Memoire Online - La problématique du financement de la décentralisation territoriale au Cameroun

Mémoire présenté et soutenu publiquement en vue de l'obtention du Diplôme d'Etudes Supérieures Spécialisées (DESS) en gestion urbaine, option Administration Urbaine.

Bien qu'en Afrique, l'intérêt des pouvoirs publics pour la décentralisation remonte au début du vingtième siècle, au Cameroun cette préoccupation ne se fait sentir que dans la première moitié des années 70. Depuis lors, malgré les progrès importants réalisés dans ce domaine au niveau de la réflexion scientifique, il n'y a pas longtemps de cela, il était difficile (dans nos universités) de faire carrière en gestion urbaine avec l'administration urbaine comme spécialité. Aujourd'hui ce n'est plus qu'un fait, avec la création, à l'université de Yaoundé II d'un DESS en Gestion urbaine.

L'étudiant, économiste, qui s'intéresse à ce champ de recherche applique à l'objet décentralisation des concepts et des instruments analytiques appartenant à la science économique. Ainsi en s'intéressant au domaine de gestion urbaine, il s'agit pour nous, à partir de notre formation reçue en sciences économiques, option économie publique, d'apporter notre savoir économique aux politiques de gestion de nos villes en général, et en particulier à la mise en oeuvre de la décentralisation territoriale au Cameroun.

En abordant ce travail sur la problématique du financement de la décentralisation territoriale, nous nous sommes engagés de manière consciente dans un champ de recherche systématique peu exploré au Cameroun.

Notre statut de pionnier aura donc constitué le premier handicap de cette entreprise. Le second viendra de ce qu'il n'existe pas de base de données sur le financement des CTD, tant au niveau des CTD elles-mêmes qu'au niveau des organes de tutelle.

Il convient d'ajouter l'ignorance, voire la réticence de certains dirigeants locaux lorsqu'on les interroge sur les problèmes de la décentralisation et sur l'utilisation des fonds mis à leur disposition.

Néanmoins, les difficultés n'ont rien enlevé à notre intérêt pour cette étude dont les résultats constitueront, osons-nous espérer, une contribution à la recherche des voies et moyens au financement des collectivités locales dans la perspective de la décentralisation au Cameroun.

Sur un plan plus pratique enfin, ce travail entre en droite ligne de nos préoccupations professionnelles. En effet, spécialisé dans l'option administration urbaine, nous avons, pendant plus de 10 mois, reçu des enseignements théoriques et pratiques en finances locales. Cet aspect aura donc déterminé le choix du sujet dans la mesure où les politiques actuelles de financement des CTD créent des disparités entre collectivités et surtout dans la mesure où l'Etat voudrait transférer de nouvelles compétences aux CTD. Nous pensons ainsi qu'il est urgent de poser les bases fiables pour une efficacité des politiques de financement des CTD.

Cela dit, comme on peut aisément le percevoir, les personnes grâce à qui ce travail a pris corps sont bien nombreuses. Parmi elles, il en est certains dont l'apport fut déterminant.

Nous tenons d'abord à remercier spécialement le Ministre d'Etat, Ministre du développement urbain et de l'habitat le Professeur LEKENE DONFACK pour le partenariat apporté à notre programme de formation ; ensuite à nos Directeurs de recherche le Professeur ASSIGA ATEBA Etienne Modeste et Monsieur MBARGA ASSEMBE Luc Roger dont les conseils, les critiques et les suggestions ont conféré à ce travail un niveau de qualité que nous n'aurions pu atteindre par nos seules forces.

Nous souhaitons également exprimer notre appréciation aux encouragements et à l'assistance du Dr NGOA TABI et M. ETOUNDI Joseph Désiré. Qu'ils trouvent ici l'expression de notre gratitude.

Une dette de reconnaissance non moins considérable nous lie aux dirigeants de l'Université de Yaoundé II en général, et en particulier à ceux de la faculté des sciences économiques et de gestion, sans qui nous n'aurions jamais acquis cette formation.

Par ailleurs, il nous revient de remercier également tous nos camarades de DESS-Gestion urbaine qui, sur tel ou tel point particulier, nous ont apporté l'appui de leurs connaissances.

Il en est de même de nos parents, nos frères et soeurs, de nos amis, pour l'encadrement humain qui a caractérisé nos débats.

Nous ne saurions enfin taire l'aide efficace et combien précieuse de nos grand- frères MBIDA TSINGA et ENGOULOU Victor Maxime, pour tout le soutien apporté pendant notre formation.

Chapitre 1 : le processus de décentralisation territoriale au Cameroun : le cadre institutionnel

II- L'administration municipale au Cameroun : un cadre institutionnel en voie de réforme

Chapitre 2 : le financement des collectivités territoriales décentralisées : la clé de voûte du succès de la décentralisation

Section 2 : Les risques dus au mauvais financement des collectivités territoriales décentralisées

Chapitre 3 : Les différentes sources de financement des collectivités territoriales décentralisées : les déséquilibres intercommunaux

III- L'application de la méthode des quotas : détermination de l'échantillon et ses caractéristiques

Section 2 : Les différentes sources de financement des CTD : les déséquilibres intercommunaux

A- Les produits des recettes fiscales, centimes additionnels et les taxes communales directes et indirectes

Chapitre 4 : Les recommandations et les perspectives pour un financement adéquat du processus de décentralisation territoriale au Cameroun

Section 1 : la nécessité de réformer le modèle de décentralisation et le renforcement de fiscalité locale

A- La mise en place des services d'assiette et de recouvrement dans toutes les CTD

Section 2 : La redéfinition de la contribution de l'Etat et la promotion de l'emprunt communal

MINATD : Ministère de l'administration territoriale et de la décentralisation.

PACDDU : Programme d'appui aux capacités décentralisées de développement urbain.

Tableau 1-1 : Etat de la coopération entre collectivités camerounaises et collectivités étrangères.

Tableau :2-1 contribution de la fiscalité locale dans quelques CTD au cours de l'exercice 2004.

Tableau 3-5 : récapitulatif des caractéristiques de l'échantillon par catégorie de commune.

Tableau 3-9 : contribution des produits de l'exploitation du domaine et des services communaux au financement des CTD.

Tableau 3-10 : contribution des autres recettes de fonctionnement au financement des CTD.

Tableau 3-11 : répartition des recettes de fonctionnement par catégorie de commune.

Tableau 3-13 : contribution des réserves et subventions au financement des CTD.

Tableau 1-15 : répartition des recettes d'investissement par catégorie de commune.

Tableau 3-16 : synthèse des contributions des différentes recettes pour le financement des CTD.

Figure 3-1 : répartition des recettes fiscales par catégorie de commune au cours de l'exercice 2004.

Figure 3-2 : répartition des CAC entre catégories de commune, pour l'exercice 2004.

Figure 3-3 : représentation catégorielle des recettes de fonctionnement pour l'exercice 2004.

Figure 3-4 : représentation catégorielle des recettes d'investissement pour l'exercice 2004.

Ce travail a pour objet de montrer l'inefficacité de la politique de financement des collectivités territoriales décentralisés, car elle s'appuie sur des ressources fiscales difficilement recouvrables dans certaines communes du fait de leur marginalisation économique, une mauvaise répartition des ressources issues des transferts de l'Etat et sur la faible rentabilité des ressources propres locales.

Prenant acte qu'il existe plusieurs niveaux de collectivités territoriales décentralisées, nous arrivons à présenter les ressources de financement de ces CTD et leurs déséquilibres. Au traitement statistique des données financières que nous avons effectuées, à travers les tableaux et figures, nous avons associé la consultation documentaire et l'analyse des avis recueillis auprès des responsables des administrations centrales et locales pour valider notre hypothèse.

Ainsi il ressort de ces analyses que le financement des CTD constitue la clé de voûte du succès du processus de décentralisation au Cameroun. Mais il existe des déséquilibres entre d'un côté, les Communes riches (communautés urbaines, essentiellement) et les communes moyennement riches (les CUA, les communes urbaines et les communes rurales où l'activité d'exploitation forestière est très développée) ; et de l'autre côté les communes pauvres, essentiellement composées des communes rurales où l'activité économique est faible ou presque inexistante.

Ainsi un financement adéquat du processus de décentralisation territoriale au Cameroun, qui limiterait les déséquilibres entre communes pauvres et communes riches, passerait donc par la promotion de la solidarité intercommunale ; la définition de l' « unité territoriale optimale » comme base à toute création des CTD ; le renforcement de la fiscalité locale ; la redéfinition de la contribution de l'Etat et la promotion de l'emprunt communal.

This work aims at showing ineffectiveness of the policy of financing of decentralized territorial collectivities. Because it relies on financial resources which are hardly collectable in some councils due to their economical setting aside, uneven assessment of funds derived from the state's assignment and on the weak profitability of council's speculiar funds.

Making note of the fact that there are various levels of decentralized territorial collectivities, we are therefore able to show the financing resort of these DTC and their maladjustment. According to the processing of financial figures that we made through sketches and views, we have added books references and analysis of opinion collected from the head and locals administration to validate our point of view.

Thus it follows from these analysis that the financing of DTC is the keystone of the process of decentralization in Cameroon. But there are maladjustment between wealthy councils (town councils mostly ) on one hand, the councils fairly wealthy (SUC, the urban council, and rural council where forest working is expatiated) and on the other hand poor councils mostly made up of rural councils where the economical activities are very low or non-existent.

Thus a good financing of process of territorial decentralization in Cameroon which would restrict the maladjustment between councils and wealthy councils will be possible only through the move of solidarity among councils. The understanding of the «optimal territorial unity» as a base of many DTC creation, the strengthening of the local taxation, the revision of the state's participation and the raise of councils loans.

INTRODUCTION GENERALE

I -Contexte

Jusqu'à la fin de la première moitié des années 80, le Cameroun a connu une hausse continue de son taux de croissance réelle, qui est passé de 4,5% entre 1970 et 1978 à 8% entre 1979 et 1985(PNUD, 1993). Le secteur agro-industriel, bénéficiaire d'importants volumes d'investissements publics et le secteur pétrolier furent les principaux moteurs de cette croissance. Pendant cette période, la politique économique du Cameroun fut principalement gouvernée par deux impératifs : d'une part, développer au maximum la production sous toutes ses formes, en exploitant les ressources naturelles et en créant des industries de substitution ; d'autre part, veiller au strict équilibre du budget de l'Etat pour ne pas être contraint des manipulations monétaires qui pourraient avoir de fâcheuses répercussions sur l'ensemble de l'économie.

Ainsi, à la veille de la crise, l'économie camerounaise alignait les atouts de l'autosuffisance alimentaire et de l'indépendance énergétique, de la bonne santé des finances publiques et du faible niveau d'endettement extérieur. Grâce aux revenus tirés des exportations agricoles et pétrolières, le pays entretenait par ailleurs d'importants avoirs extérieurs. Mais à partir de 1985/86 intervint un retournement de tendance de grande ampleur, qui se traduisit par une croissance moyenne négative de l'ordre de 4% sur la période 1986/87-1990/91(PNUD, 1993).

Face à cette tendance déclinante, le gouvernement camerounais mit en oeuvre un ensemble de mesures de politique économique visant à assainir les finances publiques et à remettre l'économie sur le sentier de la croissance. En dépit de ces réformes, la situation économique continua à se dégrader et les taux de croissance du PIB restèrent négatifs jusqu'en 1994(Touna et Kamgnia, 2000). Pour faire face à cette situation et compte tenu des exigences des bailleurs de fonds internationaux, les pouvoirs publics s'engagèrent dans un vaste programme de réformes structurelles parmi lesquelles la poursuite des réformes institutionnelles. C'est dans cette optique que, au cours des années 90, le gouvernement camerounais a entrepris de promouvoir dans le pays le renforcement de la bonne gouvernance, plus de démocratie dans le fonctionnement de la société politique et des institutions de la république et d'organiser avec efficacité la mise en oeuvre de la stratégie de réduction de la pauvreté. A cet effet plusieurs actions ont été entreprises et parmi lesquelles la promulgation en janvier 1996, de la loi portant révision de la constitution. Cette loi légitime ainsi le point de départ d'une nouvelle réforme de l'administration publique camerounaise en général et de l'administration territoriale en particulier, car la réalisation du voeu collectif qu'est la décentralisation appelle un bouleversement profond de toutes les structures du pouvoir de l'Etat. Plus récemment, dans sa composante « décentralisation », le programme national de gouvernance(PNG), approuvé et rendu exécutoire par le Président de la République le 29 juin 2000, a retenu cinq grands objectifs parmi lesquels :

- la conception d'un programme de réformes, basé sur le principe de subsidiarité et adapté au progrès de la décentralisation.

Pour sa part, le document de stratégie de réduction de la pauvreté (DSRP) réaffirme l'engagement du gouvernement :

- à assurer une meilleure participation des citoyens à la gestion quotidienne des affaires publiques au niveau des collectivités territoriales décentralisées ;

Le document de stratégie globale de mise en oeuvre du PNG et de lutte contre la corruption, quant à lui, rappelle que la décentralisation est une option politique majeure. Après avoir déploré que « les pratiques actuelles comportent quelques aspects contradictoires et réducteurs qu'il apparaît nécessaire de corriger », ce document annonce « la mise en oeuvre des mesures novatrices, mais réalistes, susceptibles d'assurer le fonctionnement harmonieux des structures décentralisées de l'Etat. »

La décentralisation est donc un processus qui touche à priori tous les aspects de la gestion de l'action publique. Il s'agit cependant d'un processus qui doit prendre corps avec la société au rythme de l'évolution des mentalités. Ainsi, au-delà de la définition d'un cadre législatif et réglementaire susceptible de favoriser la mise en oeuvre effective de la décentralisation, il paraît indispensable d'inscrire dans la durée et de manière progressive les aménagements nécessaires à la construction d'un équilibre durable et cohérent entre l'Etat et les collectivités territoriales décentralisées.

Une bonne mise en oeuvre de cette politique nécessite une étude préalable de la situation actuelle, une évaluation des coûts de nouveaux transferts des compétences et la détermination des modalités pratiques de ces transferts et si possible la définition de quelques mesures d'accompagnement à l'effet de garantir le succès de la réforme. Ainsi face aux difficultés de l'Etat centralisé à répondre aux besoins sans cesse croissants des populations, il est admis qu'une décentralisation bien pensée et efficacement mise en oeuvre sera porteuse d'une plus value démocratique et de développement. Pour ce faire le financement est la condition sine qua non pour atteindre les résultats escomptés à travers la décentralisation. C'est fort de cette réalité que le thème de la présente recherche est orienté vers la problématique du financement de la décentralisation territoriale au Cameroun.

II- Problématique

En focalisant l'attention sur la problématique du financement de la décentralisation territoriale, on observe aujourd'hui que les principales sources de financement des communes sont constituées du produit de la fiscalité locale et du transfert par l'Etat de certaines ressources par le biais du FEICOM. Ainsi les budgets locaux sont modiques au regard des besoins énormes à satisfaire. Bien que fortement grevées par des charges de fonctionnement qui ne leur permettent pas un quelconque investissement, les recettes budgétaires des collectivités locales restent encore, dans une grande partie, recouvrées par l'Etat central.

Cette situation résulte-t-elle de la difficulté, pour l'Etat, à satisfaire lui-même ses missions ? Assurément non ! La question ainsi posée est d'autant plus pertinente que l'observateur du processus de décentralisation territoriale comprend difficilement l'écart entre la hauteur du discours, les enjeux de la décentralisation et la réalité concrète, traduite entre autres par le retrait^1(*) des ressources aux collectivités locales et les dysfonctionnements entre les communes.

La question majeure qui se pose est celle de savoir quels sont les mécanismes de financement des CTD qui peuvent être envisagés de manière à combler les déséquilibres intercommunaux ?

Cette interrogation principale donne lieu aux questions subsidiaires qui suivent :

- quels sont les différents transferts de ressources que l'Etat peut opérer au bénéfice des CTD, au vu des nouvelles compétences à transférer ?

Il s'agit, à travers cet ensemble de questions, d'inventorier les diverses origines des ressources de financement des CTD, de relever les différents déséquilibres au regard de la marginalisation économique de certaines CTD, et de proposer un système de redistribution de ressources capables de combler les déséquilibres constatés.

III- Hypothèse d'analyse

La politique actuelle de financement des CTD n'est pas efficace ; car elle s'appuie sur des ressources fiscales difficilement recouvrables dans certaines communes du fait de leur marginalisation économique, une mauvaise répartition des ressources issues des transferts de l'Etat et sur la faible rentabilité des ressources propres locales. Ce qui a pour conséquence la création des déséquilibres entre niveaux de collectivités locales, l'inefficacité dans l'accomplissement des missions et une faible contribution au processus de développement national.

IV- Revue de la littérature

Traiter de la problématique du financement de la décentralisation territoriale au Cameroun aujourd'hui peut paraître à première vue s'engager sur un sentier confus, compte tenu de la rareté d'études et d'articles relatifs à ce sujet. Cependant l'importance et l'actualité du sujet impliquent que l'on s'investisse davantage, voire que l'on accélère la réflexion, eu égard aux exigences des bailleurs de fonds internationaux pour l'atteinte du point d'achèvement de l'initiative en faveur des pays pauvres très endettés.

Au plan institutionnel, l'étude des finances locales s'appuierait sans doute sur l'ordonnance n°62/0F/4 du 7 février 1962 portant régime financier de l'Etat du Cameroun et sur l'ensemble des décrets et lois sur le processus de décentralisation territoriale au Cameroun.

Sur le plan de la recherche scientifique nationale, très peu de travaux sont consacrés aux finances locales. Finken Martin (1996), donne une explication du concept et des paramètres de la décentralisation, sujet au centre des préoccupations politiques de l'heure. Il analyse l'aspect historique de l'institution municipale avant de passer au crible les finances communales. A cet effet, outre les principes régissant les finances publiques, l'auteur procède à un examen en profondeur des ressources des communes, des procédures budgétaires et des problèmes liés au financement des équipements communaux. Il examine les différents autres aspects de la gestion municipale, notamment la gestion du domaine et des services publics communaux.

Par ailleurs, un groupe d'experts camerounais a publié en 2004 un livre intitulé « Comptabilité Communale au Cameroun ». Ce document de référence, à la fois pour les élus locaux et cadres des administrations locales, expose un ensemble de techniques visant à améliorer la gestion et l'assainissement des finances locales.

En revanche, plusieurs études sont consacrées à ce sujet au plan international. Ainsi dans la documentation française de 2004, on retrouve des études relatives aux différentes ressources des collectivités locales. Blanc.J (1997), a publié une étude sur les finances locales des quinze pays de l'Union Européenne. Dans cette étude, l'auteur expose les apparences et les réalités de la décentralisation financière dans les Etats de l'Union européenne. Ce document de 283 pages recense les différentes sources de financement du développement local dans l'union européenne et relève surtout les difficultés que les magistrats municipaux rencontrent sur le terrain. On retrouve aussi plusieurs articles des chercheurs occidentaux dans ce domaine de recherche. Pierre Hamel, professeur à l'INRS-URBANISATION, a publié en 2002 un article sur la situation des finances locales au Québec. Dans cet article l'auteur analyse le « pacte fiscal » entre le gouvernement du Québec et les municipalités, conclu en juin 2000. Il arrive à la conclusion que « la raison du plus fort est toujours la meilleure » car le gouvernement du Québec, après multiples réformes, a su retirer un à un la plupart des outils fiscaux que les municipalités avaient elles -mêmes développés pour les confier graduellement à l'impôt foncier, à très peu de choses près.

Outre ces travaux consacrés directement aux finances locales, on retrouve plus des thèmes généraux qui traitent du concept même de la décentralisation. Il s'agit entre autre, des travaux de Charles Nanga (1999) relatifs à la réforme de l'administration territoriale au Cameroun. L'auteur décrit le besoin de renouvellement à court terme des structures territoriales de l'Etat au moyen d'une présentation du dispositif opérant au cours des années 99. Dans la même décennie, on retrouve le livre de Kom Tchuente intitulé « Développement Communal et Gestion Urbaine au Cameroun ». Les enjeux de la gestion municipale dans un système décentralisé paru en 1994 dans les éditions clé. Plus récemment, on retrouve la publication de Nach Mback intitulée « Démocratisation et Décentralisation » parue en 2003.

C'est donc avec ce noyau de points de vue et bien d'autres que découle le thème de notre étude, envisagé sous forme de problématique, car il est question d'une étude prospective et critique, le Cameroun ne disposant pas encore d'un régime financier local tel que prévu par la loi portant orientation de décentralisation.

Sous l'éclairage des ouvrages spécifiques de finances locales et nous appuyant sur la situation actuelle de ces finances, notre étude trouvera une réponse à sa problématique à travers la méthodologie suivante.

V- Méthodologie

Par rapport à nos éléments de problématique, la présente étude se propose de partir de l'observation indirecte. De ce fait, il s'agit de l'analyse statistique opérée à partir des finances des collectivités locales. Ainsi les dépenses publiques locales nous permettent de disposer d'une idée sur le financement du développement local.

- une recherche documentaire qui nous permettra d'acquérir des outils théoriques indispensables à une meilleure appréhension de notre sujet.

