taux

de change et les conditions financières, et/ou de la classification douanière des marchandises destinées à être exportées vers le territoire du Membre utilisateur ». L'expression "Membre utilisateur" s'entend d'un Membre dont le Gouvernement ou tout organisme public confie par contrat ou prescrit des activités d'inspection avant expédition.

L'inspection avant expédition (IAE) consiste donc à recourir à des sociétés spécialisées pour contrôler le prix, la quantité et la qualité des marchandises commandées à l'extérieur. Ce système vise à protéger l`économie nationale contre la fuite des capitaux et la fraude commerciale par le non payement des droits de douane, et à renforcer l`efficacité des structures administratives.

Depuis les années 50, des sociétés indépendantes d'inspection avant expédition sont sollicitées pour vérifier la qualité et la quantité des produits que les importateurs veulent acheter. Cette inspection, se fait avant expédition et dans le pays de l'exportateur pour garantir à l'importateur la conformité des marchandises aux spécifications techniques et aux normes de qualités énoncées dans le contrat.

Depuis le milieu des années 60, les gouvernements de certains pays en développement luttent contre les pratiques déloyales ou irrégulières par l`inspection avant expédition (IAE). Aujourd'hui plus de trente pays d'Afrique, d'Asie et d'Amérique Latine emploient des services d`inspection avant expédition pour vérifier la conformité des marchandises aux conditions contractuelles, leur valeur, la position tarifaire déclarée par l'exportateur dans la nomenclature tarifaire du pays importateur. Cette inspection réduit le risque de différends après livraison des marchandises en garantissant aux importateurs la conformité des marchandises aux spécifications et normes qualitatives contractuelles.

Elle permet aussi d'éviter d'importer des produits mal propres et non vendables dans le pays exportateur.

Suivant les objectifs pour lesquels les services d'IAE sont utilisés, Les contrats d'inspection avant expédition peuvent être regroupés en deux grandes catégories: les contrats de contrôle de changes et les contrats de contrôle douanier.

Les contrats de contrôle de changes sont ceux dont l'objectif fondamental est de prévenir la fuite des capitaux au moyen de la surfacturation. Les contrats de contrôle douanier ont pour objectif principal d'éviter l'érosion des recettes douanières consécutive à la sous évaluation ou à des pratiques frauduleuses.

L`objectif principal des gouvernements, Jusqu'à ces dernières années, était d'éviter la surévaluation des importations lorsque le régime d'importation et le régime de change sont restrictifs. Par suite des mesures de libéralisation des échanges la majorité des contrats d'IAE portent sur le contrôle douanier; leur principal but est de lutter contre la sous facturation, pour s'assurer que les droits dus sont intégralement perçus et pour combattre la corruption douanière.

Les services d'IAE sont principalement employés pour le contrôle douanier des importations, mais certains Gouvernements les utilisent aussi pour lutter contre la fuite des capitaux au moyen des sous facturations des exportations.

Contrairement à la disposition de l'alinéa 3 de l'article 2 de l'accord sur l'IAE qui stipule que l'inspection doit se faire dans le pays exportateur ou uniquement si cela n'est pas possible, dans le pays ou les marchandises sont fabriquées, Le projet d'Inspection à Destination (DIS) consiste à inspecter les marchandises à leur arrivée dans le pays importateur. Après le Ghana en 2000, d'autres pays africains tels que la Tanzanie, le Nigeria etc, ont déjà adopté ce projet. Quels sont alors les objectifs de ce projet ?

II-3-1-2 Les objectifs globaux du projet Inspection à destination.

L'objectif général de ce nouveau système de vérification des importations au Ghana est de faire du Ghana la destination favorite pour les investisseurs privés. Le projet DIS vise donc à:

- améliorer les recettes du gouvernement à travers une bonne évaluation et classification des marchandises suivant les règles de l'évaluation douanière de l'OMC,

- protéger le consommateur ghanéen contre l'importation de produits de mauvaise qualité.

Le système doit générer un mécanisme moderne et efficient de vérification rapide des importations, d'élimination de la fraude et la réduction du besoin d'examen physique des marchandises importées.

