La communication pour le développement. Pour une approche participative des stratégies de développement. Etude de cas : la politique nationale de communication pour le développement du Burkina Faso.

Département d'information et de communication

La communication pour le développement :pour une approche participative des stratégies de développement

Étude de cas : la politique nationale de communication pour le développement du Burkina Faso

Hawa Ba

Maître ès arts (M.A.) en communication publique

- communication internationale et interculturelle -

Sous la supervision de Monsieur Charles Moumouni

Professeur titulaire au département d'information et de communication

Université Laval

Automne 2014

Table des matières

Liste des acronymes 3

Introduction 5

Démarche de l'essai 8

Première partie 10

1. Communication et développement 10

1.1. La communication, un concept à plusieurs dimensions 10

1.2. Le développement, un processus de changement dynamique 10

2. Différentes approches de la communication pour le développement 12

2.1. Théories diffusionnistes 12

2.2. Théories participatives 13

2.3. Les communautés : acteurs de leur propre développement 14

3. La communication au centre de la participation 16

3.1. Les enjeux de la communication participative pour le développement 17

3.2. Les structures de communication : outils de promotion de la participation 18

4. Des stratégies de communication participative 22

4.1. Les partenaires au développement encouragent les efforts de communication 23

4.2. Le congrès de Rome sur la communication pour le développement 26

5. Les enjeux d'une politique nationale de communication pour le développement 29

5.1. Les principes d'une politique nationale de communication pour le développement 29

5.2. Les objectifs d'une politique nationale de communication pour le développement 31

Deuxième partie 33

1. Fondements et objectifs selon la FAO et ses partenaires en Afrique de l'Ouest 34

1.1. Les différentes étapes de la mise en oeuvre d'une PNCD 35

1.2. Principes et objectifs d'une PNCD 36

2. La politique nationale de communication pour le développement du Burkina Faso 40

2.1. Un appui aux objectifs de développement 40

2.2. D'une évaluation des besoins à un plan stratégique de développement participatif 44

2.3. La PNCD du Burkina Faso : atouts et faiblesses 50

2.4. Évaluation et révision de la politique 56

3. Conclusion de l'étude de cas 61

Conclusion générale 63

Bibliographie 65

Ouvrages théoriques 65

Documents institutionnels : guides pratiques, manuels et documents stratégiques 69

Documents portant sur les stratégies de développement du Burkina Faso 71

Liste des acronymes

C4D Communication pour le développement

DSRP Document stratégique de lutte contre la pauvreté

FAO Food and Agriculture Organisation

(Organisation des Nations unies pour l'alimentation et l'agriculture)

OCDE Organisation de Coopération et de Développement Économiques

OSC Organisation de la société civile

OMD Objectif du Millénaire pour le développement

ONU Organisation des Nations Unies

PNCD Politique nationale de communication pour le développement

PNCDBF Politique nationale de communication pour le développement du Burkina Faso

P.N/COM Politique nationale de communication (Burkina Faso)

PNUD Programme des Nations Unies pour le développement

SCADD Stratégie de croissance accélérée et de développement durable

UNDAF United Nations Development Assistance Framework

(Plan Cadre des Nations Unies pour le développement/PCAD)

UNESCO United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization(Organisation des Nations unies pour l'éducation, la science et la culture)

UNICEF United Nations Children'sFund

(Fonds des Nations Unies pour l'enfance)

"As Nelson Mandela highlighted it is people that make the difference. Communication is about people. Communication for development is essential to make the difference happen". (The Communication Initiative, FAO & World Bank, 2006)

« Les médias peuvent être un puissant allié pour la promotion d'un développement plus participatif » (Rapport sur le développement humain, 1991, PNUD)

Introduction

Les problèmes liés à la communication ont été désignés comme étant le plus grand obstacle auquel se heurtent les efforts de développement. C'est à partir de ce constat que la communication pour le développement, comme approche et comme méthode, a été adoptée.

La communication pour le développement se définit aujourd'hui comme « a social process based on dialogue using a broad range of tools and methods. It is also about seeking change at different levels including listening, building trust, sharing knowledge and skills, building policies, debating and learning for sustained and meaningful change. It is not public relations or corporate communication » (The CI^1(*), FAO & World Bank, 2006, p. xxxiii).

Au fil des décennies, différentes approches et pratiques de la communication pour le développement se sont succédé. Le dénominateur commun des approches demeure que la résolution des problèmes de développement nécessite des changements au sein des communautés concernées. Il faut un changement au niveau des comportements, mais également un renforcement des capacités des individus.

Néanmoins, ces différentes approches ont chacune une conception différente des causes des problèmes de développement. Pour certains, les efforts de développement doivent être tournés vers les croyances, considérées comme étant responsables des mauvaises pratiques.Pour d'autres, les efforts de développement doivent avoir pour objectif de renforcer le rôle des communautés afin de garantir une réelle appropriation des efforts. Les premiers s'associent à une approche diffusionniste tandis que les seconds prônent une approche participative.

Dès les années 50, au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, alors que le concept de développement connait un succès inédit, le modèle diffusionniste se développe. Les partisans de cette approche défendent l'idée que tout problème de développement est dû, soit à un déficit de connaissances ou à une mauvaise information.Par conséquent, cela induit l'adoption de comportements inappropriés qui freinent voire annihilent les efforts de développement. Ces comportements sont intrinsèquement liés à des croyances traditionnelles. L'objectif des programmes d'aide au développement est donc de promouvoir une stratégie de vulgarisation des connaissances à travers des outils et des moyens de communication maitrisés et prédéfinis : une diffusion du savoir d'un émetteur averti vers un récepteur ignorant (Waisbord, 2001).

Toutefois, dans les années 70, se développe un courant de pensée qui défend une approche participative de l'aide au développement. Les partisans de cette nouvelle théorie, tout en défendant l'importance d'inclure la communication dans les stratégies de développement, récusent l'idée que les bénéficiaires soient des cibles passives des programmes de développement. Ils plaident plutôt pour une approche communicationnelle du développement qui accorde un rôle prédominant aux bénéficiaires dans la définition et la résolution de leurs problèmes de développement. Ils sont les mieux à même de définir les problèmes auxquels ils sont confrontés, mais aussi les stratégies à mettre à place pour les résoudre. Selon la communication participative pour le développement, les programmes de développement viennent en appui aux bénéficiaires de ces programmes dans l'atteinte des objectifs qu'elles se fixent.

Signe et preuve de son succès croissant, la communication participative est finalement devenue l'approche privilégiée dans la définition et la mise en oeuvre des stratégies et des programmes de développement, à tous les niveaux, autant par les organismes de développement que par les gouvernements. Comme le soulignentMefalopulos et Tufte,«While the quest for participation in development programs and projects has existed for a long time, in recent years it has gained voice and become a stronger concern. Participation is a principle in developmentwith support comingfrommanydifferentstakeholders: governments, donors, civil society, and ordinarycitizens »(Mefalopulos&Tufte, 2009, p.3). Dès les années 70, des voix dans le monde du développement et dans le monde académique commençaient à défendre l'idée qu'il est important de donner la parole aux pays bénéficiaires dans la définition des programmes d'aide au développement qui leur sont destinés (Ibid). À partir des années 90, sous l'impulsion de la société civile, ce principe s'étend à la pratique même des programmes de développement.Un plaidoyer mené afin que l'implication totale des communautés cibles devienne une condition sine qua non de la réussite d'un programme ou d'une politique de développement.

La communication participative pour le développement est une approche qui exige que toutes les parties prenantes d'un programme de développement soient associées à toutes les étapes de l'élaboration et de la mise en oeuvre de ce programme. L'engagement des communautés cibles se justifie ainsi : les populations ont des demandes et des besoins que les stratégies de développement ne peuvent pas ignorer. De ce fait, les organismes de développement ainsi que les gouvernements considèrent de plus en plus une approche participative dans l'élaboration des stratégies de développement.Les populations ne sont donc plus des cibles passives, mais des acteurs de leur propre développement.

Toutefois, pour une mise en oeuvre efficace de la communication participative pour le développement, il est nécessaire que des stratégies globales soient mises en place afin d'accompagner sa promotion et d'encourager sa pratique à tous les niveaux. C'est en ce sens que les partenaires audéveloppement ont pris l'initiative de faire des recommandations aux gouvernements et aux organismes afin de garantir une meilleure pratique de la communication participative pour le développement. Ces recommandations définissent les outils à exploiter pour tout processus participatif du développement ainsi que les acteurs clés à associer au processus. Les recommandations précisent également des stratégies à mettre en oeuvre pour une approche participative du développement efficace. Il s'agit notamment de l'élaboration et de la mise en oeuvre d'une politique nationale de communication pour le développement, afin de garantir une participation effective de toutes les parties prenantes aux efforts de développement au niveau national. Cette dernière recommandation est d'autant plus pertinente qu'elle met l'État à l'avant-garde d'une telle initiative, lui conférant ainsi un rôle de premier partenaire aux côtés des communautés. En effet, de par ses prérogatives, l'État est autant un partenaire politique, opérationnel que financier ;c'est pour cela qu'il est logique qu'il y ait d'abord une initiativeau niveaugouvernemental afin de s'assurer que les efforts de développement sont harmonisés et cohérents.

Démarche de l'essai

L'objectif de cet essai est de discuter de l'importance de la communication participative pour le développement et de démontrer comment elle est aujourd'hui devenue une approche incontournable dans la définition et la mise en oeuvre des politiques et des programmes d'appui au développement. C'est à ce titre d'ailleurs que les nombreuses recommandations émanant des partenaires audéveloppement vont dans le sens de donner un cadre normatif à l'approche participative pour le développement. À l'instar du Consensus de Rome, dont les recommandations adressées aux gouvernements et aux partenaires au développementreflètent une réelle volonté de promouvoir une meilleure pratique de l'approche participative.

Dans cet essai, nous allons analyser l'importance de la communication participative pour le développement et la pertinence de la mise en place d'une politique nationale de communication pour le développement. En étudiant le concept de communication participative, deux questions essentielles nous ont particulièrement intéressée :

1. le rôle des partenaires au développement dans la promotion des stratégies et des pratiques de communication participative ;

2. l'intervention de l'État et comment celui-ci peut,par ses stratégies de développement, contribuer à une meilleure approche participative dans les efforts de développement.

Dans la première partie de cet essai, nous nous attacherons à analyser la communication pour le développement comme concept, mais également dans sa pratique. Grâce à une revue de la littérature portant sur ce concept ainsi que des documents stratégiques organisationnels, nous allons étudier son évolution théorique afin de mettre en perspective les différentes approches de la communication pour le développement - de l'approche diffusionniste à l'approche participative. Il s'agit alors de fournir une compréhension globale et spécifique des stratégies de développement. Car pour mieux comprendre l'intérêt des partenaires au développement pour la communication participative, il est important de replacer la communication pour le développement dans son contexte d'évolution.

La seconde partie de cet essai a pour objectif d'évaluer dans quelle mesure les politiques gouvernementales de communication pour le développement peuvent être en accord avec l'approche de communication participative prônée par les acteurs et les partenaires au développement. Nous allons pour ce faire prendre comme cas d'étude la politique nationale de communication pour le développement du Burkina Faso. En effet, en accord avec les recommandations du Congrès de Rome, le Burkina Faso a été l'un des rares pays ouest-africains à mettre en oeuvre une politique nationale de communication pour le développement en 2000 - donc avant le Congrès de Rome - (une politique qui a par ailleurs été révisée en 2011).

Nous n'avons malheureusement pas pu envisager des rencontres directes afin de donner plus de consistances à notre recherche. Le résultat de notre recherche présentée ici est le fruit de contacts à distance avec des structures et des personnes ressources qui nous ont permis de mieux cerner l'enjeu de cette thématique pour les acteurs du développement, et ont ainsi été d'un grand apport dans notre réflexion2(*). Ce travail est également le résultat d'une recherche documentaire exhaustive, rassemblant une cinquantaine de documents théoriques (livres et articles) et de documents institutionnels (rapports et guides) relatifs à la communication pour le développement.

Première partie

1. Communication et développement

Avant de traiter de la communication pour le développement, il nous semble d'emblée important de préciser ce que recouvrent les concepts de « communication » et de « développement », ainsi que l'interaction qui existe entre les deux.

1.1. La communication, un concept à plusieurs dimensions

La communication est un concept à plusieurs dimensions. Elle peut tantôt être définie comme un processus, tantôt comme un moyen (Mowlana et Wilson, 1990). Lorsqu'elle est un moyen, l'attention est portée sur l'émetteur d'un message ainsi que le contenu de celui-ci. Mais, lorsque l'on définit la communication comme un processus, on s'intéresse plutôt aux processus d'élaboration et de diffusion des messages. Dans cette dernière définition, celle-ci fait référence aux interactions sociales fondées sur l'élaboration des messages. Lorsque l'on se réfère à une définition élémentaire, celle du Petit Robert par exemple, la communication renvoie aux relations entretenues lors d'échanges d'informations, ainsi qu'aux résultats de cette communication et des moyens utilisés. La communication est donc bien plus que de l'information ; il ne s'agit pas uniquement de transmettre un message à autrui. Lorsqu'il s'agit de communication, il est nécessaire d'établir une relation avec autrui ; elle réfère de même aux moyens et techniques mis en oeuvre pour diffuser le message. La communication est donc d'abord une action, puisqu'elle est principalement basée sur l'interaction.

1.2. Le développement, un processus de changement dynamique

La notion de développement renvoie d'abord à un processus de changement continu, une évolution d'une situation moins favorable vers une situation plus aisée. Ainsi, la notion de développement peut être appréhendée sous l'angle du progrès (socio-économique) d'un pays ou d'un groupe social vers une ascension qui tend indéfiniment vers l'idéal, comme défini par Sartre^3(*). De ce point de vue, le concept de développement renvoie à un processus dont la finalité est l'atteinte de la modernité, un terme qui renvoie selon les écoles à des notions aussi variées que la croissance ou la démocratie.

Après la Seconde Guerre mondiale, l'usage s'est répandu de se servir du développement comme d'un cadre théorique pour l'étude d'un certain nombre de changements affectant les individus, les institutions, les nations et les relations internationales, ainsi que ce qu'il est convenu d'appeler le « progrès ». Au cours des trente années qui ont suivi la Seconde Guerre mondiale, le développement est devenu, pour les pays, synonyme de croissance, de modernisation, d'industrialisation et autres évolutions associées au changement dans le monde occidental. (Wilkins, 2008)

Néanmoins, dès les années 70, cette approche du développement est soumise à des critiques. En effet, il est entendu que, a contrario, chaque pays ou communauté, du fait de ses particularités sociales, culturelles ou politiques, doit aborder le développement de façon spécifique, en se fixant des priorités particulières et adaptées à son contexte. Le développement ne peut donc pas être présenté comme une série d'étapes inéluctables, préétablies et universelles (Berrigan, 1981).