- une analyse des avis recueillis auprès des responsables des administrations centrales et locales

- une analyse statistique des données budgétaires recueillies à partir d'un échantillon tiré de l'ensemble des CTD de la province du centre qui nous permettra d'étayer nos affirmations et conclusions

L'espace de notre étude est l'ensemble des CTD de la province du centre, constituant ainsi notre univers statistique ; car nous estimons que l'ensemble des collectivités locales, de par leur diversité, reflète l'ensemble des problèmes liés au financement de la décentralisation au Cameroun.

Sur le plan temporel, vu l'inexistence des données sur plus de deux ans successifs nous nous proposons de travailler sur la période 2004, car elle nous permet d'avoir des données sur l'ensemble des CTD choisies.

VI- Résultats attendus

En se penchant sur le financement de la décentralisation territoriale au Cameroun, plusieurs résultats sont attendus. Il s'agit principalement de faire l'état des lieux des finances locales, d'identifier les dysfonctionnements nés de la marginalisation économique de certaines collectivités territoriales décentralisées afin de pouvoir proposer, aux décideurs publics, des mesures concrètes à prendre en vue d'un financement plus autonome, et comblant les disparités entre communes, du processus de décentralisation territoriale.

Le mémoire est composé de quatre chapitres en dehors de l'introduction et la conclusion. Le premier est essentiellement théorique. Il élucide le cadre institutionnel du processus de la décentralisation territoriale au Cameroun. Le deuxième chapitre présente le financement des CTD comme la clé de voûte du succès de la décentralisation. Le troisième chapitre analyse les différentes sources de financement et les déséquilibres intercommunaux. Le quatrième, enfin, pose les réformes et recommandations envisageables pour un financement adéquat de la décentralisation.

D'où le plan ci-après

Chapitre 1 : Le processus de décentralisation territoriale au Cameroun : le cadre institutionnel.

Chapitre 2 : Le financement des collectivités territoriales décentralisées : la clé de voûte du succès de la décentralisation.

Chapitre 3 : Les différentes sources de financement des collectivités territoriales décentralisées : les déséquilibres intercommunaux.

Chapitre 4 : Les recommandations et perspectives pour un financement adéquat du processus de décentralisation territoriale au Cameroun

CHAPITRE I : LE PROCESSUS DE DECENTRALISATION TERRITORIALE AU CAMEROUN : LE CADRE INSTITUTIONNEL

« Il n'existe bien évidemment pas de « prêt-à-poter » en matière de décentralisation. Il serait absurde de chercher à transposer à notre pays l'un des systèmes développés par nos voisins ... l'héritage culturel des nations, l'histoire jouent un rôle capital...» Frank DEMAILLE et Loïc AMANS

La mise en place d'un appareil organisé est indispensable pour que soient assurées effectivement et efficacement les fonctions administratives au sein d'une société. Dans l'organisation, les CTD constituent, avec l'Etat, les personnes publiques à compétence générale qui assurent un ensemble de fonctions sur le territoire qu'elles ont pour mission d'administrer. L'administration se structure donc sur un double plan territorial en deux pôles principaux : celui de l'Etat et celui des collectivités locales. Ces dernières sont conçues dans le cadre de la décentralisation dont le cadre institutionnel s'appuie sur un ensemble de textes publiés depuis l'époque de da république fédérale. Depuis cette époque, l'institution municipale^1(*) a connu de profondes modifications de sorte que l'étude de celle-ci risquerait nous amener à l'étude de l'histoire des institutions et faits sociaux du Cameroun. Il nous semble donc important de mettre en marge l'évolution historique de l'institution municipale et de nous consacrer au cadre institutionnel tel qu'il se présente aujourd'hui.

Ainsi, ce chapitre se subdivise en deux sections : la première porte sur les généralités du concept de décentralisation et la seconde sur les différents problèmes liés à la mise en oeuvre de la décentralisation au Cameroun.

L'étude des généralités sur le concept de décentralisation commande d'évoquer non seulement la définition et les fondements théoriques de la décentralisation en tant que base théorique de la décentralisation, ensuite l'administration Municipale telle qu'elle se vit au Cameroun actuellement.

Il semble nécessaire de définir d'abord le concept de décentralisation et ses concepts concomitants avant d'examiner les fondements théoriques de la décentralisation territoriale, objet de notre étude.

Pour une bonne définition du concept de décentralisation, nous allons d'abord procéder à la distinction entre décentralisation et déconcentration, notions voisines ; ensuite donner les différentes formes de décentralisation et enfin les logiques de la décentralisation territoriale.

La déconcentration fait appel à une double réalité spatiale et autoritaire. Au plan géographique, il y déconcentration administrative lorsque les problèmes administratifs qui se posent dans l'état sont résolus dans la cadre géographique autre que la capitale par des autorités administratives différentes de celles qui décident à partir de la capitale en y résidant. Par contre décentraliser, c'est favoriser l'émergence des centres autonomes qui cependant, convient-il de le préciser, restent sous le contrôle de la personne morale de droit public qu'est l'Etat.

Dans la décentralisation l'Etat central n'a pas de pouvoir hiérarchique sur les autorités locales. Tandis que la déconcentration suppose l'existence d'un pouvoir hiérarchique entre la capitale, la province ; le département, l'arrondissement ; et le district.

En droit administratif Français,^2(*) on distingue habituellement la décentralisation

La décentralisation par service consiste à confier à une personne morale la gestion d'un établissement public ou certains services publics. L'exemple régulièrement cité est celui des Universités d'Etat spécialisées dans les missions d'enseignement et de recherche. La décentralisation territoriale quant à elle repose sur des bases géographiques. L'autorité centrale reconnaît aux CTD l'autonomie administrative dans une catégorie d'affaires dites locales. Pour le législateur Camerounais la décentralisation consiste « en un transfert par l'Etat, aux collectivités territoriales décentralisées, de compétences particulières et de moyens appropriés. ».^3(*) Cette définition, à l'évidence apparaît incomplète. Cependant elle est davantage étayée par l'article 4 de la loi d'orientation de la décentralisation qui précise les logiques de la décentralisation territoriale.

La décentralisation territoriale présente quatre (04) logiques fondamentales :

Sur le plan théorique, la décentralisation territoriale peut s'appuyer sur trois (03) bases : la théorie des choix publics (public choice), l'approche par l'analyse des institutions et l'approche pragmatique.

Elle est soutenue par les économistes de l'école néoclassique ; en effet, les économistes néoclassiques privilégient le rôle du marché dans la détermination de l'équilibre économique. Ils s'intéressent particulièrement au problème d'affectation des ressources rares à travers les mécanismes du marché. Cependant la défense du marché n'exclut pas la mise en évidence de ses limites qui justifient l'intervention corrective de l'Etat (Stiglitz, 2002). Mais cette intervention peut devenir nuisible à la recherche de l'efficacité économique et sociale. D'ailleurs les ultralibéraux de l'école du « public choice » doutent de la capacité de l'Etat à défendre l'intérêt général. D'après eux le comportement bureautique des agents de l'Etat les amène à rechercher leurs intérêts personnels. Dans ces conditions, encourager les individus à s'organisation pour se prendre en charge et pour ainsi dire, se protéger contre l'Etat prédateur devient une préoccupation pertinente. Autrement dit l'adage populaire selon lequel « nul n'est mieux servi que par soi-même » justifie la politique de décentralisation.

C'est sur cette base que Prud'homme (1995) propose un modèle théorique de décentralisation qu'il qualifie de modèle pure de décentralisation. D'après ce modèle, la décentralisation est un système dans lequel les CTD prélèvent les impôts pour entreprendre les projets de développement au niveau local. Ici les autorités locales sont totalement responsabilisées.

Ce modèle assez irréaliste suppose que ce sont les différences de goût ou de préférence qui font la différence entre les régions décentralisées. Mais dans la réalité les différences ne se limitent pas au niveau des préférences ou des goûts. Les régions d'un même pays ne sont pas toutes dotées en ressources naturelles. On aura ainsi des régions riches et des régions pauvres. D'où le risque de la décentralisation qui est celui de la marginalisation des régions pauvres. Une autre hypothèse à la base du modèle pur de décentralisation est que les citoyens contribuables de chaque région participent au choix^4(*) des décideurs locaux à travers un processus électoral libre transparent et honnête.

Cette approche s'est développée sur la base de la théorie de l'administration et des finances publiques. Les théories consacrées à ce courant se situent dans une perspective différente de celles des tenants des choix publics. C'est une approche qui va au delà des considérations purement économiques pour retenir les facteurs politiques, les comportements des acteurs et tous les facteurs qui affectent la mise en oeuvre de la politique de décentralisation.

Elle est essentiellement empirique et s'appuie sur les études du terrain pour suggérer les espaces géographiques d'intérêt. Cette approche essaie d'édifier les sources de recettes locales, leur pérennité et leur équité avant de décrire les mécanismes de leur recouvrement.

A partir de cette approche on identifie souvent plusieurs formes d'organisation de la décentralisation : la privatisation, la déréglementation, la dévolution et la déconcentration.

Enfin de compte, l'approche par l'analyse de la politique de l'administration et des finances publiques semble s'intéresser à la génération des ressources sans se préoccuper réellement de leurs utilisations au niveau local et de leur contrôle.

D'une manière générale la capacité des gouvernements à mettre en oeuvre des programmes de décentralisation efficaces dépend des facteurs sociaux, politiques et économiques. L'approche pragmatique semble dont l'indiquer.

En résumé on peut distinguer cinq (05) caractéristiques d'une décentralisation démocratique basée sur le volontarisme c'est-à-dire la volonté politique du gouvernement central :

- la mise en oeuvre des réformes constitutionnelles et juridiques qui définissent les pouvoirs effectifs à transférer aux CTD ;

- mesurer les capacités d'action des acteurs au suivi de chaque collectivité locale ;

- au sein de chaque collectivité, créer les conditions de transparence et de responsabilisation qui permettent aux populations de réagir en cas de nécessité.

- évaluer l'importance de la société civile et proposer les méthodes adéquates de collaboration.

- et enfin, définir les conditions d'amélioration de la qualité et des conditions de vie des populations locales.

Plusieurs politiques de décentralisation territoriale tirent leur fondement théorique de ces trois approches. Tel est le cas de la politique de décentralisation menée au Cameroun qui constitue, selon notre analyse, un regroupement des critères de ces différentes approches.

Il s'agit pour nous de présenter l'administration municipale telle qu'elle se vit aujourd'hui avant d'analyser ce qu'on pourrait appeler la « nouvelle décentralisation » au Cameroun.

Nous examinerons les types de CTD, la coopération intercommunale et décentralisée et enfin la tutelle sur les CTD.

Il nous semble objectif de regrouper les CTD en deux (02) types à savoir : Les collectivités à statut dérogatoire d'une part, les communes urbaines et rurales d'autre part.

Elles sont de deux (02) types : les communautés urbaines de Douala et Yaoundé et les communes urbaines à régime spécial.

L'introduction de la notion de communauté urbaine dans la typologie communale date de 1987. La loi du 15 Juillet 1987 spécifie que la communauté urbaine est une collectivité publique décentralisée. Les deux communautés urbaines sont subdivisées en onze (11) CUA en raison de cinq (05) à Douala et six (06) à Yaoundé. Les organes de la communauté urbaine sont le conseil de communauté, organe délibérant et le Délégué du gouvernement^5(*) assurant les fonctions dévolues au Maire dans les autres types de communes. Le conseil de communauté est composé des Maires des CUA et des conseillés municipaux élus en sein par les CM des CUA à raison de cinq (05) délégués par CM. Le délégué du gouvernement est assisté d'un ou de plusieurs adjoints nommés respectivement par décret du PR et par arrêté du PM. La loi N° 87/015 du 15 Juillet 1987 portant création des communautés urbaines attribue à la communauté urbaine et aux CUA des compétences dans les domaines économique, social, culturel et sportif.

Quant aux communes urbaines à régime spécial, elles ont été introduites par la loi du 1^er Mars 1967, modifiant le statut de la commune de plein et de moyen exercice. De nos jours, neuf (09) au total sont administrées suivant ce mode. Le CM de ces collectivités est présidé par un président assisté de vice-présidents, tous élus dans les mêmes conditions que les Maires et les adjoints des CUA. L'exécutif est assuré par un délégué du gouvernement assisté d'adjoints, nommé respectivement par le PR et le PM.

Nous distinguons ici les communes urbaines dites « simples » et les communes rurales.

Le terme « simple », dans communes urbaines simples, est employé pour faire la différence entre ces communes et les communes urbaines à régime spécial sus évoquées. Toutefois, la différence au plan institutionnel vient du fait que de nombreuses communes urbaines simples possèdent un noyau urbanisé comparable au centre urbain de certaines communes urbaines à régime spécial ; à l'inverse ces communes urbaines simples ne se limitent pas au périmètre urbain mais vont au delà en y incluant une vaste couronne rurale. A la différence avec les communes urbaines à régime spécial, les communes urbaines simples ont à leurs têtes un exécutif communal composé d'un Maire et des adjoints. Ceux-ci sont élus au sein du CM et fonctionnent comme les CUA. Onze (11) communes au total sont administrées suivant ce mode.

Quant aux communes rurales, leur ressort territorial s'étend à la fois sur les agglomérations urbaines ou non et sur les zones rurales. Les CR recouvrent le plus souvent un noyau urbain plus ou moins important et une large couronne rurale. Depuis le décret de 1977, définissant les limites territoriales des communes, plusieurs communes de ce type ont été créées mais très peu ont été érigées en commune urbaine. Pourtant le phénomène d'urbanisation a pris beaucoup d'ampleur ces dernières années tel que le noyau urbain de nombreuses CR mérite aujourd'hui d'être érigé en commune urbaine. Toutefois les organes et modes de fonctionnement restant les mêmes que dans les communes urbaines dites simples.

Aujourd'hui, l'administration municipale compte trois cent dix sept (317) communes rurales réparties sur toute l'étendu du territoire national. Cette catégorie de CTD représente à elle seule 93,5% de l'ensemble des CTD du Cameroun. Toutefois, la distinction entre CUA, communes urbaines simples et CR ne tient plus qu'a la présence ou non d'une zone rurale ou d'une zone urbaine ; les attributions et les modes de désignation des responsables étant désormais uniformes.

La coopération transnationale est fondée sur la disposition transfrontalière du décret 77/25 du 25 Mars 1977 déterminant les pouvoirs de tutelle, qui précise en son article 29 que « le Ministre de l'administration territoriale décide des missions à accomplir hors du territoire national par les délégués du gouvernement, les maires et les administrateurs municipaux ainsi que de l'opportunité de jumelage des communes avec celles des pays étrangers .» les associations des communes, le champ de coopération internationale et la coopération Etat-CTD sont les trois points que l'on peut relever dans le domaine de la coopération internationale et décentralisée au Cameroun.

Le retour à une vie démocratique a permis de noter la volonté des villes et communes de se regrouper sous forme d'associations. Seulement l'absence d'objectifs précis et l'inexistence d'actions concertées permet de douter de l'efficacité de cette ambition de solidarité limitée au demeurant par le poids des rivalités politiques nées du clivage pouvoir/opposition.

On dénombre ainsi deux associations antagonistes qui se partagent le champ de la solidarité intercommunale. Il s'agit de l'association des maires des villes et communes du Cameroun (AMVC) qui regroupe l'ensemble des communes contrôlées par les conseillés issus du rassemblement démocratique du peuple camerounais, parti politique au pouvoir et de la majorité présidentielle ; et l'union des Mairies et villes du Cameroun (UMVC) qui regroupe quant à elle le reste des communes contrôlées par diverses formations politiques de l'opposition.

Pour l'essentiel, l'ensemble des deux associations sus évoquées s'essaie sur le terrain de la coopération internationale décentralisé. Celle-ci apparaît plus comme un mode de captation de nombreux financement plutôt comme moyen véritable de relancer la coopération intercommunale.

Certes, de nombreux CTD sont en partenariat avec les collectivités territoriales étrangères dans le cadre des politiques de jumelage mais l'absence des objectifs précis sous-tendus par de véritables projets de développement ne permet pas une évaluation objective de ce mode de coopération qui s'apparente plus comme l'arrimage à des tuteurs nantis dans le but d'obtenir les moyens de subsistance institutionnelle qu'il ne constitue en réalité un véritable procédé d'échanges.

L'Etat de la coopération internationale des CTD du Cameroun peut se récapituler dans le tableau ci après :

Tableau 1-1 : Etat de la coopération entre collectivités Camerounaises et collectivités étrangères

CTD Camerounaises	Province	CTD Etrangères	Pays
Communauté urbaine de Yaoundé	Centre	Shenyang	Chine
Communauté urbaine de Douala	Littoral	- Philadelphie - Casablanca - Trieste - Stans burg - Dakar	- USA - Maroc - Italie - France - Sénégal
C.U Garoua	Nord	- Edmonton - Sale - bery -de - valley	Canada
C.U Limbe	Sud-Ouest	Seattle	USA
CU.Edéa	Littoral	pierre fonds	Canada
CU.Ebolowa	Sud	Lugano	Italie
CR Buéa	Sud-ouest	Tuskegee	USA
CR Kribi	Sud	- Saint Nazaire - Lugano	France Italie
CR Bokito	Centre	Granby	Canada
CR Ngambé	Littoral	Château- Goutier	France
CR Bandjoun	Ouest	Aubignan	France
CU Eseka	centre	Hauskesburg	Canada
CR Rey-bouba	Nord	Saint - Gobi	France
CR Garoua	Nord	- Chartres - Varèse	- France - Italie
CR Mankom	Nord-ouest	Easton ville	USA

Cette distribution de la coopération internationale des CTD apparaît très marginale vu le nombre très élevé de collectivités locales au Cameroun. En effet sur un total de trois cent trente neuf (339) CTD, seul quinze (15) sont en coopération internationale. Ce qui justifie l'inertie de cette forme de coopération qui pourtant pourrait fournir aux élus locaux de nouvelles sources de financement pour leurs projets de développement.

Elle s'analyse à travers deux (02) institutions : le fond spécial d'équipement et l'intervention intercommunal (FEICOM) et le centre de formation pour l'administration municipale (CEFAM).

La création du FEICOM remonte au décret 77/85 du 22 Mai 97 fixant les modalités de fonctionnement et de gestion de cette institution. Il s'agit d'un établissement public et administratif placé sous l'autorité d'un comité de gestion et doté de l'autonomie financière. Les missions assignées à cet organisme visent : la promotion de l'entraide aux communes par les avances de trésorerie notamment le financement des travaux d'investissements communaux et intercommunaux ; et la couverture des frais relatifs à la formation du personnel communal et du personnel d'état civil. Donc la coopération Etat-CTD, à travers le FEICOM est une coopération financière.

Quant au CEFAM, c'est un établissement public créé par le décret du 07 décembre 1977. Doté de la personnalité juridique et de l'autonomie financière, le CEFAM est placé sous l'autorité du MINATD et a pour mission d'assurer la formation, le perfectionnement et le recyclage des personnels administratifs et techniques de la commune, des syndicats des communes et des établissements communaux, des personnels chargés de la tutelle des communes et des personnels chargés de l'état civil.D'une manière générale la coopération Etat-CTD est une coopération de formation des acteurs locaux et de financement des collectivités locales.

Au Cameroun, l'appellation tutelle est utilisée pour désigner l'ensemble des contrôles exercés par les représentants de l'Etat sur les organes et les actes des CTD en vue de :

L'examen de la tutelle de l'Etat sur les CTD nous amène à distinguer les autorités de tutelle, les modalités d'exercice de la tutelle et les autres contrôles.

En principe, la tutelle de l'Etat sur les CTD appartient au Ministre de l'ATD, mais de larges prérogatives sont dévolues dans ce domaine aux autorités déconcentrées, dans l'esprit des dispositions de la loi du 18 Janvier 1996, une intervention du PR est toujours possible.

Les pouvoirs de tutelle sont exercés par le MINATD et, sous son contrôle, par les gouverneurs et les préfets^6(*) . A cet effet, tout acte pris par les gouverneurs ou les préfets dans le cadre de l'exercice de la tutelle est immédiatement adressé au MINATD. Celui-ci dispose, à l'échelle centrale, pour l'assister dans l'exercice de cette mission, d'une direction des CTD. Au niveau des Provinces, la compétence échoit au gouverneur qui est assisté pour ce faire d'un service provincial des communes.

A l'échelon du département, le préfet est éventuellement compétant et dispose d'un bureau qui suit les activités des communes tout en précédant à l'étude technique des dossiers qui en émanent.

Les autorités de tutelle d'une manière générale sont investies en plus d'une mission permanente d'assistance, de coordination, d'information et de contrôle auprès des CTD et établissements communaux.

D'une manière générale, la tutelle porte en même temps sur les personnes et sur les actes.

A l'égard des personnes, les autorités de tutelle disposent réellement d'un pouvoir de sanction sur les magistrats municipaux. Le Ministre de l'ATD constate l'élection du CM, du Maire et de ses adjoints.

Il détient en outre le pouvoir d'annuler une élection en cas l'irrégularité dans le déroulement du scrutin et de désigner un intérimaire, parmi les cinq (05) conseillés les plus âgés jusqu'à l'élection du nouveau maire.

Le délégué du gouvernement est nommé par le décret du PR, les adjoints par arrêté du PM. Le Ministre de l'ATD nomme et met fin aux fonctions de secrétaire général de mairie et de comptable matières (sur proposition du magistrat municipal intéressé) et de receveur municipal (conjointement avec le MINEFI). Le gouverneur détient le pouvoir de désigner un intérimaire parmi les adjoints en cas de décès, de démission ou de tout autre empêchement du Maire. Pour des fautes mineures, le préfet a qualité d'adresser un avertissement ou d'infliger un blâme au président du CM, au délégué du gouvernement ou au Maire.