Pour atteindre ces objectifs, les compagnies d'inspection doivent développer un certain nombre d'activités techniques.

II-3-2 Les activités de GSL

Avant d'aborder les activités de GSL, rappelons que GSL résulte d'un contrat de partenariat entre l'Etat ghanéen et COTECNA SA de Genève. GSL est donc une « joint venture » entre la douane ghanéenne (Customs Excise and Preventive Services: CEPS), le Port du Ghana (Ghana port and Harbors Authority: GPHA), investisseurs privés (Prudence Securities Limited: PSL) et COTECNA SA.

COTECNA SA détient 70% du capital de GSL, la douane 10%, le port 7% et les investisseurs privés 13% (Gateway Services limited, An overview of GSL concept, may 2001). GSL agit à travers le Ministère du commerce et de l'industrie du Ghana. Les activités de GSL se retrouvent dans les grandes composantes du projet DIS que sont : le système informatisé de gestion de risques, la base de données sur les prix de transaction des marchandises importées, le scanner à rayon x pour inspecter les conteneurs et le guichet unique de prise en charge des documents de commerce.

II-3-2-1 Le système informatisé de gestion du risque (Computerized Risk and Management System, CRMS en anglais).

Le système informatisé de gestion du risque est une approche automatisée de la gestion du risque pour le réduire. Il se base essentiellement sur la probabilité:

- de perte de recettes sous la forme de droits et taxes payables aux douanes par la sous évaluation et la mauvaise description des importations ;

- d'`inadéquation aux lois et règlements douaniers concernant les biens prohibés, les biens non acceptables et particulièrement les substances dangereuses pour la santé. Le CRMS crée une prise en charge rapide des embarquements à faible risque pour la majorité des déclarations et permet, de se concentrer sur l'inspection physique des embarquements à hauts risques.

Le CRMS évalue chaque embarquement et aboutit à sa classification pour une action spécifique le concernant. Ce système classe la valeur CRMS d'un embarquement suivant une grille qui détermine une action à mener sur cet embarquement comme l'illustre le tableau 4 ci-dessous.

Ainsi, une grande partie des importations entre avec seulement une inspection au hasard dans la chaîne verte.

La chaîne rouge exige une inspection physique, soit par les douanes (CEPS) ou la GSBV. (Ghana Standards Board / Bureau Veritas)

Ce système réduit le nombre d'examens physiques et permet d`accélérer le dédouanement avec pour corollaire, la réduction de la durée de manutention des cargaisons et donc la décongestion des ports qui devrait se traduire par la réduction des prix à la consommation.

Tableau 4 Classification des importations et actions prévues suivant leur valeur CRMS

II-3-2-2 L'administration d'une base de données de prix transactionnels (TPD en Anglais).

Le «Transaction Price Database (TPD)» est une base de données constituée par l`Organisation Mondiale du Commerce. Cette base de données rassemble les descriptions des biens, les prix, les rabais sur les factures, les détails sur les importateurs, les exportateurs et les manufacturiers, etc. GSL en a recueilli des données indispensables à l`évaluation des importations au Ghana. GSL utilise cette base de données ainsi constituée, pour vérifier les valeurs d'importation présentée à leur prix FOB.

La base de données transactionnelles assiste la douane dans l'analyse en temps réel des prix.

L'existence de cette base de données renseigne beaucoup plus aisément les services douaniers sur les transactions et leurs valeurs taxables conformément aux règlements ACV (Agreement and Customs Valuation) de l'Organisation Mondiale du Commerce.

Elle facilite ainsi la collecte des droits et taxes par la prévention et l`identification de la sous évaluation des importations.

II-3-2-3 le scanner

L`introduction d'un système à rayon x facilite l'inspection des conteneurs FCL (Full container Load) et permet de consacrer plus de temps à l`examen des chargements à hauts risques. Le scanner de GSL à la capacité d'inspecter près de 210 conteneurs par jour. Si une différence est suspectée entre l'observation à l'écran et les mentions sur le connaissement ou sur le FCVR, le conteneur est dirigé vers la surface de réexamen physique.