Communication et développement sont deux concepts liés. En effet, la communication est une composante stratégique de tout effort de développement ; en cela qu'elle accompagne la résorption d'un problème de développement, à savoir l'écart existant entre l'état actuel d'une situation et l'état souhaité. Ainsi, la communication peut ainsi aider à résoudre des problèmes dans différents domaines (éducation, environnement, etc.), par un changement des comportements au niveau des individus et de la société.

La communication pour le développement est la démarche par laquelle l'on use de la communication de manière stratégique afin d'impulser des changements individuels et sociaux nécessaires à l'amélioration des conditions de vie des communautés. De ce fait, l'usage de la communication dans le développement vient en appui aux stratégies, aux programmes et aux projets de développement. Ainsi, la communication pour le développement «refers to a process of strategic intervention toward social change, initiated and engaged by organizations and communities»(Wilkins, 2008, p.1). Cela suppose que les communautés ainsi que les organismes qui les accompagnent  sont le point de départ de tout processus de développement; c'est par la communication que ce processus s'opère.

2. Différentes approches de la communication pour le développement

Comme nous l'avons mentionné ci-dessus, la communication pour le développement suppose la mise en oeuvre des stratégies qui mettent la communication au service du développement. Néanmoins, depuis les années 50, différentes approches de la communication pour le développement se sont côtoyées et succédées (Bessette, 2000 ; Colle, 2008 ;Mefalopus et Tuflte, 2009 ;Moumouni, 1997; Servaes, 1996).

Historiquement, ce concept ne peut être appréhendé sans le confronter à la théorie de la modernisation, qui fait référence à un transfert de savoirs des pays occidentaux vers les pays du Sud.Cette théorie prône une communication unidirectionnelle avec pour finalité un changement culturel qui garantit le changement socialsouhaité.

2.1. Théories diffusionnistes

L'approche diffusionniste, liée à la théorie de la modernisation, met l'accent sur les facteurs socio-économiques et culturels. Dans les années 50, il a été le modèle dominant dans la sphère du développement. Selon ce paradigme, les problèmes de développement sont dus à un manque de connaissance et d'information. Pour résoudre ces problèmes, il faut donc éduquer les individus et leur inculquer de meilleures façons de faire afin qu'ils puissent améliorer leurs situations. Dans cette approche, l'on estime qu'il faut renforcer les capacités des individus par une expertise externe ; puisque ces derniers sont inaptes à prendre en main leur propre développement. C'est pour cela que l'on parle d'une communicationtop-down, ou de communication verticale. Les communautés sont des cibles passives qu'il faut convaincre de la pertinence des changements que l'on souhaite initier ; ce, par la diffusion de messages clés au moment opportun. L'on mise le développement sur le changement des comportements individuels : changer les comportements mis en cause au niveau individuel, à grande échelle, permet de régler le problème de développement recensé au niveau de la communauté.

L'un des pionniers de cette approche, Everett Rogers, a défendu cette idée avec sa théorie de diffusion et d'adoption des innovations(Rogers, 1983).L'idée étant que les cultures traditionnelles - par opposition au modern cultural type occidental - sont un obstacle au développement. Selon Rogers, la communication pour le développement fait référence à un processus de transfert d'informations avec comme objectif un changement des comportements (Rogers, 1983).

Cependant, dès les années 70, le paradigme diffusionniste commence à être largement critiqué. D'abord parce qu'il se présente comme un processus de transmission d'innovations pour un changement socialqui ne prend pas en considération les contextes sociaux, politiques et économiques. Ensuite, pour sa dimension ethnocentrique parce que l'expérience occidentale est considérée comme étant la seule voie menant au développement. Or, plusieurs experts ont démontré que la modification des cultures traditionnelles n'est pas un processus nécessaire dans les efforts de développement (Waisbord, 2001).

2.2. Théories participatives

De ces critiques du diffusionnismea émané une autre approche de la communication pour le développement, qui met l'accent sur l'engagement des bénéficiaires aux processus de développement. Selon cette approche, la communication pour le développement requiert la participation de toutes les parties prenantes. Elle met l'accent sur« the importance of local communities and of democratization and participation at all levels [...]. It is at the community level that the problems of living conditions are discussed, and interactions with other communities are elicited» (Servaes, 2008, p.21).

De ce fait, l'approche participative explique les échecs des efforts de développement par le manque d'engagement des bénéficiaires à la définition et à la mise en oeuvre des stratégies. En effet, les partisans de cette approche considèrent que pour un réel développement, il faut qu'une collaboration soit initiée entre tous les acteurs - dont les bénéficiaires. Ces derniers ne sont pas des cibles passives, maisdes acteurs. Il est reconnu qu'ils ont des connaissances et des savoir-faire dont il est important de tenir compte ; le changement doit donc être initié par le dialogue, et par le partage d'expérience et d'expertise. L'engagement des bénéficiaires est primordial, car ils doivent eux-mêmes identifier les problèmes auxquels ils font face et définir les enjeux qui y sont liés.

L'un des pionniers de l'approche participative est le pédagogue brésilien Paulo Freire, qui a expérimenté cette approche lors d'une campagne d'alphabétisation pour adultes, au cours de laquelle il a défendu l'idée d'une communication dialogique basée sur la parole et l'écoute. La conception freirienne de la communication pour le développement met en exergue que « subjugated peoples must be treated as fully human subjects in any political process » (Servaes, 2008, p.171). Elle est bâtie autour de trois concepts : connaissance, reconnaissance et appropriation. L'idée sous-jacente est celle-ci : il ne faut pas ignorer les bénéficiaires dans les démarches de développement, et il est nécessaire de reconnaitre leurs attentes - attentes qu'il faut non seulement faire valoir, mais dont il faut également s'inspirer. C'est ce qui garantit un authentique développement social et qui favorise l'autonomisation et la pérennité des résultats acquis. Cette approche résume parfaitement la conception que nous nous faisons de la communication pour le développement ; à savoir, une approche du développement participative, qui au-delà du fait de donner une voix aux populations, reconnait la richesse de leurs apports, assure une appropriation des acquis et affirme leur capacité, ainsi que leur besoin d'autonomie.

2.3. Les communautés : acteurs de leur propre développement

L'approche participative, contrairement à l'approche diffusionniste, place l'individu au centre de son expertise et de ses pratiques. Cette approche tolérante et égalitaire-en cela qu'elle donne une voix aux individus - est sans nul doute la raison pour laquelle elle est devenue depuis les années 70 la norme en matière de programmes d'appui au développement, car elle oriente son expertise vers la résolution des inégalités comme premier enjeu des efforts de développement (Waisbord, 2001).

La principale critique à adresser aux méthodes diffusionnistes est particulièrement leur approche ethnocentrique. Elles ignorent et déprécient les savoirs locaux, et elles relèguent au second plan les contextes sociopolitiques dans lesquels les communautés évoluent. Or, il a été démontré que les problèmes de développement ne peuvent être réglés que s'ils sont légitimés par - et mis en perspective dans - leurs contextes d'origine (Bessette& Alexandre, 2000). Effectivement, l'une des conditions de la résolution des problèmes de développement est leur reconnaissance et leur appropriation par les communautés ; ce qui implique l'adhésion de ces dernières à la définition et au diagnostic des causes du problème, cela afin de discuter au mieux des solutions les plus adéquates permettant d'y remédier. Il apparait par conséquent évident que si les bénéficiaires sont à la base du changement, alors le développement se fonde indéniablement sur les spécificités culturelles et sociales. Il convient de préciser ici que l'expression ethnocentrique des théories diffusionnistes trouve son explication dans ses origines. En effet, il s'agit d'une approche inspirée du Plan Marshal^4(*). Le rôle de la communication dans le développement supposait alors « introducingmedia technologies to promotemodernization, and the widespread adoption of mass media » (Waisbord, 2008, p.2). La communication est, en ce sens, perçue comme un outil qui accompagne les efforts de développement. Dans cette approche,c'est sur la diffusion des innovations que se fonde le développement des communautés, la communication étant le mécanisme par lequel cette diffusion s'effectue entre « individual A whoknows about the innovations and an individual B whodoesn't know yet »(Rogers, 1983, p. 120). Dans une approche diffusionniste, la participation est très peu encouragée ; et lorsqu'elle l'est, elle est uniquement considérée comme étant un moyen utilisé en vue d'atteindre les objectifs fixés (Waisbord, 2001).

L'approche participative repose, quant à elle, avant tout, sur l'idée qu'il ne peut y avoir un modèle universel du développement ; de ce fait, les objectifs du développement ne peuvent être atteints qu'avec la participation effective des communautés concernées. Pour ce faire, autant la communication interpersonnelle que celle via les médias sont importantes (Colle, 2008).

Il faudrait, ici, mettre l'accent sur le fait que le concept de participation dans la communication pour le développement ne doit être confondu ni avec le terme « consultation » ni avec celui de « mobilisation » (Lucie, 2000, p.43). En effet, les communautés doivent prendre activement part à tous les niveaux des efforts de développement. Lorsqu'il s'agit uniquement de « consultation » ou de « mobilisation », les résultats obtenus ne sont pas pérennes, car la prise de décision vient de l'extérieur de la communauté. Or, le premier niveau de participation est, pour les communautés, d'accepter leurs propres responsabilités dans les efforts de développement. Un objectif qui ne peut être atteint que si des processus participatifs planifiés, qui facilitent le dialogue,sont mis en oeuvre.

Dans l'approche participative, l'emphase est mise sur un changement durable grâce à une action collective facilitée et soutenue par des stratégies politiques et sociales appropriées. De ce fait, la communication fait partie intégrante des efforts de développement, comme un processus et comme une fin en soi. De bons outils d'information et de communication permettent à l'ensemble des acteurs - dont les communautés - d'être des porteurs d'initiatives et de bénéficier de partages d'expériences constructifs pour l'atteinte des objectifs du développement.

3. La communication au centre de la participation

Dans une approche participative du développement, la communication doit être un outil de facilitation de la participation. Un outil qui permet de lutter contre l'exclusion des communautés quant aux efforts de développement mis en oeuvre. Pour ce faire, elle doit consolider la coopération avec les communautés, en vue de renforcer leur autonomisation pour un développement durable. Promouvoir la participation passe donc par la promotion d'outils de communication efficaces afin de garantir un développement inclusif qui traduise les réelles préoccupations des communautés.

3.1.Les enjeux de la communication participative pour le développement

Les enjeux de la communication participative pour le développement peuvent être résumés en trois concepts : appropriation, autonomie (empowerment) et durabilité (sustainability).

En effet, afin que la participation des communautés soit effective et profitable, il est impératif que celles-ci s'approprient les problèmes de développement, qu'elles se reconnaissent autant dans la définition du problème que dans les solutions proposées, mais également dans la mise en oeuvre des stratégies de développement. Car, cela est sans conteste la garantie de l'autonomisation des communautés, qui est - à notre sens - le premier intérêt de la mise en place de stratégies de communication participative. En effet, l'autonomisation des communautés joue assurément un rôle fondamental dans l'atteinte des objectifs de développement. Elle donne aux communautés la capacité de se prendre en charge ; ce qui est assurément un point essentiel à la pérennité des efforts de développement (McCall, 2010).

Comme nous l'avons mentionné plus tôt, un des points essentiels de la communication participative est de promouvoir la participation effective et suivie des communautés. Il faut pour cela un renforcement des capacités des individus, afin de les mobiliser, et également pour garantir une participation bénéfique en terme de résultats atteints. Il faut prendre en compte pour cela non seulement les intérêts et les besoins exprimés par les communautés, mais également leurs capacités à prendre en main leur propre développement. Si les communautés sont intégrées et que leurs besoins sont pris en compte, leur appropriation des efforts de développement est pratiquement acquise (FAO, 1989).

À partir de là, un autre enjeu de la communication participative est la promotion du dialogue; c'est un élément fondamental de l'expression des communautés. Il s'agit de permettre aux communautés de s'exprimer, de partager leurs besoins et leurs intérêts, mais également leurs expériences. Il s'agit plus précisément, dans une approche participative de la communication et du développement, d'appuyer les individus à découvrir les moyens qui leur permettent de se définir et de partager leurs expériences afin d'être des acteurs autonomes. En effet, le renforcement des capacités des communautés suppose également la promotion de leurs idées, et par conséquent la promotion d'une communication dont l'objectif est l'autonomisation des individus.

Le dialogue communautaire s'opère de fait par le biais des outils de communication - dont les médias. Ces derniers sont au coeur de la participation communautaire, puisque ce sont eux les outils de mobilisation et d'expression des communautés. En effet, les médias permettent, d'une part, l'accès à l'information, mais également la médiation et le dialogue entre les différents acteurs dudéveloppement. Grâce aux médias, les communautés sont informées des problèmes les concernant, et elles ont également des plateformes d'expression et de coopération - avec leurs partenaires -. Les médias sont ainsi des instruments de promotion d'idées et de partage d'expériences somme toute indispensables à l'élaboration de stratégies de communication participative.

Il apparait dès lors indéniable que des efforts soient déployés - associés aux efforts de développement - dans le sens d'un renforcement des capacités des infrastructures médiatiques - et plus largement des structures médiatiques. En effet, il est primordial que les médias aient la capacité et la responsabilité de contribuer à la promotion de l'implication des communautés aux efforts de développement.

Il est toutefois essentiel que les médias accèdent à certaines conditions fondamentales qui leur permettent de jouer leur partition dans les efforts de développement (McCall, 2010). Au nombre de ces conditions : (1) il est essentiel d'avoir des médias indépendants puisque cela garantit la transparence du dialogue et de l'intervention ; (2) Il faut que les médias soient proches des communautés, il s'agit notamment d'encourager les médias locaux/communautaires ; (3) il faut qu'il y ait un environnement médiatique fédérateur ; (4) il est nécessaire d'avoir des médias responsables qui garantissent non seulement la liberté d'expression, mais qui encouragent également la participation effective des communautés dans les débats portant sur les sujets les concernant, et donc leur participation aux processus de décisions. L'accès aux médias est donc une condition fondamentale pour l'autonomisation des individus.

3.2. Les structures de communication : outils de promotion de la participation

S'il est admis que garantir un environnement favorable aux structures de communication est fondamental dans l'atteinte des objectifs de développement, les processus d'utilisation de ces structures dans les stratégies de développement le sont tout autant. En effet, l'objectif de développement justifie la démarche utilisée quant à l'utilisation des médias. Dans l'approche participative, tout comme dans l'approche diffusionniste, les médias sont utilisés à des fins de développement, toutefoisselon des processus différents. En effet, tandis que dans l'approche diffusionniste, les médias sont un outil de transmission de connaissances en vue d'un changement de comportements ;dans l'approche participative, les médias sont plutôt un outil d'échange et de partage des connaissances, de coopération et d'intégration.

