Les missions assignées a la COBAC: contribution a l'étude des aspects juridiques

THEME:

LES MISSIONS ASSIGNEES A LA COBAC:

CONTRIBUTION A L'ETUDE DES ASPECTS JURIDIQUES

RESUME

L'absence ou la faiblesse de la réglementation et de la régulation figurent parmi les causes de la crise financière mondiale actuelle. Les banques de la sous région Afrique Centrale semble être à l'abri des difficultés du système mondial du fait de l'importance et de la qualité de la surveillance exercée par la COBAC sur les activités dans et hors bilan des banques. La naissance de la COBAC marque une nouvelle ère dans la supervision du système bancaire de la sous région Afrique Centrale. Elle devait non seulement mettre fin à la crise bancaire qui continuait à freiner l'économie, mais aussi assurer la stabilité à long terme du système bancaire de la CEMAC. On peut comprendre pourquoi la COBAC cumule à elle seule les pouvoirs de réglementer, de contrôler, d'administrer et de sanctionner les Etablissements de crédit et assimilés. Sa notoriété et son efficacité concourent au renforcement permanent de ses pouvoirs, lesquels ne sont pas absolus et subissent à leur tour des évaluations techniques de la part des autorités politiques et des institutions internationales de la finance, et des contrôles judiciaires de la Cour de Justice Communautaire.

ABSTRACT

The absence or weak rules and regulations figures amongst the causes of the actual world financial crisis. Banks of the Central African sub region seem to be free from the difficulties related to the world system due to the importance and the quality of the control implemented by the Central African Banking Commission, COBAC. The creation of COBAC marks a new era in the supervision of the banking system of the sub region. This would have ceased the bank crisis which continues to slow down the economic system of the CEMAC sub region. At this juncture, we can understand why COBAC cumulates the power of regulating, controlling, administrating and sanctioning financial institutions and related fields. Its high recognized competence and efficiency leads to permanent reinforcement of its powers which are not absolute and also undergoes technical evaluations from political authorities, international financial institutions and high judicial authorities of CEMAC region.

SOMMAIRE

INTRODUCTIONGENERALE

PREMIERE PARTIE : LE CONTENU DES MISSIONS DE LA COBAC

CHAPITRE I- UNE MISSION INSTITUTIONNELLE DYNAMIQUE

SECTION I- UN POUVOIR REGLEMENTAIRE SANS CESSE RENFORCE

SECTION II- UN POUVOIR ADMINISTRATIF IMPORTANT

SECTION III- LE POUVOIR DE CONTROLE ET DE MISE GARDE RENFORCE

CHAPITRE II- UNE MISSION JURIDICTIONNELLE INSUFFISAMMENT CODIFIEE

SECTION I - LES INTERROGATIONS SUR L'ORGANISATION DE LA JURIDICTION

SECTION II- LES INTERROGATIONS SUR LA PROCEDURE CONTENTIEUSE

DEUXIEME PARTIE :

LE CONTROLE DES MISSIONS ASSIGNEES A LA COBAC

CHAPITRE I :

UN CONTROLE INSTITUTIONNEL MULTIDIMENTIONNEL

SECTION I- LES ACTEURS DU CONTROLE DES ACTES DE LA COBAC

SECTION II- LA QUESTION DE LA PUISSANCE DE LA COBAC

CHAPITRE II - UN CONTROLE JURIDICTIONNEL UNIQUE

SECTION I- LA CONTROVERSE A PROPOS DE LA JURIDICTION COMPETENTE

SECTION II- LES RECOURS CONTRE LES DECISIONS DE LA COBAC

CONCLUSION GENERALE

EPIGRAPHE

« Nous devons instaurer une réforme complète de la régulation et combler les lacunes existantes en matière de contrôle. »

Timothy GEITHNER, Secrétaire d'Etat au Trésor Américain,

Extrait du discours du 24 mars 2009 devant la Chambre des Représentants

INTRODUCTION GENERALE

Depuis une vingtaine d'années, nous assistons, en Afrique, à la régulation sectorielle des grands services publics. Bien que cette régulation marque l'aveu d'impuissance des Etats africains à contrôler efficacement le service public et à permettre aux usagers d'en tirer satisfaction, elle confirme l'arrimage à la tendance mondiale de régulation autonome et indépendante qui traverse les grands Etats de l'Amérique du Nord et du Sud, des pays à fort potentiel économique d'Asie et d'Europe de l'Ouest. La régulation sectorielle permet à l'Etat d'accomplir, par des moyens souples et performants des politiques publiques sans avoir recours à une administration classique^1(*) particulièrement affectée par plusieurs maux : corruption, trafic d'influence, lourdeur chronique dans le traitement des dossiers, incompétence et démotivation, manque d'idéologie de développement.

L'un des secteurs phares de cette régulation est le secteur bancaire qui a été ébranlée par une crise profonde et aiguë. De 1972, année de création de la Banque des Etats de l'Afrique Centrale, jusqu'à la décennie 1980, l'activité bancaire était contrôlée par une structure spéciale créée au sein du Conseil National du Crédit de chaque pays de la CEMAC. Au Cameroun, a été mise sur pied la Commission de Contrôle des Banques et des Etablissements Financiers. Cette structure n'a cependant pas empêché le secteur bancaire de connaître une crise sans précédent dont le Cameroun n'est pas à ce jour totalement remis puisque le processus de liquidation de certaines entreprises bancaires commencé en 1990 n'est pas encore arrivé à son terme. Ainsi, plusieurs établissements de crédit vont être soit restructurés, soit liquidés. Nous assisterons non seulement à un drame économico financier, mais aussi à une crise sociale.