Cependant son efficacité reste limitée (incapable de vérifier les sous déclarations détectées, les dates de péremption, les différences entre les nouveaux produits et produits de seconde main, la qualité des produit).

II-3-2-4 Le guichet unique de prise en charge des documents de commerce.

La procédure de prise en charge des documents de commerce s`établit comme suit : - achat au Ministère du commerce et de l'industrie ou dans des banques établies à Accra, d`un formulaire de déclaration d'importation IDF (Import Declaration Form);

- soumission aux services de GSL du formulaire dûment rempli, de la facture proforma et du formulaire d'information complémentaire disponible sur place à GSL, et ceci, 21 jours francs avant le débarquement des produits importés au Ghana;

- établissement par l'office de GSL d`un ordre de vérification (VO en anglais) au regard des documents fournis par l'importateur;

- vérification des informations et établissement d`un rapport provisoire de classification et d'évaluation (PCVR en anglais) par le correspondant ;

- dépôt des documents finaux et de la facture définitive à GSL 10 jours francs avant l'arrivée des biens ;

- l'édition par les services de GSL du rapport final de classification et d'évaluation (FCVR, en anglais), dans un délai de 4 jours.

Cette procédure réduit le temps d'attente des importateurs pour entrer en possession de leurs marchandises.

Tel que décrit, le projet DIS correspond à un contrat de « Constuction-PossessionExploitation-et Transfert» selon le classement du Bureau des PPP Canada et à un « Greenfield » selon la Banque Mondiale. Il s'agit d'un contrat « BOOT» qui signifie en anglais « Building Owning Operating and Transfert ». Si la durée normale de ces

genres de projets va jusqu'à 25 ans, le contrat de GSL est signé pour une période de 10 ans. Nous pensons qu'à l'issue de cette période, le Gouvernement renouvellera le projet pour permettre à GSL de bien jouir de ses droits.

L'exécution rigoureuse des activités de GSL dans un contexte de gestion privée (voir organigramme en annexe 3) a produit d'excellents résultats.

CHAPITRE III : ANALYSE DES RESULTATS DE GSL.

L'efficacité du Partenariat Public-Privé que constitue le projet DIS au Ghana s'analysera à travers les résultats de GSL. Ces résultats concernent essentiellement le volume d'activités, les retraitements effectués par GSL, l'évolution des recettes douanières et le renforcement des capacités de la douane ghanéenne.

III-1 EVOLUTION DES ACTIVITES DE GSL

L'examen des activités de GSL laisse apparaître une croissance de celles-ci de 2000 à 2002 en relation directe avec la croissance des importations ghanéennes (voir tableau 12). A partir de 2003, elles connaissent une chute drastique qui s'explique par l'entrée sur le marché d'autres sociétés d'inspection agréées par l'Etat ghanéen. Le tableau 5 résume l'évolution de ces activités.

Tableau 5:Résumé des activités de prise en charge des dossiers d'importation par

Années	Ordres de vérification enregistrés	Valeur totale en dollars	Rapports finaux de classification et d'évaluation publiés	Valeur totale en dollars	Evolution en%
2000	38 497	1 364 113 057	34 537	1 081 678 915
2001	44 469	1 414 243 487	44 301	1 373 969 543	28,27
2002	45 736	1 490 964 744	46 846	1 448 962 955	5,74
2003	27 023	942 358 654	28 161	965 053 415	-39,89
2004	22 440	946 923 473	22 890	934 900 868	-18,72
TOTAL	178 165	6 158 603 415	176 735	5 804 565 696

La baisse d'activités à partir de 2003 ne traduit pas une faiblesse de GSL mais plutôt un simple transfert d'activités à d'autres sociétés d'inspection suite à la répartition opérée par le Gouvernement ghanéen pour rendre plus rapide le processus de dédouanement des marchandises.