Il nous semble important de présenter succinctement l'utilisation des structures de communication dans une approche diffusionniste du développement afin de mieux discernerl'utilisation que la communication participative fait des médias (Mefalopulos&Tufte, 2009, p.9). Dans une démarche diffusionniste, rappelons-le, les médias sont considérés comme des moyens utilisés en vue de transmettre des informations à un public cible. Ainsi, les stratégies de communication mises en place identifient le public cible et planifient un plan médiatique.De fait, les médias de masse sont les canaux de communication privilégiés par l'approche diffusionniste ;puisqu'ils permettent d'atteindre un large public et de transmettre des messages préconçus. L'approche diffusionniste s'inspire d'une communication de persuasion proche des campagnes publicitaires, car elle fait usage de la télévision, de la radio et des brochures comme canaux de transmission des messages (Waisdbord, 2001). Partant des objectifs qu'elle se fixe, il est naturel que l'approche diffusionniste use des médias comme d'un canal de transmissions d'informations. Toutefois, l'utilisation desstructures de communication exclusivement comme canal de transmission annihile les échanges liés à la communication. Et c'est justement ces échanges que l'approche participative juge fondamentaux quant aux processus de développement.

Pour les programmes de développement qui s'inscrivent dans une approche participative, les structures de communication sont perçues comme des outils de promotion de la participation. Il ne s'agit pas d'user des médias pour diffuser des informations, mais plutôt de considérer les médias comme des acteurs dudéveloppement, puisqu'ils ont pour mission de promouvoir le dialogue et la participation des communautés. Il convient toutefois de préciser que l'approche participative ne se désintéresse pas complètement de la fonction d'information des médias, elle se sert plutôt de cette fonction comme d'un tremplin qui permet d'attirer l'attention des communautés sur certains enjeux. Les médias sont l'outil que les stratégies participatives mettent à la disposition des communautés en vue de renforcer leur implication dans les efforts de développement.

Un point essentiel à débattre, ici, est de savoir s'il existe certains types de médias privilégiés par la communication participative. En fait, la communication participative plaide pour une variété dans l'usage des médias. En effet, tous les types de médias peuvent se justifier dans une démarche participative. La FAO, agence de référence pour ce qui est de la communication participative, défend d'ailleurs l'idée que « No single medium isbetterthananyother. circumstances and the requirements of the developmentprojectdictatewhichshouldbeused. Audience researchconcerningwhatmedia the people have access to and whichenjoycredibility, and whatisactuallyavailable or couldberealisticallyestablished, greatly influence the choice. However, itshouldberememberedthat a message arriving in a slightlydifferentform and throughdifferentchannels has the most impact in helping people towardsbehavioural change. Hence, multi-mediaapproaches are usually the most effective » (FAO, 1989). Cette analyse justifie amplement que les stratégies de communication liées au développement ne doivent pas uniquement se focaliser sur un type de médias.

Toutefois, il est important de souligner que les médias communautaires, notamment les radios, sont devenus des supports de communication emblématiques de l'approche participative. Cela s'explique par le fait qu'il s'agit là de médias proches des communautés.

Les premiers programmes de développement participatif ont été pour soutenir le développement rural et agricole (McCall, 2010). Il s'agissait de renforcer les capacités des communautés rurales et d'introduire des innovations qui sont en accord avec leurs besoins et leurs intérêts. Dans ce contexte, dans les régions rurales, les radios communautaires ont démontré un grand potentiel à stimuler la participation au sein des communautés. En effet, le potentiel des radios communautaires dans les régions rurales s'est confirmé à plusieurs reprises ;puisqu'elles ont, d'une part, permis de sensibiliser les communautés en améliorant l'accès à l'information, etelles leur ont, d'autre part, donné l'occasion de participer aux débats et les ont incitées à se positionner comme des acteurs du développement.

Les médias communautaires répondent à plusieurs enjeux liés à la participation des communautés (Milan, 2009) ; ils favorisent également le dialogue communautaire :

- Ils viennent contrecarrer la faible représentation des communautés marginalisées dans les médias de masse. En effet, ils sont un remède à l'isolement des communautés.

- En tant que médias de proximité, parce qu'ils servent directement l'intérêt des communautés, ils leur permettent de s'approprier les canaux médiatiques ;les membres d'une communauté peuvent ainsi débattre entre eux, avec d'autres communautés et avec leurs partenaires locales et nationales;

- Parce qu'ils sont le reflet des communautés, ils les encouragent à s'exprimer davantage. Ils favorisent ainsi le dialogue et la participation.

- Ils favorisent une implication responsable des communautés, car ils encouragent l'engagement communautaire à travers le dialogue communautaire (Berrigan, 1981, p.5). Les communautés participent ainsi aux efforts de développement, en collaboration avec les différents acteurs dudéveloppement.

Les médias communautaires contribuent ainsi à ce que les communautés façonnent leur propre développement, et ils favorisent le dialogue entre les différents acteurs.

Ces médias sont bien plus que des médias de proximité. En effet, nous partageons, sur ce point, la position de France Berrigan dans son étude portant sur les médias communautaires et le développement, parrainé par l'UNESCO, en 1981. Selon elle, les médias communautaires sont des médias conçus de façon à pouvoir être utilisés par la communauté à des fins dont la communauté elle-même décide, Ce sont des médias auxquels « les membres de la communauté participent en tant que concepteurs, producteurs, interprètes. Ces médias sont les moyens d'expression de la communauté, plutôtque pour la communauté. La communication communautaire définit un échange de vues et d'informations, non pas un processus de transmission de l'émetteur au récepteur » (Berrigan, 1981, p.6). Le travail des médias communautaires a un réel impact sur l'autonomisation des communautés, ce qui est un élément fondamental d'un développement durable.

Pour une meilleure efficacité des structures de communication dans une approche participative, et par conséquent pour des stratégies de développement efficientes, il est nécessaire qu'il y ait des politiques d'accompagnement mises en place par les partenaires au développement, les acteurs étatiques et les organismes de développement.

Ces politiques d'accompagnement doivent être dirigées envers tous les types de médias ; en effet, dans une approche participative, autant les médias de masse que les médias communautaires ou les médias traditionnels^5(*) sont pertinents dans les stratégies de développement.

Les médias sont d'excellents outils de promotion du développement, puisqu'ils sont également d'excellentes passerelles de médiations entre les communautés et les différents acteurs dudéveloppement (société civile, État, organismes, etc.). Ils doivent de ce fait être soutenus puisqu'en tant qu'outilsde partage d'information et de communication ils contribuent à l'atteinte des objectifs de développement participatif.

D'ailleurs, nombre des actes et déclarations portant sur la communication pour le développement encouragent la promotion du dialogue à travers un soutien effectif aux médias ; considérant que ces derniers sont une composante clé des stratégies de développement et qu'ils doivent par conséquent donner l'opportunité aux communautés de jouer un rôle actif dans les structures médiatiques (Panos London, 2007).

4. Des stratégies de communication participative

La présentation, d'une part, de la communication participative pour le développement, à travers ses caractéristiques, ses défis et ses enjeux et, d'autre part, de l'importance que les médias ont dans la mise en oeuvre de cette approche du développement nous amène à la question suivante : dans un tel contexte, quelles sont les stratégies définies par les partenaires au développement, les acteurs étatiques et les partenaires organisationnels?

4.1. Les partenaires au développement encouragent les efforts de communication

Nous avons précédemment démontré l'importance de la communication dans une approche participative pour le développement. Cependant, la communication n'est qu'un volet de cette approche. En effet, les efforts en matière de communication participative doivent être supportés par des initiatives concrètes en faveur d'un changement ; et elles doivent particulièrement être accompagnées de volontés politiques, et soutenues par des ressources financières et matérielles appropriées.

Le principe de participation dans le domaine du développement - que ce soit au niveau des stratégies, des programmes ou des projets de développement - est désormais plébiscité par l'ensemble des acteurs du développement : gouvernements, organismes, bailleurs, OSC et communautés cibles. Pour ces acteurs, il est important d'encourager la participation dans les efforts de développement au niveau des projets et des programmes, afin de renforcer le savoir et les capacités locaux. Mais il est également primordial de promouvoir la participation au niveau étatique afin d'assurer une meilleure appropriation des stratégies de développement par tous ces acteurs. C'est ainsi d'ailleurs que la Déclaration de Paris (2005) et le Plan d'action d'Accra (2008)^6(*) ont mis l'appropriation au centre de leurs préoccupations (OCDE^7(*), 2008).

À travers ces déclarations, les partenaires nationaux (étatiques et organisationnels) se sont engagés à promouvoir l'appropriation des programmes de développement par les communautés, pour une meilleure efficacité de l'aide au développement. Il s'agit de mettre en place des mesures et des stratégies spécifiques allant dans le sens d'une meilleure pratique de la communication participative, et la promotion de ces principes auprès des décideurs publics - principaux artisans du développement. Les partenaires se sont engagés à travers ces deux feuilles de route à donner davantage de place aux approches participatives. Ils se sont engagésà systématiquement associer l'ensemble des acteurs du développement à la formulation des stratégies nationales de développement. Ils soutiennent aussi l'idée que les pays aient le contrôle sur les stratégies nationales de développementqu'ils définissent eux-mêmes.Ces deux feuilles de routes encouragent également la participation de toutes les parties prenantes à la définition de ces stratégies, notamment la participation des communautés, à travers l'implication de la société civile et du secteur privé.

Par ailleurs, le plaidoyer pour une approche participative du développement trouve écho jusque dans les instances onusiennes. Tous les deux ans, une table ronde portant sur la communication pour le développement est organisée par les agences onusiennes ainsi que leurs partenaires au développement. Il s'agit là d'une occasion de partager des expériences et de réfléchir à des solutions pour soutenir les efforts de développement. Lors de ces tables rondes, la mobilisation des décideurs publics pour renforcer les stratégies nationales de communication pour le développement ainsi que le rôle des médias dans la définition et la mise en oeuvre de ces stratégies sont discutés (UNDP & World Bank, 2009). Car, la communication participative a besoin d'un soutien stratégique, technique et financier afin d'avoir des résultats significatifs. Il est essentiel que les principes de la communication participative soient pris en compte dans toute stratégie de développement étatique ou organisationnelle (exemple : DSRP^8(*), UNDAF^9(*), etc.).

Les prises de position de ces organismes montrent à quel point il est important de promouvoir auprès des décideurs publics les principes de la communication participative comme élément fondamental des efforts de développement. Il s'agit là d'ailleurs d'une des recommandations de la 9^e table ronde (qui s'est tenue en 2004 à Rome).Cette recommandationappelle à ce que les principes de la communication participative soient désormais systématiquement pris en compte dans toute stratégie nationale. Cette même table ronde a aussi appelé à appuyer des initiatives pour promouvoir la communication participative, notamment la tenue d'un congrès mondial portant sur la communication pour le développement.La 6^e Table Ronde organisée en 2001 avaitformellement reconnu l'importance de soutenir les médias et d'améliorer leurs situations tout en soulignant le rôle fondamental des médias communautaires dans la promotion de la participation des communautés locales (UNDP & World Bank, 2009).

Ces tables rondes témoignent de l'enjeu que représente la communication participative pour le développement pour les partenaires au développement ; elles ont finalement d'ailleurs mené à l'adoption d'une résolution^10(*) par l'Assemblée générale des Nations unies.Adoptée en 1997, celle-ci appelle particulièrement les décideurs publics à encourager des actions allant dans le sens d'une meilleure application de la communication participative.Cet appel à la collaboration, à l'initiative et à l'engagement est sans nul doute un précieux soutien dans l'édification de structures de coopération et d'appui solides, stimulantes et évidemment nécessaires à une meilleure promotion et exécution de l'approche participative pour le développement.

Une grande partie des agences de développement se sont appropriées les fondements de la communication participative. C'est ainsi qu'UNICEF, par exemple, place la communication participativecomme élément central pour l'atteinte des OMD : elle encouragent les partenariats avec les médias et les initiatives de développement nationales (UNICEF, 2009). Par ailleurs, la FAO, agence onusienne forte d'une solide expertise dans le domaine de la communication pour le développement, offre depuis 40 ans une assistance technique aux États dans le domaine de la communication pour le développement (FAO, 1989). Elle soutient qu'un cadre institutionnel et politique est nécessaire pour consolider les efforts en matière de communication participative.

Au vu de l'engagement de tous ces acteurs et des recommandations qui en résultent, il est évident qu'une approche globale née d'une volonté politique affirmée est nécessaire pour que la communication pour le développement soit efficace à tous les niveaux. En effet, l'approche participative doit être au coeur des stratégies nationales. Nous partageons ici, l'avis de la FAO qui soutient que « Le problème est d'abord politique » (Fraser &Villet, 1994). Les initiatives de communication pour le développement ont besoin d'être encadrées par des stratégies nationales. Celles-ci doivent également avoir pour mission de renforcer les structures médiatiques puisqu'elles sont des partenaires fondamentalespour le succès des efforts de développement. Ainsi d'ailleurs, le PNUD^11(*) avait soutenu, en 1991, dans son rapport sur le développement humain que « Les médias peuvent être un puissant allié pour la promotion d'un développement plus participatif » (PNUD, 1991, p.11).

Pour ces raisons, il est primordial que l'ensemble des partenaires au développement, des acteurs étatiques et non étatiques se mobilise pour renforcer le rôle des médias. La communication participative pour le développement doit de ce fait être un réel enjeu au niveau étatique ; et afin de répondre à cet enjeu, il est essentiel que celui-ci soit soutenu par tous les acteurs dudéveloppement.

4.2. Le congrès de Rome sur la communication pour le développement

Le Congrès de Rome sur la communication pour le développement est l'une des initiatives des partenaires au développement qui a pourobjectif de promouvoir la communication pour le développement dans les stratégies et les pratiques de développement. Il a été organisé en 2006 par la FAO, la Banque Mondiale et The communication Initiative Network.Le Congrès de Rome n'est pas une initiative inédite à ce sujet, il ne vient qu'entériner les conclusions de précédents actes et accords, mais il a le mérite d'avoir proposé un document pratique, et somme toute consensuel, et d'avoir défini clairement des recommandations allant dans le sens d'une meilleure approche et une meilleure pratique de la communication participative. Les conclusions du congrès ont été résumées dans un document intitulé Consensus de Rome, qui définit sept exigences stratégiques et avance huit recommandations aux décideurs publics, pour une pratique efficiente de la communication participative.

Deux éléments essentiels à une meilleure pratique de la communication participative dans les efforts de développement ressortent du Consensus de Rome. En premier lieu, l'importance d'avoir une volonté politique affirmée derrière toute initiative de communication participative; et en deuxième lieu, le rôle fondamental des médias pour l'atteinte des objectifs du développement.

Le Congrès a présenté des défis majeurs auxquels les acteurs du développement sont confrontés pour promouvoir la communication participative, avant de conclure avec des recommandations ; l'une de celles-ci étant d'encourager les décideurs publics à intégrer davantage une approche participative dans leurs politiques. En réalité, ce qui fait défaut aux décideurs publics, c'est non seulement un manque d'expertise dans ce domaine (The CI, FAO & World Bank, 2006, p. 38 -- 41),mais également un cadre stratégique permettant de renforcer les principes de la communication pour le développement.