Les enjeux importants de la croissance économique, du développement et de la crédibilité du système bancaire, moteur indispensable de l'économie, ont déterminé les leaders politiques, sur insistance des institutions de Bretton Woods et sous la houlette de la France, à réfléchir sur les mesures de vigueur, d'efficacité et surtout de pérennité de l'activité bancaire. Pour sauver la banque et juguler la crise économique persistante des années 1990, il fallait échapper aux anciennes techniques dirigistes, unilatérales, centralisées et interventionnistes qui caractérisent l'Afrique, plus précisément l'Afrique subsaharienne. Plusieurs réformes seront entamées : les unes à court terme pour limiter les défaillances (restructuration et liquidation), les autres à long terme pour solidifier le système bancaire de la sous région, dont l'une des principales est l'inventaire et la récriture du dispositif de supervision des banques^2(*).

L'inefficacité des techniques de contrôle et la complaisance vis-à-vis des gestionnaires indélicats et défaillants des établissements de crédit^3(*) avaient largement contribué à la crise bancaire. Les causes et les conséquences étant pratiquement identiques d'un pays à l'autre de la sous région Afrique centrale, les leaders vont opter pour une institution communautaire de surveillance bancaire. La naissance de la COBAC connaîtra deux étapes :

- Le 16 octobre 1990, les ministres chargés des finances de la sous région Afrique centrale se réunissent à Yaoundé pour créer la Commission Bancaire de l'Afrique Centrale, en abrégé COBAC. La convention de la Coopération Monétaire du 22 novembre 1972 signée à l'ère de l'UDEAC^4(*) sera subséquemment modifiée pour intégrer la COBAC comme l'un des organes chargés de la mise en oeuvre de la coopération monétaire des Etats de la sous région (article 3)^5(*). Les missions générales énumérées par la convention de 1990 font de la COBAC, le gendarme de l'activité des établissements de crédit dans la CEMAC. Les Gouvernements de l'Afrique Centrale venaient là de réaffirmer le principe de souveraineté partagée dont le meilleur exemple demeure l'union monétaire. La convention du 16 octobre 1990 était la convention institutionnelle qui devait marquer les esprits et constituer un tournant dans le paysage monétaire et bancaire de l'Afrique Centrale. Elle fût donc une première étape, c'est-à-dire une réforme de structure.

- La COBAC, telle qu'instituée le 16 octobre 1990, ne pouvait prendre ses marques parce que chaque pays membre continuait à appliquer, voire à édicter des lois bancaires internes. En cas de concours entre la loi interne et la loi communautaire, la première prévalait. D'ailleurs, les ministres de finance ont reconnu que la convention suscitée était « une étape essentielle du processus »^6(*). Il était désormais urgent pour les leaders de la sous région Afrique Centrale d'engager d'autres réflexions et d'organiser des concertations pour conforter et rendre opérationnelle la première convention dans le sens de la cohésion réglementaire de l'activité bancaire dans tous les pays de la CEMAC. C'est ainsi qu'une autre convention comportant elle aussi une annexe sera signée le 17 janvier 1992 à Douala. Cette deuxième convention consacre la primauté du droit communautaire sur la loi nationale et organise le fonctionnement des établissements de crédit.

La COBAC est effectivement mis en place au milieu de l'année 1992 et ses activités démarrent en 1993. Son organisation comprend un organe de décision, la Commission Bancaire et un organe d'exécution, le Secrétaire Général. Lors de sa création, la question du siège du siège n'avait été tranchée. Il faudra attendre l'acte additionnel n°5/99-CEMAC-CEE-01 du 25 juin 1999 pour que Libreville soit désignée comme lieu d'établissement du siège de la COBAC.^7(*) Néanmoins, la COBAC reste à ce jour abritée aux treizième et quatorzième étages des services centraux de la BEAC à Yaoundé, en attendant probablement 2009 pour le transfert à Libreville dont la construction de l'immeuble d'accueil est achevée. Le personnel nécessaire et adéquat est fourni par la BEAC. Mais son déploiement est de la compétence exclusive de la COBAC. Au vu du nombre important et sans cesse croissant des établissements assujettis^8(*), cet effectif, environ une cinquantaine d'agents, est manifestement insuffisant. Il en est de même du budget de fonctionnement également alloué par la BEAC mais arrêté annuellement par le collège des commissaires^9(*). Si la réflexion sur l'autonomie financière de la COBAC aboutit, les établissements assujettis pourraient être requis pour participer au fonctionnement de la COBAC au moyen d'une contribution annuelle. Compte tenu des informations très sensibles que les agents de la COBAC reçoivent des banques et de leurs clients au cours des enquêtes, il leur est imposé le secret professionnel. De plus, aucun membre ou agent de la COBAC ne peut être poursuivi pour les actes commis lors de ses fonctions.^10(*) Le secret professionnel et l'immunité ainsi consacrés sont à la fois un devoir et une garantie pour les Etablissements de Crédit et leur autorité de contrôle. La COBAC est à l'origine de plusieurs actes spécifiques aux banques. Elle a le monopole des ratios prudentiels.

La singularité de la COBAC peut être appréciée à travers son originalité, ses prérogatives exorbitantes de puissance publique et la plénitude de la régulation bancaire.

L'originalité de la COBAC

Normalement, l'activité de supervision bancaire est une mission de service public dévolue à chaque Etat. Elle répond au souci des pouvoirs publics de conserver la maîtrise de la création, de la crédibilité et de la circulation de la monnaie, et au souci d'assurer la sécurité des déposants et autres créanciers. Elle fait partie de la fonction d'encadrement de l'épargne et même de police économique.

Avant 1990, le service public de supervision bancaire était de la compétence de chaque Etat qui l'exerçait à travers le Conseil National de Crédit.

Après 1990 (en réalité à partir de 1993), ce service public sera transféré à une entité commune, la COBAC. L'activité de surveillance bancaire est donc devenue un service public communautaire.