Le temps moyens du traitement des dossiers d'importation par la douane qui était autrefois d'une à deux semaines est réduit considérablement par GSL comme le montre le tableau 6 et le graphique 1.

	mai-	juin-	juil-	août-	sept-	oct-	nov-	déc-	janv-	févr-
Périodes	00	00	00	00	00	00	00	00	01	01
Temps (jour)	7,71	6,36	5,52	5,50	4,23	4,23	4,22	4,44	4,00	4,00

Depuis 2001, ce temps moyen s'est stabilisé à 4 jours en dehors des dossiers incomplets pour lesquels GSL envoie des messages aux importateurs pour obtenir des compléments d'information.

La classification des importations suivant le CRMS a permis de constater que 22 à 35% des importations traitées par GSL sont à hauts risques. Cette proportion est importante dans la mesure où toutes les importations à hauts risques sont systématiquement soumises à l'inspection physique. Le tableau 7 illustre bien le niveau de risque des importations à destination du Ghana.

	2000	2001	2002	2003	2004

1 low risk imports (random examination by CEPS)	6324	2341	2934	1082	195
2 yellow CEPS	2675	6226	4603	2544	2684
3 yellow (scanning)	8690	1969	13263	7018	5822
4 high risk imports/ physical inspection by CEPS	1353	4097	3115	1355	1063
4 high risk imports/ physical inspection by GSBV	15495	19668	22931	16162	13126
total high risk	16848	23765	26046	17517	14189
% high risk	34,5	34,3	46,8	28,1	22,8

Le nombre total de conteneurs scannés par GSL pour les trois dernières années se présente dans le tableau 8.

Le scanner de GSL ayant une capacité de 210 conteneurs par jour soit 76 650 conteneurs par an, se trouve largement en dessous de son taux normal d'activité. L'usage du scanner limite le contrôle physique des conteneurs et favorise donc la décongestion du port.

Le faible niveau des activités enregistrées en 2004 s'explique par l'organisation des élections présidentielles en cette année. Ceci montre bien que le commerce international du Ghana est très sensible à la situation politique du pays. Ce repli est évidemment ressenti au niveau des recettes douanières.

III-2 LES RETRAITEMENTS EFFECTUES PAR GSL.

Le rôle fondamental de GSL est de procéder à la classification et à l'évaluation douanière des marchandises importées au Ghana selon les règles de l'OMC. Se faisant, GSL aide la douane à accroître ses recettes. Sur les trois dernières années, le montant des pénalités induites par l'activité de GSL s'élève à 19 942 618 329 cedis soit environ 2,2 millions de dollars⁴. Le détail se présente dans le tableau 9.

Tableau 9 : Evolution du montant des pénalités collectées par la douane sur les dossiers traités par GSL.

Années		2003			2004			2005			TOTAL
Pénalités (en cedis)	4	713 321	597	6	446 225	244	8	783 071	488	19	942 618	329

Dans la même période, la reclassification selon le code HS (Harmonized System) a porté sur des valeurs FOB s'élevant à 13 995 084 710 000 cedis soit environ 1,5 milliards de dollars détaillées dans le tableau 10.

Années		2003			2004		2005		TOTAL
Valeur FOB (en	4	839 946	800	4	220 902	4	934 235	13	995 084	710
millier de cedis)					070		840

En prenant un taux minimum d'impôt à 10%, la reclassification générerait environ 150 millions de dollars pour l'Etat ghanéen entre 2003 et 2005.

Selon le document « Ghana destination inspection companies, an overview, 2005 », sur la totalité des importations à destination du Ghana, 75% subissent la reclassification ou la reévaluation. Sur ce montant, 46% des importations sont reévalués et 54% reclassifiés par les sociétés d'inspection. Ceci est illustré par le tableau 11 et le graphique 2.

Ces chiffres révèlent que près de la moitié des valeurs et des codes HS déclarés par les importateurs sont incorrects. Ces corrections ont un grand impact sur l'évolution des recettes douanières.

III-3 EVOLUTION DES RECETTES DOUANIERES.

Les recettes douanières sont positivement corrélées aux importations. Le tableau 12 et le graphique 3 présente leur évolution de 1999 à 2004.