Par ailleurs, à la question fondamentale du rôle des médias dans ces stratégies, le Congrès s'est également demandé comment faire pour améliorer l'environnement dans lequel évoluent les médias dans les pays en voie de développement - aux niveaux communautaires et nationaux -, et comment promouvoir des structures médiatiques libres, pluralistes et indépendantes afin qu'elles participent plus activement aux efforts de développement. Ce qui implique évidemment qu'elles accordent davantage de place aux thématiques liées au développement dans leurs programmations, mais également qu'elles encouragent une plus grande participation des acteurs nationaux - notamment les communautés - dans ces thématiques. Effectivement, il est important de promouvoir des plateformes médiatiques qui encouragent les échanges avec les communautés, ainsi que l'accès de celles-ci à l'information (et par conséquent à la communication). Pour ce faire, il est important de mettre en place des politiques et des législations favorables. Les décideurs publics ont, dans ce contexte, tout à gagner à soutenir les structures médiatiques, puisque cela répond à des enjeux majeurs liés aux objectifs du développement. Les conclusions des discussions du Congrès résument ces enjeux en trois points : (1) il est souvent très difficile dans les pays en développement pour certaines communautés, notamment rurales, d'avoir accès aux débats portant sur les priorités du développement ; (2) des structures médiatiques fortes et accessibles permettent une meilleure collaboration de toutes les parties prenantes aux efforts du développement (organisations de la société civile, communautés, secteurs privés et publics, etc.) ; et (3) les médias sont le meilleur outil pour un développement inclusif.

C'est pour ces raisons, et celles énumérées dans les parties précédentes, que le Consensus de Rome recommande que les États définissent des stratégies qui vont dans le sens d'un meilleur appui aux structures médiatiques.

Il est évident que pour que les médias soient un réel outil de support aux efforts de développement, il faut qu'ils soient munis d'une expertise adéquate et d'un soutien technique et financier approprié. Ce qui ne peut toutefois être accompli avec succès qui si l'ensemble des parties prenantes - dont les communautés - disposent des compétences et des capacités leur permettant d'être totalement impliquées dans le processus de définition et de mise en oeuvre de telles stratégies.

C'est dans ce sens que le Congrès réaffirme la recommandation faite aux États de mettre en place une politique nationale de communication pour le développement. Car, la mise en place d'une telle politique - de manière consensuelle - est la meilleure stratégie qui puisse assurer un soutien effectif aux structures médiatiques afin qu'elles participent aux efforts de développement, en promouvant la participation de l'ensemble des acteurs dudéveloppement.

Le Consensus de Rome est d'un grand apport dans la mesure où il affirme de manière claire et consensuelle les exigences essentielles à la pratique de la communication participative ainsi que les directives pour la rendre efficiente. Selon ce document, il faut que les décideurs et les organismes de développement encouragent une plus grande participation des communautés aux processus de décisions, particulièrement les communautés vulnérables. Il faut, de fait, que les outils de communication soient renforcés, et particulièrement que les médias soient soutenus à tous les niveaux (communautaire, national et international - y compris les médias traditionnels). Afin de répondre à ces exigences, le Consensus recommande (1) que les partenariats soient renforcés à tous les niveaux ; (2) que toutes les politiques de développement incluent un volet portant sur la communication pour le développement comme élément central ; (3) que les décideurs renforcent - à tous les niveaux - les expertises dans ce domaine ; (4) qu'un suivi et une évaluation des programmes et des politiques de développement soient exigés ; (5) que les principes de la communication pour le développement deviennent un droit pour les communautés et les partenaires au développement (The CI, FAO & World Bank, 2006, p. xxxv).

Toutefois, une analyse pertinente que l'on peut tirer et mettre à l'avant dans l'analyse des conclusions du Congrès est que l'État a un rôle fondamental à jouer; de par ses prérogatives,il est le mieux placé pour garantir un environnement favorable à la promotion de la communication participative.

C'est pour cette raison, que le Congrès affirme d'ailleurs que « Communication for Developmentcanachieve relevant impacts and sustainabilityonly if itisadequatelyinserted in national developmentpolicies and builds on existingexperiences and capacities » (The CI, FAO & World Bank, 2006, P.77). En effet, les politiques nationales sont sans conteste un soutien fort et effectif aux initiatives de développement participatif, car elles mettent en place le cadre légal et apportent les soutiens financiers et techniques favorables à la promotion des principes de l'approche participative.

5. Les enjeux d'une politique nationale de communication pour le développement

De notre point de vue, l'élaboration d'une politique nationale de communication pour le développement (PNCD) répond à trois enjeux majeurs :

- Mettre la communication au service des initiatives de développement aux niveaux local et national afin qu'elle participe à l'atteinte des objectifs du développement.

- Mettre en place des outils de renforcement - ainsi qu'un mécanisme d'harmonisation - des structures de communication pour le développement.

- Démocratiser les outils de communication, à un moment où la liberté d'expression, l'accès aux médias et à l'information sont devenus un enjeu important pour les communautés et leurs représentants (élus, OSC, etc.).

Parce qu'elle est un mécanisme de participation et d'appui à la planification des efforts de développement, la PNCD est un outil de développement essentiel à la coordination et au renforcement des efforts de développement dans un pays (The CI, FAO & World Bank, 2006, p.79).

5.1. Les principes d'une politique nationale de communication pour le développement

La mise en oeuvre d'une politique nationale de communication pour le développement comme toute politique doit prendre en compte certains principes fondamentaux.

Elle doit avant tout être le fruit d'une volonté politique, émanant autant des gouvernants que de la société civile et des communautés. De plus, sa mise en oeuvre doit passer par un cadre institutionnel - et juridique approprié - (FAO, 2002a) ; à savoir, être sous une législation qui justifie sa définition et sous la tutelle d'une instance politique (ex. ministère).

Toutefois, afin de garantir une réelle appropriation, l'élaboration d'une PNCD doit se faire selon une approche participative - et contextualisée - qui encourage la participation de l'ensemble des parties prenantes. Cela suppose, d'une part, qu'il faut toujours partir des besoins des communautés pour définir le contenu d'une PNCD; et cela induit, d'autre part que sa mise en oeuvre doit être le fait de l'ensemble des acteurs du développement.

En effet, la PNCD doit prendre en compte tous les aspects du développement - tous les secteurs et les thématiques liés aux objectifs de développement du pays - ; elle doit de plus considérer l'interaction existante entre la communication et les autres domaines du développement, dans le but de répondre à l'ensemble des problèmes de développement auxquels est confronté le pays.

Finalement, afin d'être réellement efficace, une PNCD doit envisager une approche multidimensionnelle de la communication (FAO, 2002, p.7). En effet, s'il est admis que les médias ont un rôle fondamental dans la promotion de la communication participative, puisqu'elles offrent une plateforme d'expression et d'échanges aux acteurs dudéveloppement, il est tout aussi important de souligner qu'une PNCD doit considérer les structures de communication comme n'étant pas limitées aux médias de masse. Elle doit prévoir un inventaire et une évaluation des réels besoins en communication en milieu urbain et rural, cela en concertation avec les communautés concernées. Ainsi, la PNCD doit être en mesure d'identifier et d'opter pour une approche multimédia, prenant en compte un large éventail d'outils de communication, afin que la communication pour le développement ne soit pas uniquement le fait des médias de masse, mais qu'elle inclut également différents types de médias tels que les médias traditionnels (théâtre, chants, etc.) et les médias alternatifs (internet, téléphonie, etc.).

La mise en oeuvre d'une PNCD doit être définie en partant de ces principes de base qui garantissent son efficacité et l'atteinte des objectifs qu'elle se fixe.

5.2. Les objectifs d'une politique nationale de communication pour le développement

Les objectifs d'une PNCD sont essentiellement de renforcer les structures de communication et de créer un environnement médiatique fédérateur dont le but est de soutenir les efforts de développement ; cela dans un souci de promotion du dialogue et de l'appropriation des efforts de développement par l'ensemble des acteurs dudéveloppement.

L'on peut présenter les objectifs d'une PNCD sous trois points :

En premier, fournir un cadre institutionnel aux efforts faits dans le domaine de la communication pour le développement. Un tel cadre est nécessaire à la coordination des efforts de développement - mais également à l'accessibilité de la communication - puisque c'est par cette dernière que les communautés expriment leurs besoins et que leurs partenaires au développement fournissent leurs appuis. L'objectif est dès lors de faire de la communication un outil au service des efforts de développement. Une PNCD doit être un outil de promotion d'objectifs partagés et consensuels - aux niveaux local et national - ancré dans les objectifs du développement.

L'atteinte de cet objectif ne peut être réalisée sans le renforcement et la promotion des structures de communication. Il s'agit là, notamment, d'effectuer un inventaire et une analyse des ressources disponibles, afin de renforcer les capacités de ces structures, par exemple, en promouvant un cadre législatif favorable. Un tel renforcement doit se faire par un soutien technique et financier adéquat pour une meilleure pratique de la communication dans le domaine du développement.

Le second objectif d'une PNCD est de créer une vision partagée du développement. Il s'agit de donner une cohérence aux efforts de développement. Cela implique (1) de faciliter les échanges entre l'ensemble des partenaires à tous les niveaux, et de promouvoir le dialogue ; (2) de créer des opportunités de partages d'expériences à travers tout médium de communication pertinent ; il est, d'ailleurs, de plus en plus recommandé que les PNCD mettent en avant le besoin de promouvoir les nouvelles technologies comme étant désormais des outils indispensables à l'atteinte des objectifs du développement (UNDP & World Bank, 2009).

Finalement, une PNCD doit avoir pour objectif d'accompagner toutes les initiatives de développement (FAO, 2002), qu'elles soient liées à des problèmes de santé publique, de droits civiques, de pauvreté ou d'environnement. Elle doit ainsi prévoir des mécanismes d'accompagnement spécifiques liés aux programmes, mais également des mécanismes qui soutiennent les efforts liés aux stratégies nationales de développement (tel que le DSRP).

Cette première partie est un support à l'étude de cas menée dans la seconde partie de cet essai, à travers : la revue des fondements théoriques et historiques de la communication pour le développement et, l'analyse des enjeux de la communication pour le développement. Une analyse faite sur la base de la position des partenaires au développement.

Deuxième partie

Les recommandations du Congrès de Rome, ainsi que celles des partenaires au développement, ont nourri notre intérêt pour la communication pour le développement ; notamment la recommandation portant sur le renforcement des structures de communication ainsi que celle qui encourage la mise en place d'une PNCD. Une question nous a alors particulièrement intéressée : dans quelles mesures les gouvernements appliquent-ils ces recommandations dans leurs politiques?

Nous avons alors décidé de prendre comme cas d'étude un pays de l'Afrique de l'Ouest, le Burkina Faso. Ce choix se justifie doublement :

- D'abord parce que le Burkina Faso se place, à notre avis, comme une référence dans le domaine du développement participatif. En effet, l'engagement du Burkina Faso dans la participation des communautés à leur propre développement n'est pas nouveau (Gumicio-Dragon, 2001) ; car déjà dans les années 80, Thomas Sankara, alors ministre de l'Information, avait initié plusieurs radios communautaires. Au Burkina Faso sur cinquante radios autorisées, la moitié sont des radios communautaires ou rurales^12(*) (Tionon, 2004, p. 11).

- Ensuite parce que le Burkina Faso fait partie des rares pays de l'Afrique de l'Ouest à avoir mis en place une PNCD^13(*). En 1999, le ministère de l'Information, avec l'appui technique et financier de la FAO, a organisé un séminaire portant sur la situation de la communication pour le développement au Burkina Faso. Ce qui a été une première phase méthodologique dans le processus d'élaboration de la PNCD. Cette politique a été entérinée en 2002, puis une révision a été faite en 2011.

1. Fondements et objectifs selon la FAO et ses partenaires en Afrique de l'Ouest

Suite à nosprécédentes recherches et analyses, nous sommes arrivés à la conclusion qu'une politique nationale de communication pour le développement devrait être fondamentalement axée sur les questions suivantes :

- Comment, via les outils d'information et de communication, motiver le dialogue avec les communautés vers lesquelles sont tournés les efforts de développement ?

- Quels canaux communicationnels sont les mieux à même de favoriser l'accès et de motiver la participation des communautésaux efforts de développement, selon leurs spécificités (urbains ou ruraux) et leurs préoccupations?

- Comment utiliser les outils d'information et de communication pour porter le débat sur la place publique afin d'insuffler un échange d'informations et un partage d'expériences au sein de, et avec, la communauté ?

- Comment, via les outils d'information et de communication, motiver la communauté à centrer la réflexion sur les domaines dans lesquels des décisions qui les touchent directement s'imposent, et comment les motiver à proposer des idées pour résoudre leurs problèmes? En d'autres termes, comment promouvoir la participation ?

L'enjeu central étant de quelle manière soutenir les outils d'information et de communication afin qu'ils favorisent au mieux l'accès des communautés à la communication ainsi que leur participation active aux processusde développement.Ce qui implique naturellement de motiver et d'encourager l'engagement des structures médiatiques et communicationnelles aux efforts de développement.

Toutefois, puisque notre intérêt pour cette recherche a été porté dès le départ par le Consensus de Rome ainsi que la mise en oeuvre des PNCD en Afrique de l'Ouest, il nous est important, par souci de méthodologie et de cohérence, de nous appuyer également pour cette partie sur des documents s'y rapportant. Ainsi, nous allons principalement appuyer notre analyse critique sur deux documents. Le premier est un rapport méthodologique de Jean Pierre Ilboudo, spécialiste de la communication pour le développement de la FAO, qui présente les fondements, principes et objectifs d'une PNCD, notamment ceux qui ont été considérés pour l'élaboration des PNCD de cinq pays ouest-africains avec l'appui de la FAO. Le second document est le rapport final de l'atelier régional de Niamey, organisé en 2002^14(*) portant notamment sur les processus d'élaboration d'une PNCD, ainsi que les documents méthodologiques annexés.

1.1. Les différentes étapes de la mise en oeuvre d'une PNCD

Les étapes de la mise en oeuvre d'une PNCD sont des points fondamentaux à analyser d'emblée lorsqu'on étudie une PNCD. Car, ces étapes garantissent que le processus est participatif et que toutes les thématiques et secteurs d'activités sont pris en compte dés le début du processus.

Il est important que tous les acteurs du développement participent à la définition des étapes du processus, et qu'un ensemble d'outils d'information et de communication soit pris en considération. Cette démarche garantit que la PNCD est consensuelle et exhaustive.

Ainsi, le rapport de l'Atelier de Niamey, appuyé par le document de la FAO, stipule que le processus d'élaboration d'une PNCD doit suivre les étapes suivantes :

- Un inventaire des thématiques et des secteurs concernés ;

- l'élaboration d'un document de référence pour des consultants nationaux, chargés d'entreprendre des études thématiques et sectorielles préliminaires ;

- un atelier pédagogique destiné aux consultants afin d'uniformiser les définitions, les concepts, les principes ainsi que les méthodes de la communication pour le développement ;

- la mise en oeuvre d'études thématiques et sectorielles par des consultants experts.