Contrairement aux autres entités communautaires^11(*)où le contrôle demeure exercé par les autorités ou institutions nationales, la sous région Afrique Centrale s'est dotée d'une institution supranationale. Il s'agit là d'un exemple de souveraineté partagée donc le résultat dans le domaine monétaire et bancaire est plus que satisfaisant^12(*).

On peut aussi ajouter que contrairement aux autres organisations qui représentent, contrôlent et défendent les intérêts de leur profession^13(*), la COBAC n'est pas une émanation professionnelle. Elle est totalement indépendante du milieu professionnel bancaire car elle ne comprend pas en son sein de représentant ès qualité de la profession. Les commissaires pris individuellement ou collectivement n'ont pas vocation à défendre ni la profession, ni les banquiers mais ils ont pour souci de veiller à la santé du secteur bancaire et les épargnants. La COBAC est donc une institution originale.

Le bénéfice de prérogatives de puissance publique

La COBAC bénéficie de prérogatives de puissance publique. La puissance publique est un terme générique utilisé pour désigner les moyens utilisés par l'Etat pour assurer la sécurité de son territoire, la sécurité de ses citoyens et l'application de ses lois. C'est l'ensemble des moyens dont dispose l'Etat pour faire prévaloir l'intérêt général. La COBAC bénéficie de ces prérogatives pour mener à bien sa mission. Elle a le double pouvoir d'imposer unilatéralement des obligations aux établissements de crédit et de recourir via l'autorité monétaire nationale à toute forme de force légale pour les faire exécuter. Elle dispose ainsi de larges moyens d'actions pour arriver à ses fins. Elle peut exiger la communication de tout document, même confidentiel, étendre ses investigations à toute personne morale ou physique, institution publique ou privée domiciliée à l'intérieur comme à l'extérieur de la zone CEMAC ayant eu une relation avec l'établissement assujetti.

De plus, selon l'alinéa 2 de l'article 7 de l'annexe de la convention de 1990, l'autorité monétaire peut arrêter des normes plus sévères que celles édictées par la COBAC mais sous la condition d'un avis conforme. Ceci traduit l'indispensabilité de la COBAC dans la réglementation bancaire car si l'avis conforme est refusé pour une norme élaborée par l'autorité monétaire, celle-ci ne peut la mettre en exécution. D'ailleurs, même le décret augmentant ou réduisant le capital minimum exigé aux établissements de crédit ne peut plus logiquement se prendre sans que le besoin ne soit exprimé par la COBAC.

La COBAC, une véritable autorité de régulation

La COBAC a la plénitude de la surveillance en zone CEMAC. Elle est le gendarme de la banque. Pour emprunter à Mme CONTAMINE REYNAUD parlant de la Commission Bancaire française, elle assure la « magistrature morale de la profession bancaire »^14(*). Contrairement aux autres pays où la tutelle directe des établissements de crédit est fractionnée entre plusieurs structures techniques^15(*), les autorités politiques de l'Afrique Centrale ont entendu concentrer entre les mains de la COBAC la quasi-totalité de la tutelle des établissements de crédit. Cette mission globale est prévue par l'article 1 alinéa 2 de intitulé « article 7 bis » de la convention de 1990 qui dispose clairement : « La Commission Bancaire [COBAC] est chargée, dans les conditions fixée en Annexe, de veiller au respect par les Etablissements de crédit des dispositions législatives et réglementaire édictées par les Autorités [Députés, Président de la République ou Ministre de la Monnaie de l'Etat membre concerné], par la Banque [BEAC] ou par elle-même [COBAC] et qui leur sont applicables, et de sanctionner les manquements constatés ». Ainsi, la COBAC légifère, vérifie et châtie ; autrement dit, elle a le pouvoir de réglementation, le pouvoir de contrôle, le pouvoir de mise en garde et le pouvoir de sanction. C'est en cela que l'on peut dire que la COBAC est une véritable autorité de régulation bancaire.

Pourquoi a-t-on doté la COBAC d'une si grande compétence institutionnelle ? On peut évoquer trois raisons :

- La situation propre des banques 

D'abord, l'aventurisme des dirigeants dans les prises de risques inconsidérées, qui s'était traduit par l'importance croissante du financement des projets mal ficelés et des engagements compromis, la non maîtrise des outils d'analyse financière, le recouvrement qui se faisait à la tête du client avaient ruiné gravement la liquidité et la solvabilité des banques les exposant à un effondrement certain au moindre choc extérieur. Ensuite, la faiblesse du système de contrôle interne. Celle-ci se manifeste par une absence de comptabilité fiable dans certains établissements, des carences dans les dispositifs de prise et de surveillance des risques, une organisation administrative non performante, un personnel faiblement qualifié et enfin un manque de dispositifs d'alerte tels que le contrôle de gestion. C'est ainsi que la détection anticipée des futurs clients douteux n'est pas effectuée, et d'importants suspens comptables, source de non-valeurs et donc de pertes latentes sont purement et simplement ignorés. Les dirigeants des banques avaient tendance à violer le principe de l'adéquation des ressources et des emplois. Il est par exemples des cas où les ressources à court terme finançaient péremptoirement les emplois à long terme. Ces banques qui souffraient des déficiences internes avaient fini par devenir insolvables. Enfin, les banques par manque de stratégie commerciale n'ont pas vu venir la crise et n'ont pas pu adapter en conséquence leur politique en matière de collecte de ressources ou d'octroi du crédit au nouvel environnement qui se présentait.