Tableau 12: Evolution des importations et des recettes douanières de 1999 à 2004

Années	M (million usd)	RD (million usd)	TMT	RDC	RDC/M	Tx RDC/M
1990	1205,000	193,5059761	17,0	167,325756	0,138859548
1991	1318,700	215,4812398	17,0	186,327896	0,141296652	0,017551
1992	1456,500	198,0828186	17,0	171,283378	0,117599299	-0,167713
1993	1728,000	204,3959938	17,0	176,742418	0,102281492	-0,130254
1994	1579,900	223,4127731	17,0	193,186339	0,122277574	0,195500
1995	1687,800	353,8033333	17,0	305,935824	0,181263078	0,482390
1996	1937,000	259,322624	17,0	224,237798	0,115765513	-0,361340
1997	2128,200	279,7761303	17,0	241,924066	0,113675437	-0,018054
1998	2896,500	321,3637542	17,0	277,885129	0,095938246	-0,156034
1999	3279,900	200,9065841	17,0	173,725105	0,052966586	-0,447910
2000	2766,600	151,816149	13,0	131,276317	0,047450415	-0,104144
2001	2969,500	176,9622748	14,7	153,020320	0,051530668	0,085990
2002	2707,000	205,1486173	14,7	177,393216	0,065531295	0,271695
2003	3232,830	284,5168269	14,7	246,023374	0,076101550	0,161301
2004	4297,280	333,4018166	14,7	288,294512	0,067087672	-0,118445

Pour mieux appréhender l'effet de l'inspection à destination sur les recettes douanières, il convient d'éliminer l'impact des variables qui influencent ces dernières en l'occurrence, le volume des importations, le taux d'inflation et le taux moyen de taxes (TMT). Le taux moyen (TMT) est la moyenne arithmétique annuelle des taxes à l'importation appliquée aux marchandises. Elle se présente pour la période comme suit :

L'élimination de l'effet de la variation du taux moyen de taxes (TMT) se fait par application d'un taux unique à la valeur des importations de chaque année. Pour cette étude nous retenons 14,7 % comme taux moyen de taxes (taux de référence) à appliquer aux importations compte tenu du fait que le projet DIS a démarré en 2000. Ainsi Pour une année donnée nous calculons le montant des recettes douanières corrigées (RDC) en multipliant les importations de l'année par 14,7 et en divisant le résultat par le taux moyen de taxes de l'année en cours.

Quant à l'effet de l'inflation et du volume des importations, ils sont tous deux éliminés par le calcul du ratio «recettes douanières corrigées sur les importations (RDC/M)». L'examen de l'évolution de ce ratio, indépendamment du taux de taxes permet d'apprécier la qualité du recouvrement des recettes douanières.

Le graphique 3 montre que ces deux courbes ne présentent pas la même allure. Jusqu'en 2000, au moment où les importations augmentaient, les recettes douanières baissaient. Ceci traduit les insuffisances de la douane ghanéenne à collecter efficacement les droits et taxes à l'importation. Mais à partir de 2000, cette situation sera corrigée avec l'avènement du projet DIS. Désormais, les montants des droits et taxes à payer sur les importations ne sont plus calculés par la douane mais par les sociétés d'inspection qui sont à cet effet suffisamment outillées.

Les recettes collectées par la douane à travers GSL, depuis l'instauration du projet DIS se présentent dans le tableau 14.

Tableau 14: Evolution des droits et taxes collectées par la Douane à travers GSL

Années	Total des droits et taxes collectées en cedis	Observations
2000	357 504 579 664	Avril à Décembre 2000
2001	957 396 472 663
2002	1 512 393 756 812
2003	1 132 845 807 243
2004	959 424 792 929
2005	1 046 723 057 401
TOTAL	5 966 288 466 712

De 2000 à 2005, près de 5 966 288 466 712 cedis soit environ 660 millions de dollars sont rentrés dans les caisses de l'Etat par l'intermédiaire de GSL. La société GSL est devenue donc très importante dans la mobilisation des recettes douanières au Ghana comme l'illustre le tableau 15.

Ce tableau nous permet d'affirmer que sur la période 2000 à 2004, GSL a participé à la mobilisation de plus de 50% des recettes douanières au Ghana.