- la mise en place de rencontres régionales sur la base des études thématiques et sectorielles, afin d'identifier les besoins en communication des communautés et de collecter des propositions de solutions auprès d'elles ;

- l'élaboration d'un document de synthèse des conclusions des études et des concertations ;

- un atelier national de définition de la PNCD.

Il est important de mentionner ces étapes, car ce sont elles qui assurent qu'il y a un consensus dans la définition de la PNCD, afin de garantir son appropriation et sa réussite. Il est ainsi important que son processus de définition et de mise en oeuvre soit validé par toutes les parties prenantes, et qu'il recouvre tous les secteurs d'activité liés à l'information et à la communication. Cela ne peut être assuré que si les parties prenantes sont toutes associées aux processus d'élaboration des stratégies.

À chacune des étapes précitées, l'ensemble des partenaires est associé aux processus de définition et de mise en oeuvre.L'inventaire ainsi que les études thématiques et sectorielles sont des étapes importantes, car ce sont elles qui vont permettre de répertorier l'ensemble des secteurs clés afin de s'assurer qu'ils seront tous associés aux stratégies de la PNCD. Ces étapes vont également permettre d'entamer un état des lieux de la situation actuelle de la communication pour le développement, ce qui est essentiel pour recenser les lacunes et les potentiels des secteurs ciblés. Toutefois, c'est la mise en oeuvre des concertations régionales qui est une phase de participation cruciale, car ce sont ces rencontres qui vont permettre de récolter auprès des communautés les enjeux liés à la communication pour le développement sur tout le territoire, grâce au recensement de leurs besoins en information et en communication, et de leurs recommandations. Ces étapes garantissent que tous les acteurs, y compris les communautés à la base, sont associés à la définition des enjeux et des stratégies, afin que la PNCD soit légitime pour tous.

1.2. Principes et objectifs d'une PNCD

Dans la première partie de cet essai, nous avons présenté ce qu'étaient pour nous les principes et les enjeux d'une PNCD. Nous allons, toutefois, dans cette partie, en faire une analyse plus approfondie. Car, par souci méthodologique, il est essentiel de compléter notre analyse par une étude des documents relatifs aux PNCD des États ouest-africains, notamment les rapports de l'Atelier de Niamey et des rapports de la FAO, ainsi qu'une consultation des PNCD du Mali et du Niger. L'étude de ces documents permet d'avoir une analyse exhaustive et réaliste, et interpelle particulièrement sur la position des États ouest-africains - dont le Burkina Faso - sur les stratégies nationales de communication pour le développement.

Le principe fondamental qui sous-tend la mise en oeuvre d'une PNCD est celuide la participation active et consciente des populations aux processus de développement. Par ailleurs, sa définition doit également reposer sur certains principes de base essentiels.

Pour rappel, nous avions précédemment avancé trois principes de base qui, selon nous, soulignent la mise en place d'une PNCD. D'abord la PNCD doit être le fruit d'une volonté politique affirmée qui se concrétise par le renforcement d'un cadre juridique et institutionnel approprié ; ensuite sa définition et son élaboration doivent se faire selon une approche participative ; et finalement elle doit être multidimensionnelle en prenant en compte tous les secteurs et toutes les thématiques touchant autant le développement que la communication et l'information. Il est également important de souligner que pour être entièrement légitime et pertinente, une PNCD doit se fonder sur quatre éléments clés :

- elle doit affirmer clairement son objectif de contribuer aux efforts de développement ;

- elle doit plaider pour la promotion de la communication pour le développement participatif au niveau des programmes et des projets de développement ;

- elle doit explicitement reconnaitre l'importance des structures de communication et d'information comme, non seulement des outils clés, mais également des partenaires, contribuant à l'atteinte des objectifs de développement ;

- elle doit, finalement, être fondée sur une approche participative qui implique un partenariat et un dialogue avec les communautés pour sa définition et sa mise en oeuvre, afin d'assurer son appropriation par tous - gage de succès et de pérennité.

Loin de se contredire ou de s'exclure, ces sept points, appuyés par les étapes, se complètent ou se justifient les uns les autres. C'est avec un cadre juridique et institutionnel renforcé et contextualisé que la PNCD peut s'affirmer entièrement comme soutien à l'atteinte des objectifs de développement. Cette affirmation est la pierre angulaire qui assure que les stratégiesde la PNCD vont toujours dans le sens d'un appui aux objectifs de développement.

De plus, la définition de la politique doit s'effectuer selon une approche participative, car c'est ce qui garantit, d'une part, que toutes les préoccupations et tous les besoins des communautés sont pris en compte, et d'autre part, que l'ensemble des partenaires accepte, et s'approprie les objectifs et les résultats de la politique. Il faut donc que la PNCD supporte un développement participatif à tous les niveaux. Par ailleurs, l'approche participative et la reconnaissance de l'importance des structures de communication et d'information dans les efforts de développement sont essentielles. Elles assurent que le choix des outils est contextualisé avec les préoccupations recensées. Elles garantissent, de faitque le choix des outils est multidimensionnel, car il prend en compte l'ensemble des besoins des communautés cibles.

D'autre part, l'inventaire des thématiques et des secteurs, ainsi que les études de consultation, assurent la multidimensionnalité de la politique dans ses objectifs et dans son contenu. Ils assurent également que la politique est en accord avec les fondements de la communication pour le développement participatif. Les rencontres régionales garantissent, quant à elles, une approche participative dans l'élaboration, et de fait une appropriation du contenu de la politique par les partenaires. L'atelier national de définition de la PNCD assure finalement une harmonisation des stratégies ; un des enjeux de la mise en place d'une PNCD que nous avons présenté dans la première partie de ce document.

En toute logique, les objectifs d'une PNCD doivent s'inspirer de ces principes structurels. Toutefois, il est important de rappeler ici qu'en matière de communication pour le développement, autant le terme `communication' que celui de `développement' sont importants, et donc l'un ne doit pas être privilégié par rapport à l'autre. Car, comme le souligne Ilboudo (2002) la PNCD est autant un cadre de référence pour les partenaires nationaux et pour leurs partenaires au développement que pour les acteurs de l'information et de la communication. Il s'agit donc d'une politique qui doit se présenter comme un guide pour une action globale dans le domaine de la communication et dans le domaine du développement ; elle doit donc identifier et élaborer des instruments afin de structurer ces actions de la manière la plus efficiente, afin que les objectifs de la PNCD concourent aux orientations politico-économiques et socio-culturelles du pays.

L'objectif essentiel de toute politique de la communication, particulièrement pour les pays en développement, doit être de fournir à chaque pays les infrastructures, et en particulier les télécommunications, les médias et les outils de communication, les plus adaptés à ses besoins. Il s'agit dès lors de faire des outils d'information et de communication des mécanismes d'appui à l'atteinte des objectifs de développement. Il est de ce fait important que la PNCD mette davantage l'accent sur la qualité de ces mécanismes plutôt que sur la quantité à offrir aux communautés, puisqu'une condition fondamentale est que ces mécanismes soient les reflets des besoins des communautés ainsi que de leurs préoccupations. Le but étant non seulement d'identifier les besoins des acteurs à la base, mais aussi de connaitre leurs visions d'une approche structurée et cohérente de la communication au service du développement. En cela, l'étape des concertations régionales est primordiale.

De plus, un des objectifs fondamentaux de la PNCD est d'envisager et de défendre une approche de la communication à dimension communautaire. ;Elle doit ainsi s'assurer que la communication ne soit pas le monopole des médias. Elle doitêtre le fait d'individus éclairés et avisés, de leaders d'opinion et de représentants qualifiés, tels que des instituteurs, des agents de vulgarisation agricole, des agents de santé, des leaders communautaires et religieux, des membres des ONG et des organisations paysannes.

Nous mettons l'accent sur la qualité des outils proposés plutôt que sur la quantité, dans la définition de la PNCD.Car, , la vocation de la PNCD est le bien être des communautés, qui passe par la promotion et la démocratisation des outils de communication appropriés. Ainsi, le fait de fonder une PNCD exclusivement sur la variété et la quantité des outils offerts ne contribue pas efficacement à l'atteinte des objectifs de développement. C'est pour celaqu'il faut s'assurer que les outils de communication proposés par la PNCD sont choisis selon leurs aptitudes à accompagner les efforts de développement au niveau local.

C'est sur la base de cette analyse critique, qui reflète pleinement notre point de vue sur la question de la PNCD, que nous allons procéder à une étude critique des politiques de communication pour le développement du Burkina Faso. Il s'agit également d'évaluer l'efficacité de son processus de définition et d'élaboration, ainsi que la cohérence de sa structure.

2. La politique nationale de communication pour le développement du Burkina Faso

2.1. Un appui aux objectifs de développement

2.1.1. Une politique de communication pour le développement rural

La politique nationale de communication pour le développement du Burkina Faso (PNCDBF) s'inscrit dans une volonté du gouvernement burkinabé de promouvoir la participation communautaire. Toutefois, la PNCD n'est pas la seule initiative dans ce domaine ; en effet, plusieurs autres politiques encouragent la participation des communautés et des OSC dans les initiatives de développement (Min. éco et dév, 2004, p. 5). C'est dans ce sens qu'il faut saisir l'élaboration de la PNCDBF comme une stratégie visant à promouvoir l'engagement des communautés locales burkinabé aux efforts de développement. En effet, la définition de la politique « est née de la volonté politique du gouvernement burkinabé d'utiliser la communication afin d'impliquer les populations de façon active et consciente au processus de développement économique, social et culturel »(FAO & Min. Com., 2001b^15(*), p.3) Cette position défend résolument l'importance de la communication dans les actions de développement. L'idée sous-jacente est que la mobilisation des communautés aux actions de développement est une condition essentielle à l'atteinte des objectifs de développement. Ces objectifs sont d'ailleurs présentés comme des élémentsqui justifient la définition d'une PNCD (FAO & Min. Com., 2001a.^16(*)). Ainsi, la PNCDBF a été conçue comme un volet d'appui aux stratégies nationales de développement durable, d'abord pour le Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté (CSLP), puis pour la Stratégie de Croissance Accélérée et de Développement Durable (SCADD). En effet, ces deux documents stratégiques encouragent largement l'engagement des communautés aux actions de réduction de la pauvreté ; ce qui implique, entre autres, une délocalisation des efforts de développement au niveau des communautés (Min. éco et fin.^17(*), 2011).

La PNCDBF est donc un important support à l'atteinte des objectifs de ces stratégies de développement. Les fondements de la PNCDBF rejoignent ceux de ces stratégies. Celles-ci défendent le principe de l'appropriation nationale, qui se traduit par une volonté de mettre en oeuvre des stratégies de développement « conformes aux priorités et besoins des populations » (Min. éco et fin., 2011, p.35). De plus, il y est reconnu qu'une faible participation des acteurs du développement, particulièrement des communautés, peut constituer un facteur de risque d'échec des actions de développement, et qu'une participation effective de tous les acteurs est un élément fondamental à l'atteinte des objectifs fixés. Or, la communication se trouve être au centre de la participation. Un principe reconnu autant dans le CSLP^18(*) que dans la SCADD qui plaident pour un renforcement des capacités de dialogue des populations. D'ailleurs, le document du CSLP défend la promotion des nouvelles technologies de l'information et de la communication comme un des principes directeurs des efforts de développement. Ensuite, la SCADD présente, dans ses principes, les technologies de l'information et de la communication comme un puissant levier de développement. Le fondement essentiel qui justifie cet appui est que les efforts de développement doivent se nourrir des préoccupations des communautés. En effet, une PNCD aboutie est assurément une politique contextualisée, qui repose sur les enjeux liés au sous-développement national. C'est ainsi qu'au Burkina Faso, la PNCD est axée sur la communication pour le développement rural. Ce qui s'explique aisément par le fait que la population burkinabé est essentiellement rurale. En effet, « l'économie du Burkina Faso repose sur le secteur du développement rural qui emploie plus de 86 % de la population active, représente 30 % du PIB et participe à 80 % des recettes des exportations » (FAO & Min. Com.2001b, p.99). Il s'agit de fait de la principale source de revenus des populations burkinabé, dont le développement est donc au centre des préoccupations.

En plus des enjeux spécifiques liés à la communication pour le développement, la PNCD s'inspire également des causes du sous-développement recensées dans les documents de stratégies de développement nationales : causes socio-culturelles et socio-économiques notamment. Ce qui est un élément essentiel à la légitimité et à la réussite de la PNCD, car comme nous l'avons souligné précédemment, les diagnostics diffèrent selon les contextes nationaux et doivent donc inspirer des recommandations spécifiques.

Au Burkina Faso, la PNCD se dessine clairement comme un appui aux documents de stratégies de développement nationales. Elle affirme être une politique qui encourage l'ensemble des acteurs du secteur agricole à s'organiser pour venir en appui à la mise en oeuvre des stratégies de développement. Une telle démarche est essentielle dans un contexte marqué par la reconnaissance de l'importance de l'engagement des communautés et de la communication dans le processus de développement (FAO & Min. Com., 2001b),

À ce titre, la PNCDBF doit s'attacher à :

- fournir un cadre institutionnel aux efforts en communication pour le développement défendus dans les stratégies nationales de développement ;

- renforcer les structures de communication et d'information, particulièrement en milieu rural ; notamment soutenir une approche de la communication à dimension communautaire, que celle-ci ne soit pas uniquement le monopole des médias ;

- faire des outils de communication et d'information des mécanismes d'appui à l'atteinte des objectifs de développement ; et en ce sens mettre davantage l'accent sur la qualité de ces outils plutôt que la quantité fournie ; de sortequ'ils soient de réels outils de promotion d'objectifs partagés, qui favorisent la participation des communautés, tout en étant multidimensionnels, car soutenant toutes les initiatives de développement.

C'est dans ce cadre que la PNCDBF devrait se justifier, avec une emphase sur les questions liées au monde rural. Une politique qui stimule et encourage la communication axée sur le dialogue, qui permette aux initiatives de développement d'être à l'écoute des communautés cibles et qui favorise l'engagement de ces dernières.

2.1.2. Être à l'écoute des communautés

Le postulat de la PNCDBF est que le succès du développement en milieu rural suppose la participation active et consciente des populations rurales au Burkina Faso à tous les stades du processus. En effet, le document du CSLP stipule (encadré 9) que l'atteinte des objectifs du développement local fait appel à la responsabilité des communautés à la base (Min. éco et dév, 2004, p. 54). Ce qui suppose donc un engagement des communautés, et leur participation aux efforts de développement. La PNCDBF considère dès lors donner l'occasion aux communautés de s'exprimer, en leur permettant de s'approprier les structures de communication et d'information. De par ses objectifs, elle permet également aux projets et aux programmes de développement d'être à l'écoute des préoccupations des populations concernées.