- L'inefficacité du dispositif de surveillance bancaire

Les faiblesses du dispositif de surveillance bancaire constituaient également un sérieux handicap pour la survie des systèmes bancaires de la Zone. Jusqu'en 1992, année de mise en place de la COBAC, la supervision de nos systèmes bancaires incombait conjointement à la BEAC pour la conduite des enquêtes sur place et le contrôle sur pièces, et aux Commissions Nationales de Contrôle des Banques pour la prise de décisions. L'efficacité de ce dispositif supposait donc que les constats dressés par la BEAC donnent lieu à des sanctions justifiées par la gravité des anomalies et autres infractions relevées. Mais les carences observées dans le fonctionnement des Commissions Nationales, qui brillaient par l'absence ou la faiblesse des actions correctives et coercitives, ont rendu inopérant le système de supervision bicéphale mis en place.

- Le mauvais rôle de l'Etat

L'Etat occupait une position ambiguë défavorable aux banques : Il était à la fois actionnaire majoritaire de la plupart des banques, responsable de la nomination des dirigeants, régulateur, créancier et débiteur du système bancaire. Cette position « araignée » ajoutée à un environnement de crise économique, de corruption et de favoritisme a malheureusement déterminé l'Etat à ne pas prendre des mesures subséquentes pour régir et contrôler efficacement l'activité des établissements de crédits.

Pourquoi la COBAC a-t-elle été dotée d'un levier juridictionnel? Cette question est aussi intéressante que celle de la création même de la COBAC. Nous esquisserons notre réponse à travers trois points :

- Eviter les tares qui minent les juridictions nationales 

La justice de l'Afrique subsaharienne est généralement décriée pour de multiples maux dont elle tarde de nos jours à s'en départir. Nous pouvons relever entre autre :

* L'absence d'indépendance des juges 

Dans les constitutions des pays de l'Afrique subsaharienne, en particulier celles des pays de la sous région, il déclaré que la justice est indépendante de l'exécutif ou du législatif. Les juges, si l'on en croit le constituant, détient le pouvoir judiciaire. Mais au quotidien, on constate plutôt une autorité judiciaire car les juges subissent facilement des pressions, des trafics d'influence ou la corruption. La crise économique des années 1985 - 1995 était un facteur aggravant de complaisance des juges. Leur statut et leur carrière dépendent entièrement du pouvoir exécutif, toutes choses qui ne peuvent garantir leur indépendance.

* Les lenteurs judiciaires et l'inertie législative

Les affaires portées à la connaissance des juridictions tardent à connaître de verdict du fait du nombre de litiges à examiner, de l'effectif insuffisant des magistrats qui manquent souvent de motivation, du dilatoire entretenu par les avocats.

Un autre grief est ce que nous appellerons l'inertie législative dans la mesure où, en ce qui concerne par exemple le Cameroun, ce n'est qu'après deux ans que la Convention du 16 octobre 1990 est entrée en vigueur. Il en est de même pour la Convention du 17 janvier 1992 ratifiée par ordonnance près de quatre ans et demi après sa signature^16(*). Comment les juges auraient-il pu éviter la polémique et l'embarras juridique du moment que les textes communautaires n'avaient pas officiellement intégré l'arsenal législatif interne ?

*L'insuffisance de connaissance de l'activité bancaire

Pour contrôler efficacement les Etablissements de crédit et détecter les manquements, il faut une formation comptable et financière adaptée, une maîtrise de la réglementation bancaire, ce que les juges nationaux n'ont par encore reçu^17(*).

Pour toutes ces raisons, on ne pouvait confier le pouvoir disciplinaire de la profession bancaire aux juridictions nationales.

- Corriger les limites des commissions nationales de contrôles des banques 

La supervision bancaire était assurée par la Commission de Contrôle des Banques logée au sein du Conseil National du Crédit de chaque pays membre de la CEMAC. Cette structure connaîtra des carences rendant sa mission presque impossible.

* D'abord l'absence de pouvoir de sanction 

La Commission de contrôle des banques ne pouvait sanctionner les manquements constatés, elle se limitait à la proposition des sanctions^18(*). Elle n'avait aucun moyen de coercition, ne serait-ce que provisoire.

* Ensuite la qualité homogène des membres composant la commission 

Tous les membres étaient sous influence étatique à l'exception du représentant de l'Association Professionnelle des Banques dont le rôle évident était de protéger les banques et leurs dirigeants. La commission, présidée par le ministre des finances ne pouvait être efficace car, autorité monétaire, tuteur des banques et représentant de l'Etat actionnaire, à la fois débiteur et créancier des banques n'augurait pas une application stricte des textes. Les sanctions prononcées étaient soit tardives ou soit insuffisantes.

* Enfin le statut des membres et enquêteurs composant la commission 

Le statut des membres de la commission, encore moins des enquêteurs n'était précisé. Les membres ne maîtrisaient ni la durée de leur mandat, ni les conditions de révocabilité et de rémunération, leur indépendance et leur immunité n'étaient manifestement pas consacrées. Ces carences enlevaient toute sérénité dans l'exécution optimale des tâches prévues.

- Tenir compte de la spécialité de l'activité bancaire et rechercher l'efficacité du contrôle

Si nous observons toutes les institutions de régulation opérant dans les pays à forte activité économique, à l'instar des pays de l'Union Européenne, du Canada et des Etats-Unis, nous remarquerons qu'au pouvoir de contrôle est adjoint le pouvoir de sanction. L'adéquation contrôle-sanction vise à garantir l'efficacité et la rapidité des actions et mesures prises par les autorités de régulation pour corriger des fautes relevées.

L'activité bancaire est très sensible d'autant plus que les effets de sa défaillance déteignent sur tous les autres secteurs de la vie nationale^19(*) et peuvent s'étendre à l'international. Par exemple la crise du crédit immobilier appelée « Crise des Subprimes » a plombé le bilan de plusieurs grandes banques américaines, françaises, britanniques. Il est donc nécessaire d'organiser un contrôle particulier ainsi qu'une instance spécialisée pour la sanction appropriée et rapide des manquements.