Pour l'exercice de ses activités, GSL est rémunéré par une commission de 1% de la valeur CAF des importations traitées. Ceci lui permet d'amortir ses investissements et de faire face à ces charges.

L'activité des sociétés d'inspection dépasse aujourd'hui le simple contrôle des marchandises pour s'étendre à la mise en place des règles ou de techniques qui tendent à l'application stricte de la réglementation douanière locale et sa modernisation.

III-4 LE RENFORCEMENT DE CAPACITE DE LA DOUANE GHANEENNE.

L'accord sur l'inspection avant expédition précise dans son préambule que les pays qui utilisent le service des sociétés d'inspection pour la vérification des prix ne doivent le faire pendant une période transitoire. L'objectif à long terme doit être de réduire progressivement la dépendance à l'égard de ces sociétés, en formant les fonctionnaires des douanes à la détection de sous facturations et d'autres irrégularités. Dans ce cadre, le partenariat que constitue le projet DIS a prévu dans son programme la formation du personnel et la modernisation de la douane.

Pour se faire, GSL a investi plus de 10 millions de dollars dans les infrastructures de pointe telles que le scanner à rayon X (mobile et fixe), les nouvelles technologies de l'information et de la communication avec un logiciel très performant pour le traitement des dossiers.

La formation et le transfert des connaissances font partie des préoccupations de GSL. Chaque année, GSL accueille au moins trois douaniers qui y séjournent pour une durée d'un an et plus.

Les formations portent sur les méthodes d'évaluation sous l'ACV (Agreement on Customs Valuation), le CRMS (Computerized Risk Management System), le TPD (Transaction Price Database), l'usage du scanner et l'analyse de l'image.

Tout en travaillant comme le personnel de GSL, ces douaniers représentent l'oeil de l'Etat au sein de l'entreprise et veillent sur le bon respect des règles en matière de dédouanement des marchandises. Après leur formation, ils ont la possibilité de servir davantage GSL ou de retourner à la douane. Cinq douaniers travaillent actuellement à GSL. Ce programme de formation est pareil pour les trois autres sociétés d'inspection. Au total, plus de douze douaniers sont formés chaque année dans le cadre du projet DIS.

La société GSL, en tant que structure privée, fonctionne ainsi sous le regard de l'administration publique. Les résultats ci-dessus obtenus par GSL en cinq années d'existence démontrent bien l'efficacité du projet DIS et donc du Partenariat PublicPrivé conclu par l'Etat ghanéen pour l'amélioration de ses recettes douanières. Le succès de ce projet a amené d'autres pays à remplacer l'inspection avant expédition par l'inspection à destination, comme le Nigéria où COTECNA a déjà obtenu deux contrats du projet DIS qui ont démarré le 1^er Janvier 2006.

CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS

Bien que l'analyse de l'exécution des contrats de Partenariat Public-Privé dans les pays en développement laisse apparaître un ensemble de risques liés au comportement opportuniste de certaines entreprises prestataires tels que le refus de prendre en charge les obligations contractuelles, l'instauration de tarifs excessifs, l'abandon de concessions etc, le projet DIS n'a souffert d'aucun de ces risques depuis son application jusqu'à ce jour. Si les Partenariats Public-Privé permettent dans une certaine mesure de répondre à des besoins essentiels en soulageant les finances publiques, en dégageant la puissance publique de certaines tâches accessoires, et en tirant pleinement avantage des compétences distinctives du secteur privé en matière de gestion et d'innovation, dans la prestation des services publics, leur extension aux services publics non marchands pourrait poser des problèmes majeurs car il y a des limites énormes et éminemment imposantes à la capacité du secteur privé de servir l'intérêt général.

La douane constituant une des mamelles nourricières de l'Etat ghanéen (plus de 75% des ressources fiscales), budget (2006), les autorités ghanéennes doivent veiller à une meilleure application des clauses définies dans le contrat du partenariat que constitue le projet DIS afin que les objectifs soient atteints.