Quant à la tutelle sur les actes, elle consiste en l'approbation préalable, la substitution ou l'annulation des actes des magistrats et des CM suivant un régime également déterminé par la loi.

La loi n°90 /057 du 19 décembre 1990 modifiant et complétant les dispositions de la loi n°74/23 du 05 décembre 1974 portant organisation communale stipule à son article 90 que l'ensemble de la comptabilité des communes est tenue à la disposition des organismes de contrôle de l'Etat.

Toutefois de nombreux actes des organes de la commune subissent un contrôle à priori ou à posteriori des différentes administrations.

- les autorisations préalables à obtenir du MINDAF avant tout aliénation du domaine privé communal et l'utilisation du domaine public communal ;

- Les contrôles des administrations chargées des forêts sur les initiatives des municipalités pour se doter d'un patrimoine forestier.

En définitive la rigidité du régime actuel constitue un aspect négatif pour l'autonomie des CTD et ne cadre pas avec l'esprit de libre administration et d'autonomie financière consacré par les textes. L'une des raisons de la publication de nouvelles lois sur le processus de décentralisation réside bel et bien dans le souci de clarification de la chose. Il s'est agi pour le législateur de donner une vision plus claire du processus de décentralisation territorial en votant un ensemble de textes qui définissent ce que nous appelons la « nouvelle décentralisation territoriale » au Cameroun. C'est ce qui fait l'objet de notre examen dans la suite.

Les lois du 22 Juin 2004 marquent une rupture par rapport à la situation actuelle. Elles seront complétées par de nombreuses lois et inaugurent une politique nouvelle que l'on dénomme ici la « nouvelle décentralisation territoriale ».

L'examen de ces nouvelles lois nous conduit à la mise en exergue de deux (02) éléments qui constituent la nouveauté par rapport aux anciennes lois. Ces éléments sont : les types de CTD et les compétences à transférer.

D'après la constitution du 18 Janvier 1996 et la loi n°2004/017 du 22 Juillet 2004 portant orientation de la décentralisation, les CTD de la république sont les régions et les communes. Toutefois le statut de communauté urbaine, en raison de la particularité de certaines villes, reste maintenu.

Selon l'article 61, alinéa 1, de la constitution, les dix provinces du Cameroun constituent les régions à l'heure actuelle. La région dispose deux (02) organes pour son fonctionnement, le conseil régional et le président du conseil régional. Le conseil régional est l'organe délibérant de la région. Il est composé des conseillés régionaux élus pour un mandat de cinq (05) ans. Les conseillés régionaux représentent les départements et le commandement traditionnel.

Quant au président du conseil régional, il assure l'exécutif de la région et est assisté par un bureau régional élu en même temps que lui au sein du conseil. Le bureau régional doit refléter la composition sociologique de la région. Il est composé d'un premier vice-président, d'un deuxième vice-président de deux (02) questeurs et deux secrétaires. Les modalités de fonctionnement, les attributions sont définies par la loi^7(*)

En ce qui concerne les communes, les nouvelles lois sur la décentralisation marquent une rupture dans la distinction communes rurales/communes urbaines simples/et communes urbaines à régime spécial. Ainsi en dehors des régions qui se situent au niveau provincial, les départements les arrondissements et les districts seront tous dotés en CTD appelées tout simplement « communes ».

Toutefois les lois ont maintenu le statut de communauté urbaine et CUA attribués aux deux villes (Yaoundé Douala) et à leurs subdivisions ; en raison de leur particularité et de leur situation stratégique. Mais la reconnaissance de ce statut n'a pas été confirmée pour le cas de ces deux villes capitales.

Il est aussi important de souligner que les organes de fonctionnement, les attributions, que ce soit dans les communes que dans les communautés urbaines et CUA, restent les mêmes que ceux prévus dans les anciennes lois.

Selon l'article 15 alinéa 1 de la loi n°2004/017 portant orientation de la décentralisation, « l'état transfère aux CTD, dans les conditions fixées par la loi, des compétences dans les matières nécessaires à leur développement économique, social, sanitaire, éducatif, culturel et sportif. » Ces compétences ne sont pas exclusives, elles sont exercées de manière concurrente par l'état et les CTD.

Au terme de l'analyse des nouvelles lois sur le processus de décentralisation territoriale au Cameroun, nous constatons que, vu les multiples difficultés rencontrées par les organes locaux, la mise en oeuvre de cette nouvelle politique heurtera à des problèmes dont il est important d'examiner dans la deuxième section de ce chapitre.

Section 2 : LES PROBLEMES LIES A LA MISE EN OEUVRE DE LA DECENTRALISATION AU CAMEROUN.

Les problèmes liés à la mise en oeuvre de la décentralisation territoriale au Cameroun intègrent non seulement les problèmes typiquement institutionnels, mais aussi ceux liés à la situation économique très défavorable.

Nous examinerons tour à tour le problème de renforcement des capacités locales, le problème de modernisation de la gestion locale, la prépondérance de la tutelle sur les CTD et le problème de réorganisation des services communaux.

Le renforcement des capacités locales passe par trois éléments primordiaux à savoir : les ressources humaines, les ressources matérielles et les ressources financières.

Le problème de la qualité et la quantité des ressources humaines dans les collectivités locales est un problème crucial de nos jours. Il se caractérise par le manque de cadres compétents capables de définir et de concevoir des stratégies de gestion de CTD ; l'insuffisance en nombre des personnels communaux et l'incapacité de certains magistrats municipaux à comprendre les outils de gestion commerciale et à impulser une politique efficace et efficiente de gestion des affaires locales.

Or le cadre réglementaire définit clairement les différentes catégories de personnels que la collectivité locale peut employer. Il ressort de ce cadre que les ingénieurs, les docteurs, les professeurs agrégés peuvent être employés dans les collectivités locales. Or il n'en est pas le cas dans l'état actuel des personnels communaux. Ainsi les collectivités locales font face à un paradoxe, l'insuffisance des ressources financières et le besoin en personnels compétents et hautement qualifiés.

L'exception est faite ici par les communautés urbaines où des ingénieurs et des personnels titulaires des diplômes universitaires sont employés. Mais dans les autres communes, caractérisées par la faiblesse en ressources financières, le personnel est en majorité formé des agents titulaire du CEPE, du Brevet ou sortis du CEFAM.

Fort de ce constat, il est clair que la mise en oeuvre de la décentralisation se heurte au problème de manque de capacité en ressources humaines, surtout au vu des compétences énormes à transférer aux CTD. Il apparaît urgent que la politique de renforcement des CTD en capacités humaines soit accélérée pour leur bonne intégration dans le processus de décentralisation. Selon une étude réalisée par le PACDDU, les personnels de la commune se regroupent en quatre (04) classes reparties dans le tableau ci-après.

Tableau 1-2: répartition des personnels de la commune par catégorie socioprofessionnelle.

Selon nos enquêtes et comparaisons effectuées sur le terrain, seules les communautés urbaines de Douala et Yaoundé disposent effectivement des personnels de classes 1 et 2. Les autres CTD recrutent dans les catégories 3 et 4. Cette expérience du PACDDU peut être enrichissante pour les CTD, surtout quelle a été réalisée en tenant compte des potentialités financières des communes les plus pauvres.

Beaucoup de CTD aujourd'hui éprouve des besoins énormes en ressources matérielles. Ceci est d'autant plus important que certaines collectivités locales ne disposent même pas de siège abritant leurs différents services.

Une évaluation des principaux biens matériels dont peuvent avoir besoin les CTD fait ressortir :

L'insuffisance ou l'inexistence de ces biens dans les CTD est une preuve que la mise en oeuvre de décentralisation nécessite de dépenses énormes en ressources matérielles. L'une des solutions est que le transfert de compétences par l'Etat, aux CTD s'accompagne d'un transfert des ressources matérielles.

Le problème des ressources financières est un problème qui n'est pas seulement l'apanage des CTD, car l'Etat central même en éprouve d'énormes difficultés. Ce problème est beaucoup plus accentué dans des économies locales où il est difficile de recouvrer une quelconque taxe communale.

Ce problème ne peut d'ailleurs être résolu que par l'Etat Central par la définition des modalités de financement des CTD et en prévoyant des cas d'intervention lorsque la nécessité s'impose.

Malgré les exigences de modernisation définies dans les lois et règlements en matière de gestion des finances publiques, plusieurs maires se contentent encore d'une gestion traditionnelle et archaïque des deniers de la commune. Pourtant les autorités locales doivent se conformer à la nomenclature budgétaire lors de l'élaboration, du vote, de l'exécution et de la production du compte administratif et du compte de gestion enfin d'exerce.

Selon le nouveau plan comptable sectoriel communal, la gestion locale doit être caractérisée par la distinction entre les opérations comptables du magistrat municipal, regroupées dans la comptabilité de l'ordonnateur et les opérations comptables du receveur municipal, regroupées quant à elles dans la comptabilité du comptable des derniers. A chaque fin d'exercice budgétaire, le magistrat municipal doit tenir un compte administratif, qui retrace l'ensemble des recettes et leurs utilisations réelles au cours de l'année. Ce compte doit être approuvé par la tutelle. Par contre, le receveur municipal tient le compte de gestion qui doit avoir le même résultat que le compte administratif. Cette distinction de procédures a été conçue dans l'optique de permettre une gestion honnête des recettes locales à travers les contrôles réciproques ordonnateur/ comptable.

Force est donc de constater que dans bon nombre de CTD aujourd'hui cette procédure de gestion n'est pas encore réellement mise en oeuvre, et dans les CTD où elle est déjà appliquée, les procédures connaissent toujours des débordements . Malgré les différents séminaires de formation organisés par le PACDDU sur toute l'étendue du territoire nationale, les responsables des services locaux ne maîtrisent pas encore les outils de gestion des ressources locales. Ceci est d'autant vrai que dans presque toutes des collectivités territoriales, à l'exception des communautés urbaines, les receveurs municipaux n`élaborent jamais leurs comptes de gestion.

Le caractère archaïque de la gestion locale ainsi présentée ne garantit pas la bonne gestion des ressources énormes qui seront transférées aux CTD, après transfert de compétences. L'Etat central, acteur principal dans la mise en oeuvre de la décentralisation, devrait donc insister sur la modernisation des circuits de gestion locale, par exemple par la multiplication des séminaires de formation des gestionnaires locaux et la définition des critères de recrutement à certains postes de responsabilité au niveau local.

C- La prépondérance de la tutelle sur les collectivités territoriales décentralisées.

De toute évidence, la tutelle sur les CTD semble avoir été conçue dès le départ dans le louable dessein de remédier aux insuffisances des organes municipaux. Aujourd'hui, elle constitue une menace qui pèse sur l'idée même de décentralisation et apparaît à l'analyse comme la cause majeure des carences que l'on peut relever ça et là. On relève ainsi par exemple des situations où des actions menées par les autorités de tutelle sont entreprises pour le compte des collectivités sans que les organes compétents de ces dernières aient eu à en débattre. Et même dans les cas où elles sont informées, leur volonté n'est généralement pas prise en compte, les autorités de tutelle décidant parfois contre leur gré. La rigidité du régime actuel de la tutelle constitue un aspect négatif pour l'autonomie des CTD et ne cadre pas avec l'esprit de libre administration et d'autonomie financière consacré par les textes. Ceci est d'autant vrai qu'à regarder les choses de prêt, on peut s'apercevoir que le pouvoir exécutif dispose d'une gamme très large des moyens propres à redresser un fonctionnement défectueux des collectivités locales. L'un de ces moyens est la responsabilité juridique des gestionnaires locaux au détriment d'une responsabilité administrative.

La tutelle de l'Etat pourra porter sur les capacités d'analyse, l'appui technique, les aides à la décision, la garantie des emprunts jusqu'à des seuils bien définis, la mise en place de cadres institutionnels adéquats et incitatifs, ainsi que des processus stimulants. Elle pourra également porter sur l'aide à la définition des objectifs, une information adéquate, ou encore une définition claire des cadres de coopération et des modalités de leur utilisation.

L'élimination des pratiques d'approbation préalable, de substitution d'annulation ou de nomination au bénéfice de la responsabilité juridique des organes et agents locaux et d'une consolidation de la démocratie, favoriserait la mise en oeuvre très accélérée du processus de décentralisation territoriale.

Le transfert de nouvelles compétences aux CTD implique la réorganisation voire la création des services nouveaux au sein de chaque collectivité locale.

Dans l'organisation actuelle des services communaux, les constats se dégagent :

- La faible ou mauvaise structuration des services, caractérisée par ailleurs par la couverture partielle des missions dévolues aux communes ;

- Le fonctionnement de la majorité des CTD repose sur une organisation embryonnaire, floue et généralement non formalisée même lorsque les organigrammes existent, ceux-ci sont très partiellement appliqués ;

- Aucune CTD ne dispose d'une définition écrite des attributions des postes de travail ;

- Les délégations de pouvoirs au profit des responsables de services sont rarement formalisées par un acte écrit du chef de l'exécutif. Par ailleurs on note dans l'ensemble, une forte concentration des pouvoirs entre les mains de celui-ci, ce qui laisse très peu d'initiatives à ses collaborateurs ;

- Plusieurs communes ne disposent pas d'un manuel régissant son fonctionnement en matière administrative, technique et financière ;

Tous ces problèmes constituent des freins à la mise en oeuvre de la décentralisation. Selon une étude réalisé par le PACDDU, pour l'exécution des ses missions, la commune dispose :

- d'un service de l'état civil, des affaires juridiques et de la documentation ; d'un service technique, de l'aménagement et du développement urbains ;

- d'un service d'hygiène, de la salubrité et de la protection civile et de l'environnement ;

Ainsi toute réorganisation des CTD, en ces différents services, exige les ressources financières et humaines énormes. Or l'état des finances locales actuel ne permet pas aux CTD de procéder à une quelconque augmentation des charges.

Donc le problème de réorganisation des services communaux est totalement tributaire de la santé financière de la collectivité et de son étendue territoriale.

En dehors de ces problèmes typiquement institutionnels, nous distinguons aussi ceux dus à la situation économique très défavorable.

Nous relevons deux (02) problèmes fondamentaux : l'accroissement de la pauvreté et le désengagement de l'Etat des secteurs d'activités de base.

Plusieurs rapports officiels ont montré que la pauvreté s'est accrue au Cameroun, comme du reste dans presque tous les autres Etats d'Afrique Le phénomène a été notamment marqué par la faible valeur ajoutée des activités, l'insuffisance voire la rareté des moyens financiers, la baisse et la faiblesse des revenus, l'accroissement du chômage, surtout celui des jeunes, et singulièrement des jeunes diplômés.

La conjonction de toutes ces données (et bien d'autres non énumérées ici) a comme corollaire la faiblesse des ressources fiscales, et par conséquent une baisse importante des revenus des communes. Ceci signifie donc que les CTD attendent plus des dotations de l'Etat que de leurs propres revenus pour faire face aux nouveaux défis qui les interpellent dans le cadre de la décentralisation. Le challenge consiste donc à mettre en place une véritable politique de mobilisation de toutes les ressources. Une telle mobilisation ne peut réussir qu'à partir de la base. C'est là que les citoyens ont la possibilité d'exprimer leurs préoccupations, de modeler leur avenir, et d'oeuvrer eux-mêmes à leur développement. Or ce sont ces mêmes populations à la base qui éprouvent d'énormes problèmes de pauvreté aujourd'hui. Face à ce paradoxe on ne pose des questions sur les capacités de ces populations à financer leur développement local, condition sine que non de l'autonomie financière des CTD et voire de la réussite du processus de décentralisation dans un Etat où le centre est déjà lui-même absorbé par des problèmes.

L'Etat du Cameroun s'est engagé dans une politique résolue de déréglementation et de libéralisation. Cette politique a entraîné son désengagement de plusieurs secteurs d'activités considérés comme les plus nécessiteux pour les populations à la base. Parmi ces services nous Pouvons citer : l'eau et l'électricité. Malheureusement, se désengagement de l'état , qui est une bonne chose en soit, s'est effectué sans que d'autres acteurs aient été suffisamment préparés à prendre efficacement la relève, alors que l'on assiste à une demande grandissante de ces services à la base. On se demande ainsi si les CTD les plus pauvres seront à mesure de fournir les services comme l'eau et l'électricité à leurs populations, profondément affaiblies par la pauvreté.

Cette section nous a ainsi permis de déchiffrer les différents problèmes qui peuvent freiner la mise en oeuvre du processus de décentralisation. Nous avons distingué les problèmes institutionnels et ceux dus à la situation économique. Du premier point, il ressort que le renforcement des capacités locales en ressources humaines, matérielles et financières ; le renforcement de la gestion locale, l'aménagement de la tutelle et la mise en oeuvre des institutions paraissent nécessaires à la mise en oeuvre de la décentralisation. Le deuxième point, quant à lui, nous a conduit à relever que la montée de la pauvreté et le désengagement de l'état des secteurs d'activité de base constituent des freins au processus de décentralisation.

L'objet du chapitre était de présenter le cadre institutionnel du processus de décentralisation territoriale au Cameroun.

Notre démarche a donc consisté dans un premier temps à examiner les différentes conceptions de la décentralisation et à présenter l'administration municipale telle qu'elle se vit et telle qu'elle est prévue par les textes.

Ainsi par rapport au thème de notre mémoire il s'avère que la décentralisation qui nous intéresse est la décentralisation territoriale. Celle-ci présente des logiques et repose sur un cadre théorique bien précis. L'étude de ce processus au Cameroun nous révèle l'existence de deux cadres institutionnels. Toutefois en attendant les textes d'application relatifs au second cadre, le Cameroun continue de fonctionner sur l'égide des anciennes lois.

Il s'est agi dans un second temps, et cela à la lumière des nouvelles orientations de la décentralisation prévues dans les lois du 22 juillet 2004, de relever les différents problèmes qui pourraient retarder la mise en oeuvre du processus. Il s'agit en effet du manque des capacités locales, de la mauvaise gestion des élus locaux, de la prépondérance de la tutelle sur les CTD, de l'organisation embryonnaire des services communaux et de la mauvaise conjoncture économique, caractérisée essentiellement par la pauvreté et le désengagement de l'Etat des secteurs prépondérants à savoir l'eau et l'électricité.

Ainsi après une trentaine d'années d'application des textes législatifs sur la réforme de l'administration municipale, il est possible de porter un regard sur l'expérience de la décentralisation et procéder à un bilan exhaustif de ses succès comme de ses échecs serait plus complexe et risquerait surtout de conduire à des erreurs de perception : la mise en oeuvre de la décentralisation ne se ramène pas à l'application des lois, mais à l'apparition de nouveaux comportements et de nouvelles demandes^9(*). Mieux vaut donc tirer de l'observation des expériences quelques enseignements et formuler des prévisions alternatives sur ce type de société à laquelle la décentralisation peut nous conduire.

Toutefois, la réussite de tout projet de décentralisation repose sur la capacité des CTD à satisfaire leurs missions. C'est pourquoi l'examen au chapitre suivant, de l'importance du financement des CTD nous parait nécessaire.

CHAPITRE 2 : LE FINANCEMENT DES COLLECTIVITES TERRITORIALES DECENTRALISEES : LA CLE DE VOUTE DU SUCCES DE LA

Le problème du financement des CTD est depuis toujours posé et n'a jamais été résolu de façon satisfaisante, alors qu'il est au coeur de la décentralisation. Il faut reconnaître que, dans la plupart des pays occidentaux à l'exemple de la France contemporaine, sa solution est particulièrement délicate pour trois (03) raisons qui sont les suivantes^1(*)0:

- le nombre et l'inégalité des collectivités de même niveau ; il est facile de comprendre que la fiscalité directe ne peut pas être raisonnablement assise sur les mêmes bases pour une commune rurale de cinq cent (500) habitants et pour une grande ville, centre d'agglomération ;

- la multiplicité des objectifs poursuivis qui peuvent se révéler à l'expérience incompatibles;

- la décentralisation rend à la fois plus urgente et plus malaisée la refonte totale du système, ainsi, elle crée de nouvelles charges pour les communes et les régions, et il semble juste que l'Etat en assure l'exacte compensation par les dotations.

C'est fort de cette réalité que le financement des CTD apparaît comme la pierre angulaire de tout processus de décentralisation. Ainsi sans réponse adéquate au problème de financement des collectivités locales, il faudra craindre des conséquences graves pour le développement économique national, l'évolution sociale et la vie quotidienne des populations.

Notre ambition dans ce chapitre est donc, après avoir présenté le cadre institutionnel du processus de décentralisation territoriale, d'apprécier l'importance du financement pour le succès de ladite politique.

Il s'agira en fait de montrer en quoi le financement apparaît important dans le processus de décentralisation au Cameroun, ensuite présenter les différents risques qui pourraient survenir dans le cas où cette politique de financement connaîtrait un échec.

Section 1. L'IMPORTANCE DU FINANCEMENT DANS LE PROCESSUS DE DECENTRALISATION

Le financement des collectivités locales apparaît comme la clé de voûte du succès du processus de décentralisation, car la réussite de celui-ci permet de garantir les principes fondamentaux de la décentralisation et d'étendre le pouvoir des autorités locales.