Bien qu'elle soit, selon l'appellation du Professeur Yvette KALIEU, « une justice hors du juge »^20(*), la COBAC n'offre pas moins des garanties d'une justice soucieuse et respectueuse de la plupart des grands principes applicables aux juridictions ordinaires. A lumière des raisons avancées ci-dessus, une juridiction spécialisée au sein de la COBAC était et est davantage aujourd'hui d'une nécessité évidente^21(*) pour veiller à la légalité des actes de police bancaire et aider à la stabilité économique d'ensemble.

INTERET DE L'ETUDE

La présente étude a un intérêt certain. L'activité bancaire se déploie en amont comme en aval des activités économiques. Elle fait l'objet d'une surveillance et d'un contrôle étroit dans tous les systèmes politiques. Opérant individuellement ou collectivement, la quasi-totalité des agents économiques est régulièrement en contact avec la banque. Ainsi, la santé économique voire politique d'un pays dépend en grande partie des performances de son système bancaire et financier.

La sous région de l'Afrique Centrale a été marquée par une crise bancaire aiguë ayant conduit soit à des restructurations soit à des liquidations. Les défaillances ont été criardes telles que la faiblesse des institutions mises en place et l'absence ou le retard dans la prise des sanctions. Par la reforme du 16 octobre 1990, les politiques ont entendu doter la COBAC tant d'un levier institutionnel que d'un levier juridictionnel dont il est intéressant de s'attarder sur ses aspects juridiques. De plus dans le contexte actuel marqué par la récession économique mondiale provoquée par la crise bancaire qui s'est muée en une crise financière pour aboutir à la crise économique, il est opportun de s'interroger sur le niveau de réglementation/déréglementation de l'activité bancaire de la région.

DEFINITION DE CERTAINS CONCEPTS

Pour la présente étude, nous esquisserons la signification des mots « missions » et « aspects juridiques ».

La mission : du Latin misserer, c'est-à-dire envoyer, la mission peut être définie dans ce contexte comme un opération spécifiée ou non par un personne à une autre. C'est aussi une tâche qui appartient de droit à une autorité morale ou physique et dont l'accomplissement correspond à un pouvoir, à un devoir voire à une obligation.

L'aspect juridique : l'aspect juridique est le regard ou la manière dont la COBAC mène ses activités sous le prisme du droit et des règles de droit qui la régit. Ce regard est entrepris à travers l'analyse et l'évaluation des prérogatives.

APPROCHE METHODOLOGIQUE

La réflexion que nous souhaitons conduire porte sur l'ensemble des compétences de la COBAC. Pour mener à bien notre étude, nous nous servirons de la recherche explicative et descriptive.

La méthode juridique ou celle exégétique, c'est-à-dire de l'interprétation et d'analyse des textes sera utilisée.

Nous recourrons aux autres institutions de régulation soeurs des pays d'Afrique, d'Europe et d'Amérique pour une appréciation critique et constructive des missions de la COBAC.

Une analyse systématique de la jurisprudence communautaire et internationale relative aux contentieux des institutions de contrôle des banques sera faite pour dégager les évidences et relever les insuffisances dans le but de la contribution jurisprudentielle à la réalisation d'une loi de police bancaire de haute facture.

Par ailleurs, nous adopterons premièrement l'approche organique des institutions concernées par le processus disciplinaire et administratif des banques, deuxièmement l'approche formelle relative au processus de sanction et troisièmement l'approche matérielle basée sur la qualité des auteurs et la qualité des recours.

PROBLEMATIQUE ET HYPOTHESES DE RECHERCHE

1) Problématique

Notre étude soulève une interrogation fondamentale : compte tenu de sa particularité et de sa spécialité, quelle est l'efficacité des missions confiées à la COBAC ? Autrement dit le cadre juridique défini permet-il à la COBAC de protéger de façon efficiente les banques et les épargnants de la CEMAC ?

A cette question principale peuvent se greffer d'autres interrogations non exhaustives :

- quelle est l'étendue des missions de la COBAC ?

- la COBAC est-elle une autorité trop puissante sans contre poids conséquent ?

- le cadre juridique garantit -il une activité flexible et perfectible ?

- la commission est-elle en avant-garde du processus juridictionnel ?

- quelles perspectives pour la COBAC ?

- quel est le rôle précis des différents acteurs qui assurent l'autorité sur les banques ?

-Y a t-il enchevêtrement de compétences entre le Secrétariat Général, le Président de la COBAC et la COBAC elle-même ?

- quels recours efficace contre les décisions prises ?

-la Cour de Justice de la CEMAC peut-elle impacter le fonctionnement de la COBAC ?

2) Hypothèses de recherche

A cet ensemble d'interrogations et particulièrement à la question fondamentale, nous répondrons que d'une part la fonction juridictionnelle est organisée selon un régime plus ou moins codifié et se manifeste à travers plusieurs étapes processuelles. La mission d'encadrement est profondément élaborée mais nécessite une relecture permanente.

D'autre part les actes qui en sont issus peuvent être contestés et soumis à un contrôle assuré par plusieurs institutions supérieures, communautaires ou internationales

PLAN

Notre travail se déroulera sur deux axes de réflexion :

D'une part il s'agira de présenter et d'analyser les différentes obligations et prérogatives de la COBAC dans tous leurs aspects, de l'élaboration jusqu'à la mise en oeuvre.

D'autre part, compte tenu du fait que ses activités sont hautement sensibles et susceptibles de contestations et de risques systémiques, il est prévu un examen à plusieurs échelles de tous les actes de la COBAC. Ainsi, nous nous pencherons sur les recours contre les actes de la COBAC et les instances de contrôle appelées à connaître de ces recours.