Pour cela, nous formulons des recommandations suivantes à l'endroit des deux partenaires:

+ Les sociétés d'inspection, telle qu'elles fonctionnent actuellement au Ghana, suite à la répartition selon les pays d'origine des marchandises, opérée par l'Etat en 2003, (voir annexe 4) correspondent à un monopole privé. L'Etat devrait alors ouvrir le système à une réelle concurrence comme le cas des télécommunications.

+ L'Etat devrait créer un cadre institutionnel et régulateur incitatif bien adapté pour limiter les cas de conflit qui surviennent dans l'exécution des contrats de partenariat.

+ L'Etat devrait être en mesure de sanctionner à tout moment les comportements opportunistes de prestataires indélicats.

+ Vu les résultats à mi-parcours du projet DIS satisfaisants, l'Etat devrait commencer à réfléchir d'avance sur les possibilités de renouvellement de ce contrat

+ L'Etat en attendant de trouver une solution concrète et convenable au devenir du personnel des sociétés d'inspection à l'expiration du contrat, en sa qualité de

protecteur de l'intérêt général, devrait les associer comme des contractuels pour aider la douane.

+ Les sociétés d'inspection devraient fournir des rapports plus transparents sur le traitement des dossiers notamment sur la classification et l'évaluation douanière des marchandises.

+ Les sociétés d'inspection devraient respecter rigoureusement les clauses des contrats de Partenariat Public-Privé

+ Les sociétés d'inspection devraient organiser des séances d'information dans le but de « démythifier » leur sphère d'activités souvent peu connue par le public notamment les importateurs.

REFERENCES BIBLIOGRAPHIQUES

TABLE DES MATIERES

CHAPITRE II: GENERALITES SUR LES PARTENARIATS PUBLIC-PRIVE ET PRESENTATION DU PROJET « DESTINATION INSPECTION SCHEME (DIS) » 11

II-1-3 Quand convient - il d'établir un partenariat avec le secteur privé ? 14

II-3 PRESENTATION DU PROJET «DESTINATION INSPECTION SCHEME

II-3-2-1 Le système informatisé de gestion du risque (Computerized Risk Management System, CRMS en anglais). 21
II-3-2-2 L'administration d'une base de données de prix transactionnels (TPD

ANNEXE 1

	1995	1996	1997	1998	1999
Current Account	-143.7	-323.8	-549.7	-380	-755.7
Trade Balance	-256.6	-366.9	-638.3	-805.7	-1111.5
Merchandise Exports (f.o.b.)	1431.2	1570.1	1489.9	2090.8	2116.6
Merchandise Imports (f.o.b.)	-1687.8	-1937	-2128.2	-2896.5	-3228.1
Net Invisibles (Services & Transfers)	112.9	43.1	88.6	425.7	355.8
Services (net)	-410.3	-438.6	-471.4	-308.2	-264.2
Transfers (net)	523.2	481.7	560	733.9	620.0
Private (net)	263.2	276.1	400.3	453.8	148.0
Official (net)	260	205.6	159.7	280.1	472.0
Capital Account	459.1	285.5	492.7	449.8	493.1
Government Capital (net)	135.5	351.2	499.3	348.9	144.2
Private Capital (net)	261.2	70	55.4	-10.4	115.0
Short-term Capital (net)	62.4	-135.7	-62	111.3	233.9
Non-monetary capital (net)	116.6	12.7	-94.9	23.3	47.5
Monetary capital (net)	-54.2	-148.4	32.9	88	186.4
SDR Allocation	0	0	0	0	0.0
Errors and Omissions	-66.3	19.4	81.8	29.6	169.2
Overall Balance	249.1	-18.9	24.8	99.4	-93.4
Change in Net International Reserves	-249.1	18.9	-24.8	-99.4	93.4
IMF Position (net)	-65.3	-85.4	-165.7	-25.8	-15.3
Foreign Exchange Position (net)	-188.6	104.2	141.8	-21.1	67.7
Others	4.8	0.1	-0.9	-52.5	41.0
Source : Bank of Ghana, 1999

3/ Credit from deposit money banks to public enterprises and the private sector respectively.

Analyse du partenariat public-privé dans la mobilisation des recettes douanières au Ghana: cas du projet « Destination Inspection Scheme"

DEDICACE