La décentralisation territoriale repose sur un ensemble de principes que nous pouvons regrouper en deux grands groupes : les principes de base et les principes de finances locales.

Il s'agit en fait des principes politico- juridiques qui doivent gouverner l'action des autorités locales. Nous distinguons, à cet effet, trois (03) grands principes de base à savoir : le principe de libre administration, le principe de subsidiarité et le principe de démocratie locale.

Le principe de libre administration est énoncé dans la constitution du 18 janvier 1996 et réaffirmé par la loi n°2004/017 portant orientation de la décentralisation au Cameroun ;

Selon cette loi, les CTD sont des personnes morales de droit public. A ce titre, elles jouissent de l'autonomie, c'est-à-dire s'administrent librement par des conseils élus et dans les conditions fixées par la loi. Par « libre administration », il faut entendre : l'existence d'une sphère de compétences locales délimitées et garanties par la loi à l'intérieur de laquelle la collectivité décide seule, sauf à subir la censure de la juridiction administrative éventuellement actionnée par le représentant du pouvoir central. Ainsi, aucune liberté politique n'est reconnue aux collectivités locales, de telle sorte que l'unité de la nation n'est pas mise en cause conformément à l'article 1^er, alinéa 2 de la constitution^1(*)1.

Il est donc important de noter qu'aucune liberté d'administration ne peut être reconnue aux CTD, si elles dépendent financièrement de l'Etat central. Bien évidemment, la contribution de l'Etat au financement de la décentralisation reste nécessaire pour assurer un certain équilibre dans le développement locale, mais cette contribution ne doit pas être plus importante que les recettes propres des CTD. C'est à cette hypothèse que le financement des CTD peut compromettre le principe de libre administration des collectivités locales.

La répartition de compétences entre différents niveaux de collectivités et d'administrations constitue aussi un problème fondamental de la décentralisation. Le principe fondamental est ici, celui d'efficience : un palier de collectivités doit assurer le type de compétence pour lequel il est le plus compétent, c'est-à-dire, celui pour lequel il satisfait le mieux les besoins de la population. Ainsi les CTD les plus proches du citoyen notamment les communes, sont-elles en position de répondre aux besoins immédiats de la population et d'assurer les services dits de proximité : état civil, police, incendies et protection civile, enseignement primaire, etc.

A l'inverse, l'Etat Central devra assurer les fonctions dites régaliennes : sécurité intérieure et justice, affaires étrangères, défense nationale etc.

Cela signifie donc que les collectivités territoriales les plus proches du citoyen devraient prendre en charge des services qui les intéressent directement, et que l'on devrait garder, pour les niveaux de collectivités plus élevés, les services qui ne peuvent être gérés à ce premier niveau compte tenu de leurs implications. A ce niveau on se pose la question de savoir, si les populations sont prêtes à financer les services qui leur sont plus nécessiteux ? Assurément non ! Car plus de 80% de ces services sont encore fournis par l'Etat Central.

A ce principe d'efficience, il convient d'ajouter un principe d'efficacité, qui éclaire d'ailleurs la mise en oeuvre ; la gestion de certains services peut se heurter à des effets de débordement, et il convient alors de veiller à ce que chaque niveau assume des services en prenant en considération l'ensemble des effets qu'il peut induire sur d'autres niveaux d'administration.

12. confère, première partie du 5^e Chapitre de son ouvrage intitulé de la Démocratie en Amérique, paru en 1835

C'est un principe qui renvoie aux modes de désignation des organes locaux. Pour Alexis DE TOCQUEVILLE, « c'est dans la commune que réside la force des peuples libres. Les institutions communales sont à la liberté ce que les écoles primaires sont à la science ; elles la mettent à la portée du peuple, elles lui en font goûter l'usage paisible et l'habituent à s'en servir. Sans institutions communales, une nation ne peut se donner un gouvernement libre, mais elle n'a pas l'esprit de la liberté^1(*)2». Cet auteur affirme la nécessité de garantir une indépendance des organes locaux vis-à-vis du pouvoir central. A cet effet, l'élection par les habitants de la collectivité est sans conteste le meilleur système à même de répondre à cette exigence. Si la commune est considérée comme la cellule de base de la démocratie, la région prend un relais en le confirmant. C'est dans leur cadre que les populations locales apprennent à concrétiser le principe de la souveraineté qui postule que le pouvoir appartient au peuple, qui le confie seulement à des représentants pour l'exercer en son nom et dans son intérêt. La commune et la région deviennent à ce titre, un véritable champ d'apprentissage et d'expression de la participation des populations locales à leur propre développement et partant, de la manifestation de leur liberté. Ainsi la consolidation du principe de démocratie locale permet au conseil municipal, représentant le peuple, de définir les procédures de financement de sa commune, sans toutefois que celles-ci soient rejetées par les populations.

En dehors de ces principes, dits de base, nous distinguons de manière plus particulière les principes de finances locales.

Il s'agit ici des principes qui doivent gouverner le financement des activités locales. Nous distinguons : le principe d'autonomie financière, le principe de transfert et le principe de péréquation des ressources.

C'est un principe qui consacre l'indépendance financière des collectivités locales vis-à-vis de l'Etat central. Il s'agit d'un principe déjà énoncé par les textes relatifs à la décentralisation mais qui aura du mal à être mis en exergue du fait même de la faiblesse des économies locales mais aussi des difficultés financières que l'Etat éprouve lui-même.

L'autonomie financière pour les municipalités est une voie à privilégier pour l'amélioration de l'efficacité locale ; elle a plusieurs avantages. Le premier est qu'elle responsabilise et incite à la transparence dans la gestion. Cela peut aussi motiver les autorités municipales à faire un effort pour élargir l'assiette et améliorer le recouvrement des impôts et taxes. Elle permet également de réduire la dépendance par rapport à des Etats aux prises avec les difficultés de trésorerie. Ce qui engendre des délais dans le versement des transferts et des taxes perçues au nom des collectivités locales. Il arrive même que ces versements soient reportés indéfiniment. Autrement dit, il s'agit d'une véritable décentralisation financière, après transfert des pouvoirs, aux CTD. Il s'agit pour l'Etat, de définir un champ de ressources propres aux CTD, de définir de manière claire le champ de ressources partagées entre l'Etat et les collectivités et enfin de définir les mécanismes de transfert des ressources du budget de l'Etat à celui des CTD.

Toute décentralisation suppose qu'au transfert de compétences corresponde un transfert à due concurrence des ressources matérielles, humaines et financières. Si ce principe n'est pas respecté tout est faussé et la situation à laquelle on arrivera risque d'être pire que le point de départ. A partir d'un tel principe, plusieurs cas de figure sont possibles, notamment en matière de ressources financières.

Il peut s'agir d'un transfert de budget, l'Etat remettant à la collectivité locale bénéficiaire les moyens qu'il dépensait pendant l'exercice précédent la date de transfert. C'est à priori une garantie de qualité, mais l'évolution peut ne pas la confirmer. L'Etat ne revalorisant pas toujours le budget transféré en fonction de l'inflation, comme il l'aurait fait s'il en avait conservé le bénéfice.

Il peut s'agir d'un transfert de ressources fiscales. L'Etat transfère alors directement, au bénéfice, de la collectivité territoriale concernée l'organisation et le prélèvement de certains impôts. Là encore, les garanties n'existent pas toujours, même si la collectivité maîtrise ici les assiettes et les taux d'imposition : l'évolution de la conjoncture comme des structures économiques peut réduire les recettes attendues de certains impôts.

C'est donc un principe fondamental en matière de finances locales. Pour sa réussite, il suppose une bonne évaluation des charges liées à l'exercice des compétences avant tout transfert. Dans le meilleur des cas, on aimerait voir la quantité de ressources financières transférées supérieure à celle requise à l'accomplissement de la compétence concernée

C'est un principe qui se justifie par la faiblesse de certaines économies locales à générer elles-mêmes leurs propres ressources. Le principe de péréquation est destiné à pallier une conséquence possible de la décentralisation : le creusement des inégalités territoriales.

Quoi qu'il en soit, garantir les principes fondamentaux apparaît comme un résultat positif au bon financement des CTD, toutefois l'extension du pouvoir local est aussi l'un des résultats positifs à la réussite du processus de financement de la décentralisation.

Le principe de libre administration des collectivités locales qui a valeur constitutionnelle a des répercussions dans le domaine financier. Parmi ces répercussions nous distinguons : l'extension d'un pouvoir décisionnel, la maîtrise de la fiscalité locale et le relâchement de la connexité de ses relations avec l'Etat.

Elle résulte de trois (3) faits à savoir : la détention d'un pouvoir fiscal, l'extension du domaine d'intervention et l'attribution de la qualité d'ordonnateur aux exécutifs élus.

L'existence d'un pouvoir fiscal des collectivités locales dépend de la confrontation du principe de libre administration des CTD et du principe de fixation par la loi de l'assiette, du taux et des modalités de recouvrement des impositions de toutes natures.

Au Cameroun, la détermination de l'assiette fiscale échappe presque totalement aux collectivités territoriales. Le monopole du législateur national est entièrement sauvegardé : la loi^1(*)3 détermine les principes fondamentaux des ressources locales. Elle précise la base d'imposition, fixe les taux et modalités de recouvrement de certaines taxes communales. C'est donc le code général des impôts et la loi de finances votée par le parlement qui définissent la nomenclature et les plafonds des ressources autorisées aux CTD. De plus, c'est le fisc qui établit l'assiette, émet les rôles et assure le recouvrement.

Tout cet état de choses ne garantit pas l'autonomie financière des CTD et surtout détériore le lien fiscal entre la collectivité locale et les contribuables locaux par le fait que l'Etat supprime et paie certains impôts que la collectivité pouvait elle- même collecter.

2. L'extension du domaine d'intervention par l'élargissement de l'intervention traditionnelle et le développement d'activités nouvelles.

Depuis longtemps, les collectivités locales intervenaient parfois illégalement dans le domaine économique et social. Les lois du 22 juillet 2004 ont accrue leurs compétences. Communes et régions pourront désormais assurer le maintien des services nécessaires à la satisfaction des besoins de la population. Ceci se justifie par les multiples compétences à transférer aux CTD à travers les lois du 22 juillet 2004^1(*)4.

13. confère arrêté conjoint n°0036/MINATD/MINEFI et decrét n°2002/2175/PM du 20/12/2002 fixant les taux maxima et les modalités de recouvrement de certaines taxes communales indirectes

Quant au développement d'activités nouvelles, il s'agit notamment des trois fonctions économiques reconnues aux CTD à savoir l'allocation des ressources, la redistribution des richesses et la régulation de l'activité économique locale.

Bien que cette qualité soit déjà reconnue aux magistrats municipaux, il est important de relever les limites qui existent quant à l'intervention de la tutelle en matière d'exécution des dépenses locales. Ainsi, la loi prévoit qu'en cas de refus de paiement d'une dépense jugée non nécessaire par le magistrat municipal, le préfet ou le gouverneur peut ordonner, en l'encontre de la volonté du magistrat municipal et même du CM, le paiement de ladite dépense selon des délais fixés par la loi. Une telle pratique n'est pas conforme aux principes de libre administration et d'autonomie financière reconnus aux CTD et surtout contribue à limiter les pouvoirs des décideurs locaux.

Sans doute parce que la fiscalité locale représente une part importante des ressources des collectivités locales, elle a bénéficié, plus que d'autres ressources, d'un effort d'adaptation. Il reste que celle-ci est loin d'être achevée. Néanmoins, si on considère qu'un bon système fiscal doit être économiquement supportable, financièrement rentable et socialement équitable, des progrès limités ont été accomplis.

Lorsque nous analysons les bases d'imposition de certaines taxes et impôts locaux, nous nous rendons compte que certains impôts ne sont recouvrables que dans les centres urbains. Il s'agit par exemple de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères, de la taxe sur l'éclairage public, de la taxe sur les lots urbains non mis en valeur, des produits de la taxe d'eau, etc.

Ces différentes taxes sus évoquées n'existent pas dans la plupart des communes rurales et sont économiquement peu supportables dans les communes où elles sont levées du fait de la pauvreté des populations et de leur mauvaise interprétation du paiement de l'impôt.

Donc il est important de définir une fiscalité locale qui puisse être économiquement supportable par les populations à la base afin d'assurer un certain équilibre entre le niveau de vie des populations et les impôts payés^1(*)5.

Les économistes distinguent traditionnellement d'une part, les impôts assis sur une richesse en mouvement (salaires, recettes) qui évolue en fonction de l'activité économique, et d'autre part, les impôts assis sur une richesse immobile (bâtiment, terrains...) qui implique une réévaluation périodique. La fiscalité locale, en général, et en particulier, la fiscalité directe locale se rattache à ce second type, ceci explique les difficultés de son évaluation et son évolution. Si la fiscalité directe locale (taxe foncière, taxe sur les lots urbains non mis en valeur, taxe d'habitation...) est peu rentable, c'est parce que la valeur, sur laquelle elle est basée (valeur locative cadastrale des immeubles) est difficile à déterminer. Au niveau rural, la majorité des maisons est construite en matériaux locaux. C'est ce qui justifie la faible rentabilité de la fiscalité locale, telle que l'illustre le tableau suivant :

Tableau 2-1 : contribution de la fiscalité locale dans quelques CTD au cours de l'exercice 2004.

L'injustice de la fiscalité locale s'est installée essentiellement sur les CAC destinés aux communes dont la répartition connaît une certaine marginalisation des communes rurales et urbaines.

D'après l'article 3 du Décret n°98/263/PM du 12 août 1998 fixant les modalités de répartition du produit des CAC, la quotte - part destinée aux communes et communauté urbaine (70% du total des CAC recouvrés) est repartie ainsi qu'il suit :

Il en ressort que plus de 99% de communes (communes rurales + communes urbaines) se répartissent 36% des CAC recouvrés, et seules 02 communes perçoivent 60% des CAC. Une telle répartition se trouve aux yeux de tous inéquitable, car c'est dans ces 99% des communes que les autres recettes, les recettes fiscales directes et indirectes, sont peu rentables.

En outre la base imposable de certaines taxes se trouve inégalement répartie entre communes riches et communes pauvres. Telle est le cas de l'assiette publicitaire répartie ainsi qu'il suit :

On peut faire apparaître trois (03) facettes des relations croisées entre l'Etat et les CTD à savoir : l'Etat prescripteur, l'Etat serviteur et l'Etat régulateur.

Par le biais de la loi, l'Etat exerce une triple influence sur les finances locales.

- l'entrée des flux : l'Etat conditionne les flux fiscaux puisque la loi fixe les règles concernant l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement de taxes et impositions de toutes natures. Par ailleurs, la loi fixe aussi l'évolution de différents transferts versés aux collectivités locales.

- La gestion des flux : l'obligation du dépôts des fonds des collectivités locales au trésor résulte de l'ordonnance n°62/OF/4 du 7 février 1962 portant régime financier de l'Etat du Cameroun ;

- La sortie des flux : la loi impose des dépenses (dépenses de personnel, entretien des bâtiments, participation obligatoire des CTD au financement de certaines activités). Elle réglemente aussi les dépenses en précisant les aides directes et indirectes accordées.

- la nature des prestations. Ici l'Etat supporte l'assiette et recouvre les impôts destinés aux CTD à l'exemple des patentes et licences ;

- le coût de ces prestations. En contre partie, l'Etat perçoit un pourcentage du montant des impôts recouvrés et conserve le produit des pénalités infligées parles comptables aux contribuables retardataires.

L'Etat reste le garant des grands équilibres nationaux. Aussi est-il conduit à intervenir pour atténuer le poids de la pression fiscale, soit au profit de certaines catégories des agents économiques (les agriculteurs qui supportent la taxe foncière sur les propriétés non bâties) soit au profit des entreprises qui paient la patente ou l'impôt libératoire. Il peut aussi décider des allègements fiscaux ou du retrait de certains impôts^1(*)6 pour assurer le succès de sa politique économique et sociale.

Dans cette section, nous nous sommes attelés à monter à quel point le financement des CTD est tributaire à la réussite du processus de décentralisation. A cet effet, nous avons relevé qu'il permet non seulement de garantir le principes fondamentaux de la décentralisation mais aussi contribue à l'extension de l'autorité des élus locaux. Il ressort donc qu'une mauvaise définition des mécanismes de financement des CTD peut entraîner des risques que nous allons à présent examiner.

Section 2.- LES RISQUES DUS AU MAUVAIS FINANCEMENT DES COLLECTIVITES TERRITORIALES DECENTRALISEES.

Les risques dus au mauvais financement des CTD dans la perspective de la décentralisation intègrent non seulement l'aspect politique mais aussi l'aspect économique.

On les regroupe en trois (3) catégories : le risque de sécession, le risque de reproduction du pouvoir autoritaire au niveau local, et le risque de corruption au niveau local

Selon l'article 1^er de la constitution du 18 janvier 1996, « le Cameroun est un état unitaire décentralisé ». Ce qui veut dire qu'il existe un seul centre d'impulsion politique, un seul président de la république, un seul gouvernement et une seule nation à l'intérieur de laquelle les collectivités territoriales disposent des compétences en matières économique, sociale et culturelle et sportive. Autrement dit, aucune collectivité territoriale ne peut se prévaloir les compétences qui ne sont pas définies par l'Etat central, garant du sacro- saint principe d'unité nationale.

Toutefois, une mauvaise définition des règles de partage des ressources entre les CTD et l'Etat Central, peut pousser une partie de la population, bien lotie en ressources naturelles, à réclamer son indépendance.

Donc l'Etat central a intérêt, en vue de garantir l'unité nationale et le développement harmonieux de toutes les CTD, à définir de manière rationnelle les règles de partage des ressources entre les CTD et l'Etat central, et entre les CTD elles-mêmes.

Ce risque est dû à la longévité de certains dirigeants à la tête de collectivités locales. Il peut aussi être dû à l'adoption, par les personnes au pouvoir, des procédés non démocratiques tels que la cooptation et la succession lors de l'accession aux postes de responsabilité au niveau local. Ainsi ces différentes formes d'accession au pouvoir local ont pour conséquence la détention du pouvoir par une minorité de personnes qui dictent leurs lois en adoptant des décisions qui ne satisfont pas à la majorité.

Un tel risque ne peut être évité qu'en consolidant la démocratie au niveau local, par des changements fréquents à la tête des organes locaux. Les instruments tels que le multipartisme, l'élection au suffrage universel et des élections libres et transparentes sont de nature à abroger un tel risque mettant en péril le principe de démocratie locale.

La corruption est un fléau qui connaît une ascension fulgurante dans la société camerounaise.

- l'exonération de certaines personnes et entreprises du paiement de l'impôt ;

Ceci est d'autant plus plausible que la CTD est un regroupement de familles ou d'ethnies. L'on comprend pourquoi le risque de confusions entre affaires de la commune et affaires de la famille est élevé.

Tous ces risques sus évoqués devraient trouver des solutions au niveau central par le renforcement des institutions de la nation et le définition de manière rationnelle des mécanismes de financement qui ne favorisent pas trop certaines CTD tout en laissant certaines démunies.

En dehors de ces risques de nature politique nous distinguons aussi des risques économiques que nous allons à présent examiner.

Il s'agit du risque d'inadéquation compétences transférées et moyens alloués, et du risque de marginalisation de certaines CTD.

Le transfert de compétences, par l'Etat, aux CTD doit s'accompagner d'un transfert équivalent en moyen humain, matériel et financier. Tel est le contenu du principe de transfert recommandé par la théorie scientifique en matière de décentralisation territoriale.

Le risque d'inadéquation, compétences transférées et les moyens alloués proviendrait d'une mauvaise évaluation des charges liées à l'exercice d'une compétence à transférer. Cela signifie donc qu'avant tout transfert de compétence, l'Etat Central doit s'assurer de la bonne évaluation de charges liées à l'exercice de cette compétence. La prise en compte des facteurs économiques tels que l'inflation, la dévaluation et autres dans l'évaluation des charges est un indicateur d'efficacité.

Dans les pays occidentaux en général, et plus particulièrement en France, ce risque a fait l'objet d'une actualité brûlante. Les enseignants du primaire et du secondaire ont émis le voeu de voir la gestion de leurs salaires par l'Etat Central. Car pour les enseignants, les CTD font déjà face à beaucoup de problèmes financiers, et cette situation n'était pas de nature à leur rassurer sur le paiement effectif de leurs salaires mensuels par ces CTD. Ils ont donc obligés l'Etat central, par des manifestations de rues, à conserver la gestion financière des personnels de l'enseignement primaire et secondaire, au risque de voir un jour la collectivité locale dans l'incapacité de payer les salaires de ces personnels.

Donc il est important, pour la réussite du processus de décentralisations, que l'Etat assure une bonne équivalence entre les ressources allouées aux CTD et les compétences transférées.

B- Le risque de marginalisation de certaines collectivités territoriales décentralisées.

Sans toutefois évoquer tel ou tel critère, nous remarquons d'emblée qu'il existe une distinction entre les collectivités urbaines, centres d'agglomération, et les collectivités rurales retirées des villes que l'on qualifie vulgairement de « communes de brousse ». Cette différence naît des différences de développement économique par catégorie de collectivités locales. Certaines collectivités, disposent déjà d'un potentiel économique important(les écoles, les hôpitaux, les routes, les services offerts par les entreprises...) alors que d'autres connaissent des problèmes très sérieux dans ce domaine. Ceci se justifie d'autant plus que les habitudes de localisation^1(*)7des activités économiques dans une zone convergent toujours vers les centres urbains, centres des affaires, bien lotis en infrastructures de base.