Nous proposons d'étudier en première partie l'exercice des missions de la COBAC ; dans une deuxième partie, il sera question du contrôle de ces missions.

PREMIERE PARTIE :

LE CONTENU DES MISSIONS ASSIGNEES A LA COBAC

INTRODUCTION

La COBAC est une autorité communautaire dotée d'un pouvoir autonome de décision dans un domaine bien déterminé, le secteur de la banque.

La notion d'autorité ne doit, toutefois, pas être prise exclusivement dans son sens juridique. Ce peut être une autorité morale ou influence déterminante. Elle implique d'une part que la COBAC ne soit pas confinée dans les seules tâches d'étude, d'avis et de proposition ou de recommandation mais qu'elle normalise et instruise.

D'autre part, la COBAC ne doit pas non plus se borner à des constats, aux enquêtes ; elle aussi avoir la plénitude de la sanction.

Ainsi, la COBAC n'a pas été créée pour ses tâches administratives primaires, elle n'a pas non plus (ou pas encore) la responsabilité de tout un secteur à gérer. Elle intervient à un niveau élevé dans les activités, mais n'est chargé que partiellement de l'exécution des décisions prises.

Nous verrons que si la COBAC a une mission institutionnelle très dynamique (Chapitre I), telle n'est pas le cas pour la mission juridictionnelle qui, elle, est insuffisamment codifiée (Chapitre II).

CHAPITRE I :

UNE MISSION INSTITUTIONNELLE DYNAMIQUE

INTRODUCTION

La COBAC est chargée de contrôler la gestions des établissements de crédit et de certaines activités des prestataires de service d'investissement. C'est ce qu'il est convenu d'appeler supervision bancaire ou contrôle prudentiel. La COBAC s'assure que les établissements fonctionnement conformément aux normes arrêtées, que leur situation financière est saine. Elle dispose à cet effet d'une marge d'appréciation importante, c'est-à-dire des missions institutionnelles dynamiques qui se déclinent en un pouvoir réglementaire sans cesse renforcé (Section I), un pouvoir administratif important (Secteur II) et un pouvoir de contrôle et de mise en garde sans limites (Secteur III).

SECTION I- UN POUVOIR REGLEMENTAIRE SANS CESSE RENFORCE

P.I- LA NATURE JURIDIQUE DES REGLEMENTS COBAC

P.II- LE REGIME JURIDIQUE DES REGLEMENTS COBAC ET

LES CLES DU DYNAMISME REGLEMENTAIRE DE LA COBAC

SECTION II : UN POUVOIR ADMINISTRATIF IMPORTANT

P.I- LES COMPETENCES ADMINISTRATIVES DE LA COBAC EN TEMPS NORMAL

P.II- LES DECISES ADMINISTRATIVES PRISES EN TEMPS DE CRISE

SECTION III- LE POUVOIR DE CONTROLE ET DE MISE EN GARDE

RENFORCE

P.I- UN POUVOIR DE CONTROLE DE QUALITE

P.II- LES RAPPELS A L'ORDRE

CONCLUSION

En définitive, la mission institutionnelle de la COBAC est diverse, multisectorielle, d'évidence plus large qu'on ne le croit et surtout dynamique. Le dynamisme est la clé de la notoriété et de la compétence de la COBAC dans un environnement mondial où la création des produits financiers est antérieure à la mise en place de leur cadre juridique. Néanmoins, compte tenu du fait que les banques de la sous région sont des intervenants actifs tant sur le marché financier camerounais que sur celui de la communauté, il est impératif de créer avec les autorités de contrôle de ces institutions, une plateforme de surveillance conjointe et/ou complémentaire de l'activité de marché des établissements de crédit. Qu'en est-il de la mission juridictionnelle de la COBAC ?

CHAPITRE II :

UNE MISSION JURIDICTIONNELLE INSUFFISAMMENT CODIFIEE

INTRODUCTION

La COBAC joue un rôle préventif à travers sa mission institutionnelle, en ce qu'elle légifère, administre contrôle et gère les difficultés. Pour qu'elle devienne une véritable police des banques, elle est habilitée à jouer également un rôle répressif, c'est-à-dire constater les manquements et les sanctionner. La phase administrative se succède donc à la phase disciplinaire. Il s'agit d'un choix délibéré des hauts dirigeants de l'espace CEMAC de confier à une structure supra étatique la pleine compétence sur le milieu bancaire et financier. Lorsqu'on examine tous les textes relatifs aux activités de la COBAC, seule la phase préventive est formellement organisée. Or la fonction disciplinaire suppose que la COBAC prenne des sanctions es qualité de juridiction disciplinaire. A la lecture du Règlement Intérieur, les commissaires se réunissent en session administrative et les travaux se conduisent comme tel. C'est pourquoi nous nous interrogerons d'une part sur l'organisation juridictionnelle de la COBAC (Section I) et d'autre part sur la procédure contentieuse qu'elle est censée assurer (Section II).

SECTION I : LES INTERROGATIONS SUR L'ORGANISATION DE

LA JURIDICTION

P.I- LES INSUFFISANCES D'ENCADREMENT JURIDICTIONNEL

P.II- LE DOMAINE DE COMPETENCE DE LA JURIDICTION DE LA COBAC

SECTION II- LES INTERROGATIONS SUR LA PROCEDURE CONTENTIEUSE

P.I- LES EXIGENCES PROCEDURALES

P.II- LE DEROULEMENT DU PROCES ET LES SANCTIONS

CONCLUSION

Le pouvoir juridictionnel de la COBAC permet à celle-ci d'examiner et de se prononcer sur le bien fondé d'une accusation pénale ou d'une obligation civile. C'est la raison pour laquelle la COBAC doit offrir les garanties procédurales inhérentes au procès équitable. Elle doit définir de nouvelles règles de procédures les plus exhaustives et les plus respectueuses des droits de la défense. La bonne fin de ce projet peut encourager l'extension de ses prérogatives pénales.