Pour ce faire, l'identification, l'analyse et l'évaluation des outils les plus appropriés sont nécessaires. En accord avec les recommandations de la FAO et de l'Atelier de Niamey, la PNCDBF plaide, dans ses missions, pour une exploitation des différents outils de communication. L'objectif est de favoriser le dialogue avec les communautés, et plus encore l'engagement de celles-ci.car il est reconnu qu'il est important de « surmonter les barrières de l'analphabétisme et de l'incompréhension (en transmettant les idées et les pratiques sous une forme appropriée) » ((FAO & Min. Com., 2001b,p. 24). Par ailleurs, parce qu'elle se veut un outil de support aux stratégies nationales de développement, la PNCDBF adopte une approche multidimensionnelle : soutenir les secteurs spécifiques au développement rural ainsi que les secteurs transversaux, par exemple la question du genre. Elle favorise ainsi l'accessibilité de la communication et de l'information à toutes les communautés. (FAO & Min. Com., 2001b, p.23-34).

De fait, il est essentiel que la PNCDBF prenne en compte l'évaluation et le renforcement des structures de communication, car c'est de cette démarche qu'une autonomisation des communautés et donc une appropriation des efforts de développement seront assurées. La PNCDBF soutient d'ailleurs que la démocratisation de ces outils de communication favorise la prise en compte des préoccupations et des intérêts des communautés, car elle encourage leur participation aux débats. Or, l'enjeu de la participation des communautés est fondamental, car « il s'agit d'aider les populations à lutter contre la fatalité, à développer leur capital de production pour elles-mêmes et les générations futures » (FAO & Min. Com., 2001b, p.18). Ce qui, mis en perspective avec l'approche freirienne, rappelle la nécessité de défendre un réel développement social, qui repose sur l'expression des préoccupations des communautés. La PNCDBF reconnait d'ailleurs qu'il s'agit là d'une approche qui « favorise l'auto-développement des communautés rurales et une prise en charge active de leur propre développement » (FAO & Min. Com., 2001b, P.23) grâce à un renforcement technique et financier notamment des outils de communication, qui permet de « susciter la participation du monde rural et instaurer un climat de confiance et de dialogue » (Ibid).

2.2. D'une évaluation des besoins à un plan stratégique de développement participatif

2.2.1. Inventaire et analyse des structures de communication

L'élaboration de la PNCDBF s'est faite en deux phases. La première phase a mené à l'édition d'un premier document portant sur la situation de la communication pour le développement au Burkina Faso, sur lequel se fonde le document de la PNCDBF.

L'analyse de la situation a permis de faire un inventaire et une analyse approfondie des structures de communication disponibles au Burkina Faso, et de justifier leur exploitation dans le domaine de la communication pour le développement. Elle a également permis de définir les enjeux et les besoins en matière de communication pour le développement, afin notamment de dégager des recommandations sur lesquelles reposent les stratégies de la politique nationale de communication pour le développement. Il nous semble d'emblée essentiel d'examiner, dans quelle mesure cette évaluation de la situation de la communication pour le développement a permis, au-delà d'un inventaire des besoins liés aux structures de communication, de tirer des conclusions allant dans une optique d'un renforcement de la participation effective de tous les acteurs du développement, particulièrement celle des communautés, aux actions de développement local.

La PNCDBF affiche clairement sa volonté de promouvoir la communication pour le développement par la promotion des structures de communication, « en utilisant les médias modernes et traditionnels, les outils de communication de proximité et les différents canaux de diffusion de l'information » pour répondre aux besoins des communautés rurales et urbaines » (FAO & Min. Com., 2001a, p. v). Une réelle volonté donc de placer les structures de communication comme des acteurs incontournables dans la résolution des enjeux de développement. Ce qui implique justement que le processus d'élaboration de la PNCD nécessite non seulement la prise en compte de l'ensemble des outils de communication, mais également celle des enjeux de développement, comme nous l'avons exprimé précédemment.

Suite à l'analyse du document portant sur la situation de la communication pour le développement au Burkina Faso, il apparait que les enjeux auxquels est confrontée la communication pour le développement au Burkina Faso sont essentiellement liés à des problèmes structurels et socio-économiques.

Pour ce qui a trait aux problèmes structurels, l'analyse de la situation révèle trois enjeux majeurs. D'abord, la centralisation des médias en milieu urbain, ce qui les éloigne des réalités des communautés rurales, principales cibles. Ensuite, l'usage quasisystématique du français dans les structures médiatiques au détriment des langues nationales, alors qu'un fort taux d'analphabétisme est recensé dans les milieux ruraux. Et finalement, en milieu rural, un manque d'expertise dans les domaines médiatiques, et ceux de la communication pour le développement. C'est en ce sens que la PNCDBF recommande donc une réelle prise en compte des spécificités locales et un renforcement des capacités des acteurs locaux, notamment par des formations.

Quant aux problèmes socio-économiques, l'analyse révèle un manque de moyens et de ressources auquel font face les initiatives provenant des structures médiatiques ou des acteurs étatiques et organisationnels; mais également une mauvaise gestion des ressources disponibles. Ainsi, les conclusions recommandent qu'autant l'État que ses partenaires au développement s'engagent à apporter un appui financier et technique aux acteurs locaux, afin de soutenir ces initiatives.

Par ailleurs, l'évaluation de la situation et des besoins a également été exhaustive en prenant en considération l'ensemble des outils de communication pertinents en matière de communication pour le développement ; qu'ils aient déjà une mission attestée ou non allant dans ce sens. Ont été ainsi définis comme des partenaires au développement, les organes de la presse écrite et audiovisuelle, les nouvelles technologies de l'information et de la communication, les outils de communication de proximité et les outils de communication traditionnels. L'évaluation a permis de déterminer les atouts et les faiblesses de chacun de ces outils en terme de communication participative, afin de proposer des recommandations pour renforcer les forces et combler les insuffisances pour de meilleures stratégies de communication pour le développement, particulièrement en milieu rural.

Toutefois, deux critiques majeures sont à soulever quant à l'analyse de la situation et à l'évaluation des besoins. La première critique est que l'évaluation met une emphase particulière sur les médias de masse au détriment des médias de proximité. Certes il est important de mettre en place des stratégies qui permettent à ces médias de masse de trouver leur place dans le processus de développement, afin qu'ils soient des acteursdéveloppement à part entière, car ce sont eux qui arrivent à « toucher le plus grand nombre ». Néanmoins, les moyens de communication de proximité modernes (ex. affiches, présentations) et traditionnels (ex. griots, contes) sont les outils qui permettent la promotion de l'implication et de l'expression des communautés dans les initiatives de développement (Milan, 2009). D'ailleurs, la PNCDBF est axée sur le monde rural ;or le principal enjeu qui ressort de l'analyse est que compte tenu des enjeux sociaux présents (analphabétisme, et une desserte limitée des médias en milieu rural), les médias traditionnels restent des moyens de communication à privilégieret largement plébiscités par les acteurs ruraux. La seconde critiqueest le fait qu'elle se présente comme un simple inventaire des besoins techniques et financiers des médias, et ne fait aucune mention de l'enjeu primordial lié à cette analyse, à savoir dans quelle mesure en faire des acteurs dudéveloppement qui favorisent l'expression des communautés - ce qui est malgré tout l'un des principes de base d'une PNCD.

Il n'en reste pas moins que le document portant sur la situation de la communication pour le développement au Burkina Faso a largement balisé le terrain puisqu'il a pris en compte tous les enjeux liés à la communication pour le développement au Burkina Faso. Des enjeux qui y sont synthétisés en trois points (FAO & Min. Com., 2001a, p.101-103). D'une part, les besoins liés à la communication sociale : à savoir une meilleure implication des populations aux programmations, et une meilleure décentralisation. D'autre part, les besoins liés à la communication éducative : un renforcement des capacités des communautés et de leurs partenaires au développement, pour une meilleure appropriation des outils de communication locale par les acteurs locaux (notamment les radios rurales). Et finalement, les besoins liés à la communication institutionnelle : une promotion des partenariats entre l'ensemble des acteurs du développement et les communautés au niveau local. Toutefois, l'étude du document d'analyse de la situation de la communication pour le développement au Burkina Faso révèle que l'accent y est davantage mis sur les communications de type éducatif et institutionnel. Ce qui induit de s'intéresser, entre autres, à des enjeux liés à la promotion de l'alphabétisation des populations rurales ; à la mise en place de solutions donnant l'opportunité aux acteurs locaux de s'exprimer et de s'approprier les outils de développement ; à la promotion d'une coopération contenue et soutenue entre les acteurs locaux et leurs partenaires au développement ; à une consolidation des expertises en matière de communication pour le développement ; etc.

2.2.2. Une approche participative

Au-delà de sa première vocation qui est de promouvoir la communication pour le développement - et en toute logique avec celui-ci d'ailleurs -, l'élaboration d'une PNCD doit se faire selon une approche participative et contextualisée qui encourage la participation de l'ensemble des parties prenantes, afin de garantir une réelle appropriation. Cela suppose, d'une part, qu'il faut toujours partir des besoins des communautés pour définir le contenu d'une PNCD; et cela induit, d'autre part que sa mise en oeuvre doit être le fait de l'ensemble des acteurs dudéveloppement.

Au Burkina Faso, le processus de définition de la PNCD a engagé l'ensemble des parties prenantes. En effet, sa définition s'est faite en trois étapes majeures dans un souci d'intégrer l'ensemble des partenaires à ce processus. Les étapes de son processus d'élaboration observent d'ailleurs celles définies par l'Atelier de Niamey.

La première étape a plutôt été une étape méthodologique ; il s'agit de la mise en oeuvre d'études thématiques et sectorielles organisées par des consultants nationaux. Ces études ont permis de recenser les secteurs sur lesquels doit reposer le processus de définition et d'élaboration de la PNCD du Burkina Faso. Elles ont également permis d'harmoniser les concepts et les méthodologies à mettre en oeuvre tout au long du processus (FAO & Min. Com., 2001a, p.11). C'est lors de cette étape que les huit secteurs sur lesquels repose la PNCDBF ont été définis. À savoir, la presse écrite (en français et en langues nationales ; publiques et privées), la presse audiovisuelle (radios et télévisions ; publiques et privées), les technologies et infrastructures de la radiodiffusion, de la télévision et de la presse écrite, les moyens de communication traditionnels, les technologies de l'information et de la communication, le cadre juridique et institutionnel de la communication, la formation en communication pour le développement et finalement les outils de communication de proximité. Ces études sectorielles ont permis de faire un inventaire des outils et d'effectuer une enquête auprès de acteurs dudéveloppement local afin « de dégager les problèmes et les besoins en matière de communication pour le développement » (FAO & Min. Com., 2001a, p.12). Elles ont également permis une harmonisation des concepts, des secteurs et des thématiques choisies ; ce qui est, somme toute, important pour la légitimité d'une politique.

La seconde étape du processus de définition est l'organisation d'ateliers de concertations régionales. Cette étape a eu un double objectif : d'une part, confirmer les résultats et les conclusions des experts lors des précédentes études, et d'autre part recueillir auprès des communautés et des acteurs locaux leurs préoccupations ainsi que leurs besoins. Cette étape a donc été importante, car cohérente avec l'approche participative de la communication pour le développement. Par ailleurs, l'organisation de concertations régionales, plutôt qu'une concertation nationale, a permis de contextualiser l'évaluation des besoins et par conséquent les stratégies à mettre en oeuvre. Ainsi, l'analyse du document d'évaluation de la situation de la communication pour le développement (tome 1) révèle que des recommandations particulières sont faites selon les régions. En effet, il est important de ne pas généraliser les stratégies dans un pays de treize régions qui ont chacune leurs spécificités. Suite à ces concertations, l'enjeu a alors été de trouver un consensus entre toutes les recommandations émises, toutes régions confondues, afin de mettre en place une stratégie nationale capable de refléter les préoccupations et les besoins de toutes les communautés et de tous les acteurs locaux et nationaux.

La troisième étape, est la tenued'un atelier national de validation des conclusions des précédentes étapes. L'objectif de cet atelier a été d'abord l'adoption de recommandations et de stratégies. Celles-ci, issues des concertations et des études, portent sur les voies et les moyens qui mènent à « une plus grande implication des populations dans la conceptualisation, l'élaboration, la mise en oeuvre, le suivi et l'évaluation des programmes de développement » (FAO & Min. Com., 2001b, p.7) .Il s'agit notamment d'un plan d'action qui permette à court, moyen et long terme de redéfinir la mission sociale des médias, de préciser les fonctions des différents outils de communication dans les initiatives de développement local, et de redéfinir les stratégies à mettre en oeuvre en vue d'utiliser les atouts de ces différents outils afin qu'ils accompagnent au mieux les initiatives de développement.

Ce processus de définition et d'élaboration dénote l'importance accordée aux préoccupations de l'ensemble des parties prenantes, y compris les communautés, comme le démontre la mise en oeuvre des concertations régionales. Toutefois, un point à souligner dans ce processus est sans doute la définition des étapes. En effet, il est légitime de se demander si le fait que des consultants experts définissent déjà en amont les secteurs et les thématiques pertinents n'est pas en soi une limite à l'expression des acteurs locaux. Le processus n'aurait-il pas été davantage participatif, et reflétant pleinement les préoccupations de ces acteurs, s'ils avaient été associés dès le début au processus d'analyse de la situation? En effet, les différentes phases de la définition, telles que décrites ci-dessus, ne donnent pas l'opportunité aux acteurs locaux d'exprimer pleinement leurs préoccupations, car leur expression - lors des concertations - est limitée à des thématiques préalablement circonscrites. Les acteurs locaux ont été consultés après la définition des thématiques ; un processus qui garantit la prise en compte de toutes leurs préoccupations aurait été une consultation auprès des acteurs locaux préalablement à la définition des thématiques.

Il n'en reste pas moins que l'enjeu de la participation est présent dans l'élaboration de la PNCDBF, car au-delà de la prise en compte des spécificités et des préoccupations, cet enjeu réfère également à la sélection des méthodes et des outils de communication appropriés pour encourager la participation des acteurs locaux - notamment les communautés -, mais également favoriser le dialogue entre les communautés et leurs partenaires au développement. De plus, cette approche est confortée par le Consensus de Rome, qui plaide pour une plus grande participation des communautés locales aux initiatives de développement, mais également à ce que les principes de la communication pour le développement - notamment la participation - deviennent un droit pour les communautés. Une approche à laquelle se conforment les fondements de la PNCDBF, ainsi que sa méthodologie d'élaboration -- somme toute consensuelle.

2.3. La PNCD du Burkina Faso : atouts et faiblesses

Le principe qui justifie l'élaboration de la PNCDBF est celui de stimuler une implication active et consciente des communautés rurales au développement socio-économique et socioculturel les concernant. De ce fait, ses missions, ses objectifs, et son plan d'action se doivent de répondre à cette finalité. C'est dans ce sens que va d'ailleurs une des recommandations du Consensus de Rome, qui affirme l'importance de la mise en place de stratégies bien définies qui encouragent le dialogue, le partage d'expériences et d'expertises, et de politiques générales qui soutiennent le développement de ces outils, dans un contexte socioculturel défini. Et, ainsi au cours de notre analyse de la PNCDBF, nous nous sommes également demandé dans quelle mesure les objectifs de cette politique défendent la promotion d'un dialogue communautaire et d'une consolidation des outils de communication afin de tirer au mieux parti des différentes pratiques de communication « that are taking place at local, national and international levels for improveddeveloppementaction --from new mediaregulations and ICT trends to popular and traditional music » (The CI^19(*), FAO & World Bank, 2006, p. 36).