Il est donc nécessaire que l'Etat prenne en compte cet aspect de la chose dans la définition des règles de partage des ressources entre les collectivités, en distinguant d'un côté les communes riches et de l'autre côté les communes pauvres. Cette distinction contribuerait à la prise en compte de la situation très défavorable des communes rurales, et permettrait de lutter contre leur marginalisation.

L'étude des différents risques dus au mauvais financement des CTD nous a conduit à distinguer d'un côté les risques ayant un aspect politique à savoir : le risque de sécession, le risque de reproduction du pouvoir autoritaire au niveau local et le risque de corruption au niveau local ; et de l'autre côté les risques économiques à savoir : le risque d'inadéquation compétences transférées et moyens alloués et le risque de marginalisation de certaines CTD.

Au terme de cette distinction, le rôle de l'Etat central apparaît primordial. Il s'attellera notamment, au renforcement des institutions de la nation, à la restauration de l'autorité de l'Etat en cas de sécession et à la définition de manière rationnelle les règles de partage des ressources entre les collectivités territoriales.

Nous nous sommes attelés dans ce chapitre, à l'aide de la littérature sur le financement des CTD, à présenter l'importance du financement des CTD dans le processus de décentralisation. Ce qui nous a permis de suggérer les différents risques qui pourraient subvenir si les mécanismes de financement des CTD étaient mal élaborés.

En considérant le premier point, il nous a été permis de constater que la réussite du processus de décentralisation passe par une définition claire de la politique de financement des CTD ; car elle permet non seulement de garantir les principes fondamentaux de la décentralisation mais aussi d'étendre les pouvoirs des élus locaux de manière à les rendre plus indépendants vis-à-vis de l'Etat Central ;

Dans le même ordre d'idées, le second point, traitant des risques qui pourraient subvenir dans le cas d'une mauvaise politique de financement des CTD, a permis de mettre en relief des risques politiques et économiques auxquels l'Etat central devra apporter des solutions concordantes. Il s'agira par exemple de renforcer les institutions de l'Etat à travers plus de démocratie et de justice sociale, de restaurer l'autorité de l'Etat sur toute l'étendue du territoire national et enfin de définir les règles de partage rationnel des ressources entre l'Etat et les CTD.

Il est donc important de définir un certain équilibre dans le financement des CTD, en vue de lutter contre tous ces désarrois pouvant compromettre l'unité nationale. Ainsi l'étude des différentes sources de financement des CTD apparaît importante afin d'apporter un jugement sur la politique de financement actuelle des CTD. C'est ce qui fait l'objet de notre troisième chapitre.

CHAPITRE 3 : LES DIFFÉRENTES SOURCES DE FINANCEMENT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES DÉCENTRALISÉES : LES DÉSÉQUILIBRES INTERCOMMUNAUX.

La question du financement des CTD se pose de façon critique en raison du développement des compétences locales dans un conteste marqué par la décentralisation.

L'évolution des institutions due à la décentralisation se traduit par des transferts de compétences lourdes à assurer qui doivent néanmoins s'accompagner des ressources correspondantes. Cette évolution institutionnelle oblige les collectivités locales à organiser l'environnement en matière de sources de financement et à jouer un rôle incitatif dans le développement économique local.

Il est donc question, dans ce chapitre, de vérifier notre hypothèse sur les déséquilibres de financement entre niveaux de collectivités locales. En d'autres termes, il s'agit pour nous de présenter les sources de financement des CTD et leurs déséquilibres. Mais auparavant, on présentera la méthodologie qui guidera notre analyse.

La statistique descriptive est l'activité qui consiste à rassembler de façon cohérente les statistiques, c'est-à-dire, l'ensemble des données que l'on possède sur un sujet déterminé. En d'autres termes, c'est une méthode mathématique d'analyse quantitative des ensembles comportant de nombreux éléments .Ces éléments peuvent être présentés en données collectées dans divers sources secondaires que sont les ouvrages, les revues, les journaux , les CD.Rom des organismes internationaux. La collecte des données considérée ici est celle dite données de base. Trois approches courantes de la collecte des données de base sont : l'observation, l'expérimentation en laboratoire, et le sondage. La collecte de données par sondage fait l'objet de notre étude dans cette section. Nous exposerons tour à tour les généralités sur la méthode des sondages, la méthode des quotas comme notre technique de sondage devant nous conduire à la détermination de l'échantillon sur lequel portera notre analyse.

On procèdera à l'examen de trois (03) éléments : la définition de la méthode, les enjeux de l'enquête par sondage et les étapes de l'enquête par sondage.

La collecte d'information relative à une population statistique peut être effectuée soit sur une base exhaustive, soit sur une fraction seulement de la population. Les enquêtes exhaustives, ou recensement, consistent dans l'observation de la totalité des individus composant la population. Naturellement, lorsque la taille de celle-ci est élevée, de telles enquêtes sont entièrement coûteuses. Quant aux enquêtes ne portant que sur une partie de la population étudiée, elles n'ont d'intérêt que si cette fraction est choisie de telle sorte qu'elle soit représentative, autrement dit de façon que les informations collectées puissent être étendues à l'ensemble de la population. On donne le nom d'enquêtes par sondage à ce procédé.

Une enquête par sondage ou plus simplement un sondage, est une enquête portant sur une fraction représentative de la population étudiée, dite population de référence. Cette fraction constitue l'échantillon. Le rapport t= n/N de l'effectif n de l'échantillon à celui de N de la population est appelé taux de sondage.

En raison du caractère représentatif de celui-ci, les observations effectuées sur l'échantillon permettent d'estimer la distribution et les caractéristiques de la population de référence.

On reconnaît à l'enquête par sondage trois principaux avantages : le coût et la rapidité, la souplesse dans le choix des concepts, la précision et la richesse des observations.

Supposons que le MINDUH se propose s'étudier la possibilité de développer un vaste programme d'habitation à bon marché. Il lui serait évidemment utile de connaître au préalable les besoins, les goûts et les possibilités de financement de la population en matière de logement. Deux solutions peuvent être envisagées : on bien effectuer une enquête exhaustive en interrogeant tous des ménages du Cameroun, ou bien procéder par sondage, en interrogeant, par exemple, qu'un ménage sur trois mille.

Vu le nombre élevé de ménages au Cameroun, on imagine quels moyens matériels et quels délais seraient nécessaires pour mettre en oeuvre la première solution. En précédant par sondage, au contraire, le nombre d'interviews à réaliser devient relativement faible, ainsi que l'intervention d'un enquêteur de métier diminuera le prix de l'enquête.

Donc une enquête sans difficulté particulière, effectuée sur un petit échantillon, peut être lancée rapidement et fournir de premiers résultats dans de courts délais.

Comme sous-produit d'une activité administrative ou de gestion. De telles opérations, en effet, lorsqu'elles ne sont pas régies par des dispositions impératives de nature législative ou réglementaire, sont en tout cas soumises à un ensemble de règles : définition, nomenclatures, procédures d'enregistrement ou de contrôle, etc., qui ne sont pas toujours satisfaisantes du point de vue statistique. En outre, ces règles sont susceptibles de varier dans le temps ou dans l'espace, d'une entreprise ou d'un pays à l'autre, rendant difficile l'interprétation des résultats.

Grâce à sa taille, l'enquête par sondage permet l'intervention d'un enquêteur de métier (enquête socio-économique, enquête de marché) ou de personnel de mesure qualifié (contrôle de fabrication) et rend possible l'observation précise et simultanée de nombreux caractères.

Toutefois, la méthode des sondages n'est pas parfaite. Elle présente des limites dues aux problèmes d'erreurs d'échantillonnage et aux difficultés liées à la désignation de l'échantillon.

Le déroulement de l'enquête sondage se fait suivant un certain nombre d'étapes. Certaines de ces étapes sont les suivantes :

Nous en exposerons ici le principe de la méthode des quotas, les avantages et inconvénients, et sa mise en oeuvre.

La méthode des quotas, très fréquemment employée dans les enquêtes socio-économiques repose sur l'hypothèse de la corrélation des différents caractères d'une population. Si cette hypothèse est justifiée, un échantillon de certains caractères sélectionnés à dessein, identique à celle de la population dans la- quelle il est prélevé, aura aussi de grandes chances d'être très proche de cette population en ce qui concerne la distinction des autres caractères. Les caractères retenus pour assurer la conformité de l'échantillon à l'ensemble de la population sont appelés variable de contrôle.

Pour être en mesure d'appliquer la méthode des quotas, il faut connaître la distribution de la population suivant les variables de contrôle. On obtient les quotas devant être respectés par les enquêteurs, en multipliant par le taux de sondage les effectifs correspondant aux diverses modalités des variables de contrôle. On s'assure ainsi que l'échantillon aura bien, par rapport aux variables de contrôle, la même structure que la population. Dans les limites des quotas, le choix des individus-échantillons est laissé à la discussion de l'enquêteur.

- la méthode n'exige pas, à la différence des enquêtes aléatoires, l'existence d'une base de sondage. C'est là un avantage tout à fait déterminant dans de nombreux cas où il n'existe pas de base de sondage ou dans lesquels celle-ci, pour des raisons de secret statistique, ne peut être utilisée par l'organisme qui réalise l'enquête ;

- le coût des sondages par quotas est nettement moins élevé que celui des sondages probabilistes. Du fait de la réduction des déplacements, un enquêteur a un rendement environ deux fois plus élevé lorsque le choix des individus à interroger est laissé à sa discrétion, et non imposé par une liste d'adresses.

- la méthode de quotas n'a pas de fondements théoriques suffisants. Elle repose sur la pétition du principe suivant : une distribution correcte des caractères contrôlés assure la représentativité de la distribution des caractères étudiés ;

- la méthode de quotas ne permet pas de calculer la précision des estimations obtenues à partir de l'échantillon.

Elle débute par le choix des variables de contrôle et termine par l'organisation pratique de l'enquête. Pour être retenu comme variable de contrôle, un caractère statistique doit remplir les conditions suivantes :

- se prêter à l'observation sur le terrain par les enquêteurs sans risques d'erreurs excessifs.

Le premier de ces préceptes exprime la condition même de l'efficacité de la méthode. Les deux autres énoncent les conditions qui rendent possible sa mise en application. Ces conditions limitent considérablement le choix des variables de contrôle. On peut citer comme les plus souvent utilisés :

- Pour un échantillon de personnes : le sexe, l'âge, la catégorie socioprofessionnelle, la région, la catégorie de commune (commune urbaine ou rurale).

- Par un échantillon de ménages : la catégorie socioprofessionnelle du chef de ménage, l'effectif du chef de ménage, la région, la catégorie de commune ;

Bien entendu, en vertu du premier précepte, le choix des variables de contrôle doit être fait en fonction de l'objet de l'étude.

III- L'APPLICATION DE LA MÉTHODE DES QUOTAS : DÉTERMINATION DE L'ÉCHANTILLON ET SES CARACTÉRISTIQUES

N°	COMMUNES	TYPES	N°	COMMUNES	N°
1	Afouloum	CR	36	Mengang	CU
2	Akoeman	CR	37	Mengueme	CR
3	Akono	CR	38	Messondo	CR
4	Akonolinga	CR	39	Mfou	CR
5	Awae	CR	40	Minta	CR
6	Ayos	CR	41	Monatélé	CR
7	Bafia Urbaine	CU	42	Nanga-Eboko	CR
8	Bafia Rurale	CR	43	Ndikinimeki	CR
9	Batchenga	CR	44	Ngambé-Tikar	CR
10	Bibez	CR	45	Ngog-Mapubi	CR
11	Bikok	CR	46	Ngomedzap	CR
12	Biyonka	CR	47	Ngoumou	CR
13	Bokito	CR	48	Ngui-Bassal	CR
14	Bondjock	CR	49	Nitoukou	CR
15	Bot-makak	CR	50	Ngoro	CR
16	Deuk	CR	51	Nkolafamba	CR
17	Dibang	CR	52	Nkolmetet	CR
18	Dzeng	CR	53	Nkoteng	CR
19	Ebebda	CR	54	Nseus	CR
20	Edzeudonan	CR	55	Ntui	CR
21	Elig-Mfomo	CR	56	Obala	CR
22	Endom	CR	57	Okola	CR
23	Eséka	CU	58	Olanguina	CR
24	Essé	CR	59	Ombessa	CR
25	Evodoula	CR	60	Sa'a	CR
26	Kobdombo	CR	61	Soa	CR
27	Lembe	CR	62	Ville de Yaoundé	Cté U
28	Lobo	CR	63	Yaoundé 1^er	CUA
29	Makak	CR	64	Yaoundé 2^ème	CUA
30	Makénéné	CR	65	Yaoundé 3éme	CUA
31	Matomb	CR	66	Yaoundé 4^ème	CUA
32	Mbalmayo	CU	67	Yaoundé 5^ème	CUA
33	Mbadjock	CR	68	Yaoundé 6éme	CUA
34	Mbangassina	CR	69	Yoko	CR
35	Mbankomo	CR

A partir de cette population, nous allons déterminer par la méthode des quotas sus-évoquée l'échantillon disposant certaines caractéristiques sur lequel portera notre analyse.

Connaissant les pourcentages des communes rurales, des communes urbaines d'arrondissement, des communes urbaines et de la communauté urbaine, nous allons déterminer un échantillon de taille dix (10) qui répond aux caractéristiques de la population. La liste de cet échantillon sera descendue à cet effet. Les pourcentages sont les suivants :

Partant du principe de la méthode des quotas, celui de s'assurer que l'échantillon aura bien, par rapport aux variables de contrôle, la même structure que la population, nous retenons les quantités suivantes :

Soit donc l'échantillon et sa réalisation en ce qui concerne le type de communes.

Vu le développement très poussé de certaines communes rurales en termes des recettes budgétaires au cours de l'exercice retenu (2004), nous avons regroupé l'ensemble des communes en trois (03) catégories et selon les critères suivants :

- catégorie 1 : la communauté urbaine de Yaoundé en raison de l'ampleur de ses ressources budgétaires soient 6.171.990.614 au cours de l'exercice2004, comparativement aux autres communes

- catégorie 2 : la commune urbaine d'arrondissement de Yaoundé 5^e, la commune urbaine de Mbalmayo et la commune rurale de Yoko dont le montant des recettes budgétaires en cours de l'exercice est supérieur ou égal à 300.000.000F CFA

- et enfin, la catégorie 3 qui regroupe les communes rurales suivantes : Ombessa, Nkoteng, Okola, Ngomedzap, Nsem et Ngui-bassal, dont le montant des recettes budgétaires est inférieure ou égal à 100.000.000F CFA.

- 10% des communes ayant une surface financière avérée au cours de l'exercice 2004. par rapport à la population, cette catégorie est représentée à 100% du total de son effectif.

- 30% des communes^1(*)9 ayant une surface financière moyenne au cours de l'exercice 2004. cette catégorie représente plus de 23% de son effectif dans la population

- 60% des communes ayant une surface financière faible au cours de l'exercice 2004. elle représente 11% de son effectif dans la population.

D'où le récapitulatif des caractéristiques de notre échantillon par catégorie de commune.

Tableau 3-5 : Récapitulatif des caractéristiques de l'échantillon par catégorie de communes

Il s'est agi, dans cette section, de présenter la méthodologie qui nous permettra de trier un échantillon à partir duquel porteront nos analyses. Vu la difficulté qui a été la notre à regrouper des données sur un plus grand nombre de communes et sur une période de plusieurs années, nous nous sommes limités à ce que nous avons trouvé, c'est-à-dire les données budgétaires de l'exercice 2004. Ce qui nous a permis sans doute à limiter la taille de notre échantillon à dix (10) communes à partir desquels des comparaisons seront faites pour ressortir les déséquilibres de financement entre catégories de commune. D'où l'objet de notre deuxième section.

Section 2 : LES DIFFERENTES SOURCES DE FINANCEMENT DES CTD : LES DESEQUILIBRES INTERCOMMUNAUX.

D'une matière générale, quatre (04) sources de financement peuvent concourir au financement de la décentralisation (C & A. Consul.Ting Sarl, 2004). Il s'agit :

- du produit de la fiscalité locale provenant des impôts locaux ou des centimes additionnels communaux ;

- du financement budgétaire de l'Etat en application des dispositions de l'article 23²⁰ de la loi portant orientation de la décentralisation ;

- des financements levés à l'extérieur par les CTD camerounaises au titre de la coopération avec les CTD étrangères et autres organismes internationaux.

Toutefois les activités des gestionnaires des collectivités étant régis principalement par les textes législatifs et réglementaires, et considérant certaines dispositions ²¹ de la loi n°2004 / 018 fixant les règles applicables aux Communes, il parait un peu osé à l'heure actuelle de faire une étude sur les finances publiques locales au Cameroun. Par ailleurs, l'étude des finances publiques locales est en passe de devenir compliquée dès lors que sont abrogées les dispositions et les modifications de la loi 74 / 23 du 05 Décembre portant organisation communale et création des communautés urbaines ; tant il est vrai que l'essentiel des finances publiques locales s' y trouve renfermé.

Fort heureusement, demeure en vainqueur un texte qui se trouve dans la vague réformiste de la gestion financière et comptable des CTD. Ils s'agit du décret 98 / 266 / PM du 21 Août 1998 portant approbation du plan comptable sectoriel communal et adoption de la nomenclature budgétaire communale les communes vivent cette reforme depuis le 01 Janvier 2003. A la lumière de cet acte réglementaire, les dépenses des CTD sont financées à partir de deux grandes sources :

- Les recettes de fonctionnement, essentiellement faites d'impôts et des produits de l'exploitation du domaine et des services communaux ;

- Les recettes directement affectées au financement des investissements telles que les datations, les subventions, les réserves et l'emprunt.

Notre ambition dans cette section est, à partir de la méthodologie sus- évoquée, de confirmer ou d'infirmer l'hypothèse de travail suivant laquelle : la politique de financement des CTD n'est pas efficace, car elle s'appuie sur des ressources fiscales difficilement recouvrables dans certaines communes du fait de leur marginalisation économique ; une mauvaise répartition des ressources propres locales. Ce qui a pour conséquence la création des déséquilibres entre niveaux de CTD, l'inefficacité dans l'accomplissement des missions et une faible contribution au processus de développement national.

Autrement dit, il s'agira à partir de différentes sources de financement de CTD, de faire ressortir à chaque fois les déséquilibres existants.

- les produits des recettes fiscales, centimes additionnels et les taxes communales directes et indirectes ;

A- Les produits des recettes fiscales, centimes additionnels et les taxes communales directes et indirectes

Il s'agit des impôts qui sont levés sur les revenus issus des activités économiques locales. C'est le cas par exemple de l'impôt libératoire qui a été introduit par la loi de finances 95/96. C'est un impôt assis sur les contribuables exerçant une activité commerciale industrielle ne relevant ni du régime du bénéfice réel, ni du régime simplifié d'imposition. Font aussi parti de cette catégorie de recette : la taxe sur les armes à feu, la redevance forestière, la taxe foncière et la taxe d'assainissement.

Cette catégorie de recettes constitue la deuxième source de financement des CTD, après les CAC, et est caractéristique du niveau de l'activité économique locale.

Sa contribution par catégorie de communes est représentée dans le tableau ci-après :

Tableau 3-6 : Contribution des recettes fiscales au financement des CID, par catégorie de commune.

Recettes fiscales	Catégories de communes
Recettes fiscales	Catégorie 1	%	Catégorie 2	%	Catégorie 3	%
Contribution des patentes	694615407	79.9	17.699.413	2.8	8.386.203	21.7
Contribution des licences	175037562	20.1	6.885.832	1.1	821.207	2.1
Taxe sur le bétail	-		-
Taxe sur les armes à feu	-		13.000	0.002	7.500	0.02
Impôt libératoire	-		175.219.713	27.6	26.814.826	69.4
Redevance forestière	-		329.185.325	51.898	150.000	0.389
Taxe d'assainissement	-		4.891.000	0.7
Taxe foncière	-		1.979.082	0.3	2.500	0.006
Autres recettes fiscales	-		99.267.473	15.6	2.455.345	6.375
TOTAL	869652969	100	635.100.838	100	38.635.581	100

La structure générale de ces statistiques, montre que la contribution des recettes fiscales au financement des CTD dépend des catégories de communes. Elle est plus forte pour les communes issues de la catégorie 1, à savoir la communauté urbaine de Yaoundé, car au niveau de cette commune l'activité économique est assez développée. Ceci est justifié par la forte contribution des impôts tels que la patente et les licences. Par contre, au niveau de la catégorie 2, les recettes fiscales contribuent moyennement au financement des CTD. Ceci est dû à une activité économique presque peu développé, car la plupart des agents économiques sont soumis au paiement de l'impôt libératoire. Toutefois, les communes ou l'exploitation du bois est très poussée connaissent une augmentation très considérable de leurs ressources fiscales par le reversement de la redevance forestière collectée par l'Etat. Ainsi dans cette catégorie de communes, la redevance forestière constitue la première source de financement des CTD en recette fiscale, soit plus de 51% du total des recettes fiscales recouvrées au cours de l'exercice 2004.