CONCLUSION PARTIELLE

Au crépuscule de cette première partie, nous pouvons dire qu'après seize années de fonctionnement effectif, la COBAC remplit normalement ses missions institutionnelles et juridictionnelles. Elle reste une institution en mouvement dans le domaine réglementaire, au niveau du renforcement qualitatif et quantitatif de son équipe. Il en va de sa survie car la pratique bancaire et financière est en perpétuelle évolution. Elle a besoin d'un cadre juridique permanemment adapté.

Le contrôle des actes de la COBAC participe du mouvement permanent qui l'anime. Comment s'exerce alors ce contrôle ?

DEUXIEME PARTIE :

LE CONTROLE DES MISSIONS ASSIGNEES A LA COBAC

INTRODUCTION 

Le rôle de la COBAC dans l'activité bancaire est désormais indispensable. L'opinion scientifique, visiblement satisfaite, s'accorde pour dire que « la mise en place de la Commission Bancaire de l'Afrique Centrale a largement contribué à l'assainissement du système bancaire dans la sous-région ».^22(*)

Cette reconnaissance était impossible sans l'oeuvre d'un contrôle du fonctionnement, des actes qu'elle pose au quotidien, bref de l'évaluation de l'accomplissement efficient des missions arrêtées essentiellement par les conventions de 1990 et de 1992.

Comment procède t-on au contrôle de la COBAC ? Qui sont les animateurs de ces contrôles ? Quels sont le niveau et la qualité de leur influence ?

Nous répondrons à ces questions par les constats ci-après : le contrôle institutionnel est diversifié (Chapitre I) alors que le contrôle juridictionnel est unique (chapitre II).

CHAPITRE I :

UN CONTROLE INSTITUTIONNEL MULTIDIMENTIONNEL

INTRODUCTION

Les activités de la COBAC sont une partie intégrante de la politique monétaire au côté de la BEAC, Banque des Etats de l'Afrique Centrale. Pendant que la BEAC émet la monnaie, surveille sa masse en circulation et sa crédibilité, la COBAC contrôle les agents chargés de les mettre effectivement en circulation et de les fructifier. Mais comme il ne saurait y avoir de pouvoir sans contre pouvoir, les actes de la COBAC, dotés d'une force juridique supra nationale, sont soumis à la clairvoyance d'institutions bien déterminées (section I). Cette surveillance du surveillant n'altère pourtant pas une puissance dont la problématique mérite réflexion (section II).

SECTION I- LES ACTEURS DU CONTROLE DES ACTES DE LA COBAC

P.I- LE CONTROLE PRINCIPAL : L'UMAC

P.II- LE CONTROLE ACCESSOIRE 

SECTION II- LA QUESTION DE LA PUISSANCE DE LA COBAC

P.I- LES ELEMENTS DE LA PUISSANCE DE LA COBAC

P.II- LES ATTENUATIONS DE LA PUISSANCE DE LA COBAC

CONCLUSION

L'évaluation administrative ou institutionnelle de la COBAC est diversifiée les unes plus influentes que les autres, certaines techniques, d'autres juridiques. Cette évaluation vient à la fois, paradoxalement, renforcer et atténuer la puissance de l'institution de supervision. Le contrôle juridictionnel quant à lui est unique.

CHAPITRE II : UN CONTROLE JURIDICTIONNEL UNIQUE

INTRODUCTION

Dans le cadre de ses prérogatives, les décisions prises par la COBAC sont contestables. Contrairement au contrôle institutionnel où la contestation ne peut être portée que par des personnes précises au nombre limité sur des sujets limités, lesquelles personnes ont rarement des intérêts directs, le contrôle juridictionnel en revanche offre une multiplicité de saisine et une diversité de litiges. Plusieurs recours peuvent ainsi être intentés par plusieurs personnes intéressées de statuts et de catégories différents.

Le contrôle juridictionnel des missions assignées à la COBAC a connu plusieurs évolutions parsemées à chaque étape de polémiques. Avant d'examiner les différents recours possibles (section II), il convient de s'attarder au préalable sur la controverse déclenchée à propos de la juridiction compétente (Section I).

SECTION I- LA CONTROVERSE SUR LA JURICTION COMPETENTE

P.I- A LA RECHERCHE DE LA JURIDICTION COMPETENTE

P.II- LA JURIDICTION COMPETENTE RETROUVEE

SECTION II- LES RECOURS CONTRE LES DECISIONS DE LA COBAC

P.I- LES RECOURS ORDINAIRES

P.II- LES RECOURS EXTRAORDINAIRES

CONCLUSION

Le contrôle juridictionnel de la COBAC est désormais clarifié et fixé. Il est susceptible d'être riche et dense de jurisprudences. Ceux qui l'animent se doivent d'être à la hauteur des missions aussi nobles d'autant plus que la COBAC sera dans les années futures le délégataire entier et exclusif de la supervision bancaire en Afrique Centrale.

L'efficacité, le dynamisme et le pragmatisme de la Cour de Justice doit être à la mesure de la toute puissance annoncée de la COBAC.

CONCLUSION GENERALE

Au terme de cette modeste étude, la COBAC apparaît comme une institution dont la crédibilité s'est faite à la force et à la qualité de la tâche, de la qualité des ressources humaines, à la capacité d'adaptation et d'adoption, à la capacité de compréhension de l'environnement socioéconomique de la sous région Afrique Centrale. On se rend compte que les missions assignées à la COBAC étaient écrites et non écrites. Elle joue le rôle de superviseur et de formateur à travers des séminaires, des conférences et des concertations avec les assujettis.