Au vu de sa mission d'appui aux stratégies de développement en milieu rural, les objectifs de la PNCDBF doivent non seulement se construire dans le sens d'un renforcement des capacités des structures de communication afin d'en faire des outils de développement local, mais également ses objectifs doivent s'inscrire dans une démarche de soutien à la participation des communautés aux efforts de développement. La PNCDBF doit donc être multidimensionnelle et contextualisée.

2.3.1. Des objectifs cohérents, mais limités

Nous avons mené l'analyse des objectifs de la PNCDBF en les mettant en perspective avec les problèmes liés à la situation de la communication pour le développement au Burkina Faso recensés lors des études sectorielles et des concertations régionales. Car, évidemment, autant les missions que les objectifs de la politique se doivent de répondre à ces enjeux.

Les problèmes auxquels la PNCD aspire répondrepeuvent se résumer en cinq points :

- d'abord, les problèmes liés à un mauvais accès aux outils de communication, particulièrement pour la société civile - principal acteur dudéveloppement local en milieu rural ;

- également ceux liés à des programmes de formation déficients qui ne prennent pas en compte les enjeux liés au développement rural, et sont par conséquent inadaptés aux besoins des communautés locales;

- Le faible intérêt des acteurs dudéveloppement local à la communication dans la définition et la mise en oeuvre de leurs activités;

- L'absence de données fiables sur les outils de communication utilisés dans le milieu rural, ainsi qu'un manque d'évaluation de celles-ci;

- un statut juridique inadéquat, et une situation financière insuffisante, qui font notamment que les médias restent très dépendants des pouvoirs publics.

Ces problèmes auxquels la PNCDBF se réfère explicitement dans son plan d'action (FAO & Min. Com., 2001b, pp 27-31) sont les enjeux sur lesquels reposent les objectifs de cette politique. D'ailleurs, le document portant sur la situation de la communication pour le développement au Burkina Faso (Tome 1), souligne un important point dans son analyse, à savoir le fait que les enjeux auxquels est confrontée la communication pour le développement au Burkina Faso sont essentiellement liés à des problèmes structurels et socio-économiques.

Conformément à ces conclusions, la PNCDBF s'est assignée les objectifs généraux suivants :

- renforcer les structures de communication afin

o de répondre aux besoins d'informations des différentes communautés,

o de rendre accessibles les « grands moyens d'informations » au plus grand nombre,

o de favoriser les échanges d'informations entre les communautés et les différentes structures décisionnelles, jusqu'au niveau national notamment ;

- se positionner comme un réel support à l'exécution des stratégies nationales de développement ;

- favoriser l'expression des communautés rurales « en les impliquant dans l'appréciation des questions sociales qui les concernent directement » (FAO & Min. Com., 2001b, p. 25);

- soutenir les initiatives de développement communautaire locales ;

- mettre à la disposition de tous les organismes partenaires au développement local « les méthodes et techniques de communication et de vulgarisation » dans la mise en oeuvre de leurs activités (Ibid.)

Notons, par ailleurs, que la définition de ces objectifs reste en accord avec les enjeux précités liés aux communications de type éducatif et institutionnel. Et, en appui à ces objectifs généraux, des objectifs spécifiques ont été définis. Ceux-là sont sectoriels, car il s'agit d'accompagner, d'appuyer et de soutenir tous les programmes et campagnes de développement local, quels que soient leurs domaines de prédilection, qu'ils soient, par exemple, liés à l'alphabétisation, au genre, à la culture, à l'agriculture, etc. ; par exemple, « soutenir le plan stratégique opérationnel de croissance agricole » ou « contribuer à la promotion du statut de la femme et à l'équité du genre » (FAO & Min. Com., 2001b, p. 25).

Au cours de notre lecture analytique de la PNCDBF, deux points en particulier concernant ses objectifs nous ont interpelés.Il s'agit de savoir si, à travers ses objectifs, la politique a vocation à contribuer à une délocalisation des efforts de développement au niveau des communautés locales, et d'autre part si elle soutient explicitement le renforcement des capacités des communautés. Car, comme nous l'avons déjà évoqué, dans la première partie de ce document, ce sont là deuxconsidérations importantes lorsque l'on parle de stratégie de communication pour le développement.

Pour ce qui est de la délocalisation des efforts au niveau des communautés, au-delà de renforcer le rôle des communautés dans les efforts de développement local, il s'agit de plaider - et encore plus d'agir - pour un engagement et une implication totale des communautés à ces efforts.Ce qui implique notamment un renforcement des outils de communication locaux. Car, la communication pour le développement renvoie, avant tout, à des initiatives de développement engagées par les communautés et les organisations qui les accompagnent localement (Wilkins, 2008).

Néanmoins, si dans ses objectifs la PNCDBF se donne pour vocation d'encourager l'expression et la participation des communautés aux débats publics, dans son plan d'action sa position restenébuleuse. Elle affirme toutefois résoudre le problème de l'inégalité d'accès des communautés et des organisations de la société civile aux médias publics (FAO & Min. Com., 2001b, p.27). Or, la démocratisation de ces outils de communication est de fait bénéfique à la délocalisation des efforts de développement au niveau des communautés.

S'agissant durenforcement de capacités des communautés, cela suppose également de mettre la participation des communautés au centre de toute initiative de développement, car c'est par cette participation que passe la reconnaissance des expériences et des expertises des communautés.Mais, à notre sens,un renforcement de capacités des communautés renvoie surtout,à un renforcement des capacités des médias locaux, car c'est ce qui permet de promouvoir et de consolider les capacités de dialogue des communautés locales, et donc d'apporter une réponse à leurs besoins d'autonomie (empowerment). D'autant plus que le renforcement de capacités des médias communautaires est un solide tremplin à l'affermissement des savoirs locaux, un facteur essentiel à la consolidation des capacités des communautés locales.

Le plan d'action de la PNCDBF n'énonce formellement aucune action à mener qui contribuerait explicitement à encourager la participation des communautés aux initiatives de développement ; néanmoins, il manifeste clairement une volonté de renforcer les compétences et les mandats des médias locaux. Par ailleurs, si dans ses analyses et ses recommandations la PNCDBF reconnait l'importance à accorder aux savoirs locaux et aux moyens de communication traditionnelle, elle ne traite pas de ce point dans son plan d'action ; tandis que dans ses conclusions elle affirme que « la revalorisation [de ces outils] constitue un vivier dans lequel il faut puiser les ressources culturelles pour compléter les messages diffusés par les moyens d'information modernes » (FAO & Min. Com., 2001b, p.33). De plus, la création des radios locales prévue dans son plan d'action (FAO & Min. Com., 2001b, p.31) démontre tout de même une réelle volonté de renforcer le dialogue avec les communautés locales. Or, cela implique que les médias locaux aient les moyens de jouer leur rôle dans les efforts de développement, en étant proches des communautés locales (McCall, 2010).

2.3.2. L'analyse quantitative, cause de faiblesses dans l'évaluation

La PNCDBF présente deux faiblesses majeures, qui fragilisent la satisfaction de ses missions et l'atteinte des objectifs qu'elle se fixe. D'abord, comme nous l'avons exposé dans la première partie de ce document, une PNCD doit pour atteindre ses objectifs prendre en compte un enjeu majeur : celui de faire des outils d'information et de communication des mécanismes d'appui à l'atteinte des objectifs de développement. En ce sens il est crucial de mettre davantage l'accent sur la qualité que sur la quantité. Or, une analyse des documents de la PNCDBF démontre que lors des études de la situation des structures de communication, l'accent a davantage porté sur le nombre d'outils disponibles plutôt que sur leurs compétences, et leurs capacités à assurer le rôle d'outils de développement.

Un second point qui mérite réflexion est le diagnostic qui a été fait des atouts et des contraintes des différentes structures de communication. En effet, tel que celui-ci a été présenté dans le document de la PNCDBF (FAO & Min. Com., 2001b, pp.23-27), le diagnostic ne prend pas en compte un des objectifs fondamentaux de la politique à savoir être un appui aux programmes et aux projets de développement, afin qu'ils utilisent dans leurs pleines potentialités les outils de communication pour l'atteinte de leurs objectifs. Il aurait sans doute été plus pertinent que le diagnostic des atouts et des contraintes se justifie directement par la pertinence de leurs exploitations par rapport aux initiatives de développement. De cette manière, les recommandations de la PNCDBF peuvent objectivement se considérer comme de véritables stratégies de développement.

Or, une analyse qualitative plutôt que quantitative des structures de communication aurait assurément permis de définir des objectifs réellement axés sur un renforcement des compétences de ces structures, qui viennent appuyer les initiatives de développement ; ainsi que l'importance de l'autonomisation des communautés.

2.3.3. Une politique contextualisée

Toutefois, au vu de ce qui a justifié son élaboration et en accord avec les missions qu'elle se fixe, la PNCDBF a à son avantage des atouts non négligeables qu'il faut souligner. D'abord, le fait qu'elle soit axée sur le monde rural fait d'elle une politique véritablement contextualisée, et de ce fait à l'écoute des préoccupations des communautés locales. Ensuite, l'analyse du document de la PNCD du Burkina Faso révèle que, ses stratégies et recommandations s'articulent harmonieusement autour de trois types de communication complémentaires :

- la promotion du dialogue par la communication sociale (griots, crieurs, conteurs, musiciens, relations interpersonnelles, etc.). Il s'agit d'une volonté explicite de donner une place « aux moyens de communication issus de la société traditionnelle » (FAO & Min. Com., 2001b, p.33);

- un partage d'expériences et de savoir-faire par la communication éducative, cela suppose notamment d'accompagner les prises de décisions par des « formations en communication [à l'attention] des agents de développement communautaire » (FAO & Min. Com., 2001b, p. 34) ; ce qui est une des recommandations des ateliers régionaux considérées dans la PNCDBF;

- inciter le partage de flux d'information et d'expertises entre les différents acteurs dudéveloppement local par la communication institutionnelle.

Toutefois, il faut souligner ici qu'au vu des objectifs de la PNCDBF, il aurait été plus pertinent que l'accent soit mis sur la communication sociale plutôt que sur la communication institutionnelle et éducative comme cela est le cas. Car c'est ce type de communication qui répond à la question essentielle de l'engagement des communautés aux efforts de développement.

Néanmoins, il est certain que le fait que la PNCDBF soit circonscrite aux enjeux liés au monde rural dénote de l'importance que la PNCDBF accorde à faire de sa politique une stratégie contextualisée. Ce que réaffirme d'ailleurs la relecture de la politique dix ans plus tard, dans un contexte différent. En effet, un des arguments qui ont justifié cette relecture est notamment les transformations d'ordre structurel dans le domaine de la communication et de l'information, surtout en milieu rural où l'accès au NTIC notamment s'est démocratisé. De nouvelles donnes et des contextes actualisés ont donc imposé une nouvelle analyse des besoins et une réévaluation des outils.

2.4. Évaluation et révision de la politique

La révision de la politique nationale de communication pour le développement du Burkina Faso (PNCDBF) a été motivée par trois points essentiels :

- L'inadéquation relevée de la politique avec les stratégies de développement, dont la CSLP ; en effet, celle-ci a eu un faible cadrage avec les orientations de la CSLP. Par ailleurs, la définition de nouvelles stratégies nationales de développement telles que la SCADD et Burkina 2025^20(*) encourage une révision en vue de préserver la contextualisation de la politique avec les stratégies de développement.

- Une difficulté de mobilisation des ressources nécessaires au bon appui des secteurs de la communication et de l'information.

- Le constat que d'importants changements sont survenus dans l'environnement technologique de la communication du Burkina Faso au cours de la décennie qui a précédé la révision.

Ainsi, la principale préoccupation qui a justifié la révision de la politique - et a donné le document P.N/COM -- a été de s'assurer qu'elle reste contextualisée à la situation globale du secteur de la communication, et qu'elle reste également alignée sur les stratégies nationales de développement, qui ont été actualisées. La politique affirme ainsi qu'elle « s'intègre dans la stratégie nationale de développement et tire ses fondements du projet de société contenu dans la vision prospective `Burkina 2025' » (Min. com., 2011^21(*), p31) ; de plus, sa périodicité s'aligne formellement sur celle de la SCADD (Min. com., 2011, p8).

Afin d'assurer un alignement effectif, un état des lieux de la situation des secteurs de la communication a été refait afin de relever les difficultés auxquelles se heurtent encore les structures de communication au Burkina Faso. En effet, cette analyse de la situation révèle que malgré les promesses de la PNCDBF, celle-ci a échoué dans ses missions à faire des médias des outils de participation sociale ainsi que des partenaires auprès des programmes de développement. En effet, cette analyse révèle que, par exemple, entre 2001 et 2009, les médias ont fait face à trois enjeux récurrents, d'abord une insuffisance dans l'appropriation de la communication pour le développement par les ressources humaines, puis des difficultés budgétaires pénalisantes, et finalement une couverture nationale insuffisante. La révision de la politique s'est voulue complète en reconsidérant chacun des outils sur lesquels s'est penché le document d'analyse de la situation de la communication pour le développement au Burkina Faso en 2000. De ce fait, les faiblesses ainsi que les atouts et acquis de chacun de ces volets ont été présentés. Néanmoins, il y'a dans cette présentation une nuance qu'il est important de souligner : l'analyse de sa structure révèle qu'il ne s'agit là que d'un exposé de la situation plutôt qu'une révision qui aurait voulu que cette analyse soit mise en perspective avec celle de 2000. En effet, malgré le fait que la P.N/COM s'inscrive dans un processus de relecture de la PNCDBF, elle accorde peu de place à une analyse des résultats et des échecs de cette dernière. Il aurait pourtant été pertinent de procéder à une évaluation de la mise en oeuvre de la PNCDBF. Car, la révision d'une politique exige :

- une bonne connaissance du précédent contexte,

- une prise en compte des objectifs de la précédente politique et des précédentes données, car il s'agit non seulement d'évaluer les résultats atteints, mais également -et surtout - d'évaluer les échecs afin de proposer des solutions ainsi que des stratégies correctives de la politique,

- de réévaluer la cohérence des missions, fondements et objectifs avec le contexte actuel -notamment avec les stratégies de développement nationales.

Or, la politique révisée ne fait aucune référence formelle aux résultats atteints par la PNCDBF, ainsi que les échecs et leurs causes, et également les contraintes auxquels la mise en oeuvre de la politique a fait face. Pourtant l'analyse de ces éléments est une étape cruciale vers une proposition de solutions, et d'ajustements à faire. D'autant plus que la P.N/COM reprend sensiblement les mêmes objectifs que la PNCDBF, sans une analyse préalable de la cause de la non-atteinte de certains d'entre eux.