Enfin, pour les CTD relevant de la catégorie 3, nous constatons que la contribution des recettes fiscales est très faible. Ce qui se justifie par la faiblesse de l'activité économique. La principale recette fiscale ici étant l'impôt libératoire, qui représente plus de 69% du total des recettes fiscales dans cette catégorie de CTD.

Au total, pour un montant de recettes fiscales égal à 1.543.389.388F CFA, pour l'exercice 2004, 56.3% contribuent au financement de la seule communauté urbaine de Yaoundé ; 41.1% relèvent des trois (03) communes moyennement développées et enfin 2,6% pour les six(06) communes rurales où l'activité économique est presque inexistante. Ce constat nous permet de confirmer notre hypothèse sur les déséquilibres dans les sources de financement des collectivités locales.

Figure 3-1: Répartition des recettes fiscales par catégorie de communes, pour l'exercice 2004

A partir de cette figure nous constatons que seule la communauté urbaine regorge des ressources fiscales importantes, c'est-à-dire plus de la moitié du total des recettes fiscales de l'exercice 2004. Les autres communes, à savoir les communes urbaines, les CUA et les communes rurales sont marginalisées dans cette catégorie de recettes de financement.

Il s'agit d'un pourcentage prélevé sur certains impôts de l'Etat et réservé aux CTD.

Les taux sont les mêmes et correspondent aux plafond prévues par la législation fiscale à savoir.

Les modalités de répartition du produit des CAC sont définies ainsi qu'il suit :

Pour la plupart des CTD, les CAC constituent la principale source de leur financement et sa répartition est d'une importance inégale par catégorie de communes tel que l'atteste le tableau suivant :

Tableau 3-7 : Contribution des CAC au financement des CTD pour l'exercice 2004.

A l'observation de ce tableau, nous constatons que la communauté urbaine de Yaoundé reçoit à elle seule plus de 81.4% du total des CAC affectés au financement des dix (10) communes de notre échantillon, que 12.2% sont répartis entre six (06) communes rurales ayant une faible surface financière et enfin 6.4% alloués aux communes de moyenne importance.

La figure ci-dessous représente de manière plus claire la structure de répartition des CAC entre les dix (10) communes de notre échantillon

Figure 3-2 : Répartition des CAC entre catégorie de communes de notre échantillon, pour l'exercice 2004.

On distingue deux catégories de taxes communales : les taxes communales directes et les taxes communales indirects.

Les taxes communales directes sont des impôts institués par le conseil municipal et qui frappent directement les habitants lors de l'utilisation de certaines infrastructures mises en oeuvre par la collectivité locale. Ces taxes se présentent sous forme de redevance forfaitaire et comprennent : la taxe d'eau, la taxe d'éclairage, la taxe d'enlèvement des ordures ménagères (TEOM), la taxe d'électrification et la taxe de fonctionnement de l'ambulance municipale.

Quant aux taxes communales indirectes, elles sont d'inégale importance et les plus représentatives sont : les droits de place sur le marché, les droits de permis de bâtir, les taxes de stationnement, la taxe de publicité, la taxe douanière municipale.

Leur contribution au financement des CTD est très faible et dépend des niveaux de collectivités locales tel que l'atteste le tableau ci-après :

Tableau 3-7 : Contribution des taxes communales au financement des CTD au cours de l'année 2004.

Nous contentons que, que ce soit la catégorie 1, la catégorie 2, ou la catégorie 3, les taxes communales indirectes contribuent le plus au financement des CTD par rapport aux taxes communales directes. Mais cette contribution est fonction de la catégorie de collectivité prise en compte. Dans la catégorie1, les recettes issues des taxes communales sont huit (8) fois supérieures à celles de la catégorie 2, et 135 fois plus que celles issues de la catégorie 3. Ce qui traduit ainsi les déséquilibres évoqués dans les différentes sources de financement des CTD.

Les produits de l'exploitation du domaine et services communaux correspondent aux revenus tirés de l'exploitation du domaine public et du domaine privé de la commune. Il s'agit notamment :

- des retenues pour logements occupés par les agents communaux, des produits des locations des meubles ;

La contribution de cette catégorie de recette est représentée dans ce tableau

Tableau 3-8 : contribution des produits de l'exploitation du domaine et des services communaux au financement des CTD pour l'exercice 2004.

Produits de l'exploitation du domaine et des services communaux	Catégories de communes
	Catégorie 1	%	Catégorie 2	%	Catégorie 3	%
Loyers des immeubles communaux	54.144.043	86,2	3.062.000	21,9	17.202.500	74,8
Retenues pour logements	1.057.474	1,7	/		/
Location des meubles	/		6.011.700	41,5	721.161	3,1
Concessions des emplacements publicitaires	/				5.076.051	22,1
Produits des services affermés ou concédés	7.620.000	12,1			/
Autres produits d'exploitation du domaine.	/		5.307.895	36,6	/
TOTAL	62.821.517	100	14.381.595	100	22.999.712	100

Il ressort de l'observation de ces données que seules les communes de la catégorie 1 et de la catégorie 2 connaissent un montant considérable de recettes issues de l'exploitation du domaine et des services communaux. Ainsi, les loyers des immeubles communaux constituent la principale source de financement des CTD dans cette catégorie de recettes. Soit 86,2% pour la seule communauté urbaine, 74,8% pour les communes urbaines, les communes urbaines d'arrondissement et les communes rurales connaissant une farte activité forestière. Toutefois pour les communes relevant de la catégorie 3, les produits de location des meubles, des salles de fêtes, des camions engins et autres biens meubles et immobiliers, constituent leurs principales sources de financement du fait du manque d'infrastructures en logements sociaux.

La contribution des produits de l'exploitation du domaine et des services communaux est encore très négligeable. Cette situation se justifie par l'incapacité pour des collectivités à fourni des services de base aux populations. Mais cette faible contribution dépend de la catégorie de communes considérée. Pour la communauté urbaine de Yaoundé les recettes d'exploitation du domaine et services communaux sont considérables du fait de l'existence, dans cette collectivité, des logements communaux et des espaces exploitables. Pour les communes des catégories 2 et 3, les quelques recettes existantes proviennent de la location des meubles et salles de fête de la commune.

- des réserves affectées au fonctionnement des services communaux et au paiement des salaires et du matériel en début d'exercice. Ces réserves proviennent généralement de l'excédent des recettes budgétaires de l'année précédente ;

- des subventions de fonctionnement reçues de l'Etat, de la communauté urbaine (pour le cas des CUA) et de tout autre organisme dispensateur ;

- des divers transferts de l'Etat et autres organismes nationaux et internationaux dans le cadre de la coopération décentralisée internationale ;

La contribution de cette catégorie de recette au financement des CTD est presque nulle tel que le présente le tableau suivant :

Tableau 3-9 : contribution des autres recettes de fonctionnement au financement des CTD pour l'exercice 2004.

Autres recettes des fonctionnements	Catégories de communes
Autres recettes des fonctionnements	Catégorie 1	%	Catégorie 2	%	Catégorie 3	%
Transferts reçus d l'Etat	725.000.000	99,8			23.600.000	99,6
Produits des amendes de simple police	1.486.200	0,2	4.511.000	4,3	/
Subventions de fonctionnement reçues de la communauté urbaine	/		99.789.391	95,7	/
Amendes pénales reçues	/				101.700	0,4
TOTAL	726.486.200	100	104.300.391	100	23.701.700	100

A l'observation de ces statistiques nous constatons que sur vingt six (26) sources de financement^2(*)0 qui relèvent de cette rubrique, seules quatre (04) sont exploitée par les collectivités locales. Ce qui justifie a priori la faible contribution de cette rubrique au financement des CTD.

Pour la communauté urbaine de Yaoundé, la principale source de financement exploitée dans cette rubrique est les transferts reçus de l'Etat. Ceux-ci constituent 99,8% du total des recettes de cette rubrique.

En ce qui concerne les communes de la catégorie2, nous constatons que les 95,7% des recettes proviennent des CUA, car celle-ci perçoit chaque année une subvention de fonctionnement de la communauté urbaine du fait que les deux CTD partagent le même ressort territorial. En outre seule la commune urbaine de Mbalmayo génère des ressources issues des amandes de simple police. La commune rurale de Yoko, faisant parti de cette catégorie, ne connaît pas de recettes dans ce domaine. Il en est de même pour les communes issues de la catégorie 3. Seules la CR de Ngomedzap et la CR d'Okola connaissent des recettes dans cette rubrique de financement.

Ces différences de sources de financement par catégorie de communes et par type de communes permettent de justifier notre hypothèse sur les déséquilibres de financement entre CTD.

Les différentes sources de financement regroupées dans les recettes de fonctionnement des CTD connaissent une sous-exploitation selon que l'on se trouve dans les communes où l'activité économique est assez développée, que dans les communes connaissant une activité économique moyennement développée. Cette sous-exploitation, voire le manque d'exploitation, de certaines recettes de fonctionnement des CTD justifie les déséquilibres dans le financement de la décentralisation territoriale au Cameroun.

Ces déséquilibres dans les recettes de fonctionnement peuvent être ressortis dans le tableau suivant :

Tableau 3-10 : répartition des recettes de fonctionnement par catégorie de CTD.

Les différentes fréquences de recettes par catégorie de commune nous permettent de représenter les diagrammes à bandes ou en tuyaux d'orgue suivant :

Figure 3-2 : représentation catégorielle des recettes de fonctionnement pour l'exercice 2004.

A partir du graphique ci-dessus, les déséquilibres entre les différentes sources de financement des CTD apparaissent plus aisément. D'une manière générale nous constatons que seules les communes de la catégorie 1, c'est-à-dire la communauté urbaine de Yaoundé présente un assez bon équilibre entre les différentes recettes de fonctionnement, le reste des communes connaît un financement assez faible en recettes de fonctionnement.

En dehors de ces recettes de fonctionnement, les CTD possèdent d'autres ressources affectées uniquement à l'investissement. C'est ce à quoi nous allons à présent nous atteler.

Selon la nomenclature budgétaire communale, les recettes d'investissement des CTD peuvent être divisées en trois (03) grandes catégories :

Il s'agit des divers transferts de ressources que l'Etat peut opérer en vue de l'accomplissement, par les CTD, des dépenses d'investissement .On distingue cinq (05) types de dotations à savoir :

- les dons et legs pour investissement ; les contributions volontaires aux dépenses d'investissement.

Cette catégorie de ressources ne connaît pas encore une exploitation réelle du fait de transfert des compétences par l'Etat aux CTD. Ce qui justifie la faible contribution de cette catégorie de recettes ou financement de investissements locaux tel que le présente le tableau ci-après :

Tableau 3-11: répartition des fonds de dotation par catégorie de communes.

Les fonds de dotation	Catégorie de communes
Les fonds de dotation	Catégorie1	%	Catégorie2	%	Catégorie3	%
Les fonds dotation de base	/		20.000.000	64,9	/
La dotation d'origine reçue	/		/		/
Les affectations en espèces ou en nature reçue	/		/		/
Dons et Legs	/		/		/
Contributions volontaires aux dépenses d'investissement	/		10.830.000	35,1	/
Total	/		30.830.000	100	/

Du fait qu'aucun transfert de compétences n'est pas encore effectué par l'Etat, l'on comprend aisément la faible contribution de cette catégorie de recettes au financement des investissements communaux. Toutefois certaines communes, en particulier la commune urbaine de Mbalmayo et la CUA Yaoundé5 commencent déjà à exploiter cette rubrique de recette. C'est ainsi que au cours de l'exercice 2004, la commune urbaine de Mbalmayo a collecté 10.830.000 Fcfa au titre de contribution volontaire aux dépenses d'investissement. La CUA de Yaoundé 5 quant à elle a reçu 20.000.000 Fcfa à titre de fonds de dotation de base. L'inexploitation de cette catégorie de recette par certaine CTD contribue à accentuer les déséquilibres dans le financement du développement local.

- Les subventions d'équipement reçues de la communauté urbaine pour les communes urbaines d'arrondissement.

Dans la pratique nous constatons que le financement des investissements locaux par cette catégorie de commune est fonction de la surface financière de la collectivité. Ainsi, pour la communauté urbaine, seules les réserves affectées à l'investissement et provenant de l'excèdent budgétaire de l'année précédente, constituaient la seule source de financement des investissements au cours de l'exercice 2004, par contre, au niveau des communes urbaines et des communes rurales, en dehors de ces réserves, les équipements ont aussi été financés par des financements du FEICOM.

Le tableau ci-après illustre cette distribution des financements par catégorie de CTD.

Tableau 3-12: répartition des réserves et subventions par catégorie de communes

Les réserves et subventions d'investissement	Catégories de communes
Les réserves et subventions d'investissement	Catégorie1	%	Catégorie2	%	Catégorie3	%
Les réserves affectées pour investissement	289.226.362	100	17.745.823	100	5.078.067	83
Les réserves non affectées maintenues à l'actif					1.030.036	17
Les subventions reçues de l'Etat
Les subventions reçues de la communauté urbaine
Les subventions reçues du FEICOM
Total	289226362	100	17745823	100	61081013	100

Les réserves affectées pour investissement, qui représentent une partie de l'excédent budgétaire de l'année précédente, constituent la seule source de financement des communes de catégories 1 et 2. Il en est de même pour les communes rurales de la catégorie3 : 83% des réserves de cette rubrique proviennent de l'excédent budgétaire de l'année précédente.

A partir de la nomenclature budgétaire, nous distinguions cinq (05) types d'emprunts à savoir :

Les CTD disposent aussi la possibilité de contracter des dettes auprès de institutions financières nationales et internationales. Mais dans la pratique, cette possibilité est totalement encadrée voire même prohibée par la tutelle qui en matière d'un d'empreint communal exerce un contrôle à prion.

L'emprunt est donc une source de financement pour les CTD existantes mas non encore exploitées, ce qui justifie sa faible contribution, représentée dans le tableau suivant , au financement des investissements communaux.

Emprunt à long et à moyen termes.	Catégories de communes
Emprunt à long et à moyen termes.	Catégorie1	%	Catégorie2	%	Catégorie3	%
Emprunt remboursable en monnaie nationale	/		/		27.875508	98,7
Emprunt remboursable en devises	/		/		1.030.036	1,7
Autres dettes à long à moyen terme	/		/
Remboursement des prêts et autres créances à long et à moyen termes	976.000.000	100	/		360.230	1,3
Total	976.000.000	100	/		28.235.738	100

Ainsi, l'observation des statistiques de ce tableau, nous conduit à dire que la procédure d'emprunt n'a pas été exploitée par les communes de la catégorie2. Mais dans leurs différents budgets, des montants d'emprunt ont été prévus, mais en fin d'exercice, rien n'a pu être contracté. Ceci est dû aux difficultés financières dont le FEICOM, principale structure accordant des prêts aux CTD, faisait preuve et au fort taux d'endettement de certaines collectivités auprès de cet organisme.

Toutefois l'emprunt communal reste une source de financement inexploitée par les CTD. Or, au vu des nombreux problèmes de développement qui ce pose à la base, cette source de financement devrait contribuer à financer les investissements locaux.

En somme les recettes d'investissement ne contribuent pas de manière efficace au financement des CTD. Il existe même des disparités entre sources de financement par catégorie de communes. Les unes utilisées par certaines communes et les autres exclusivement réservées à une autre catégorie de commune. C'est cette situation qui crée les déséquilibres contactés dans les différentes sources de financement consacrées à l'investissement communal. Le tableau ci-après en donne une illustration.

- Les fonds de dotation constituent la principale source de financement des dépenses d'investissement pour les communes de la catégorie 2. mais à l'intérieur de cette catégorie seule les communes urbaines en reçoivent. Pour les catégories 1 et 3, les fonds de dotation constituent encore une source de financement d'investissement inexploitée.

- Quant aux réserves et subventions d'équipement, il ressort que la communauté urbaine de Yaoundé est la seule disposant d'importantes recettes dans cette rubrique de ressources. Ceci se justifie par un excédant budgétaire plus important qu'elle dégage chaque année et qui est affectée en partie aux dépenses d'investissement de l'année suivante. Pour cette rubrique de recettes d'investissement, son montant dépend du montant de l'excédant budgétaire dégagé au cours de l'exercice ^précédente.

- Et l'observation de la rubrique « emprunt » laisse constater que cette source de financement reste inexploitée par toutes les catégories de communes. Ceci se justifie par le fort taux d'endettement, pour ce qui est des catégories 2 et 3, auprès de la structure de financement, le FEICOM et par une certaine inertie des autorités, pour ce qui est de la catégorie 1, à rechercher d'autres sources de financement de leurs investissements. Pourtant au vu des multiples défis les matières d'infrastructures de base qui interpellent les CTD, cette source de financement devrait être la mieux utilisée.

En définitive, les ressources des collectivités locales sont divisées en deux (02) groupes : les ressources affectées au fonctionnement et celles affectées à l'investissement.

Les ressources de fonctionnement sont composées essentiellement des recettes fiscales, les centimes additionnels communaux, les taxes communales directes et indirectes, et enfin des produits de l'exploitation du domaine des services communes et des dépenses transferts de l'Etat. Quant aux ressources d'investissement, elles sont faites des fonds de dotation, des réserves d'investissement, , et des emprunts à long et à court termes.

L'examen de ces déférentes sources de financement laisse apparaître des déséquilibres entre catégorie de collectivités territoriales. Il ressort ainsi que les communes des catégories 2 et 3 (à savoir les communes rurales, les communes urbaines et les CUA) sont marginalisées dans certains domaines de financement. Par contre, bien que présentant aussi des disparités dans certaines sources de financement, la communauté urbaine de Yaoundé se trouve à l'heure actuelle la collectivité la mieux financée tant en ressources de fonctionnement qu'en recettes d'investissement.

Tableau 3-15 : Synthèse des contributions des différentes recettes au financement des catégories de CTD pour l'exercice 2004

Ces déférents pourcentages nous permettent de faire la représentation graphique ci-dessus afin de ressortir les déséquilibres dans le fonctionnement des CTD.

Pourcentages

- 74.64% des recettes de fonctionnement appartiennent à la seule communauté urbaine, 17.12% aux trois (03) communes (communes urbaine de Mbalmayo, CUA de Yaoundé 5^e et la CR de Yoro) ayant une surface financière moyenne, et enfin 8.24% reviennent à six (06) communes marginalisées économiquement (Okola, Nsem, Ombessa, Ngoumedzap, Ngnibassal et Nkoting)

- 3.2% des recettes d'investissement appartiennent à la seule communauté urbaine de Yaoundé, 35.2% des recettes aux six (06) communes rurales de la troisième catégorie.

Ces chiffres nous permettent donc de confirmer notre hypothèse de travail suivant laquelle la politique de financement des CTD n'est pas efficace, car elle s'appuie sur des ressources fiscales difficilement recouvrables dans certaines communes du fait de leur marginalisation économique, une mauvaise répartition des ressources issues des transferts de l'Etat et une faible rentabilité des ressources propres locales.

CONCLUSION DU CHAPITRE

Nous nous sommes attelés dans ce chapitre à l'aide d'une analyse statistique basée sur la méthode de sondage à présenter les différents déséquilibres qui naissent des différentes sources de financement des CTD.

L'analyse statistique par la méthode de sondage nous a permis de tirer, de l'ensemble des CTD de la province du Centre, un échantillon représentatif de dix communes réparties selon l'importance des recettes réalisées au cours de l'année 2004 en trois catégories. La première catégorie regroupe les communes ayant un montant de recettes supérieur à un milliard ; la deuxième catégorie regroupe les communes ayant une surface financière moyenne, dont un montant de recette supérieur à 300.000.000Fcfa. Ici nous avons inclus la commune rurale de Yoko car celle-ci déploie d'importantes recettes dues à la redevance forestière. Enfin la troisième catégorie qui regroupe, quant à elle les communes rurales ayant une faible surface financière, dont un montant de recettes inférieur ou égal à 100.00.000F CFA.

Sur la base de ce classement l'examen des différentes sources de financement nous a permis de constater que la première catégorie de commune, dont la communauté urbaine de Yaoundé, collecte d'importantes recettes tant en fonctionnement qu'en investissement pour le financement de ses activités. Toutefois il existe encore quelques disparités dues au fait que certaines sources de financement restent inexploités soit du fait qu'elles nécessitent d'abord un transfert par l'Etat de nouvelles compétences dans le cadre de la « nouvelle décentralisation », soit du fait qu'elles relèvent d'une autre collectivité centrale.

Quant à la deuxième et à la troisième catégorie, nous constatons qu'elles sont les plus marginalisées dans cette politique de financement des CTD. Cette forte marginalisation est due au fait que certaines sources de financement sont exploitées par certaines communes et inexploitées par d'autres de même niveau. Ceci peut aussi se justifier par la faiblesse du niveau d'activités économique dans ces catégories de communes, car cette faiblesse d'activités ne favorise pas la mise sur pied d'une politique fiscale efficace.

La lutte contre ces inégalités apparaît donc importante. C'est ce qui fait l'objet de notre quatrième chapitre.

CHAPITRE 4 : LES RECOMMANDATIONS ET LES PERSPECTIVES POUR UN FINANCEMENT ADEQUAT DU PROCESSUS DE DECENTRALISATION TERRITORIALE AU CAMEROUN

INTRODUCTION

La présente étude part d'une constatation : l'hypothèse suivant laquelle, il existe des déséquilibres dans le financement des CTD du fait de l'importance inégale des taxes communales indirectes, l'impossibilité de recouvrement et le rendement faible de certaines taxes au niveau local, de la mauvaise répartition des ressources recouvrées par l'Etat au bénéfice des communes et de la faiblesse des économies locales, est confirmée dans les développements précédents.