Les pouvoirs dont disposent la COBAC sont déjà importants et seront, selon les perspectives, encore plus importants puisque, visiblement, les Etats membres continuent de démissionner de leur service public de surveillance bancaire. Ceci n'est pas forcément une mauvaise tendance car, comme on peut l'observer, le système bancaire de la CEMAC est assaini, bien régulé et attire de plus en plus les investisseurs des horizons plus ou moins lointains.

Parce que seul le contrôle juridictionnel peut être le véritable contre pouvoir aux prérogatives de la COBAC, capable d'annihiler toute volonté de dictature réglementaire et d'égo des autorités politiques, la Cour de Justice doit s'affirmer par sa jurisprudence, ses textes sans cesse actualisés et ses membres choisis pour leur expérience professionnelle et spécialisée. Est-ce le cas actuellement ?

Par ailleurs, la COBAC peut-elle assurer son indépendance totale si elle décide en tenant compte des incidences sociales et des particularités de chaque Etat membre ?

* ¹ MOMO (C), La régulation économique au Cameroun

* ² Dès 1990, plusieurs réformes ont été engagées, ce qu'on a appelé « les réformes monétaires de 1990 » :

- la nouvelle politique des taux d'intérêts

- le lancement du marché monétaire

- l'institution de la programmation monétaire

- la mise en place d'un nouveau dispositif de surveillance bancaire

* ³ Il faut dire que l'Etat était pour la plupart soit propriétaire, soit actionnaire majoritaire des banques en activité

* ⁴ L'UDEAC, Union Douanière et Economique de l'Afrique Centrale est l'ancêtre de la CEMAC

* ⁵ Les autres organes sont le Comité Monétaire et la BEAC

* ⁶ Préambule de la Convention du 17 janvier 1992 sur l'Harmonisation de la réglementaire bancaire en zone CEMAC

* ⁷ Ce siège est fixé par l'article 1^er alinéa 3 (révisé) de la Convention de 1990.

* ⁸ A la fin de l'année 2004, la zone CEMAC comptait 52 établissements de crédit et environ 740 établissements de microfinance, Rapport d'activité de la COBAC 2004

* ⁹ Cf. Article 5, convention de 1990

* ¹⁰ Article 6, convention de 1990

* ¹¹ C'est le cas notamment de l'Union Européenne

* ¹² Le système bancaire de la sous région a retrouvé sa stabilité et sa solidité, le nombre d'entreprise bancaire est croissant.

La circulation et la création du Franc CFA est maîtrisée, la crédibilité internationale est assurée par la France

* ¹³ Nous pouvons citer à titre d'exemple le Conseil de l'Ordre des Avocats, le conseil de l'Ordre des Pharmaciens, la Chambre des Huissiers ou des Notaires, la CIMA, Conférence Interafricaine des Marchés de l'Assurance etc.

* ¹⁴ Citée par LEGUEVAQUES (C), Droit des défaillances bancaires, édition Economica 2006

* ¹⁵- En France par exemple la tutelle directe est repartie entre de nombreuses institutions :

Le Conseil national du crédit et du titre qui intervient dans le fonctionnement du système bancaire et financier

Le comité de la Réglementation bancaire et financière qui définit fixe les prescriptions d'ordre général

Le comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement donne des autorisations : agrément, retrait, fusion, modification importante du capital, prises de contrôle etc.

La Commission bancaire chargée de la surveillance du comportement des établissements de crédit

- Aux Etats-Unis aussi, les banques commerciales sont sous la tutelle directe d'une autorité étatique et de trois autorités fédérales : l'OCC Office of the Comptroller of the Currency, la FRB Fédéral Reserve Board et la FDIC Fédéral Deposit Insurance Corporation

- Pour le CANADA, les principaux organismes de surveillance du système bancaire canadien sont :

Le BSIF (« la COBAC canadienne), Bureau du Surintendant des Institutions Financières

La ACFC, Agence de la Consommation Financière du Canada

La SADC, Société d'Assurance Dépôts du Canada

* ¹⁶ La ratification de la Convention du 17 janvier 1992 a eu lieu par ordonnance n° 96/02 du 24 juin 1996

* ¹⁷ La décision controversée des juges nationaux dans l'affaire IBAC, James ONOBIONO & autres c/ COBAC est illustrative de la méconnaissance ou des réticences vis-à-vis des textes communautaires (décisions des 28 septembre 1994 et 19 octobre 1994).

* ¹⁸ Article 6 (4) du décret N° 74/ 137 du 18 février 1974 portant composition, attribution et fonctionnement du Conseil National du Crédit, de la Commission de Contrôle des Banques et des Etablissements financiers et de l'association professionnelle des banques. Article 41et 42 de l'Ordonnance N°85/002 du 31 août 1985 relative à l'exercice de l'activité des établissements de crédit.

* ¹⁹ La crise bancaire au Cameroun a coûté à l'Etat camerounais la bagatelle somme de FCFA 513 Milliards, la faillite de plusieurs déposants, des milliers d'emplois supprimés etc. ; MADJI (A), Point sur la restructuration bancaire en Afrique Centrale, www.beac.int

* ²⁰ KALIEU (Y), Le contrôle bancaire dans la zone de l'union monétaire de l'Afrique centrale, Penant, oct-nov-dec. 2002, n°841 P. 457

* ²¹ Après le secteur bancaire qui connaît un fonctionnement normal, la COBAC s'est penchée enfin sur le secteur de la Microfinance : En 2008, les Etablissements de Microfinance COFINEST et FIRST TRUST AND SAVINGS LOAN opérant au Cameroun ont été mis sous administration provisoire et leurs dirigeants démis.

* ²² Les économies de l'Afrique de Centrale 2004, édition Maisonneuve & Larose, Commission Economique pour l'Afrique, Bureau Afrique Centrale, Page 85