Toutefois, la P.N/COM présente - sans en faire référence explicitement - deux réalisations abouties de la PNCDBF. D'une part, il ressort qu'au cours de la dernière décennie, les journaux ont reçu un soutien majeur lors de la mise en oeuvre de la PNCDBF, particulièrement les journaux en langues nationales. La mise en oeuvre des stratégies de la politique a donné à ces journaux le potentiel et les ressources nécessaires leur permettant de contribuer à « la formation d'un environnement lettré en milieu paysan et à la promotion des langues nationales (Min. com., 2011, p. 18). En effet, il ressort des conclusions de l'analyse que bon nombre de ces journaux sont devenus des instruments de formation, venant ainsi en appui aux programmes et aux projets de développement, d'autant plus que « la plupart sont orientés vers des questions de développement » (Ibid). Mais, malgré ce succès, la révision de la politique affirme que ces journaux, ainsi que les médias de manière générale, sont encore confrontés à de difficultés financières cruciales. D'autre part, les conclusions de la révision révèlent également que certaines des préoccupations auxquelles la PNCDBF aspirait répondre concernant la formation en communication pour le développement ont également été satisfaites. Puisque le bilan atteste que suite à la validation de la PNCDBF « certaines structures formelles de formation se sont engagées à faire une relecture de leurs programmes de formation pour intégrer la communication pour le développement » (Min. com., 2011, p.26). Néanmoins, malgré l'orientation de la PNCDBF sur le monde rural, on constate que l'analyse accorde peu de place aux préoccupations du monde rural dans les formations mentionnées.

Tout comme pour les journaux et la formation en communication pour le développement, l'analyse de la politique révisée aurait été davantage pertinente si une référence aux autres outils de la communication avait été faite permettant ainsi de mettre en perspective les données recensées lors de l'état des lieux avec celui effectué en 2000.

2.4.1. Des objectifs révisés et mieux définis

Cette section de notre analyse met l'accent sur la redéfinition des objectifs de la PNCDBF présentés dans la politique révisée. En effet, les objectifs de cette nouvelle politique de communication pour le développement ont été révisés. Toutefois, elle reste fidèle à sa mission initiale à savoir promouvoir la démocratisation et l'atteinte des objectifs de développement par la participation et la mobilisation des populations afin qu'elles expriment et partagent leurs expériences, et afin qu'elles s'engagent ainsi volontairement dans des actions de développement local et national (Min. com., 2011,p.30).

Nous nous sommes, ici, demandé d'une part dans quelle mesure cette redéfinition des objectifs cadre-t-elle encore avec les enjeux considérés ; et d'autre part, dans quelle mesure l'actualisation des objectifs a-t-elle pris en compte les déficits qui ont enfreint à l'atteinte des résultats escomptés par la précédente politique.

Il est important de souligner ici que la politique révisée maintient explicitement l'objectif principal de la politique de communication pour le développement comme étant celle d'accompagner la mise en oeuvre des projets et des programmes ; ce qui fait qu'elle doit impérativement s'inspirer des stratégies nationales de développement, mais également être calquée sur les objectifs internationaux de développement (Min. com., 2011, p.31). La politique révisée reste également fidèle à la PNCDBF dans la mesure où elle s'appuie sur toutes les stratégies sectorielles qui portent sur des préoccupations nationales, car elle reconnait que la « communication est transversale » (ibid).

Cependant, un des points positifs de la P.N/COM est qu'elle affirme plus clairement ses objectifs que la PNCDBF. En effet, tandis que la PNCDBF présente d'une part, des objectifs généraux comme étant ceux de renforcer les structures de communication, de se placer comme support aux stratégies de développement, de favoriser l'expression des communautés, ainsi que de promouvoir les outils de communication pour le développement auprès des acteurs du développement ; et d'autre part, des objectifs sectoriels thématiques (liés à des domaines fondamentaux du développement local, tels que l'agriculture). La P.N/COM, quant à elle, présente précisément quatre objectifs généraux (stratégiques) qui en fait reprennent et consolident significativement les objectifs de la PNCDBF, notamment en assignant à chacun des objectifs spécifiques. Ces derniers sont pertinents dans la mesure où au lieu d'être des objectifs sectoriels, elles viennent fermement en appui à chacun des objectifs stratégiques définis. Ainsi, pour l'objectif stratégique 3 « renforcer l'Accessibilité et l'Acquisition des outils et moyens de communication par les populations » (Min. com., 2011, p.35), les objectifs spécifiques suivants sont affectés « mettre en place un cadre législatif et règlementaire facilitant l'accès des populations aux moyens d'information et de communication et favorisant l'acquisition de matériels de communication ; soutenir l'implantation des médias dans les communes urbaines et rurales ; renforcer l'appui technique et financier aux médias publics, associatifs et privés » (Ibid). La présentation et la définition des objectifs dans la politique révisée sont, ainsi, à notre sens, plus claires et plus complètes que celles de la PNCDBF.

Par ailleurs, un des mérites de la politique révisée à souligner est, sans conteste, sa structure d'élaboration. En effet, même si elle omet les références à la PNCDBF dans l'état des lieux, elle veille à exposer une analyse complète des huit secteurs de la communication d'une part, et d'autre part de la situation de la communication pour le développement au Burkina Faso. De plus, la redéfinition qu'elle fait des objectifs en font des objectifs sans équivoque, et qui se justifient autant par les principes directeurs que par la mission de la politique (Min. com., 2011, p.32).Par ailleurs, la P.N/COM est d'autant plus précise que, contrairement à la PNCDBF, elle définit clairement les stratégies d'intervention, les mécanismes de mise en oeuvre, de suivi et d'évaluation, ainsi que les facteurs de risques à prendre en considération lors de la mise en oeuvre. Une structure dont la cohérence, il faut le souligner, est de surcroit calquée sur celles des stratégies et projets de développement. Ce qui en fait, assurément, une politique dont les préoccupations confortent les enjeux qui guident les initiatives de développement, et auxquels une telle politique de communication se doit de répondre.

Néanmoins, en dépit des améliorations appréciables contenues dans la P.N/COM, le fait que l'état des lieux de la situation, ainsi que la définition des objectifs et des stratégies ne soient pas mis en perspective avec ceux de la PNCDBF amenuise son crédit en tant que politique révisée.

Conclusion de l'étude de cas

L'étude de la politique nationale de communication pour le développement du Burkina Faso a permis d'évaluer dans quelle mesure ce pays de l'Afrique de l'Ouest a su avec une telle stratégie mettre en place un mécanisme de participation et d'appui aux efforts de développement par la mobilisation de partenaires locaux et nationaux stratégiques.

Cette étude de cas, au-delà d'avoir permis d'étudier plus en profondeur les enjeux et les principes qui guident une PNCD, a davantage été une occasion de révéler dans quelle mesure le gouvernement burkinabé a, à travers cette stratégie de communication, répondu à deux facteurs majeurs des questions de développement. Il s'agit, d'une part, de faire de l'accès aux outils de communication et d'information un enjeu primordial pour les communautés locales et leurs partenaires au développement, et d'autre part de répondre à la nécessité de « déployer des efforts pour que les préoccupations des communautés rurales et celles des acteurs du développement soient prises en compte dans la production et la diffusion des informations » (FAO & Min. Com., 2001b, p.50). Des engagements auxquels la révision de la PNCDBF a également répondu.

De plus, l'analyse de la PNCDBF a donné l'occasion de saisir les stratégies nationales de communication pour le développement dans toutes leurs dimensions. Elle a particulièrement permis de démontrer dans quelle mesure la mise en place de stratégies globales est primordiale au niveau national afin de garantir une mobilisation soutenue des populations autour des objectifs de développement et d'établir un climat de dialogue dynamique entre acteurs locaux et partenaires au développement. D'ailleurs, la prospective `Burkina 2025' indique clairement que pour « exister demain, le Burkina Faso devra [...] poursuivre la politique de renforcement [...] de la participation des communautés aux choix et à l'exécution des actions de développement » (Min. éco et dév, 2005^22(*), p.21).

Conclusion générale

À travers la lecture analytique d'une cinquantaine d'ouvrages, de guides et de manuels, cet essai établit dans quelle mesure les principes de la communication participative sont aujourd'hui devenus des questions primordiales dans la définition des enjeux du développement. De plus, l'étude de la politique nationale de communication pour le développement du Burkina Faso illustre comment l'État, de par ses prérogatives, peut faire des communautés des acteurs de leurs propres développements, en renforçant leurs capacités, particulièrement communicationnelles. Car, comme il a été indiqué ci-dessus, les outils de communication sont des structures fondamentales de la participation, et sont donc des facteurs d'autonomisation significatifs. C'est ainsi que l'étude de la PNCDBF révèle dans quelle mesure les gouvernements recourent à ces structures comme des outils de développement. Par conséquent, les documents stratégiques de réduction de la pauvreté intègrent de plus en plus des principes de l'approche participative. Cet intérêt des gouvernements pour les stratégies de développement participatives est d'autant plus légitime que les enjeux communicationnels sont considérés comme étant l'une des plus grandes contraintes à laquelle sont aujourd'hui soumises les initiatives de développement.

Enfin, il convient de souligner, ici, que de telles initiatives gouvernementales d'appui à la communication participative se justifient d'abord par la nécessité de stimuler des changements au niveau des communautés ciblées par les projets de développement ; et qu'en outre, la mise en place de ressources techniques et financières appropriées est une nécessité. En ce sens, pour aller plus loin dans la démarche de cet essai, il serait intéressant d'envisager une analyse approfondie des documents stratégiques nationaux de développement (tel que la SCADD ou l'UNDAF) et d'évaluer dans quel sens le programme national de communication pour le développement (dans ce cas d'étude celui du Burkina Faso) concrétise les stratégies définies dans la PNCD. D'une part, puisque la PNCD vient en appui aux grandes orientations socio-économiques et politico-culturelles des gouvernements ; une analyse de ces orientations permettrait alors d'évaluer dans quelle mesure celles-ci portent en elles les principes de la communication pour le développement. Et, d'autre part, car s'il faut une responsabilisation des communautés locales dans la définition de la PNCD, il est d'autant plus nécessaire de s'assurer que ces communautés demeurent responsabilisées dans sa mise en oeuvre au niveau national et local, car il s'agit là de l'assurance d'une appropriation des initiatives et donc de pérennité des résultats acquis.

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Tionon Justin K. 2004. Audit de la Radio communautaire au Burkina Faso. Association Mondiale des Radios Communautaires (AMARC). pp.10-12 ; 17-18.

* ¹The Communication Initiative.

* ²Nous avons eu des contacts par courriel peu concluants avec la FAO et le ministère de la Communication du Burkina Faso, et plusieurs échanges avec le chargé de communication et des affaires externes de la Banque mondiale au bureau de la Côte d'Ivoire (également en charge du Burkina Faso) qui nous ont davantage éclairées.

* ³ Jean Paul Sartre « La notion classique de progrès [...] suppose une ascension qui rapproche indéfiniment d'un terme idéal ». (Le Petit Robert de la langue française : en ligne)

* ⁴ Plan américain d'aide à la reconstruction de l'Europe suite à la Seconde Guerre mondiale. Au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, après que l'Europe ait été reconstruite avec succès grâce au Plan Marshall, on a pensé que les méthodes qui ont aidé à la reconstruction de l'Europe seraient bénéfiques au développement des pays nouvellement indépendants.

* ⁵Ceux liés à la communication orale : chants, théâtres locaux, spectacles, etc.

* ⁶ La Déclaration de Paris (2005) et le Plan d'action d'Accra (2008) sont des documents-cadres qui promeuvent une amélioration de l'aide au développement grâce à la définition de stratégies qui encouragent l'appropriation et l'harmonisation de l'aide ainsi qu'un renforcement des capacités des partenaires. Le Plan d'Action d'Accra vient en fait en appui à la déclaration de Paris, en proposant des mesures qui accélèrent l'atteinte la réalisation des objectifs de la déclaration.

* ⁷ OCDE : l'Organisation de Coopération et de Développement Économiques.

* ⁸ DSRP : Document Stratégique de Réduction de la Pauvreté.

* ⁹ UNDAF (ou PCAD) : United Nations Development Assistance Framework (ouPlan Cadre des Nations Unies pour le Développement).

* ¹⁰ Résolution 51/172 de l'Assemblé générale de l'ONU, article 6. 1997.

* ¹¹PNUD : le Programme des Nations unies pour le Développement.

* ¹²50 radios autorisées, ainsi réparties : 19 radios communautaires, 11 radios publiques (dont 6 rurales) et 20 radios commerciales.

* ¹³ Les autres pays étant le Mali (1993), la Guinée Bissau (1995), la Centrafrique (1999), le Cap-Vert (1999) et le Niger (2001).

* ¹⁴Il s'agit d'un atelier régional, organisé par la FAO, qui a réuni des pays d'Afrique de l'Ouest ayant déjà une PNCD ainsi que ceux qui prévoient d'en définir. Il s'est déroulé à Niamey (Niger) et a porté sur les méthodologies d'élaboration et de mise en oeuvre des stratégies sectorielles de communication multimédia et des politiques nationales de communication pour le développement.

* ¹⁵ FAO & Ministère de la Communication. 2001b. Le document de la communication pour le développement au Burkina Faso - Tome 2. Rome. FAO. 107p. [En ligne]. http://www.information.gov.bf/files/pncd2.pdf

* ¹⁶ FAO & Ministère de la Communication. 2001a. La situation de la communication pour le développement au Burkina Faso -- Tome 1. Rome. FAO. 111p. [En ligne]. http://www.information.gov.bf/files/pncd1.pdf.

* ¹⁷Ministère de l'Économie du Burkina Faso. 2011. Stratégie de croissance accélérée et développement durable SCADD 2011-2015. 116p

* ¹⁸ Le CSLP est le qualificatif donné, au Burkina Faso, au Document Stratégique de Réduction de la Pauvreté (DSRP). Mis en place en 2000, il a été révisé en 2004, en vue de la réalisation des OMD 2015. Il a finalement été remplacé par le document de la SCADD (Stratégie de Croissance Accélérée et de Développement Durable) pour la période 2011-2015.

* ¹⁹The Communication Initiative.

* ²⁰Burkina 2025 est une étude prospective qui a pour objectif de « dégager les tendances d'évolution de la société burkinabé, [de définir le profil souhaité en 2025], d'en déterminer les différents germes de changement et d'élaborer des scénarios alternatifs devant servir de base à la formulation des politiques et stratégies à moyen terme » (Burkina 2025, p.3)

* ²¹ Ministère de la Communication. 2011. Politique nationale de communication (P.N/COM). 43p. [En ligne]. http://www.information.gov.bf/files/PN-COM_du_05-09-_2011_Der-H_O.pdf.

* ²²Ministère de l'Économie et du Développement du Burkina Faso. 2005. Étude nationale prospective "Burkina 2025". Rapport général. 107p