Il s'agit à présent de s'efforcer de trouver des explications aux divergences observées dans le financement des CTD. Ainsi, dans un premier temps, nous allons traiter de la nécessité de la réforme du modèle de décentralisation et du renforcement de la fiscalité locale ; et dans un second temps, étudier les voies de redéfinition de la contribution de l'Etat et la promotion de l'emprunt communal.

Section 1 : La nécessité de reformer le modèle de décentralisation et le renforcement de la fiscalité locale.

Il s'agira d'abord de présenter la nécessité de reformer le modèle de décentralisation ensuite d'examiner dans quelle perspective la fiscalité locale peut être renforcée.

I- LA NECESSITE DE REFORMER LE MODELE DE DECENTRALISATION

Nous envisageons une action sur le découpage territorial par la détermination de l'unité territoriale optimale, la dynamisation de la coopération décentralisée et le renforcement de la solidarité intercommunale.

Nous allons définir le concept d' `'unité territoriale optimale'' ensuite nous donnerons ses caractéristiques.

Ce concept renvoie au risque de marginalisation économique de certaines CTD dont pourrait créer une mauvaise répartition des ressources nationales.

L'unité territoriale optimale désigne ainsi une portion du territoire national capable de générer des ressources propres grâce à une activité économique territoriale vivante. C'est sur la base du critère économique que repose le concept d'unité territoriale optimale. Or tel que se présente le modèle de décentralisation actuel, il ressort que la création des collectivités territoriales repose sur des ambitions politiques et non sur la base de ce critère 'efficace. Ce qui justifie l'existence des collectivités territoriales financées à 90% par les centimes additionnels. C'est le cas de la commune rurale d'Afanloum, dans la Mefou et Afamba, qui sur un total de recettes budgétaires de 8 420 000 FCFA, 7 200 000 F CFA proviennent des CAC, soit 85% du total des recettes de l'année 2004.

Ainsi le financement de la décentralisation territoriale au Cameroun peut être émaillé de deux débats : faut-il diminuer le nombre de CTD, afin d'élargir leur champ économique ? Ou, faut-il créer davantage de collectivités locales, tout en sachant que leur survie dépendra des ressources transférées par l'Etat ? La première option semble la meilleure, car c'est elle qui permet de garantir le principe d'autonomie financière des CTD.

Le diagnostic sur le nombre de collectivités locales est généralement admis, mais la volonté politique fait souvent défaut. Le Cameroun possède aujourd'hui 339 CTD réparties sur toute l'étendue du territoire national. Certaines de ces collectivités connaissent d'énormes difficultés dues à une faible quantité de ressources propres capables de financer les seuls besoins en fonctionnement. Le financement de l'Etat se faisant ainsi majoritaire.

Il paraît donc nécessaire de partir des bases économiques fiables lors de la création des CTD.

Nous distinguons d'une part les caractéristiques juridiques et d'autre part, les caractéristiques économiques.

La notion d'unité territoriale optimale satisfait aux traits juridiques suivants :

La caractéristique de l'activité économique locale repose essentiellement sur l'étude des statistiques fiscales. Elle ressort des déclarations fiscales agrégées au niveau de chaque commune. Il est aussi possible de disposer d'informations précises, fiables et significatives sur les entreprises installées sur le territoire d'une commune ou d'une agglomération.

L'appréciation des activités économiques au sein d'un territoire n'est toutefois pas très facile. L'idée la plus simple serait de pouvoir disposer d'un indicateur de valeur ajoutée localisée au niveau d'un territoire. Un tel indicateur, idéal en théorie, se révèle indisponible en pratique.

Ainsi certaines informations socio-économiques permettent de contrecarrer les difficultés liées à l'absence d'indicateurs de flux financiers au niveau local. Ces informations peuvent être considérées comme les caractéristiques socio-économiques de l'unité territoriale optimale. Il s'agit :

- de la taille de ces établissements (nombre de salariés ou chiffre d'affaire) ;

Sur la base de ces critères, les autorités centrales doivent revoir le ressort territorial de certaines collectivités locales, ou procéder à une autre division du territoire national.

La coopération décentralisée permet le recourir à un mode de coopération généralement nord-sud, qui repose sur la recherche de collectivités territoriales partenaires susceptibles d'appuyer la mise en oeuvre d'un ou plusieurs services ou de réaliser une ou plusieurs activités dans leur domaine de compétences et dans le respect des engagements internationaux. C'est une coopération qu'on pourrait qualifiée de coopération entre collectivités étrangères à capacité de financement et collectivités nationales a besoin de financement.

Comme on peut le constater, la coopération décentralisée telle que menée par les collectivités nationales manque d'efficacité et d'objectivité. Nous constatons que les élus locaux exploitent ce cadre de coopération pour se faire des "amis" à l'étranger et non des partenaires au développement de la commune.

Or pour l'union européenne, la coopération décentralisée est un moyen de sortir du système de coopération « centralisée » avec les Etats et de s'engager vers « une autre façon de faire de la coopération ». La démarche européenne de coopération décentralisée repose sur quelques idées maîtresses qui tournent autour de la participation active, la responsabilisation de l'ensemble des acteurs de la société civile. Pour la commission européenne, il s'agit de « transformer les bénéficiaires en véritables acteurs et/ou partenaires, capables de prendre en charge leur propre développement ».

En d'autres termes, la coopération décentralisée est un cadre qui permet aux CTD de trouver d'autres sources de financement étrangères à leurs multiples investissements. Elle ouvre aussi la possibilité aux CTD de passer des conventions avec des CTD étrangères.

C'est donc un cadre bénéfique pour les CTD qui font face à une pénurie de ressources financières. Elle devrait être bien exploitée par nos dirigeants locaux, et cela contribuerait à générer d'autres recettes dans les rubriques telles que les dons et legs, les transferts reçus dans le cadre de la coopération internationale décentralisée ou des subventions de fonctionnement reçues des autres organismes dispensateurs.

Nous examinons ici la nécessité de l'intercommunalité, ses objectifs, les formes adaptées de l'intercommunalité et son mode de financement.

Aujourd'hui, le constat est fait que bien de services publics à la population (eau, électricité, infrastructures scolaires etc.) ne peuvent être fournis par une commune seule, soit que le service en question répond à une population dont le bassin dépasse le cadre d'une seule commune, soit que les coûts de production sont supérieurs aux moyens d'une seule commune, soit que l'interdépendance des communes exige une mise en cohérence des investissements et les politiques de développement, la mise en oeuvre de certaines compétences locales nécessitent une mise en commun des énergies par plusieurs communes.

L'intercommunalité s'impose ainsi comme une nécessité. Elle peut être un moyen de renforcement de l'efficacité des services de base et de la crédibilité des communes. Comme on peut le constater au Cameroun en général, et dans la Province du centre en particulier, la seule solidarité intercommunale qui existe, est celle entre la communauté urbaine de Yaoundé et ses six (06) CUA. Ainsi, chaque CUA reçoit, au cours de l'année, une subvention de fonctionnement et une subvention d'équipement de l'ordre de 150 millions par an.

Donc l'intercommunalité se présente, de nos jours comme une nécessité en ce sens qu'elle permet de trouver des solutions aux questions pertinentes en matière de décentralisation : quel est le territoire pertinent d'exercice des compétences, le meilleur niveau d'administration des communes ? Comment optimiser la gestion des services publics locaux ou le développement local ?comment les CTD riches peuvent aider les CTD pauvres ?

L'intercommunalité est un regroupement de communes dans une structure supra communale pour réaliser certains travaux ou tâches d'intérêt commun. C'est donc une association de communes qui vise la réalisation efficiente d'objectifs déterminés.

L'intercommunalité répond d'une part à la nécessité de rationaliser la gestion, d'optimiser l'organisation des services urbains ; et d'autre part à la nécessité de maintenir une participation, une démocratie de proximité.

Quel que soit le système communal, il est en effet toujours souhaitable, voir nécessaire de :

- rechercher de la valeur ajoutée qui procède d'une mise en commun des énergies, avec notamment des économies d'échelle ;

- éviter de trop grandes disparités entre les territoires notamment sur le plan du développement économique ;

- diminuer les conflits pouvant résulter de la compétition ou de l'opposition entre territoires voisins ;

Cette exigence de production efficiente des services qui pousse à la centralisation à une échelle territoriale suffisante, doit être confrontée à l'exigence de participation démocratique locale qui suppose des unités plus réduites permettant le rapprochement entre la gestion des services et les populations.

Mais la réalité n'est que rarement dans une compétence exclusive donnée d'un niveau ou à un autre ; elle est souvent dans une compétence partagée entre différents niveaux ; compétence partagée par la loi qui a défini différents niveaux de CTD en leur attribuant chacune une compétence ou partie de cette compétence. Tout ceci ne doit pas rester vague : une compétence partagée, c'est un cahier des charges qui explique qui fait quoi ; à la fois pour une transparence en évitant le rejet de responsabilités, pour qu'on sache à quoi sont affectés les financements et que l'on sache rendre compte à la foi à la tutelle et à la population qui élit et donne mandat aux responsables de ces collectivités.

Les formes d'intercommunalité dépendent du découpage territorial existant et des compétences visées. L'intercommunalité conduit toujours à un transfert de compétences des communes vers une structure de coopération intercommunale qui peut prendre deux formes : une forme intégrée allant jusqu'à la création d'un nouveau niveau de collectivité locale. C'est le cas des communautés urbaines, qui disposent d'un niveau de compétences exclusives et partagées mais sur la base d'un cahier de charge précis et des ressources propres de type fiscal. Au regard des expériences qui ont été définies précédemment, la communauté urbaine se présente incontestablement comme la structure la mieux adaptée à l'intercommunalité en milieu urbain. Elle représente une structure intégrée de coordination et de rationalisation des services des différentes interventions publiques, mais laisse aux communes la possibilité de la gestion des compétences de proximité.

L'autre forme d'intercommunalité est une forme associative, l'exemple en est le syndicat intercommunal (le syndicat des communes, à vocation unique ou multiple avec activité à la carte et financement par contribution des budgets de chacune des communes). Cette formule apparaît la mieux adaptée pour les zones rurales. Cette forme est la plus modeste et plus respectueuse de l'autonomie communale. De plus, la clarté de ses règles de fonctionnement et sa souplesse lui permettent d'être opérationnelle aussi bien pour la gestion d'un service unique que de plusieurs services. Cependant, même en milieu rural, il ne saurait être question de se regrouper sans projet précis, comme on le vit trop souvent uniquement parce qu'on se situe dans la même zone géographique ou pour succomber à la mode de constitution de syndicats de communes.

Seul le souci d'un développement équilibré dans la zone syndicale devait être la motivation principale de l'institution des syndicats de communes. Plus encore que la question : comment regrouper ? Il y a lieu de répondre la question : Comment faire pour que la structure de regroupement soit adaptée aux services à gérer ou aux équipements à implanter ? Plus qu'un cadre élargi de gestion, la structure intercommunale doit devenir un mode de gestion adapté aux services à gérer. La logique fonctionnelle doit prévaloir sur la seule logique de regroupement territorial.

L'intercommunalité n'est viable qu'autant qu'elle possède les moyens financiers d'assurer matériellement la poursuite des objectifs qu'elle s'est fixée. L'intercommunalité ne change pas fondamentalement les mécanismes de financement des services qui reposent toujours sur l'impôt et la tarification. Mais l'intercommunalité permet de gérer ces services dans un cadre financier plus large : ce qui donne plus de poids dans la négociation et le contrôle vis-à-vis de l'Etat et vis-à-vis des prestataires.

Il faut que les structures intercommunales aient un budget propre. Celui-ci peut être alimenté par les cotisations des communes associées au risque de faire apparaître la prééminence de la contribution de la commune centrale, ce qui déséquilibre les relations de pouvoir et même parfois l'application des programmes entre les communes associées.

Dans le cas du Cameroun, il se pose déjà le problème de l'impossibilité de communes à satisfaire aux besoins les plus élémentaires tels que le paiement des personnels. Cette situation ne favorise pas le financement de la structure intercommunale, basé sur le principe de cotisations. Ainsi l'efficacité d'une telle structure apparaît à priori limitée. Il est donc question que l'Etat participe au financement de ces structures en reversant les transferts alloués aux CTD de cette zone à la structure intercommunale ainsi créée.

Il apparaît essentiel, pour assurer non seulement la survie mais aussi et surtout la crédibilité et l'efficacité de l'intercommunalité, de la doter de ressources propres de nature à assurer une autonomie par rapport aux collectivités locales qui la composent mais aussi vis-à-vis de l'Etat. La disponibilité d'une fiscalité directe et des taxes pour services rendus (ordures ménagères, assainissement) en est la seule garantie véritable.

II- LE RENFORCEMENT DE LA FISCALITE LOCALE

Il s'agit de mettre en place les services d'assiette et de recouvrement dans toutes les CTD, de reverser totalement la fiscalité partagée aux CTD et de transférer certains impôts au CTD ayant purement un caractère local.

A-la mise en place des services d'assiette et de recouvrement dans toutes les CTD.

Les opérations d'assiette portent essentiellement sur les recettes fiscales. Elles constituent la phase administrative et consistent à déterminer le montant de la matière imposable qui est imputable à chaque contribuable. Pour le moment l'intervention des communes en matière d'assiette fiscale et de recouvrement est limitée. Dans la plupart des pays africains en général et au Cameroun en particulier les lois prédéterminent les listes des impôts et taxes ainsi que les plafonds pour leur tarification pour toutes les collectivités locales. Dans certains pays, comme c'est le cas au Cameroun, le fisc va jusqu'à émettre les titres et à recouvrer certains impôts locaux. Cet état des choses ne favorise non seulement pas l'autonomie financière des CTD mais aussi limite la quantité des recettes fiscales locales, car la part revenant aux CTD est très souvent résiduelle.

Nous recommandons donc que les services d'assiette et de recouvrement soient étendus dans toutes les collectivités locales. Ceci permettrait de connaître le potentiel fiscal local par un système d'identification des contribuables locaux. Cela devrait aussi permettre d'accroître le rendement de la fiscalité locale et partant les recettes des CTD.

B- Le reversement total de la fiscalité partagée

dont les produits sont, soit cédés aux collectivités locales, soit supportent

Pour ces deux (02) catégories d'impôts, l'Etat dispose d'un certain pourcentage (10% des CAC appartiennent à l'Etat) ou conserve un certain montant au titre des frais d'assiette, de recouvrement et les diverses pénalités dues au retard ou à la l'incivisme fiscal.

Donc nous recommandons que ces frais et divers pourcentages soient reversés aux CTD, car celles-ci, avec leurs propres services d'assiette et de recouvrement, pourraient remplir les fonctions jusque-là accomplies par l'Etat au titre des services liés à la fiscalité locale.

C- Le transfert de fiscalité aux CTD

L'idée paraît judicieux de compenser, au moins en partie, les charges résultant des transferts de compétences, par un transfert d'impôts, précédemment levés par l'Etat, qui pourront être désormais perçus au bénéfice des collectivités locales. Cette solution semble même préférable au système des dotations, en ce qu'elle laisse aux collectivités bénéficiaires la maîtrise du taux de ces impôts et que par conséquent elle ménage parfaitement l'autonomie des collectivités décentralisées.

Toutefois, cette solution suppose que trois conditions ^2(*)1 soient remplies pour qu'elle fonctionne correctement.

Premièrement le nombre de collectivités bénéficiaires ne soit pas trop élevé, sinon chacune de ces dernières n'aurait droit qu'à un montant de ressources ridiculement faible. En France, le transfert de fiscalité est réservé uniquement aux régions et aux départements.

Deuxièmement les impôts transférés doivent être bien choisis, c'est-à-dire qu'ils évoluent parallèlement à la courbe de dépenses nouvelles qu'ils sont destinés à compenser.

Troisièmement, il est indispensable que les transferts d'impôts et la maîtrise des taux qu'il entraîne - immédiatement ou à court terme - ne créent pas des distorsions insupportables entre les collectivités bénéficiaires, sinon les inégalités engendrées provoqueraient des « effets pervers » faciles à deviner.

Au Cameroun, l'Etat conserve les impôts les plus dynamiques et les plus rentables y compris sur les matières locales par nature telles que le foncier et certaines activités économiques.

L'impôt foncier apporte un revenu stable car il ne subit pas comme l'impôt sur les activités les aléas de la conjoncture économique. Il se révèle être aussi un impôt à fort potentiel d'assiette et qui est équitable, lorsqu'il traduit la valeur réelle de l'immeuble ou du terrain. Comparé à d'autres taxes, son recouvrement est simple et présente un rapport coût bénéfice intéressant. Mais l'établissement de son assiette est coûteux lorsqu'on a recours à l'établissement d'une cartographie des parcelles et de leur mise en valeur, qu'il faut de plus mettre à jour périodiquement.

En dehors de cet impôt foncier, nous recommandons aussi que l'Etat transfère aux CTD des impôts plus rentables tels que la vignette automobile, la carte grise, l'IRPP collecté sur les revenus des agents employés dans les CTD.

Donc la définition de l'unité territoriale optimale avant toute création de collectivité locale et le renforcement de la fiscalité locale constituent des solutions envisageables pour le renforcement de la politique de financement des CTD.

En dehors de ces deux solutions, nous distinguons deux autres à savoir : la redéfinition de la contribution de l'Etat et la promotion de l'emprunt communal.

Section 2 : La redéfinition de la contribution de l'Etat et la promotion de l'emprunt communal.

Nous examinerons dans un premier temps la redéfinition de la contribution de l'Etat, et dans un second temps la promotion de l'emprunt communal.

Lorsque nous analysons la nomenclature budgétaire communale telle que définie par les lois, nous relevons que l'intervention financière de l'Etat, sur les CTD, se fait à travers les subventions, les dotations et les transferts. La nature de ces différentes recettes n'est pas bien précisée ainsi que leurs utilisations.

Il paraît donc nécessaire de redéfinir la contribution de l'Etat sur les CTD, surtout lorsque l'on sait que les CTD seront dotées de nouvelles compétences plus importantes.

La théorie financière des collectivités locales prévoit que l'Etat peut intervenir en affectant aux CTD des dotations budgétaires pour l'accomplissement de leurs missions. C'est le principe de péréquation qui est ici mis en valeur.

On entend par péréquation, la répartition équitable par l'Etat des charges, des impôts, des dépenses, entre les différents niveaux de collectivités qui doivent les supporter.

Ainsi pour venir en aide aux CTD l'Etat dispose de deux techniques : la péréquation volontaire et la péréquation obligatoire.

Il s'agit plus d'une forme d'intercommunalité urbaine que d'une véritable péréquation. En effet, l'Etat peut redéfinir certaines taxes locales et les affecter au financement d'un ensemble de CTD d'un même ressort territorial. En d'autres termes, les communes, d'une même ville par exemple, peuvent décider de mettre en commun le produit des impôts basés sur l'activité économique tels que la patente, la licence, l'impôt libératoire etc. C'est une politique favorable au milieu urbain par le biais des communautés urbaines. Le mécanisme retenu à cet effet est la taxe professionnelle unique (c'est un impôt qui remplace la patente dans les pays développés). Percevoir la TPU à la place de la patente ou l'impôt libératoire favorise l'harmonisation des taxes. Ceci limite la concurrence entre les communes riches et les communes pauvres d'une même zone et permet aux communes riches de participer au financement des communes pauvres. L'Etat fixant par ailleurs les modalités de répartition de cette taxe.

Elle repose sur les critères de péréquation ^2(*)2 pour la répartition des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales. Il s'agit des dotations et des compensations.

On distingue généralement deux (02) types de dotation : la dotation générale de fonctionnement et la dotation générale d'équipement.

C'est un concours financier de l'Etat aux collectivités territoriales décentralisées. Il se décompose en quatre (04) éléments :

Au Cameroun la DGF reste une notion différente du cas français. Elle représente les transferts de revenus effectués chaque année par les communautés urbaines en faveur des CUA. Ainsi, chaque année, les communautés urbaines de Douala et de Yaoundé transfèrent respectivement 240 et 150 millions à leurs différentes CUA. C'est une sorte de dotation qui ne profite qu'aux seules CUA.

Ainsi, nous proposons l'adoption de la conception française au Cameroun, car elle profite à toutes les CTD.

Elle est destinée au financement des équipements communaux et dépend du nombre d'équipements par collectivité locale. Les collectivités pauvres en équipements reçoivent plus, tandis que les collectivités riches reçoivent moins.

Il peut s'agir des compensations régionales alimentées par des grandes entreprises statiques situées dans certaines régions et non dans les autres. On relève ici les centres hydrauliques, nucléaires ou électriques.

Il peut aussi s'agir des compensations nationales qui sont alimentés par des entreprises moyennes et destinées au développement des communes rurales en difficulté.

Cette forme de péréquation est assurée par des "fonds de péréquation" qui sont des organismes chargés de la redistribution des revenus aux collectivités territoriales. Le FEICOM est un exemple de fonds, car il est destiné à la péréquation des centimes additionnels aux communes. Toutefois l'Etat peut encore en créer au niveau régional ou élargir les missions du FEICOM. On peut distinguer d'un côté, un fonds de correction des déséquilibres communaux et de l'autre côté, un fonds de correction des déséquilibres régionaux, pour alléger les missions du FEICOM et limiter les dérapages dans la gestion des fonds alloués au CTD.

L'importance de la péréquation horizontale dépend en réalité de quelques facteurs dont les importances relatives ne sont pas toujours faciles à déterminer :

- En premier lieu on trouve le degré d'intégration fiscale, c'est-à-dire, le poids des impôts communautaires dans le total des impôts. Plus le degré d'intégration est important, plus grand est le potentiel de péréquation.

- En deuxième lieu, on trouve le niveau de revenu moyen par habitant. Les communes qui bénéficient le plus de la péréquation sont celles dont les habitants ont un revenu moyen faible.

- En troisième lieu enfin, on trouve le nombre d'habitants par commune. Les communes les plus résidentielles sont celles qui bénéficient le plus de la péréquation.

Ce dernier critère est celui pris en compte par les lois de répartition des CAC au Cameroun. L'on comprend pourquoi ce sont les grandes collectivités qui bénéficient plus de ces CAC. Ainsi la prise en compte d'autres critères tels que : le niveau de revenu moyen par habitant, le potentiel fiscal le plus faible..., permettrait une redistribution en faveur des communes pauvres. La péréquation étant, par nature, faite pour les communes pauvres.

Toutefois, en dehors de ces différentes contributions de l'Etat, l'emprunt communal reste nécessaire.

Les CTD doivent avoir la faculté d'emprunter, car il leur sera impossible autrement de réaliser leur politique massive d'investissement, faute de fonds propres suffisants.

L'emprunt communal reste un mode de financement à promouvoir par les collectivités locales, car il reste la seule réponse appropriée à terme aux besoins d'investissement communaux. Nous examinons ainsi les avantages de l'emprunt pour les collectivités locales, les limites de l'emprunt communal et les conditions d'accès à l'emprunt.

- la répartition dans le temps, c'est-à-dire sur plusieurs générations, des charges d'intérêts.

Face aux problèmes que connaissent les investissements communaux, les institutions de financement ne veulent pas courir le risque communal, car les investissements au niveau local ne sont pas toujours rentables. Cette incertitude est aussi due au fort taux d'endettement des CTD vis-à-vis des grandes institutions telles que SNEC, AES-Sonel et le FEICOM.

- Il y a un seuil d'endettement à ne pas dépasser. Les CTD voulant recourir à l'emprunt doivent se rassurer que la charge de la dette est inférieure à 30% des recettes annuelles. Ceci est en effet une sorte de garantie de remboursement de la dette.

- Le ratio d'intérêt sur les recettes annuelles doit être supérieur à 10%, donc faible.

- Enfin, les recettes de fonctionnement doivent couvrir entièrement la charge de dette, c'est-à-dire le rapport dépenses de fonctionnement sur remboursement de dette doit être inférieur ou égal à l'unité.

En plus, le recours à l'emprunt exige l'élaboration d'un tableau d'amortissement qui indique le montant du remboursement annuel et, d'échéance de remboursement.

L'accès à l'emprunt, par les CTD, suppose le respect de certaines conditionnalités. On distingue des conditions organisationnelles et les conditions de gestion.

Il s'agit de l'obligation de transparence et de fiabilité dans la gestion de la collectivité locale. En cela, la production des comptes administratifs et des comptes de gestion fiables devient indispensable, pour rendre compte de la réalité de la gestion et fournir aux organismes auprès desquels la collectivité locale veut contracter l'emprunt des informations utiles sur leur solvabilité.

Les collectivités locales pourraient garantir leurs emprunts sur leur patrimoine notamment immobilier, mais aussi sur certaines recettes propres permanentes et garanties telles que les CAC (c'est sur cette garantie que l'emprunt obligatoire contracté par la communauté urbaine de Douala a été effectué.)

L'emprunt communal constitue donc une autre source de financement des CTD qui contribuerait à améliorer la politique de financement des investissements communaux.

Ce chapitre nous a permis de faire des recommandations et d'ouvrir des perspectives sur la politique de financement actuelle des collectivités territoriales. Ainsi l'amélioration des procédures de financement des collectivités locales, dans la perspective de la décentralisation, passe principalement par la définition de l'unité territoriale optimale avant toute division du territoire en collectivités locales, le renforcement de la fiscalité locale, la redéfinition de la contribution de l'Etat ainsi que la promotion de l'emprunt communal. Ce qui aura pour effet d'améliorer la quantité de ressources locales et la qualité des services offerts par les collectivités locales aux populations bénéficiaires.

CONCLUSION GENERALE

L'objet de cette étude était de mettre en évidence les déséquilibres dans le financement des CTD.

Notre démarche a donc consisté dans un premier temps à examiner le cadre institutionnel de la décentralisation territoriale au Cameroun. Cet examen nous a permis de définir d'abord la notion de décentralisation et en particulier celle de décentralisation territoriale, à présenter ensuite les différentes logiques et approches théoriques de ce concept et à montrer enfin que sa mise en oeuvre se heurte à divers problèmes à la fois institutionnels, économiques et sociaux.

Ainsi au sens qui nous intéresse ici, la décentralisation territoriale représente le transfert par l'Etat, aux CTD, des compétences et des moyens correspondants. Il s'agit donc de la décentralisation territoriale qui se distingue de la décentralisation par services en ce sens que cette dernière consiste à confier à une personne morale la gestion d'un service ou d'un établissement public.

Il nous a été permis de constater que l'administration municipale au Cameroun fonctionne encore sous l'égide des anciennes lois promulguées vers les années 70 et 80. Ces lois distinguent plusieurs niveaux de décentralisation territoriale à savoir la communauté urbaine et les CUA, dans les grandes métropoles Douala et Yaoundé ; les communes urbaines à régime spécial ; les communes urbaines simples et les communes rurales. Les disfonctionnements nés de cette structuration ont entraîné les pouvoirs publics à rédiger de nouvelles lois que nous avons appelées, dans notre étude, la "nouvelle décentralisation territoriale".

Ces nouvelles lois, en attendant leur entrée en application, viennent ainsi marquer une certaine rupture avec ce que nous vivons actuellement, en ce sens qu'elles créent un autre type de CTD (région) et définissent de manière précise les compétences des collectivités locales.

Il s'est agi dans un second temps, cela à la lumière de nouvelles lois, d'étudier la pierre angulaire de tout processus de décentralisation, à savoir son financement. Ainsi nous avons constaté que le financement des CTD apparaît comme la clé de voûte du processus de décentralisation au Cameroun, car sa réussite permet de garantir le respect des principes fondamentaux de la décentralisation et d'étendre les pouvoirs des élus locaux. Toutefois une mauvaise répartition des ressources entre l'Etat et les CTD, et entre CTD elles-mêmes est sujette à des risques dus principalement à la marginalisation économique de certaines CTD.

Aussi, dans un troisième temps, nous nous sommes préoccupés à l'examen des différentes sources de financement des CTD. A partir de la méthode des sondages, nous avons tiré un échantillon de dix communes réparties en trois catégories : la catégorie 1 regroupant les communes riches (la communauté urbaine de Yaoundé) ; la catégorie 2 faite des communes moyennement riches (communes urbaines, CUA et communes rurales des zones d'exploitation forestière), et la catégorie 3 constituée des communes pauvres (les communes rurales marginalisées économiquement). Cet échantillon nous a permis de confirmer l'hypothèse de notre étude suivant laquelle : la politique de financement des CTD n'est pas efficace. Car elle s'appuie sur des ressources fiscales difficilement recouvrables dans certaines communes du fait de leur marginalisation économique ; une mauvaise répartition des ressources issues des transferts de l'Etat et une faible rentabilité des ressources propres locales. Ce qui justifie l'existence des déséquilibres entre ces catégories communales.

Et à la question enfin de savoir comment lutter contre ces inégalités, nous disons qu'il faut renforcer la fiscalité locale en mettant en oeuvre les services d'assiette et de recouvrement dans toutes les CTD, en reversant aux CTD la totalité de la fiscalité partagée avec l'Etat et en transférant d'autres impôts plus rentables aux CTD. Il faut aussi renforcer, du moins, redéfinir la contribution de l'Etat face aux multiples transferts de compétences à opérer en faveur des collectivités locales, et enfin promouvoir l'emprunt communal qui demeure la source fiable et appropriée au financement des investissements communaux. Toutefois, avant toute création des CTD, ou du moins pour reformer celles déjà existantes, l'Etat devrait prendre en compte certains indicateurs économiques qui garantissent un certain potentiel fiscal aux diverses collectivités locales. Il s'agit en effet de la création des unités territoriales optimales comme base de toute collectivité territoriale.

Toutes ces recommandations, pour être bien connues et avoir pouvoir libératoire national, doivent être élucidées dans ce qu'il est convenu d'appeler le régime financier des CTD, en projet de rédaction.

Toutefois, l'efficacité des CTD reste dépendante des performances économiques de l'économie locale. Pour que les collectivités locales puissent effectivement jouer leur rôle dans le processus de développement national, il faut que les acteurs et décideurs locaux maîtrisent les techniques de développement économique et de gestion. C'est cette maîtrise du développement local qui permettrait à la fiscalité locale d'atteindre sa contribution de 60% au titre du financement du processus de décentralisation.^2(*)

Références Bibliographiques

I- Lois et règlements

- Constitution du 18 janvier 1996.

-Ordonnance n°62/OF/4 du 7 février 1962 portant régime financier de l'Etat du Cameroun

-Décret n°74-23 du 23 décembre 1974 portant organisation municipale, ensembles ses divers modificatifs,

-Décret n°77-85 du 22 mars 1977 fixant les modalités de fonctionnement et de gestion du FEICOM, ensembles ses diverses modifications,

-Décret n°77-91 du 25 mars 1977 déterminant les pouvoirs de tutelle sur les communes, les syndicats de communes et les établissements intercommunaux,

-Décret n°78-484 du 9 novembre 1978 fixant les attributions des chefs de circonscriptions administratives et des organismes et personnes chargés de les assister dans l'exercice de leurs fonctions,

-Loi n°92-002 DU 14 août 1992 fixant conditions d'élections des conseillers municipaux,

- Décret n°94-232 du 5 septembre 1994 précisant le statut et les attributions des receveurs municipaux,

-Décret n°95-690/PM du 26 décembre 1995 fixant les modalités de répartition des centimes additionnels communaux,

-Décret n°96-098/PM du 7 mai 1996 modifiant certaines dispositions du décret n°77-87 du 22 mars 1977 fixant les modalités de fonctionnement du FEICOM,

-Loi n°96-6 du 18 janvier 1996 portant révision de la constitution du 2 juin 1972.

-Décret n°98/266/PM du 21 août 1998 portant application du plan comptable sectoriel communal et nomenclature budgétaire.

-Loi n°2004/017 du 22 juillet 2004 portant orientation de la décentralisation au Cameroun

III- Ouvrages.

- Finkin, M.1996.Communes et gestion communale au Cameroun. Presses du groupe ST François, Yaoundé.348 pages.

-Kom Tchuente.1996. Développement communal et gestion urbaine au Cameroun : les enjeux de la gestion municipale dans un système décentralisé. Edition clé, Yaoundé.

- Kuate, J.P.2005. Guide des gestionnaires communaux au Cameroun : recueil des textes de base, nouvelle édition..

-GROUPE D'EXPERTS CAMEROUNAIS.2003. Comptabilité communale au Cameroun.Guide pratique de l'Ordonnateur et du Receveur Municipal, Imprimerie Nationale, Yaoundé.

-BLANC, J.1997. Apparences et réalités de la décentralisation financière dans les Etats de l'U.E .Dans ph. Valletoux les finances locales dans les quinze de l'U.E.Bruxelles et Paris, 283p.

-La documentation française.2004. Quelles sont les différentes ressources des collectivités ?

-Galbraith, J.K.1997. Pour une société meilleure. Nouveaux horizons/seuil, 161p.

- Nlep, R.G.1987. L'administration publique camerounaise, contribution à l'étude des systèmes africains d'administration publique Paris, LGDD.

-Musgrave, R.et Musgrave, B.1989.public finance in Gestion urbaine partagée à Ouagadougou theory and pratice. Fifth edition, 627p.

- Moreau, J.Administration régionale, départementale et régionale.11è édition, Dalloz

- Coutière, A et Profit, A.Financement des collectivités locales.les classiques, dalloz.

- Sylvy, J.1993-1991..Pouvoirs et périphéries, édition Karthala et de l'ORS TOM.

IV- Articles

-TANAWA, E ET NOUMBA.2000. Le processus de décentralisation et leurs incidences sur les services sociaux de santé et d'éducation. Rapport de recherche présenté au CRDI, Canada.

-Prud'homme, R.1995. The dangers of decentralization. The World Bank research observer, vol 10, n°2, august, pp 201-220.

Dédicace............................................................................ii

Avant-propos......................................................................iii

Sommaire...........................................................................vi

Liste des abréviations..............................................................x

Liste des tableaux et figures......................................................xi

Résumé ..........................................................................xiii

Abstract ..........................................................................xv

Introduction générale...............................................................1

Chapitre 1 : le processus de décentralisation territoriale au Cameroun : le cadre institutionnel...............................................................10

Introduction du chapitre.........................................................10

Section 1 : les généralités sur le concept de décentralisation...............11

Décentralisation................................................................11

1- la théorie des choix publics..............................................13

IV- L'administration municipale au Cameroun : un cadre institutionnel en voie de réforme...................................16.

1- les types de collectivités territoriales décentralisées.................17

a- les collectivités territoriales à statut dérogatoire......................17

3- la tutelle de l'Etat sur les collectivités territoriales décentralisées.................................................................23

a- les autorités de tutelle.....................................................23

b- les modalités d'exercice de la tutelle....................................24

c- les autres contrôles.........................................................25

1-les types de collectivités territoriales décentralisées..................26

2- les compétences à transférer.............................................27

la décentralisation................................................................28

2- les ressources matérielles................................................30

3- les ressources financières................................................31

H- Le problème de réorganisation des services communaux.................................................................34

IV- Les problèmes dus à la situation économique très défavorable............................................................36

Conclusion du chapitre.........................................................38.

Chapitre 2 : le financement des collectivités territoriales décentralisées : la clé de voûte du succès de la décentralisation..............................40

Introduction du chapitre.........................................................40

Section 1 : l'importance du financement dans le processus de décentralisation....................................................................41

A- Les principes de base......................................................41

1- le principe de libre administration..........................................42

2- le principe de subsidiarité....................................................42

3- le principe de démocratie locale.............................................43

B- Les principes de finances locales.........................................44.

1- le principe d'autonomie financière..........................................44

2- le principe de transfert .......................................................45

3- le principe de péréquation...................................................46

II- l'extension du pouvoir local.............................................46.

1- la détention d'un pouvoir fiscal............................................47

2- l'extension du domaine d'intervention par l'élargissement de l'intervention traditionnelle et le développement d'activités nouvelles.........................................................................48

B- La maîtrise de la fiscalité locale..........................................48

2- une fiscalité locale financièrement peu rentable.........................49

1- l'Etat prescripteur............................................................51

2- l'Etat serviteur................................................................52

3- l'Etat régulateur...............................................................52

Section 2 : Les risques dus au mauvais financement des collectivités territoriales décentralisées........................................................53

I- Les risques politiques......................................................53

A- Le risque de sécession....................................................53

au niveau local...................................................................54

A- Le risque d'inadéquation compétence transférées et moyens alloués.............................................................................55.

B- Le risque de marginalisation de certaines collectivités locales ..................................................................................................................56

Conclusion du chapitre .......................................................58

Chapitre 3 : Les différentes sources de financement des collectivités territoriales décentralisées : les déséquilibres intercommunaux...........59.

Introduction.......................................................................59

1- le coût et la rapidité..........................................................61

3- la précision et la richesse des observations..............................62

B- Les avantages et les inconvénients de la méthode des quotas..............................................................................63

1- les avantages..................................................................63

2- les inconvénients............................................................64

III- L'application de la méthode des quotas : détermination de l'échantillon et ses caractéristiques.........................................65

A- La détermination de l'échantillon........................................67

B- Les caractéristiques de l'échantillon.....................................68

Section 2 : Les différentes sources de financement des CTD : les déséquilibres intercommunaux................................................70.

A- Les produits des recettes fiscales, centimes additionnels et les taxes communales directes et indirectes.............................................72

1- les recettes fiscales............................................................72

services communaux............................................................78

A- Les fonds de dotation......................................................85

Conclusion du chapitre...........................................................96

Chapitre 4 : Les recommandations et les perspectives pour un financement adéquat du processus de décentralisation territoriale au Cameroun...........................................................................98

Introduction........................................................................98

Section 1 : la nécessité de réformer le modèle de décentralisation et le renforcement de fiscalité locale.................................................98

A- La détermination de l' « unité territoriale optimale » ................99.

1- la définition du concept d' « unité territoriale optimale »...............99

2- les caractéristiques...........................................................100

a- les caractéristiques juridiques..............................................100

b- les caractéristiques socio-économiques...................................101

1- la nécessité de l'intercommunalité........................................103

2- les objectifs de l'intercommunalité.......................................104

A- La mise en place des services d'assiette et de recouvrement dans toutes les CTD..................................................................107.

Section 2 : La redéfinition de la contribution de l'Etat et la promotion de l'emprunt communal...........................................................110.

A-la péréquation volontaire..................................................111

B-la péréquation obligatoire.................................................112

1- la péréquation verticale.....................................................112

a- les dotations..................................................................112

b- les compensations...........................................................113

2- la péréquation horizontale..................................................113

A-les avantages de l'emprunt pour les collectivités locales............................................................................115

C-les conditions d'accès à l'emprunt.......................................116

1- les conditions organisationnelles..........................................116

2- les conditions de gestion...................................................116

Conclusion du chapitre.........................................................117

Conclusion générale............................................................118

Bibliographie ....................................................................121

Table des matières.............................................................125

* ¹ La loi de finances 2005 retirait 25% de CAC alloués aux communes pour le compte de l'Etat.

* ¹ Lire Martin Finken, Commune et gestion municipale au Cameroun. 1996. pp26-71

* ² Voir - R. CHAPAS, droit administrative général Tome I 15^ème édition, Paris Montchrestien, 2001

- M. HAURIOU, précis de droit administratif et de droit public Paris 9^ème édition Sirey 1919

* ³Voir l'article 1^er, à alinéa 1 de la loi N° 2004/017 du 22 Juillet 2004 portant orientation de la décentralisation.

* ⁴ Pour G.TULLOCK et J. BUCHAMAU dans le marché politique les auteurs préconisent de revoir les règles de la majorité pour eux un décideur capable de défendre réellement les intérêts des populations doit être élu à la majorité absolue.

* ⁵ cette fonction est réservée aux non élus ; suivant l'article 18 de la loi du 15 Juillet 1987 portant création des communautés urbaines, nul ne peut être nommé aux fonctions de délégué du gouvernement ou d'adjoint au délégué s'il est CM ou Maire de la CUA

* ⁶ D'après le décret N°77/91 du 25 Mars 1977 déterminant les pouvoirs de tutelle sur les communes, syndicat de commune et établissement communaux

* ⁷ Voir section 3 Chapitre1 de la loi n°2004/019 du 22 Juillet 2004 fixant les règles applicables aux régions

* ¹⁰ Voir Jaques Moreau, Administration régionale, Départemental et municipal 11^ème édition

* ¹² Confère, première partie du 5^ème chapitre de son ouvrage intitulé de la démocratie en Amérique, 1835.

* ¹³ Confère arrêté conjoint n°0036 MINATD/MINEFI et l'article 1^er du décret 2002/2175/PM du 20 Décembre 2002 fixant les taux maxima de recouvrement de certaines taxes communales indirectes.

* ¹⁴ Voir loi n°2004/017 et portant orientation de la décentralisation, loi n°2004/018 fixant les règles applicables aux communes et la loi n°2004/019 fixant les règles applicables aux régions

* ¹⁶ Voir le cas de la loi de finances 2005 l'Etat a retiré 50% des C.A.C réservés aux communes issus de la T.V.A et 25% dans la loi de finances 2006.

* ¹⁷ selon Johann Heinrich Von Thünen et Dunn, la théorie de localisation des activités économiques suppose qu'au centre ville on retrouve les bureaux et les services, au fur et à mesure que l'on s'éloigne du centre, les manufactures légères les entrepôts les habitats, les manufactures lourdes l'agriculture et enfin la chasse.

* ¹⁸Lire à cet effet, Bernard Grais. Statistique descriptive 1^ère édition 1974 et Philipe, Tassi : méthode statistique, Economica. 359 PP

* ¹⁹ Le nombre de commune ayant une surface financière moyenne est de treize au total de a population ; soit 23,076% de sa représentation sur l'échantillon

* ²¹ Lire à cet effet, Administration régionale, départementale et provinciale 11^e édition Jacques Moreau

* ²² Critères qui sont : le niveau de l'offre de services publics locaux, la démographie, l'effort local de mobilisation des ressources locales, le revenu par tête d'habitant dans la collectivité, la protection de l'environnement.

* ² Selon C&A Consul.Ting Sarl, dans l'étude sur l'approfondissement du processus de décentralisation au Cameroun, les contributions des différentes de financement des CTD sont :

La problématique du financement de la décentralisation territoriale au Cameroun

LA PROBLEMATIQUE DU FINANCEMENT DE LA DECENTRALISATION TERRITORIALE AU CAMEROUN